低保工作調(diào)研報告 一、湖北省居民最低生活保障制度的實施狀況 一）城市居民最低生活保障實施狀況 1996 年 3 月，湖北省在武漢市開展城市低保工作試點(diǎn)，到 1999 年 6月底，全省 102 個縣（市區(qū)）全部建立了城市居民最低生活保障制度。1999 年 9 月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，全省民政系統(tǒng)先后三次集中時間和人員，組織實施了城市低保對象的摸底排查工作，并按照實際收入計算其家庭收入，到 2003 年底基本完成了“應(yīng)保盡保”工作目標(biāo)。根據(jù)動態(tài)數(shù)據(jù)顯示，截止 2006 年底，全省共有城市低保對象 142 萬人，比 2003 年減少 18 萬人；人均保障水平為 77 元/月，比 2003 年初人均提高 34 元/月�；�本實現(xiàn)了國家要求的動態(tài)管理下的“應(yīng)保盡保”。

　二）農(nóng)村居民最低生活保障實施狀況 農(nóng)村低保制度于 1992 年首先在山西省左云縣建立試點(diǎn)，1994 年又在上海 3 個區(qū)建立試點(diǎn)，1996 年民政部總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗，印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，制定了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案。農(nóng)村低保制度的保障對象主要是，在已經(jīng)建立低保的地方家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅��?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。保障標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素

　包括：（1）維持基本生活的物質(zhì)需要；（2）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和財政承受能力；（3）當(dāng)?shù)匚飪r水平；（4）農(nóng)民自我保障能力。保障資金主要來源于地方財政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體共同負(fù)擔(dān)，具體比例各地不一。保障方式通常有現(xiàn)金和實物兩種，經(jīng)濟(jì)條件較好的地方發(fā)放現(xiàn)金，一些地方對低保戶實行優(yōu)惠政策。湖北省農(nóng)村低保工作試點(diǎn) 2004 年率先在武漢市農(nóng)村展開，當(dāng)年有 48598 戶（其中五保戶 8175 戶）87084人被納入了農(nóng)村低保對象，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均 50 元/月。截止 2007 年初（2007 年一季度報表）湖北省全省共有 192057 人 83603 戶（不含農(nóng)村五保戶）被納入了農(nóng)村低保對象。這些對象主要集中在武漢市和鄂州市兩個湖北省農(nóng)村低保工作試點(diǎn)市。其他縣（市區(qū)）的農(nóng)村低保工作在積極準(zhǔn)備進(jìn)程中。

　三）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的實施狀況 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是人民公社化時期就存在并運(yùn)行良好的農(nóng)村特殊群體的社會救助制度的一部分。根據(jù)國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，農(nóng)村五保對象必須是三種人之一（老年人、殘疾人、未成年人），同時具備“三無”條件（無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的），缺一不可。以下四種對象不能將其納入五保對象：一是有依無靠的老年人、殘疾人、未成年人；二是殘疾人中有勞動能力或有生活來源的單人戶；三是有勞動能力或有生活來源的孤寡老年人；四是單個人中男 60 歲、女 55 歲以下的一般困難戶。農(nóng)村五保制度在實

　踐中采取了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的模式。湖北省對農(nóng)村五保供養(yǎng)問題一直比較重視，特別是 2003 年在全省實施以農(nóng)村福利院集中供養(yǎng)五保對象為主、分散供養(yǎng)相結(jié)合的“福星工程”、2004 年起連續(xù)3 年省政府把解決農(nóng)村五保對象生活問題作為為民辦的 8 件實事之一，使我省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作打破了長期停滯不前的局面，取得突破性進(jìn)展。截至 2007 年初，全省納入五保供養(yǎng)的人數(shù)達(dá)到 222219 人，農(nóng)村福利院總數(shù)達(dá)到 1942 所，集中供養(yǎng)人數(shù)由 2002 年底的 4.3 萬人增加到 146849 萬人。集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)分別按年人均不低于 1200元、800 元的標(biāo)準(zhǔn)落實供養(yǎng)資金，基本實現(xiàn)將自愿集中供養(yǎng)的五保對象全部納入集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)五保對象得到妥善照顧的目標(biāo)。其覆蓋面之廣、增加人數(shù)之多、集中供養(yǎng)比例之高，處于全國各省市前列。

　二、湖北省居民最低生活保障制度實施中的主要問題 一）城市居民最低生活保障實施中存在的問題 l、編制、人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場所、辦公設(shè)施的問題。城市低保工作是新時期的產(chǎn)物，無論是各級政府為此所投人的資金，還是被保人數(shù)都以驚人的速度增加，而承擔(dān)此項工作的各級民政部門本來就人少事多，面對每年都在成倍增加的工作量，深感力不從心。就目前湖北省的整體而言，絕大多數(shù)縣(市、區(qū))沒有核定專門的編制、配備專業(yè)人員以及辦公經(jīng)費(fèi)、設(shè)備和專門場所。有的市(地)級民政部門雖有兩三個人，但由于辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的原因也很難集中精力，全身心投

　人工作。至于負(fù)責(zé)最基層工作的社區(qū)居委會和街道辦事處，工作人員大多數(shù)是臨時雇傭，報酬、待遇得不到很好解決，工作人員流動性大，低保工作只能是誰碰到誰抓，或今天你抓，明天我管。由此而導(dǎo)致的結(jié)果是把關(guān)不嚴(yán)或不知道如何把關(guān)，錯、漏、重、拖現(xiàn)象比較普遍。

　2、對申請者的從業(yè)情況，家庭收人、家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等綜合情況的評定缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前對申請低保者普遍采取的審核辦法是:被保者本人申請，社區(qū)居委會初審，街道辦事處和縣(市、區(qū))民政部門批準(zhǔn)，市地級民政部門審核。單從表面上看，似乎層層審批、把關(guān)很嚴(yán)。其實，上級的把關(guān)固然重要，而更重要的是社區(qū)居委會的把關(guān)，因社區(qū)居委會是直接一與申請人打交道的，可惜社區(qū)居委會并沒有一套科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來衡量申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的辦法。至于申請人所持的單位下崗、失業(yè)、疾病等證明材料，經(jīng)實踐驗證有不少是人情或關(guān)系所為，社區(qū)居委會在具體初審時，只能用來參考。因而，現(xiàn)有被保者的“純度”還有待進(jìn)一步核實。

　4、退出機(jī)制反應(yīng)慢。下崗、失業(yè)、疾病等造成的貧困是暫時的，當(dāng)被保者擺脫困境后，就目前低保工作的運(yùn)行機(jī)制而言，退出機(jī)制反應(yīng)慢是一個普遍現(xiàn)象。此外，因沒有一個最長享受時間的限制，容易使被保者產(chǎn)生“進(jìn)去吃到底”的依賴思想。

　5、對被保者的經(jīng)濟(jì)收人動態(tài)情況缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。被保者的收入可能由勞動所得、投資所得、繼承所得、救助所得、意外所得等。

　目前，作為主管城市低保工作的民政部門，對被保者經(jīng)濟(jì)收入上的動態(tài)監(jiān)控幾乎等于零。而被保者所在的社區(qū)居委會，由于前面所說的原因也很難做到有效監(jiān)控，因而被保者的“脫保”也只能象“人保”時一樣，靠被保者主動申請。

　二）農(nóng)村居民最低生活保障實施中存在的問題 1、低保工作機(jī)構(gòu)不健全，缺乏基層專職低保工作人員，低保工作經(jīng)費(fèi)不足，工作力度 和規(guī)范程度受到很大影響。低保工作人員不足，所以低保入戶調(diào)查、審核等大量工作只能依靠基層，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道居委會無專門工作機(jī)構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作暫由民政干部兼辦，而居委會更無低保工作人員，導(dǎo)致居民申請低保不能及時入戶調(diào)查、審核，甚至少數(shù)居委會認(rèn)為低保工作有任務(wù)無工作人員，干工作無待遇，對低保工作不負(fù)責(zé)任，對申請低保的居民無論條件好壞，不入戶調(diào)查一律上報，而低保行政部門又無法對基層低保工作人員進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致少數(shù)不該保的保了，影響了低保政策的嚴(yán)肅性和公正性。

　2、低保對象家庭收入調(diào)查取證缺乏細(xì)化、量化、可操作性的辦法和手段，調(diào)查審批工作困難很大。目前核算低保對象收入主要采取自我申報、鄰里（單位）訪談、入戶復(fù)核方式，從實際情況看，只有部分居民能夠?qū)嵤虑笫堑厣陥笫杖�，還有部分居民則有意無意地瞞報收

　入。由于絕大多數(shù)居民無固定工作，收入變化大，隱蔽性較強(qiáng)，加之鄰里親情、單位本位思想等因素影響，僅靠目前的辦法很難準(zhǔn)確調(diào)查到真實收入情況，尤其家庭存款等情況根本無法調(diào)查，有時不得不憑直觀印象測算家庭收入，導(dǎo)致工作失誤，引起矛盾。

　3、低保資金的穩(wěn)定籌措機(jī)制還未建立，資金來源不足，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前全國從上到下均未明確將低保資金列入財政預(yù)算，中央補(bǔ)助資金來源不穩(wěn)且與我省實際需求差距較大，地方財政又十分困難、配套資金不足，因而主管部門心中無底，怕兜不了底，致使低保對象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，目前人月平補(bǔ)助 50 元左右，難以起到保障基本生活的作用。

　4、低保配套政策落實不夠，保障方式單一，沒有形成全社會關(guān)心、扶持低保對象的機(jī)制和氛圍。低保金只能保障低保對象的基本生活，而無法解決低保對象治病就醫(yī)、子女入學(xué)等深層困難，導(dǎo)致少數(shù)低保對象因病或子女入學(xué)負(fù)擔(dān)加重而面臨新的生活困難。

　三）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實施中存在的問題 1．五保對象增長較快，實現(xiàn)應(yīng)保盡保難 近幾年，湖北省納入農(nóng)村五保供養(yǎng)保障人數(shù)雖大幅增加，但按照國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定的供養(yǎng)對象條件，仍有相當(dāng)數(shù)量的應(yīng)保對象未能及時納入五保供養(yǎng)。據(jù)

　2006 年農(nóng)村五保對象排查數(shù)據(jù)顯示，目前湖北省共有農(nóng)村五保對象26 萬人，占全省農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?0.6%，其中納入供養(yǎng)的 21 萬人，占應(yīng)保對象的 81%，仍有 19%的應(yīng)保對象未能享受五保待遇。從排查的情況來看，全省所有縣市都不同程度地存在應(yīng)保未�，F(xiàn)象，少則幾十人，多則上千人。英山、蘄春、麻城、竹山、房縣等地都在 2000 人以上。究其原因，一方面五保供養(yǎng)基數(shù)本身不夠準(zhǔn)確。稅費(fèi)改革前，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要是村集體解決，各地為了減輕負(fù)擔(dān)而人為地壓縮上報數(shù)字，應(yīng)報未報、應(yīng)保未�，F(xiàn)象普遍存在。另一方面由于農(nóng)村老齡化趨勢加劇、低生育水平致使贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加、農(nóng)村大齡未婚青年逐年增多等原因，致使農(nóng)村五保戶大幅增長且呈現(xiàn)繼續(xù)上升之勢。拿秭歸縣來說，全縣 12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，187 個村（場），39.16 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口 32.87萬人，2005 年末，全縣五保戶達(dá)到 1584 人，比 2002 年增加 313 人，增長 24.6%。2006 年全縣五保戶達(dá)到 1806 人，比 2005 年增加 222 人，增長 14.1%。他們分析，未來幾年，秭歸縣五保戶仍將以每年 8%以上速度增長。

　2．供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，實現(xiàn)按標(biāo)施保難 按照《條例》要求,農(nóng)村五保供養(yǎng)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄�生活水平。按一般計算，其�?biāo)準(zhǔn)應(yīng)為農(nóng)民年人均純收入的 60-70%。2006 年我省農(nóng)民年人均純收入達(dá)到 3419 元，按 60%計算，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為 2051 元。湖北省目前農(nóng)村五保年人均標(biāo)準(zhǔn)為 1104 元。今年下半年集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別提高到 1500 元和 1000 元后，年人均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也只

　有 1380 元，比全國年人均標(biāo)準(zhǔn) 1801 元少 421 元，在中部六省中也處于中等偏下水平。不僅如此，在湖北省還有一些地方存在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)難以落實到位的問題，特別是分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不能到位。如黃岡、十堰等地許多貧困縣全年五保對象供養(yǎng)款、物折算不到 800 元。主要原因在于供養(yǎng)資金缺口較大，縣市配套資金難以落實�！稐l例》頒布后，明確了農(nóng)村五保的責(zé)任主體由村集體變?yōu)楦骷壵�府，資金來源主要由各級政府納入財政預(yù)算。全省按現(xiàn)行集中供養(yǎng) 1200 元和分散供養(yǎng) 800元標(biāo)準(zhǔn)計算，共需供養(yǎng)資金 2.32 億元，中央財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金1.2 億元，省級補(bǔ)助 5200 萬元，尚有 6000 萬元需要縣市配套。有些貧困縣、市，由于財力薄弱，抱著等靠要思想，僅靠中央和省級的轉(zhuǎn)移資金解決供養(yǎng)問題。

　3．福利院工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，實現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難 “福星工程”極大改善了農(nóng)村福利院辦院條件，為集中供養(yǎng)五保對象打下了良好的基礎(chǔ)。通過幾年運(yùn)行，現(xiàn)普遍面臨經(jīng)費(fèi)不足的問題。一部分福利院舉步維艱，難以為繼。一是工作人員工資偏低且無保障。全省 1620 所農(nóng)村福利院，現(xiàn)有工作人員 9596 人，其中正式職工 2754人，工作人員與五保對象比例為 1︰16。這些工作人員中已納入財政發(fā)工資的不到一半，而且平均工資水平只有 600 元左右。二是公益服務(wù)經(jīng)費(fèi)匱乏。福利院日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的水電費(fèi)、燃料費(fèi)、辦公費(fèi)等，大多縣市沒有列入預(yù)算，目前基本靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)或靠院辦經(jīng)濟(jì)收益列支，甚至有的靠擠占五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)解決。三是房屋維修經(jīng)費(fèi)無來源。

　在實施“福星工程”過程中，有 1300 多所福利院是通過原有學(xué)校、廠房以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后閑置房屋改、擴(kuò)建而成，這些房屋大多為平房，建于 70、80 年代，使用幾年后，已開始損、漏，甚至有少量危房，需要改造和經(jīng)常性修繕，而這部分資金目前沒有可靠來源。據(jù)了解，由于沒有經(jīng)費(fèi)保障，全省有近 1/4 的福利院在“福星工程”完成后發(fā)生了新債務(wù)，主要是借錢發(fā)工資、墊資修繕房屋等，有的福利院負(fù)債有逐年增多之勢。

　此外，由于福利院工作人員整體素質(zhì)不高，服務(wù)對象又具有一定的特殊性，如何加強(qiáng)管理，改善服務(wù)，做到既保障五保老人基本生活，又能滿足其精神需要，也是一個急需研究的問題。

　三、對完善湖北省低保工作的若干想法 針對湖北省城鄉(xiāng)低保工作發(fā)展的的實際狀況，我們建議：

　1、搭建以城鄉(xiāng)社區(qū)為主的社會保障平臺，徹底解決目前低保工作乃至社保工作中的基層薄弱問題。各級政府、尤其是縣(市、區(qū))級人民政府，更應(yīng)從與時俱進(jìn)、執(zhí)政為民的高度認(rèn)清做好低保乃至社會保障工作的重要性，不僅應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)，配備具有專業(yè)能力，熱心社會工作，年富力強(qiáng)的骨干力量擔(dān)當(dāng)?shù)捅Ｖ厝危�而且要投資搭建具有數(shù)字、信息化處理能力的低保網(wǎng)絡(luò)平臺，對低保者的家庭、人口、收人、就業(yè)等實時信息實施動態(tài)管理，從根本上解決目前“入保”、“退保”

　和監(jiān)督工作中存在的弊端，用信息化、自動化解決目前人少事多等造成的工作效率低下的問題。

　2、實行低保資金預(yù)期撥付制度。為了確保低保金每月按時、足額發(fā)放，中央、省，市級專項資金，以及縣(市、區(qū))的配套資金應(yīng)采取預(yù)期撥付、年終結(jié)算的制度。因為，在本年數(shù)，嚴(yán)格地說城市居民的最低消費(fèi)水平也是一個動態(tài)變數(shù)。如果不采取預(yù)期撥付，就很難保證低保標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放時間的足額、按時到位。

　3、對被保者的經(jīng)濟(jì)收人、就業(yè)和再就業(yè)情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。目前的城鄉(xiāng)低保是一種對生活無著落者的政府保障，應(yīng)通過建立對被保者的經(jīng)濟(jì)收入、家庭生活情況的監(jiān)控，確保政府有限的資金用到最需要保障者身上。比如定期的家訪，以社區(qū)為單位對被保者經(jīng)濟(jì)收入、家庭生活、就業(yè)、再就業(yè)情況的公布，組織被保者定期參加社區(qū)組織的公益活動等。

　4、低保標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該隨著社會的發(fā)展有所提高，更應(yīng)該避免不同地域差別較大的問題。隨著人民生活水平的不斷提高和物價水平的變動，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之而調(diào)整。但是，調(diào)整應(yīng)當(dāng)考慮地區(qū)之間的相互平衡，尤其是相鄰縣(市、區(qū))之間更應(yīng)如此。否則，會引起舉家遷移等一系列社會向題。最低生活標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)通過調(diào)查統(tǒng)計、論證、聽證會以及政府領(lǐng)導(dǎo)同經(jīng)濟(jì)、社會等方面專家共同協(xié)商來制定，以使低

　保標(biāo)準(zhǔn)更貼進(jìn)實際生活。年度內(nèi)被保者和“退保”者的人數(shù)是一個動態(tài)變退出。

　5、不斷增加低保資金的投人力度。近年來，中央、省級財政對低保資金的投人力度逐年增大。相對而言市、縣級財政投入力度明顯不足。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，加大各級政府，特別是市、縣級政府對低保資金的投入力度是增加低保覆蓋面和提高被保者標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。

　6、細(xì)分被保者，實行標(biāo)準(zhǔn)多樣化。目前的城鄉(xiāng)低�；�本實行的是同一區(qū)域市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策。然而，被保者的實際情況是千差萬別的。一般而言不同年齡段的最低基本生活所需費(fèi)用是不相同的，低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮兒童和學(xué)生的教育費(fèi)用、老年人的大病醫(yī)療等因素。

　7、建議從加強(qiáng)社會行政工作和社會工作專業(yè)化的思路出發(fā)，來解決城鄉(xiāng)低保工作中的實際問題。其一是關(guān)于低保工作中的社會行政。低保工作中的社會行政首要的是健全低保社會工作機(jī)構(gòu)。建議對現(xiàn)存的城市低保中心和沒有建立低保機(jī)構(gòu)的地方，從省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市街道）三級統(tǒng)一的省低保局、市（縣）低保局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市街道）低保服務(wù)中心，根據(jù)低保工作實際需要可以設(shè)置低保社會行政職位省級 10 人左右、市（縣）級 5——7 人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市街道）級 1——3人。其二是關(guān)于低保工作中的專業(yè)社會工作崗位。從低保工作實踐中看，低保工作中的專業(yè)社會工作崗位大體可以分為兩類即社會行政工作輔助崗位和專門性的社會工作崗位。社會工作行政輔助崗位主要是

　指基層自治組織中配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市街道）低保服務(wù)中心中社會工作行政人員落實對低保對象的調(diào)查甄別、動態(tài)管理工作的相關(guān)人員。這些人員的配比一般可以按照城市 400 人：1 和農(nóng)村 600 人：1 的比例設(shè)置崗位；專門性的社會工作崗位主要是針對低保對象的精神健康等方面進(jìn)行關(guān)懷的崗位，實際崗位數(shù)量根據(jù)低保對象的 100：1 的比例配置比較合理。這樣，湖北省需要的低保方面的社會工作人才數(shù)量大體是社會工作行政人員省級 10 人左右，市（縣）級 500——700 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市街道）級 1220——3660 人。社會行政工作輔助崗位人員城市需要約 61700 人農(nóng)村需要約 54000 人。專門性的社會工作崗位人員1600 人。從未來發(fā)展看，社會行政人員和社會行政工作輔助崗位人員可以保持微量的增加，而專門性的社會工作崗位人員隨著低保對象特別是集中供養(yǎng)的五保人員的增加可能需要較大的增長。

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