【摘要】

　過程性信息在法律制度中的混亂界定，導(dǎo)致行政決策信息公開實踐中的困擾。將其類型化是判斷信息能否公開的基礎(chǔ)。按照信息的特點可以分為事實性信息和意見性信息。其中意見性信息可以分為公務(wù)人員的意見信息和專家的意見信息。按照信息形成的過程可以分為行政決策準(zhǔn)備階段和行政決策進(jìn)行階段以及行政決策作出階段等不同時間節(jié)點的信息。行政決策信息的公開需要根據(jù)不同類型的信息，結(jié)合信息的內(nèi)容以及和信息所處的時間節(jié)點，考量客觀性與主觀性、行政性與專業(yè)性、階段性與確定性等因素，并進(jìn)行利益衡量后綜合判斷應(yīng)否公開。

　【關(guān)鍵詞】行政決策；過程性信息；類型化；豁免公開；利益衡量

　 過程性信息的內(nèi)涵和外延在我國現(xiàn)行制度體系中處于非�；靵y的狀態(tài)，哪些信息屬于過程性信息尚不十分清晰，不公開的理據(jù)也各不相同；凡此種種，自然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)面對具體申請，傾向于不予公開的簡單選擇。從法院的案件來看，不公開過程性信息公開的說理也甚為簡單。新修改的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）雖然以行政法規(guī)的形式解決了之前屢被詬病的國辦規(guī)范性文件無權(quán)創(chuàng)設(shè)不公開事項的責(zé)難，肯定了過程性信息作為信息存在的一種形態(tài)而納入不公開的事項，但是目前的制度表達(dá)并不能一勞永逸地解決過程性信息內(nèi)涵不明、邊界不清、外延模糊等問題。嚴(yán)格說來，過程性信息并非科學(xué)概念，任何行為都是一個過程，沒有過程無法最終形成行政行為。該過程并非信息的形成過程，而是信息所依托的行為的形成過程。本文意在以行政決策為例，按照信息的屬性和存在狀態(tài)，探索過程性信息類型化的可能性，對豁免公開的考量因素進(jìn)行分析，以便為過程性信息應(yīng)否公開的提供更清晰的判斷依據(jù)。

　 一、主觀性和客觀性：區(qū)分事實性信息和意見性信息

　行政決策的科學(xué)性，既建立在全面、準(zhǔn)確的客觀事實基礎(chǔ)上，也依賴多方參與下的各種意見的匯集�？陀^事實的公開是參與和討論得以進(jìn)行的前提。事實信息公開越充分，參與討論的范圍越寬，則行政決策的科學(xué)性越高。另外，對于事實的公開，有利于促進(jìn)事實的填補，對于不完整的事實可以進(jìn)行補充，從而豐富事實信息，有助于決策的科學(xué)性。秉承客觀性的原則，對于行政決策過程中的事實信息，應(yīng)以公開為原則，但是意見信息則不然，意見信息雖然建立在事實基礎(chǔ)上，但是帶有較強(qiáng)的個人判斷的主觀性，個人發(fā)表意見的意愿和內(nèi)容可能受到外界的影響。因為被公開的意見和觀點可能會引起外界的批評。因此，很多國家在法律中區(qū)分事實性信息和意見性信息。意見性信息和事實性信息通常情況下是可以區(qū)分的，但是很多情況下，事實信息和意見信息混同在一起，如事故的調(diào)查報告中既有對于事故客觀情況的描述，也有基于專業(yè)或者法律所作的分析和判斷，后者不可避免帶有報告人的主觀判斷和評價。類似的還有環(huán)境影響評估報告、事件的調(diào)查報告、產(chǎn)品測試報告等。這些報告有的是客觀事實，如產(chǎn)品性能測試獲得的各種數(shù)據(jù)都是客觀事實，但是通常也含有調(diào)查組成員或者報告撰寫人員基于事實的認(rèn)知、數(shù)據(jù)的分析進(jìn)行的判斷等，其分析過程和結(jié)論都是建立在客觀事實基礎(chǔ)上的。為了更好地區(qū)分事實信息和意見性信息，有的國家則對事實性信息和意見性信息進(jìn)行了更為明確的列舉規(guī)定。

　行政決策的特殊性在于過早公開與決策有關(guān)的信息可能產(chǎn)生不利的后果或者影響行政效率。因此，對于事實信息的公開也并非絕對，如果由于事實信息不完整，披露會導(dǎo)致公眾產(chǎn)生不必要的誤解，或公開該類信息會損害部門優(yōu)先發(fā)布信息的特權(quán)，或者公開事實信息會影響審議或者決策的進(jìn)行，則該類事實信息不予公開。雖然在我國新修改的《條例》中將意見性信息作為過程性信息豁免公開，但是從最原初的語義上分析，意見性信息和過程性信息的界定要素并不相同，前者是從信息的內(nèi)容出發(fā)，指的是含有人們對事物所產(chǎn)生的看法或者想法的信息。后者是時間概念，是以信息在行為過程中所處的時間點作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的。二者并非種屬關(guān)系，因此，從法理上說，《條例》籠統(tǒng)地將意見性信息納入過程性信息并以此為由拒絕公開，顯然與理不通，需要進(jìn)一步區(qū)分意見性信息的來源并決定其應(yīng)否公開。

　 二、行政性和專業(yè)性：區(qū)分意見性信息的來源

　按照發(fā)表意見的主體，意見性信息可以劃分為機(jī)關(guān)的意見、非機(jī)關(guān)的組織的意見和個人意見。個人意見可以根據(jù)身份再進(jìn)一步劃分為行政行為的相對人或者相關(guān)的利害關(guān)系人的意見、公務(wù)人員的意見、專家意見和社會公眾的意見等。機(jī)關(guān)意見可以劃分為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的意見和機(jī)關(guān)的意見，具體表現(xiàn)為同一機(jī)關(guān)的不同機(jī)構(gòu)之間、行政機(jī)關(guān)上下級或者同級之間基于行政事務(wù)管理的需要，可能需要會商、交換信息。非機(jī)關(guān)的組織的意見則表現(xiàn)為類似專家評審委員會等以組織名義出具的意見。雖然都是個人意見，但是公務(wù)人員的的意見和專家意見之間仍然存在以下不同：第一，二者發(fā)表意見的基礎(chǔ)不同，行政機(jī)關(guān)之間和公務(wù)人員發(fā)表意見是基于行政職權(quán)，是職務(wù)行為。專家則是基于專業(yè)技術(shù)特長。行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員由于其崗位、職責(zé)的特點，在行政行為中有時是不可替代的，也因此無法回避泄露后引起的質(zhì)疑、謾罵、威脅等。對其進(jìn)行必要保護(hù)是保障其正常履行職責(zé)的需要。專家的地位決定其發(fā)表意見的基礎(chǔ)在于專業(yè)性，是否發(fā)表意見取決于個人的意愿，而且大部分專家的意見通常作為決策的參考，對于行政決策并非決定性。第二，公務(wù)人員的意見通常不對外，專家的意見可能通過發(fā)表文章、言論等已經(jīng)公開。行政機(jī)關(guān)選擇專家參與行政行為恰是基于公開對外發(fā)表的意見和觀點而形成的社會影響力。第三，公務(wù)人員的意見不公開更有利于其履行職責(zé)，專家意見公開更有利于其負(fù)責(zé)任地發(fā)表意見。第四，公務(wù)員的意見具有法律效力，或者至少在某一階段是起決定性作用的。專家意見則是行政決策的參考或者行政處罰的依據(jù)，并不當(dāng)然具有決定性。

　 公開除了可能影響意見發(fā)表者秉持坦誠的態(tài)度發(fā)表意見，從而影響行政管理的效果之外，還需要考慮的一個因素是公務(wù)員的職位及其對行為的實質(zhì)性影響。如果一個享有最終決定權(quán)的公務(wù)人員在決定尚未最終確定前，發(fā)表意見，則可能對于社會造成誤導(dǎo)。從行政管理的情況看，這些評估報告有的是以專家個人名義出具的，有的是以專家組的名義出具的，有的是以機(jī)構(gòu)名義出具的。無論是以什么名義出具，這些報告的基礎(chǔ)在于專業(yè)性。雖然也可能受到來自外界的壓力，但是公開這些報告有利于報告的客觀和中立。尤其是當(dāng)這種意見是以集體或者機(jī)構(gòu)的名義作出的，個人意見只是形成集體意見的組成部分，個人可以避免自己成為矛盾的焦點或者受到攻擊。對于專家集體作出的報告是集體的成果，不易追索到個人，因此原則上應(yīng)當(dāng)公開。

　 基于上述分析，對于不同類型的意見性信息，應(yīng)采取不同的原則。公務(wù)人員意見應(yīng)以不公開為原則，公開為例外；而專家意見則相反，以公開為原則，不公開為例外。

　三、階段性與確定性：決定信息公開的時間節(jié)點

　行政決策的過程是由不同的階段構(gòu)成的，會產(chǎn)生不同的決定性信息。對于需要多個行政機(jī)關(guān)共同參與完成的行政決策，根據(jù)不同的主體，一個機(jī)關(guān)的行為相對于整個行政行為的全過程而言是過程性的，但是對于該機(jī)關(guān)來說，則是最終的。因此，過程性信息是相對的，并非絕對的。在衡量過程信息是否公開的因素中應(yīng)將信息的階段性與確定性納入考量因素。

　 對于是否依據(jù)時間標(biāo)準(zhǔn)確定的過程性信息公開與否的判斷不能簡單化，需要進(jìn)一步劃分為不同的類型，考量公開與不公開的利益后再行判斷。公開決策過程中不同階段的決定信息的理由在于可以更好地促進(jìn)社會對行政行為的監(jiān)督，有利于行政機(jī)關(guān)作出更加慎重的決定。

　 對于行政決策形成準(zhǔn)備階段的信息，由于其處于不確定狀態(tài)，極易引發(fā)社會的誤解，甚至混亂，過早公開將不利于決策和決定的公正，甚至使得部分人不當(dāng)?shù)美�。不公開這類信息，并非基于信息的性質(zhì)，而是基于損害標(biāo)準(zhǔn)，即公開信息是否妨礙行政機(jī)關(guān)正常履行職責(zé)。因此應(yīng)以不公開為原則，公開為例外。不公開的理由包括：妨礙正常的行政運行或者造成組織運作或者決定的中斷；引起公眾對于決定或者決策的誤解；造成未來政策無法正常實施。

　 在行政決策或者行政決定作出后，可能引起決定中斷等不利影響不存在了，但是是否仍然可能影響決策的正常實施，或者影響行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)以后的意見表達(dá)？對此，筆者認(rèn)為這種干擾的可能性比較小，因為每個行政決策的客觀情況并不相同，行政機(jī)關(guān)必然依據(jù)每次行政決策的客觀情況提出不同的見解和意見，因此，來自外界的壓力并不會直接影響行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。

　 新修改的《條例》雖然對過程性信息進(jìn)行了規(guī)定，但是該條規(guī)定科學(xué)性不足，無法回應(yīng)復(fù)雜的行政實踐。尤其面對強(qiáng)調(diào)公開透明的行政決策，該條規(guī)定的粗疏更加明顯。只有遵循可分割原則，通過更加細(xì)致的信息類型的界分，區(qū)分事實信息和意見信息，界定信息的屬性。通過利益衡量原則，根據(jù)信息產(chǎn)生和服務(wù)的行政行為的階段，區(qū)分信息產(chǎn)生和存在的時間階段以及信息的功能等因素，以及公開信息可能對于行政決策的作出及其客觀公正，是否可能造成特定人員的獲益或者損害進(jìn)行綜合判斷的基礎(chǔ)上決定公開與否。

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