政府采購協(xié)議對(duì)我國政府采購制度影響

　政府采購制度是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家管理直接支出的一項(xiàng)基本手段。政府采購（Government

　Procurement），也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣�眾提供服�?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財(cái)政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場(chǎng)上購買商品、工程和服務(wù)①的消費(fèi)行為。

　 政府采購制度形成于 18 世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到 1761 年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有 200 多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。

　 一、O WTO 政府采購協(xié)議的主要內(nèi)容

　 WTO《政府采購協(xié)議》1994 年 4 月經(jīng)締約方簽字通過后，于 1996 年 1 月 1 日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個(gè)“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”（Plurilateral Trade Agreement ）之

　一，僅對(duì)簽字成員方有拘束力，而不是對(duì)全體成員方有效。

　 《政府采購協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和 24 個(gè)條款，第二部分為《政府采購協(xié)議》的附錄②。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面：

　 （一）目標(biāo)和原則

　 《政府采購協(xié)議》的基本目標(biāo)是：

　 1、通過建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。

　2、通過政府采購中競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)大，加強(qiáng)透明度和客觀性，促進(jìn)政府采購程序的經(jīng)濟(jì)性和高效率。

　 《政府采購協(xié)議》對(duì)締約方政府采購強(qiáng)調(diào)了以下原則：

　 1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或?qū)嵤┱�府采購的法律、�?guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國產(chǎn)品或供應(yīng)商。

　 2、公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。

　 3、對(duì)發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則�？紤]到發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。

　 （二）適用范圍

　 《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括：

　 1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實(shí)體或其他由政府指定的實(shí)體”，不僅包括政府機(jī)構(gòu)本身，而且包括其他實(shí)體，如政府代理機(jī)構(gòu)；不僅包括中央一級(jí)的政府實(shí)體，還包括地方政府采購實(shí)體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時(shí)應(yīng)提供一份采購實(shí)體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實(shí)體才受《政府采購協(xié)議》的約束。

　 2、采購對(duì)象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。其中中央一級(jí)采購實(shí)體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)為13 億特別提款權(quán)，而中央一級(jí)采購實(shí)體在服務(wù)方面、地方一級(jí)采購實(shí)體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購協(xié)議》附件③。工程采購項(xiàng)目，以聯(lián)合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準(zhǔn)。但對(duì)于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購；以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動(dòng)植物的生命或健康、

　知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。

　 （三）采購方式

　 《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：

　 1、公開招標(biāo)采購，是指通過公告程序，邀請(qǐng)所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購程序。

　 2、選擇性招標(biāo)采購，是指各采購實(shí)體在與采購制度的有效實(shí)施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請(qǐng)國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。

　 3、限制性招標(biāo)采購，即《政府采購協(xié)議》第１５條規(guī)定的采取公開招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)后，有下列情形發(fā)生時(shí)可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無格標(biāo)；

　（2）對(duì)于藝術(shù)作品或者因保護(hù)專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨(dú)此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的 50%；（7）在商品市場(chǎng)上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計(jì)比賽獲勝者簽定的采購合同。

　 4、談判式采購，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進(jìn)行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)時(shí)已表達(dá)這種意圖；（2）通過評(píng)估，沒有一個(gè)投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo)；（3）談判應(yīng)主要用來堅(jiān)定各個(gè)投標(biāo)的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實(shí)行差別待遇。

　 （四）質(zhì)疑程序

　《政府采購協(xié)議》第 20 條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對(duì)某項(xiàng)采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時(shí)，每一締約方應(yīng)鼓勵(lì)該供應(yīng)商通過與采購實(shí)體進(jìn)行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項(xiàng)質(zhì)疑之日起 10 天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實(shí)體；各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理；為糾正違反《政府采購協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機(jī)會(huì)，質(zhì)疑程序中可以采取暫時(shí)的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時(shí)，應(yīng)考慮可能對(duì)有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時(shí)，為維護(hù)商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時(shí)結(jié)束。

　 二、我國現(xiàn)行政府采購制度與 WTO 《政府采購協(xié)議》相比存在的問題

　 我國政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了《政府采購條例（草案）》、《中央機(jī)關(guān)政府采購條例（草案）》，1994 年 4 月依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》立法原則，制定頒布了《政府采購管理暫行辦法》。同年 6 月又頒布了兩個(gè)配套辦法，即《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》。2001 年《政府采購法》正式頒布，2004 年，三個(gè)部長(zhǎng)令也頒布實(shí)施，目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場(chǎng)準(zhǔn)入辦法也正在草擬醞釀階段。

　 在地方立法方面，上海市于 1995 年制定了我國第一個(gè)政府采購試行辦法，幾經(jīng)修改，1999 年 4 月，正式制定《上海市政府采購管理辦法》和配套措施等 6 個(gè)辦法。目前，全國已有近 30 個(gè)地區(qū)制發(fā)了政府采購規(guī)章和制度，其中，深圳市在 1998 年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》是我國第一個(gè)政府采購的地方性法規(guī)。1999 年 5 月24 日，國家發(fā)行了政府令對(duì)中央和地方政府實(shí)行政府采購下達(dá)了明文規(guī)定，從而標(biāo)志著我國政府采購開始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。

　 《政府采購協(xié)議》雖然屬于 WTO 成員方選擇參加的協(xié)議，只是對(duì)簽字國有效，但隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)，以及我國進(jìn)入世貿(mào)組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場(chǎng)應(yīng)是歷史的必然。但是，在我國現(xiàn)階段政府采

　購工作仍屬全新領(lǐng)域，相關(guān)立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與 WTO《政府采購協(xié)議》的要求相比仍存在較大的差距。主要表現(xiàn)在：

　 1、法律保障方面

　 我國推行政府采購制度工作起步較晚，近幾年全國各地都在陸續(xù)試點(diǎn)推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的辦法和措施，但我國《政府采購法》剛剛出臺(tái)，實(shí)施細(xì)則還沒有制定出來，尚未形成統(tǒng)一的政府采購體系。而各地在政府采購實(shí)際操作時(shí)存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問題無法可依，無章可循，只有靠一些規(guī)范性及領(lǐng)導(dǎo)的支持運(yùn)作，缺乏法律的保障。

　 2、政府采購最低限額的規(guī)定方面

　 《政府采購協(xié)議》規(guī)定各締約方的中央政府機(jī)構(gòu)采購合同的限額為 13 萬特別提款權(quán)④，而地方政府機(jī)構(gòu)和政府下屬機(jī)構(gòu)由各締約方自行規(guī)定。依據(jù)國際慣例，地方政府的采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。我國目前尚無統(tǒng)一的采購限額規(guī)定，而各地實(shí)際操作的限額一般都較低，如上海市《2000 年政府采購目錄》規(guī)定：?jiǎn)雾?xiàng)采購金額超過 5 萬元或以一級(jí)預(yù)算單位匯兌統(tǒng)計(jì)年批量采購超過 100 萬元的貨物；合同金額超過 100 萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項(xiàng)金額超過50 萬元的服務(wù)。這意味著一旦我國加入 WTO《政府采購協(xié)議》，上述所列超過 5 萬元、50 萬元、100 萬元的政府采購市場(chǎng)都將對(duì)其他締約方開放，這樣的規(guī)定對(duì)保護(hù)本國企業(yè)而言顯然是很不利的，也與國際上通常做法相。

　 3、政府采購機(jī)構(gòu)的確認(rèn)方面

　 目前，各地政府采購大多數(shù)由地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門參加組成政府采購委員會(huì)，在財(cái)政部門設(shè)立政府采購中心。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中既可以審查采購主體資格，又可以在供貨合同由采購單位和供應(yīng)商商定的情況下，以監(jiān)督方身份承擔(dān)見證職責(zé)。這實(shí)際上就等于承負(fù)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)糾紛的責(zé)任，因而這兩個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上既是政府采購組織者，又是政府采購管理者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中既扮演采購員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，

　必然導(dǎo)致職責(zé)上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責(zé)如何衡量，都是需進(jìn)一步解決的問題。

　 4、預(yù)算管理形式方面

　 目前，全國各省、市的政府采購工作大多是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由財(cái)政部門組建采購中心進(jìn)行日常操作。采購中心一般為全額撥款的事業(yè)單位，但也有部門地區(qū)確定為自收自支的（或定額補(bǔ)助）事業(yè)單位，還有的地方采取在財(cái)政局相關(guān)處室基礎(chǔ)上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機(jī)構(gòu)組織形式和經(jīng)費(fèi)來源的不同，必然在相關(guān)程度上決定著政府采購中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經(jīng)費(fèi)上的自助自支方式可能使采購中心因關(guān)注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購活動(dòng)。

　 5、采購方式方面

　 我國《投標(biāo)招標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，而 WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)采購、限制性招標(biāo)采購和談判式招標(biāo)采購四種。從范圍上看，我國招標(biāo)方式更為狹小，選擇余地小，對(duì)開放后的中國市場(chǎng)不利。

　 6、質(zhì)疑程序方面

　 我國大部分地方立法只規(guī)定了一旦發(fā)生糾紛可以向政府采購管理辦公室投訴，但沒有規(guī)定投訴的程序，投訴的期限、質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)及采購過程中斷等問題也未作明確規(guī)定。

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