長期以來，我國農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢遭受侵犯，早已到了觸目驚心的地步，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。正是由于各地侵占農(nóng)民土地的手法和拖欠征地補償安置費的情況，已經(jīng)到了到了非常嚴重的地步，據(jù)報道，最近根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，國家發(fā)展改革委員會、國土資源部等五部委聯(lián)合對土地市場秩序進行治理整頓工作，其中主要是清理整頓各類開發(fā)區(qū)亂占土地的情況、農(nóng)民征地補償安置費的清欠情況、經(jīng)營性用地招標拍賣、掛牌出讓制度落實情況和土地違法案件的查處情況。另據(jù)國家土地總督察徐紹史2009年4月21日簽發(fā)的《國家土地總督察公告》第2號透露的那些官商勾結(jié)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益的嚴重案件，更是這樣令人不能容忍。再據(jù)中國紀檢監(jiān)察報2009年5月15日報道，5月13日，中央紀委常委、監(jiān)察部副部長屈萬祥在中央黨校為全國縣紀委書記培訓(xùn)班第一期學(xué)員授課時透露，當前各級監(jiān)察機關(guān)要會同和督促有關(guān)部門，著重解決的突出問題之一，就是“認真治理征地拆遷中損害群眾利益的問題，嚴肅處理不履行征地審批手續(xù)、征地補償不到位，甚至采取暴力手段強行侵占農(nóng)民土地等行為。”

　　其實，早在2002年，時任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的陳錫文便撰文指出：“不管是城鎮(zhèn)周圍還是偏遠鄉(xiāng)村，以發(fā)展為名，肆意侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的例子比比皆是�！�萬畝果園基地’、‘千畝蔬菜基地’在某些地方遍地開花；
‘某某一條街’、‘某某開發(fā)區(qū)’在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部也越建越多，而這背后，大都是以農(nóng)民被迫低價出讓土地使用權(quán)為代價�！�

　　上述高層披露的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢被侵犯的嚴重情況，早已超出了個例的范圍，具有了普遍性，因而也就不能僅僅從宣傳教育、黨紀政紀查處、個案違法懲處來解決問題了，而必須從國家大法、體制與制度設(shè)計的層面來發(fā)掘深層次原因。這也就是說，有必要從農(nóng)村土地集體所有制的層面，研究其為何不能有效保護農(nóng)民地權(quán)的原因，給出理論、政策或法律的解釋。

　　但是我們也看到，近年來有的學(xué)者不但不是從農(nóng)村土地集體所有制的缺陷方面研究問題，不但不依據(jù)客觀調(diào)查的事實，分析農(nóng)村集體所有制的利弊，找出存在問題的癥結(jié)，提出改進的建議，而是坐在辦公室里進行推理，進而把研究農(nóng)村土地集體所有制設(shè)置為不能碰的“禁區(qū)”。在他們力挺農(nóng)村集體所有制的理由中，其中最重要的一條是說“農(nóng)村集體所有制可以保護農(nóng)民地權(quán)”。例如，曾在美國加州伯克利大學(xué)政治學(xué)系獲得博士學(xué)位、現(xiàn)在北大任教的潘維教授，在華中科技大學(xué)學(xué)報2009年第1期上發(fā)表《特殊國情下的中國農(nóng)地集體所有制》一文，就說：“集體所有而非國有，構(gòu)成對城市利益可能侵犯農(nóng)民利益的有效制衡。正因為非農(nóng)土地國有，農(nóng)地屬村民集體所有，國家征用農(nóng)地就必須給予農(nóng)村人適當經(jīng)濟補償，并擔負起為失地農(nóng)民安排未來生活的道義責任。這個責任，‘公司’絕不愿承擔，也絕不會比‘國家’更有承擔能力。公司隨時可以關(guān)門‘跑’掉，但國家‘跑’不掉，無法生存的失地農(nóng)民至少還有‘找補’的對象。”“集體所有而非私有，構(gòu)成抵抗資本剝奪農(nóng)民生存權(quán)的最后屏障�！薄熬蛯Α�公司’討價還價的能力而言，集體遠強于個體。政府一紙‘村集體里所有戶主簽字同意’的規(guī)定，就使資本滲透的難度大為增加�！�

　　然而，現(xiàn)實中的情況卻與力挺者們坐在辦公室里的推理恰恰相反，農(nóng)村集體所有制不但并沒有、也不可能保護農(nóng)民地權(quán)不受侵占，而且在官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的面前“一籌莫展”、“無能為力”、“毫無建樹”，有的還淪為官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的“幫兇”。

　　那么，現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制為什么就不能保護農(nóng)民地權(quán)呢？從深層次分析，現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制肯定存在著缺陷。這一點，高層人士也看到了。據(jù)中央電視臺2008年10月24日報道， 中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在接受采訪時承認：“還有一個事實就是確實我們現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度存在著某些缺陷，它需要進一步去改革，需要去完善”。“我也贊成一些專家的提法，我們現(xiàn)在的土地集體所有權(quán)是有缺陷的，它使得一些鄉(xiāng)村干部在權(quán)力上有過于集中、甚至侵犯（農(nóng)民的土地承包權(quán)）的行為�！薄稗r(nóng)民土地承包權(quán)的立法，所以我個人的看法確實要在產(chǎn)權(quán)制度上做更詳細的，更周密的安排，來保證農(nóng)民在法律賦予他權(quán)利能夠不受到任何組織和個人的侵害，這是我們的工作。”

　　那么，農(nóng)村集體所有制有哪些缺陷導(dǎo)致不能有效保護農(nóng)民地權(quán)呢？最重要的在于，我國憲法賦予國家的定價征地權(quán)沒有為農(nóng)村集體所有制保護農(nóng)民地權(quán)預(yù)留空間。

　　我國的憲法規(guī)定，國內(nèi)的土地實行國家所有和集體所有兩種形式；
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用。這種無償征收或者征用農(nóng)民土地的規(guī)定，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了嚴重危害，急需改變。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的經(jīng)修正過的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：
“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償�！痹诖�，國家征收或者征用農(nóng)民土地不再無償，而改為補償，確實是巨大的歷史性進步。但是，這一進步仍然存在很大問題。如果國家為了公共利益的需要，按照市場價格征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地，農(nóng)民們當然是高興的、求之不得的；
問題是國家（政府機關(guān)）并不想按照市場價格來與農(nóng)民打交道，而是無償征收或者征用，是不想付款，或是只想付一少部分錢。這就是問題的癥結(jié)所在。

　　有人會說，這一規(guī)定為國家在緊急狀態(tài)下例如戰(zhàn)爭、全局性重大災(zāi)害等情況下，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對農(nóng)村集體所有制土地實行征收或者征用，是各國通行的做法，是必要的�？紤]到緊急需要，征收或者征用也是萬不得已的選擇，是無可非議的。對此，筆者也是完全擁護的。這里的問題在于，如果不是處于戰(zhàn)爭、全局性重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)情況下，例如一般的城市建設(shè)用地、重點建設(shè)用地，能不能打著國家公共利益的需要，憲法顯然也是這樣規(guī)定的。特別是在這一規(guī)定中，并沒有為農(nóng)村集體所有制限制、對抗國家的定價征地權(quán)留下任何空間。這也就是說，國家（政府機關(guān)）只要認為公共利益的需要，就可以據(jù)此征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地。

　　此外，憲法這一規(guī)定也沒有明確國家公共利益需要征收或者征用農(nóng)民土地，世界各國都通行的和法定的程序。在和平年代，在法制健全的國家或社會，有關(guān)國計民生、國家公共利益需要的事，都需要經(jīng)過廣泛討論、辯論，需要經(jīng)過聽證，有時需要投票或全民投票。沒有程序，便沒有公正，沒有公平。只要遵循一定的程序，就可以把不公正、不公平減少到最少最輕的狀態(tài)。這是因為，只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下，老百姓才可以、也能夠表達出自己的意見，特別是利益有可能受損方才可以、也能夠充分表達出自己的意見；
只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下，決策者才可以、也能夠聽到不同的意見，也才能使自己的決策、拍板照顧到各方利益。

　　遺憾的是，我國憲法由于沒有規(guī)定必要的、法定的程序，實踐中也就自然而然地沿用戰(zhàn)爭年代起通用的首長決定，或者“常委會”幾個人的“碰頭會”、某人拍板的方式。戰(zhàn)爭年代的決策當然需要及時、果斷，不可能有較長時間的討論、辯論。而在和平年代的實踐中，我們看到地方國家機關(guān)的某些領(lǐng)導(dǎo)官員常常為自己的所謂“政績”需要，而隨意打著國家公共利益需要的名義，來征收或者征用農(nóng)民土地。他們常用的方法或“經(jīng)驗”，就是所謂的“征地現(xiàn)場辦公”：先是征地指揮部官員來“動員”和宣布被征用；
如不聽，檢察院官員當場起訴，法官當場宣判，公安干警當場抓人，拆遷公司的推土機當場作業(yè)。這一切，都是在國家公共利益需要的名義下進行的。

　　這里有一個理論，即怎樣正確認識國家公共利益和國家公民個人利益的關(guān)系的問題。按照國際慣例和大家都同意的理解，國家公共利益和國家公民個人利益的關(guān)系，需要區(qū)分兩個互相聯(lián)系的方面：一方面，國家公共利益是由一個個國家公民個人的利益組成的，如果人為地撇開、繞開、忽視一個個國家公民個人的利益，也就沒有了整個的國家公共利益；
另一方面，在某些特殊的時期、特殊的場合，國家公共利益和國家公民個人利益又存在著一定的矛盾，又需要國家公民個人利益服從國家公共利益。這個道理，曾在幾乎所有的國家、地區(qū)都發(fā)生過，而且都得到了令人滿意的處理，并不存在國家公民個人利益不服從國家公共利益的大規(guī)模的沖突。問題在于，并不是在特殊的時期、特殊的場合，而是在和平時期，地方政府借口城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)而隨意征用農(nóng)民土地，打著的旗號就是所謂的“公共利益”。在我國的現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下，城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)是城市人的利益，農(nóng)村里的人不但并沒有分享到城市建設(shè)所帶來的種種利益，反而還要承擔土地被侵占所遭受的經(jīng)濟損失和痛苦。更進一步的分析，人們還看到，在毫無松動的戶籍制度下，一個城市也僅僅是這個城市中有戶籍人的城市，北京僅僅是北京人的北京，上海僅僅是上海人的上海。北京和上海的城市建設(shè)的公共利益，并不是全國其他地方人民群眾的公共利益。因此，要想真正解決愈演愈烈的官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地問題，或者說要使農(nóng)村集體所有制能夠?qū)�抗官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地問題，就必須端正對公共利益的片面理解，不能強調(diào)一個方面而忽視、排斥另個一方面。

　　其實，憲法之所以撫育國家無償征用農(nóng)民土地的權(quán)力，還與過去公有制和計劃經(jīng)濟理論有關(guān)。在傳統(tǒng)的公有制理論中，公有制高于、好于、優(yōu)越于私有制，國有制高于、好于、優(yōu)越于集體所有制，而由私有制向公有制過渡、由公有程度低的公有制向共有制高的過渡，是必然的、應(yīng)該鼓勵和稱贊的，以至于全國“跑步邁向共產(chǎn)主義”。這一深刻的教訓(xùn)，大家都有深刻體會。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟理論中，國民經(jīng)濟發(fā)展中的大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)、基本建設(shè)投資和重大工程上馬，都是靠國家計劃來組織實施的，其間國家公共資本的注入也難以再延續(xù)原先的非國有化地權(quán)，于是，高度集中的計劃經(jīng)濟的“副產(chǎn)品”是大量土地所有權(quán)由私向公、由集體向國有單向轉(zhuǎn)移。在這一過程中，地方政府依據(jù)國家利益，在借著公有制和計劃經(jīng)濟理論，也就“理直氣壯”征用農(nóng)民土地了。在此，憲法的制定者、參與討論者和表決者的心目中的“國家公共利益”情結(jié)，當是濃烈的。改革開放以來，許多干部沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟等價交換的訓(xùn)練，養(yǎng)成了強迫命令的積習(xí)，而國有化、公共利益的理論又為無償征用提供了根據(jù)。

　　地方政府對于憲法這一規(guī)定，當然是衷心擁護的，這起中除了公有制和計劃經(jīng)濟理論指導(dǎo)、國家利益高于老百姓個人利益外，還與革命黨的理論與習(xí)慣有關(guān)。我們黨原來是一個革命黨，是靠槍桿子奪取政權(quán)的。1949年建立中華人民共和國后，從理論指導(dǎo)上看，沒有適時地從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)黨，仍然堅守著“槍桿子奪取政權(quán)”的某些做法，不習(xí)慣于與農(nóng)民搞市場經(jīng)濟那一套，不樂意“等價交換”。從經(jīng)濟學(xué)觀點分析，戰(zhàn)爭年代那種“打土豪”籌款的方式著實“最省事”、成本最低，也使操作此事的官員們“倍感痛快”；
而“等價交換”則是要費氣力，要花時間、要付成本的，特別是運作起來非常“不感痛快”。

　　規(guī)定國家征收或者征用農(nóng)民土地由無償?shù)接袃敚�這是憲法的一大進步，體現(xiàn)了尊重農(nóng)民利益、農(nóng)民集體利益。問題在于補償?shù)臉藴�。較長時期來，許多專家先后指出過國家對土地實行征收或者征用并給予補償標準太低、補償金不到位、對失地農(nóng)民安置政策不落實、失地農(nóng)民社會保障無著落等等問題，特別是許多問題長期拖欠不予解決，有的農(nóng)民不得已而上訪，有的還釀成了社會不穩(wěn)定。

　　讓人欣慰的是，決策層對此當然是了解的，曾作出了改革現(xiàn)行的征地制度的決策。例如，陳錫文前幾年就曾著文指出：“一些地方亂占濫用農(nóng)田的現(xiàn)象，已經(jīng)到了不能不引起人們高度警惕的地步。從1997年到2004年的8年間，我國的耕地面積已經(jīng)凈減少了1．14億畝。2003年，全國設(shè)立的各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）達6015個。其中70％是違規(guī)擅自設(shè)立的。如此下去，確保國家糧食安全必然成為一句空話。同時。在大量圈占農(nóng)地的過程中，很多地方出現(xiàn)了嚴重侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。由于補償標準過低、安置政策不落實，使不少失去土地的農(nóng)民實際上也失去了生計。埋下了影響社會穩(wěn)定的隱患。正是針對這樣的情況，黨的十六屆三中全會才明確提出，要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革現(xiàn)行的征地制度。這是一項涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革，難度極大�！�

　　老百姓當然是衷心歡迎黨的十六屆三中全會明確提出的“要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革現(xiàn)行的征地制度”的重大決策。這一決策當然“涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革，難度極大”。遺憾的是，黨的十六屆三中全會過去好幾年了，不見改革現(xiàn)行的征地制度有重大進展�？梢姼母铿F(xiàn)行的征地制度，難度的確不是一般的大。我建議，先從憲法的修改著手，討論征地制度改革的重要性、必要性、緊迫性。因為，這畢竟是關(guān)乎幾億農(nóng)民切身利益的大事，不宜久拖不決。

　　參考文獻：

　　1．陳錫文：農(nóng)民增收需打破制度障礙，中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)2002年10月08日。

　　2．陳錫文：當前我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，原載《學(xué)習(xí)與研究》，轉(zhuǎn)載于支農(nóng)網(wǎng)2007-01-30

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