[摘要]一個國家將財政資金投入教育的水平在很大程度上反映出該國政府對教育的重視程度。以往我國常用"公共教育經(jīng)費占GDP 或GNP 的比例"作為對教育的投入水平的指標，在該數(shù)據(jù)一直偏低的情況下，近來出現(xiàn)了要求參考財政性教育經(jīng)費占財政總收支的比例，即"財政教育投入強度"的呼吁。按照國際標準計算，我國的實際"財政教育投入強度"在國際上仍然處于較低水平。國際比較得出，如能落實不斷重申的對教育的重視政策以及提高財政質量，我國當前的財政總量完全有能力實現(xiàn)公共教育經(jīng)費達到GDP 或GNP 的4%的目標。

　　[關鍵詞]公共財政；
公共教育支出；
財政性教育經(jīng)費；
財政教育投入強度

　　[作者簡介]喻愷，廈門大學教育研究院訪學博士生，牛津大學教育系博士生（福建廈門361005）

　　早在1993年，中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了"逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產總值的比例，20世紀末達到4%，達到發(fā)展中國家80年代的平均水平"的戰(zhàn)略發(fā)展目標，并要求"計劃、財政、稅務等部門要制定相應的政策措施，認真加以落實"[1].但十多年過去了，這一目標至今仍沒有實現(xiàn)。目前，我國正在制定《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，關于教育投入問題又重新引起人們的關注。本文認為，我國當前的財政總量完全有能力實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費達到GDP 或GNP 的4%的目標。

　　一、我國財政性教育經(jīng)費占GDP 的比例

　　衡量一國政府對教育重視程度的一個重要指標是財政資金對教育的投入水平。

　　國際上通常用一個國家"公共教育經(jīng)費占國民生產總值（GNP ）的比例"或"公共教育經(jīng)費占國內生產總值（GDP ）的比例"作為衡量該國將財政資金投入教育的水平的指標。值得注意的是，GNP 與GDP 的概念有所差別，統(tǒng)計數(shù)值通常略有差異。但一般而言，各國的國民生產總值（國民總收入）與國內生產總值兩者相差數(shù)額并不大。例如根據(jù)《2007中國統(tǒng)計年鑒》，我國2006年國內生產總值為21.08萬億元，國民總收入為21.18萬億元，差別不到5‰。[2]因為相對而言，GDP 和GNP 的差異并不大，在一些國家僅提供了一個數(shù)據(jù)的情況下，本文將用不同國家兩個概念的數(shù)據(jù)直接進行比較。

　　根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局和財政部發(fā)布的《關于2006年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，我國2006年國家財政性教育經(jīng)費占國內生產總值比例僅為3.01%.[3]以這一比例衡量，我國的財政對教育的投入水平在世界上處于較低水平。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的《2008全民教育全球監(jiān)測報告》，大部分發(fā)達國家的教育公共投入相對GNP 的比例都在5%以上，其中超過6%的國家就有26個。我國的財政教育投入占GDP 的3%的比例不僅在國際上整體屬于較低水平，即使是按照地區(qū)分類，我國在東亞地區(qū)也是屬于較低水平，甚至按照發(fā)達程度分類，在不發(fā)達國家都是屬于較低水平。（見表1）

　　從表1可以看出，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在東亞和太平洋地區(qū)的33個國家和地區(qū)中，14個國家和地區(qū)提供了2005年公共教育支出占GNP 的比例的數(shù)據(jù)，其中值為4.7%，平均值為4.95%.而我國2005年財政性教育經(jīng)費占GDP比例僅為2.81%，2006年也僅有3.01%，大大低于東亞地區(qū)的平均水平。OECD發(fā)展援助委員會根據(jù)國民平均收入水平將國家分為四類：高收入國家、中高收入國家、中低收入國家以及低收入國家。在該分類中，我國屬于中低收入國家范疇。[4]但是，如表2所示，我國公共教育經(jīng)費占GNP 的3%的比例甚至低于低收入國家的中值3.9%.這說明，我國對教育的財政投入，在國際上、本地區(qū)以及不發(fā)達國家中都處于較低水平。從表2還可以看出，雖然國家發(fā)達水平與公共教育經(jīng)費占GNP 的比例有一定的關系，即通常發(fā)達國家的公共教育經(jīng)費占GNP 的比例更高，而不發(fā)達國家的公共教育經(jīng)費占GNP 的比例更低；
但也有例外情況，例如在最低收入國家組，有的國家該比例達到了10.8%.因此，國家經(jīng)濟不發(fā)達并不能構成國家對教育投入過低的充分理由。

　　二、"財政教育投入強度"指標的提出

　　在過去兩年間，財政部多次表示，我國公共教育經(jīng)費占GDP 的比例過低，并且一直無法提高，認為"造成這種差距的根本原因是我國財政收入占的比重偏低"[5].而要提高教育經(jīng)費占GDP 的比例，首先要做的就是"財政占GDP 比重的提高"[6].

　　以上的說法都指出，除了分析國家對教育的財政投入占GDP 的比例之外，還必須分析國家的財政收入本身占GDP 的比重。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，我國2007年全國財政收入是5.13萬億元，GDP 是24.66萬億元，財政收入占GDP 的比重為20.8%.財政部進行了國際比較提出，"發(fā)達國家的財政收入占GDP 的比重基本都在35%以上，有些國家達到40%甚至50%，而許多發(fā)展中國家的財政教育收入占GDP的比重一般也都在25%以上"[7].也就是說，我國財政收入占GDP 不到21%的這一比例在國際上處于較低水平。

　　根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，2006年OECD各成員國的政府收入占其GDP 的比例最低的為21.1%（墨西哥），其次為30.6%（韓國），最高的則達到了59.8%（挪威）。

　　但在OECD的30個成員國中（土耳其無數(shù)據(jù)），除墨西哥不到30%以外，其他國家都在30%以上，其中，有9個國家占30%～40%，有14個國家占40%～50%，有5個國家占50%以上。[8]按照我國財政收入占GDP 比例不到21%計算，與發(fā)達國家相比較，我國的財政收入占GDP 比例的確屬于較低水平，即政府的收入相對較低，可支配的資源相對較少。按照財政部的說法，正是這個原因直接限制了我國財政對教育投入占GDP 的比例的提高。

　　在這種背景之下，財政部提出了一個"財政教育投入強度"指標，即將國家財政對教育的撥款在財政支出中所占的比重作為反映政府對教育投入水平的程度的指標。根據(jù)《關于2006年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，按預算內教育經(jīng)費包含城市教育費附加的口徑計算，2006年全國預算內教育經(jīng)費占財政支出的比例為15.18%.[9]而根據(jù)財政部的說法"，也統(tǒng)計了一些發(fā)達的國家財政教育投入強度，大概也就是15%～16%"[10]，因此，我國"教育占財政的支出大概是15%多，和國際水平一致"[11].

　　三、"財政教育投入強度"的概念與國際比較

　　聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計研究所（UNESCO Institute for Statistics ）專門提供了各國教育公共支出占國家總公共支出比例的數(shù)據(jù)的查詢和國際比較。此外，該機構還專門對"公共教育支出占政府總支出比例"這一概念作了詳細說明，將此概念定義為"在特定年份中，總的教育公共支出（經(jīng)常性和資本性的）占政府總支出的比例"，并說明此指標的目的為："評價政府政策相對于其他公共投資而言對教育的重視程度。它也反映出一國政府對人力資本發(fā)展投資的投入程度"[12].

　　此外，OECD每年的年度教育報告《教育一瞥》（Education at a Glance ）中，就沒有專門列出國家教育公共支出占GDP 或GNP 的比例，而是列出了各成員國的公共教育支出絕對額以及各國政府總支出占GDP 的比例，還有公共教育支出占該國公共總支出的比例，并以圖示的方式將OECD各成員國的這一數(shù)據(jù)進行對比。[13]

　　聯(lián)合國教科文組織在《2008全民教育全球監(jiān)測報告》中特別說明，教育支出在GDP 或GNP 中的比例取決于多種因素，其中就包括政府收取國內收入的能力："教育支出在國民生產總值中的比例相對較低并不一定意味著政府給予教育的優(yōu)先地位較低；
它可能意味著公共部門的規(guī)模較小"，而"教育占政府總支出的比例可以直接反映教育的優(yōu)先地位"[14].這說明"公共教育支出占政府總支出比例"，或我國財政部所提出的"財政教育投入強度"指標，確實是國際上通行的和常用的、代表一國政府對教育的重視程度和將資金投入教育系統(tǒng)的決心程度的指標，而在衡量我國政府對教育的投入程度時，除了分析財政性教育經(jīng)費占GDP的比例，也的確有必要分析財政性教育經(jīng)費占政府總收入或總支出的比例。

　　在《2008全民教育全球監(jiān)測報告》中專門有一項"對教育的投入：公共支出"（Commitment to education ：p ublic spending）的表格，比較了各國的公共教育支出占政府總支出的比例。在聯(lián)合國教科文組織試圖進行統(tǒng)計的203個國家和地區(qū)中，107個國家提供了2005年教育公共支出占政府總支出的比例數(shù)據(jù)，其中，中國并沒有向聯(lián)合國教科文組織提供此數(shù)據(jù)，因此，在該報告中，中國的這一項數(shù)據(jù)缺失。如表3所示，在聯(lián)合國教科文組織提供的數(shù)據(jù)之上統(tǒng)計，在東亞國家中，該數(shù)據(jù)的中值為15%，而在北美和西歐地區(qū)，該數(shù)據(jù)中值為12.7%，中歐和東歐為12.8%，中亞為18%，阿拉伯國家為25.7%.另外，根據(jù)OECD《教育一瞥》的數(shù)據(jù)，OECD國家的平均教育財政性經(jīng)費占政府總支出的比例為13%左右。[15]因此，教育部、國家統(tǒng)計局和財政部所計算出的2006年我國財政性教育支出占財政總支出（4104萬億元）的比例為15.18%，這一數(shù)據(jù)在全世界的確都屬于中等水平。[16]

　　四、我國"財政教育投入強度"的實際水平

　　美國《福布斯》雜志制作了一個"全球稅收痛苦指數(shù)"，在2006年的版本中，中國該指數(shù)得分160.0分，為世界第二高；
[17]在2008年的版本中，中國該指數(shù)為152.0分，為世界第五高。[18]雖然該指數(shù)并不全面，計算方法也存在較多爭議，但還是可以反映出，中國的財政收入可能在國際上并不低。

　　在進行國家間的數(shù)據(jù)比較時，最基本和最重要的工作是確保數(shù)據(jù)的可比性。

　　因為只有所比較的數(shù)據(jù)是采用相同的統(tǒng)計方法和具有相同的統(tǒng)計質量時，不同國家的數(shù)據(jù)的比較才有意義。而在我國，雖然國民經(jīng)濟核算體系已按國際通行標準作了調整，但政府收支科目體系卻還未能夠完全與國際接軌。有專家指出，我國財政統(tǒng)計信息工作中存在的主要問題之一就是統(tǒng)計范圍狹窄。根據(jù)國際通行的政府財政統(tǒng)計方法，財政統(tǒng)計應該包括預算內收支、預算外收支、社會保障基金三大部分，而我國目前的財政統(tǒng)計主要是預算內收支統(tǒng)計，對預算外資金和社會保障資金收支數(shù)據(jù)信息則是另行搜集整理分析的。[19]這導致大部分社會保障收支和很多其他收支項目都沒有反映在財政收支中，很多資金都循環(huán)于國家財政核算之外，使得國家財政的收支數(shù)據(jù)無法準確反映政府實際收支情況。對此問題的直接解決方案，就是借鑒國際通行做法，改革現(xiàn)行財政統(tǒng)計方法。我國的財政制度應擴大統(tǒng)計范圍，將預算內、預算外、社會保障金等所有政府性收支活動全部納入財政統(tǒng)計范圍，建立有國際比較性的綜合財政統(tǒng)計制度。[20]

　　根據(jù)國家公布的數(shù)據(jù)，2007年，全國財政總收入累計完成51304.03億元，其中，財政稅收45612.99億元，占財政總收入的比重為88.9%；
非稅收入5691.04億元，占財政總收入的比重為11.1%；
當年財政總支出為49565.40億元。[21]在計算"財政教育投入強度"時，財政部所使用的財政收支數(shù)據(jù)，顯然是沒有包括社保收入和土地出讓金等其他收入和支出項目。

　　實際上，這些在我國不納入財政統(tǒng)計的收入項目，在國外不但是納入了統(tǒng)計體系之中，而且是政府收入中非常重要的構成部分。根據(jù)國際貨幣基金組織發(fā)布的有關政府財政的統(tǒng)計方法的指導手冊《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》（GovernmentFinance Statistics Manual 2001），社保繳款和財產收入等收入項目都屬于國家財政統(tǒng)計的范圍。

　　根據(jù)該手冊，在政府收入中，除了財政稅收以外，還有社會繳款（12類）、贈與（13類）和其他收入（14類），其中其他收入又包括財產收入（141類），出售商品和服務收入（142類），罰金、罰款和罰沒收入（143類），除贈與外的其他自愿轉移（144類）及雜項和未列明的收入（145類）等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[22]與此類似，歐盟所執(zhí)行的ESA-95統(tǒng)計準則（European System of Account s ESA 1995）也將社會繳款（D161類）、財產收入（D14類）和市場產出（P111類）等都納入了政府收入的范疇。[23]根據(jù)歐盟的數(shù)據(jù)，2006年，在其27個成員國中，政府收入中平均有31%是來自社會保障收入，政府支出中則有42%用于社會保障。[24]也就是說，在歐盟各國的財政收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，均包含了符合統(tǒng)計條件的社會保障的收支，而我國的財政收入統(tǒng)計卻沒有包含這一重要的財政收支渠道。

　　從財政支出的角度分析。OECD在2007年發(fā)布了《中國公共支出的挑戰(zhàn)》（Challengesfor China"s Public Spending ）的報告。該報告在第一章就直接指出："政府支出比看起來大。"該報告將我國政府預算內和預算外支出加在一起，估算我國政府支出占GDP 的比例為31%，并指出這還不包括政府對一些企業(yè)的稅收優(yōu)惠、銀行產生的呆壞賬、對社保缺口的補足以及對國有企業(yè)整改的費用等。[25]根據(jù)OECD的分析，加入這些支出項目之后，保守地估計，2003年，我國政府支出占GDP 的比例至少為34%.

　　從財政收入的角度分析。目前，我國存在著一個數(shù)額龐大的非稅收入。之前提到的數(shù)據(jù)顯示，2007年，我國財政統(tǒng)計內收入約為5.13萬億元。但有分析指出，各級政府實際收入規(guī)模要遠大于此，除了正規(guī)收入渠道，財政稅收還有以下幾種渠道。（1）社會保障由于未納入國家財政預算收入管理，2007年的數(shù)據(jù)尚不清楚，但保守估計其可達8000億元。（2）據(jù)國土資源部相關數(shù)據(jù)推算，地方政府的賣地收入規(guī)模在1.2萬億元。

　�。�3）政府各部門和行政事業(yè)性單位的收費罰款保守估計以年均20%增長計，2007年的規(guī)�？赡芨哌_1.7萬億元，大部分未納入預算管理。這些項目合計起來，2007年各級政府的實際收入至少達8.7萬億元。（4）自1994-2008年以來，國有企業(yè)的利潤大部分也沒有交給國家財政而是企業(yè)自留，只有煙草行業(yè)向國家財政交了2000億元左右的利潤。根據(jù)官方統(tǒng)計，2007年，國企總利潤是1.62萬億元。上述統(tǒng)計都還沒有包括全國的礦權拍賣和彩票發(fā)行收入。[26]以財政收入8.7萬億元計算，2007年財政收入占到全國當年GDP 的35%.也有學者從我國政府所承擔的職能入手分析認為，我國政府的越位行為之廣、范圍之大是市場經(jīng)濟國家不可思議的，由此判斷我國政府收入占GDP 的比重不可能低于30%；
從制度外收入分析，估算制度外收入不會低于GDP 總量的10%，因此，政府收入占GDP的比重也不可能低于30%.[27]

　　隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，政府作為中國最大的資產所有者，其擁有的國有企業(yè)資產、公有土地以及礦產資源的增值比財政稅收更大，增長速度更快。到2006年底，國有土地加國有企業(yè)的總價值為79萬億元。2007年中國GDP 增長11.4%，假設土地和國有資產以同樣于GDP 的增速升值，則意味著國有資產2007年增值9萬億元。同年，國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。因此，2007年國家資產和土地所有者的"可支配收入"共有10.6萬億元。[28]由此推算，把國家的資產性可支配收入和財政稅收的5.1萬億元加在一起，2007年政府可以支配的總收入是15.7萬億元，相當于2007年GDP 的63%.

　　采用OECD的保守估計，也不考慮近幾年財政收支占GDP 比例的提高，直接將2003年OECD估計的34%應用到2007年，我國政府當年的實際支出應是8.38萬億元，是政府所統(tǒng)計的財政支出的1.69倍。假設游離在財政統(tǒng)計之外的經(jīng)費都沒有投入到教育上，那我國的"財政教育投入強度"則相應地由財政部所提出的15.18%下降到8.98%.

　　再回到前面的聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計的"2005年公共教育總支出占政府總支出的百分比"（見表3），根據(jù)這項數(shù)據(jù)，我國2007年的實際"財政教育投入強度"不但在東亞地區(qū)是最低水平，也低于世界任何一個地區(qū)的中值，是全世界最低水平之一。

　　五、結論

　　我國財政收支的統(tǒng)計口徑與國際通行標準有較大差異。以國際標準計算，我國的財政收支占GDP 的比例遠遠高于國內口徑的計算結果。以國際標準計算，我國的財政性教育經(jīng)費占財政總收支的比例遠遠低于國內口徑的計算結果。

　　在公共教育經(jīng)費投入這個問題上，我國財政收支統(tǒng)計口徑不是國際標準，但在預算或評價教育經(jīng)費投入強度時采用的則是國際標準。將以我國統(tǒng)計口徑計算的結果與別國按照國際標準口徑進行計算的結果進行直接比較，這種統(tǒng)計標準的差異實際上導致了計算結果的較大偏差，進而造成一種我國的財政性教育經(jīng)費投入占財政收支的比例已經(jīng)較高、無需或無法再提高的假象。但實際上，按照國際統(tǒng)計標準進行國際比較，我國的財政性教育經(jīng)費投入無論是占GDP 或GNP 的比例，還是占政府總收支的比例，在國際上都處于較低水平。

　　反過來說，以當前我國實際財政支出占GDP 的比例為34%來計算，如果對教育的投入的確能夠達到財政部所提出的15%的財政投入強度，那么，公共教育經(jīng)費占GDP 的比例將自然地達到5.1%.在不需要提高財政收入占GDP 的比例、額外增加社會負擔的情況下，只要將政府收入用于教育事業(yè)的真實比例設定到世界平均水平，甚至稍低于世界平均水平，我國都能夠達到甚至超出既定的教育公共經(jīng)費達到GDP 的4%的目標。

　　可見，以國際比較而言，我國的財政收入能力已經(jīng)完全可以支持財政性教育經(jīng)費達到GDP 的4%的目標。

　　還有一種觀點認為，按照真實水平計算，我國的財政收入中大量是非稅收入，而非稅收入中很多是�？顚Ｓ茫�其中還有一些甚至是不合法的亂收費，因此，很難被統(tǒng)籌用于教育事業(yè)。[29]在其他國家的財政收入項目中，實際上也有大量是非稅收入和政府支配能力較弱的收入，例如前面的數(shù)據(jù)所顯示的，歐盟成員國的財政收入中平均有近三分之一是來自于屬于非稅收入的社會保障繳款，而這些國家正是在財政收入中可支配收入相對較少的情況下實現(xiàn)了對教育的較高投入，更足以顯示各國對發(fā)展教育的重視程度。目前，我國確實存在著"費擠稅"的現(xiàn)象，故應堅決清理不合理、不合法的收費，從而提高財政收入的質量以及財政為社會提供公共服務的能力。

　　"科教興國"、"人才強國"、"優(yōu)先發(fā)展教育"等國家發(fā)展戰(zhàn)略，不斷地重申著教育的重要地位，但反映在財政上，政府對教育的投入?yún)s始終較低。

　　實際上，從發(fā)展經(jīng)濟的角度來考慮，我國當前資本稀缺的狀況已經(jīng)得到明顯改善，政府可以更多地利用民間和國外資本發(fā)展經(jīng)濟，而有條件將財政收入更多地投入到教育中。中國經(jīng)濟要想繼續(xù)保持快速發(fā)展，關鍵因素已經(jīng)變成技術的提升和人力資本的開發(fā)，這也要求政府加大對教育的投入。[30]

　　正如聯(lián)合國教科文組織所指出的，公共教育支出占政府總收支的比例——政府總收支中使用在教育上的比例，反映出一國政府對教育事業(yè)的重視程度。在此情況之下，對國際統(tǒng)計標準的分析和對國際數(shù)據(jù)的比較可以說明，我國的整體財政收入能力已經(jīng)完全能夠滿足財政性教育經(jīng)費達到GDP 或GNP 的4%的目標，而這一目標的實現(xiàn)與否，就取決于政府收支管理的規(guī)范程度和統(tǒng)計的國際接軌程度，以及政府對教育的重視程度和將資金投入教育事業(yè)的決心。

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