主辦：中國政法大學憲政研究所；
英國瑞慈合作中心

　　協(xié)辦：北京大學人大與議會研究中心

　　主持人：杜新麗（中國政法大學教授）

　　致辭人：張保生（中國政法大學副校長）；
Simon Sharpe（歐洲聯(lián)盟歐洲委員會駐華代表團一等秘書）；
蔡定劍（中國政法大學教授，憲政研究所所長）

　　主持人杜新麗：各位老師各位嘉賓大家早上好，“中歐公眾參與的制度與經驗”研討會，現(xiàn)在開始，該研討會是中國政法大學憲政研究所與英國瑞慈合作中心關于城市規(guī)劃公眾參與的結項會，該項目歷時三年多，得到了歐盟委員會的大力支持。今天我們榮幸的邀請到歐盟委員會駐華代表團一等秘書Simon Sharpe先生，中國政法大學副校長張保生教授，來自歐洲的公眾參與的著名專家，和國內學界的知名學者，以及建設部和地方建設部門致力于公眾參與事業(yè)改革的一些官員們，對于大家的到來我們表示熱烈的歡迎。下面我們將請SimonSharpe，張保生副校長和蔡定劍教授為會議致辭。首先有請張保生副校長。

　　致辭人張保生：各位學者各位來賓，今天由中國政法大學憲政研究所和英國瑞慈合作中心聯(lián)合主辦的“中歐公眾參與的制度與經驗”研討會在香山隆重召開，我首先代表中國政法大學對參加這次會議的各位來賓以及遠道而來的外國學者表示歡迎。同時向這次研討會的召開表示衷心的祝賀。中國政法大學憲政研究所自成立以來為我國的民主事業(yè)、憲政建設開展了許多卓有成效的研究。蔡定劍所長為首的研究團隊和我們國內很多高校和很多機構的學者進行了很多很有成效的合作，同時與國外的有關機構、學者就中國民主法治建設進行了非常密切的合作。我作為主管學校科研工作的副校長，對以蔡定劍教授為首的科研團隊對我們國家人民的熱愛，對民主法治建設的關心和努力致以崇高的敬意。希望這次會議在我們的共同努力下取得圓滿的成功。謝謝各位。

　　主持人杜新麗：謝謝張校長，下面有請Simon Sharpe先生致辭。

　　致辭人Simon Sharpe：尊敬的各位專家、學者大家早上好，我很高興參加這次研討會，也很高興有機會再次來到香山。上次我來香山是為了欣賞美景，這次則是為了享受一場生動的討論。在座的各位很多是公眾參與方面的專家，而我不是，所以我的發(fā)言會很簡短。在此我想以歐盟機構為例說明公眾參與仍然是我們大家還在為之奮斗的艱難事業(yè)。2004年歐盟成員國政府簽署了歐盟憲法草案，憲法草案的目的是改善成員國的合作方式，提高合作效率。但是憲法畢竟是所有法律中最重要的。因此歐盟政府認識到他們的公眾必須參與到憲法是否獲得批準的決定。在大多數(shù)成員國，公眾以間接的方式參與憲法草案的表決，由公眾選舉的議會代表投票批準歐盟憲法。而一些國家則采用了更為直接的公眾參與形式——全民公投。其中有兩個國家的公眾投票反對了憲法草案，這意味著憲法草案不能被通過。此后，成員國政府進行了協(xié)商，通過協(xié)商對被否決的憲法做出了修改，并賦予其一個全新的名字——里斯本條約。除愛爾蘭一個國家之外，歐盟所有成員國決定不需要以公投形式決定是否通過條約，條約的命運將由這一個國家的公投結果決定。但無論條約是否獲得通過，歐盟都將遭到批評，因為其他國家以條約的微小修改為理由不讓公眾參與條約的批準。因此歐盟的公眾參與決策看起來出問題了，為什么呢？很多分析家認為憲法草案遇到的問題是一個更大問題的癥狀，這就是所謂的歐盟民主赤字，公眾參與不夠，因此歐洲公眾不信任歐盟的執(zhí)政機構。什么是民主赤字呢？歐盟由歐盟委員會主席和二十幾名委員（委員相當于部長），但他們都不是直接選舉出來的。歐盟有歐洲議會，但議會選舉投票率很低，因為民眾認為議會并沒有真正的權力，最重要的決策都由理事會制定，但是理事會召開的會議不對公眾開放。在這種情形下存在的風險是眾所周知的，如果歐盟不能找到一條有效途徑來提高公眾，那么它將喪失正當性。人民會懷疑領導人是服務于政治精英的利益而不是公眾利益，人民便不會支持歐盟，地方政府講不執(zhí)行那些不受民眾歡迎的歐盟政策，那些反對現(xiàn)行秩序一些政黨，甚至一些地方主張成員國退出歐盟的政黨會得到更大支持。大多數(shù)歐盟成員國都有相對成熟的民主制度，但歐盟自身仍處于民主的初級階段。那么歐盟怎么才能夠進入下一階段呢？評論家們提出了很多建議，包括選舉歐盟主席、賦予歐洲議會更多權力、提高理事會透明度。我舉著個例子事項說明在歐盟公眾參與決策仍然是個令人頭疼的問題，但這個例子是比較高層次比較抽象的。對于公民個人來說實際問題更為重要，沒有什么比影響他們居住地的決策更重要的。所以我們今天這個研討會關注城市規(guī)劃的公眾參與是非常合適的。我很高興歐盟通過歐洲民主人權工具支持這個項目，促進中歐專家之間的相互學習。我知道憲政研究所進行了大量高水平的研究，我堅信這些研究將成為研討會的良好基礎，也衷心的希望大家能夠進行卓有成效的討論。

　　主持人杜新麗：謝謝Simon Sharpe先生，下面有請蔡定劍教授致辭。

　　致辭人蔡定劍：尊敬的各位嘉賓早上好！我想介紹一下這個項目，讓大家更好的理解我們會議的目標。2005年，英國瑞慈中心的Nicola女士給我來信希望能夠和我們進行有關中歐公眾參與方面的合作。從那給時候起將近四年過去了，我們的項目也將要結束了。四年間我們憲政研究中心學到了很多東西。今天實際上是這個項目結項的會議，在將近四年多的時間里，我們邀請到了國內將近20位專家參與項目的研究。2006年底，我們曾經在�？诤秃？谝�(guī)劃局合作開過項目發(fā)布會，也邀請了國內最著名的公眾參與專家和國外的專家。今天，我們發(fā)給了大家兩本書這是我們研究的成果。一本是《公眾參與——風險社會的制度建設》，可以說是對國內公眾參與現(xiàn)狀的一個相對全面的研究報告。另外有一本是《公眾參與——歐洲的制度和經驗》，這會是我們研究團隊的六位專家在歐洲進行了六個月的公眾參與研究。我們在歐洲見了很多的專家、政府官員。我們的合作方有三方，還有法國的巴黎政治學院也為提供了很多的幫助。我們將中歐的公眾參與現(xiàn)狀和制度介紹給大家，是想通過研究推動我們國家的制度建設，這也是我們憲政研究所的宗旨，我們不止是進行理論研究，還在力所能及的范圍能推動一些制度建設。我們也和一些規(guī)劃部門建立聯(lián)系和合作，包括�？谝�(guī)劃部門和深圳規(guī)劃部門，還有北京市和青島規(guī)劃部門。這些年，我本人也寫一些文章和建議，做一些演講宣傳公眾參與。當然現(xiàn)在的合作還不夠深入。我們也致力于公眾參與的法律制度建設，07年我們國家頒布了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有規(guī)定了公眾參與，但是我們的法律是比較粗的，地方會制定實施細則，我們在地方立法中推動寫入公眾參與，把公眾參與變成可操作性的制度，為地方立法提出一些建議。我們的項目是短暫的，但我們的工作目標是長遠的。我們之所以選擇要在城市規(guī)劃中選擇公眾參與，是我們感覺到城市規(guī)劃的公眾參與非常重要，但在中國非常缺乏。我們知道中國當今的社會矛盾非常多的就是涉及土地使用和拆遷問題，中國五大信訪案件類型之一其中就有因土地拆遷引發(fā)的信訪。這些矛盾的根源就在于老百姓對拆遷的規(guī)劃一無所知，只有當他們墻上寫了拆字的時候才知道要被拆遷，解決問題的根源就是規(guī)劃中有公眾參與。老百姓、利害關系人參與到規(guī)劃中，這樣規(guī)劃的執(zhí)行過程中才不會有推土機前的抵抗。這就是我們研究的切入點。通過我們幾年的推動我們也感受到城市規(guī)劃中的公眾參與越來越受到重視。所以我們的項目僅僅是開始。這次會議分兩部分，第一天公眾參與理念方面的介紹，有中歐的專家介紹。第二天主要是城市規(guī)劃中的公眾參與，我們不僅僅是談理念，而且還有實踐。項目結束，但我希望是更新的開始，也希望大家今后繼續(xù)支持公眾參與，共同推動我們國家的公眾參與制度。再次感謝大家。

　　主持人杜新麗：謝謝，那么開幕致詞結束，也希望未來的兩天大家能夠討論愉快。

　　第一專題：公眾參與在歐洲和中國的發(fā)展

　　上半場（8月14日上午9：20-10：45）

　　主持人：張千帆（北京大學法學院教授）

　　主題發(fā)言：

　　9：20-9：50 歐洲的公民參與：模式與挑戰(zhàn)（YvesSintomer：巴黎第八大學社會學教授）

　　9：50-10：30 意大利托斯卡納省的公眾參與實踐（Agostino Fragai：意大利托斯卡納大區(qū)制度改革和地方政府與公民參與關系局局長）

　　10：30-10：45 公眾參與在中國的發(fā)展（蔡定劍：中國政法大學教授，憲政研究所所長）

　　主持人張千帆：蔡教授今天上午委托我主持第一階段的討論。城市規(guī)劃中的公眾參與非常重要，近些年為什么中國為什么特別強調公眾參與？因為我們沒有正規(guī)的民主法治國家的民主參與，選舉機制非常不發(fā)達，導致了很多社會矛盾。我們國家是實行人大制度，但是人大制度完善來日方長，因此公眾參與在中國就顯得非常重要，幾乎變成了成為代議制民主的替代方案。當然公眾參與不止是公民聚在一起聊聊天，而是有一套完整的機制。歐洲國家在公眾參與方面積累了很多經驗，今天上午很高興有兩位外國教授前來發(fā)言。我們首先邀請Sintomer教授發(fā)言。

　　發(fā)言人Sintomer：首先，我非常感謝主辦方邀請我參加會議，期待與各位交流，感謝各位，感謝中國政法大學。實際上，我為大家介紹公眾參與在歐洲的發(fā)展，其在歐洲發(fā)展過去30-40年遇到困難和變化。為什么說？歐洲各國的狀況非常不同，有各種不同的公眾參與項目。歐洲政黨意識形態(tài)不同，有人把公眾參與當做一種現(xiàn)代化的工具，有人認為它能夠推動社會公正，也有把它當成大眾所要授權的工具。這里我們不禁要問這樣一個問題：公眾參與是一種流行還是全球化的趨勢？各國公眾參與實踐能否找出共同點。然后我們可以看到它究竟是一種政治方式還是沖突管理方式？

　　首先需要討論的是公眾參與的定義，不管是在歐洲還是在拉丁美洲，它有著不同的屬于，參與式民主、參與式治理、協(xié)商式民主、市民參與。我們實際上可以給它一種廣泛的定義，廣泛的市民參與的意義：未被選任的市民參與決策制定的聯(lián)合。如果想更精確，必須有更精確不同的模型。我們來看一下歐洲的公眾參與的發(fā)展。有時我們對公眾參與的分析過于片面，公眾參與不止有一面。還有一個問題，因為現(xiàn)實中不同的案例太多，我們分析只能針對一個獨立案例，我們容易在個案分析中迷失，而失去一種全球視野。所以這就是為什么我們需要一個方法論，一個類型論，為公眾參與繪制一個理想圖表而不是經驗性的圖表，在這個圖表上找到各種形式的公眾參與。我們必須建模，模型包含五個標準：背景，意識形態(tài)，參與程序，集體行動的動因，參與模式與傳統(tǒng)政治之間的關聯(lián)。

　　接下來用下面五個標準構建的六大模型，是韋伯的理想類型，實踐中的公眾參與并不是與之完全相同。具體國家和城市的實例可以在圖上找到位置，可以通過圖了解發(fā)展趨勢，最后有參與案例的分析。

　　1.參與式民主：意味著市民不僅僅可以對決策討論，而且還可以作出決定，更像是代表民主與直接民主的結合。這個流程從上至下，草根治理，強調民社會間自治，而且是非常政治化的流程。給大家的例子：巴西的參與式預算，其他拉美國家的參與式預算，里斯本公約的公投。這種模型的民主的困難，很難從理智上動員大眾，公眾參與與國家關系不清。

　　2.親民式民主：與第一種模型非常不同，在當今歐洲非常流行的。親民的含義：微觀，決策者和市民溝通的親近。市民沒有決策權，更多的是傾聽過程，我稱之為選擇性傾聽，市民可以參與具體討論但是不做決策，但是決策者自行決定，而且無需向解釋市民解釋。所以這種模型中決策從上至下，沒有民間自治與草根動員。在歐洲，這種民主最明顯的表現(xiàn)形式，地方的鄰里委員會，成員被選舉或挑選，代表民眾與政府進行交談。這種民主的挑戰(zhàn)：市民可能被欺騙，探討與決策者的行動不一，本身地方居民層面的行動與國家現(xiàn)代化行動的關系以及合理性受到質疑。

　　3.參與的現(xiàn)代化。典型例子在德國。在這樣的模型下，國家和公民的目標是國家現(xiàn)代化，公眾參與是國家現(xiàn)代化工具。這一點可以從德國政府的口號可以看出，讓我們的公共服務更有競爭力而非私有化，而競爭力的前提是讓公眾參與。實際上這樣的參與的現(xiàn)代化的模型有很多工具可以采納，公共服務的客戶的意見，質量檢驗，市民/客戶反應研究小組，民意調查，市民評判委員會。這個模型也是從上至下，沒有民間社會的自治和草根層面的動員。面臨的挑戰(zhàn)：它希望能夠不僅在日常生活，(點擊此處閱讀下一頁)

　　還能在政治改革中讓百姓層面，缺乏社會層面的考量。同時不能總是把市民當做消費者，而應該讓他們真正的參與其中。

　　4.參與式公共——私人——伙伴關系，或者稱為“參與式市場規(guī)則”，模型下最重要的工具是市場。市民通過市場行為發(fā)揮影響力。在參與式的伙伴關系中，通常參與方包括商界、政府、國際組織，但是如果看參與規(guī)則，則市民也被融合進來。這是個很新的概念，剛剛被世界銀行提出。消費者被動員同商界和政府共同為高質量公共服務做定義。在這種模型上的問題：市場力量太過強大，超過市民力量。也需要明確市民參與與國家管理之間的關系

　　5.社區(qū)發(fā)展，常見于拉丁美洲和北美以及歐洲受英式思維影響的國家。這個模型中社區(qū)被放在非常重要的位置，社區(qū)不僅能為項目做決策，而且可以發(fā)起項目。不是國家和市場，而是社區(qū)做決定。挑戰(zhàn)是你不能夠局限于自己所在的社區(qū)，更應該放眼全局。

　　6.新社團主義，國家發(fā)起召集所有利益相關者討論某一具體問題。這個模型在歐洲很多國家尤其二戰(zhàn)后盛行，很多歐洲國家的社會系統(tǒng)按照這種模型管理。社團主義的發(fā)展歷程中參與勢頭在上漲。挑戰(zhàn)：如何讓所有的個體市民都能夠參與，如何吸引新的參與者，通常都是舊的參與者，如何吸引新的參與者如NGO進入。

　　總結一下，公眾參與具有多樣性的特點，不同地方背景下產生的制度有相同點。我們可以看到，具體的項目之中體現(xiàn)出了很多共同點，沒有最好的模型，不同條件體現(xiàn)不同的特點，沒有最優(yōu)模型。歐洲公眾參與不僅僅是流行現(xiàn)象，而且是一種社會發(fā)展趨勢。在上個世紀，在歐洲包括在世界各地產生了很多福利國家，福利國家的產生過程非常奇怪。它的產生涉及不同的行動方，工人希望變革現(xiàn)狀，商人反對變革，國家尋求強大和現(xiàn)代化，乃至于教堂，各種不同行動方的火花碰撞下產生不同類型的福利國家。福利國家也有不同類型，包括自由、保守、社會保守。無論何種福利國家，都需要公眾參與，在同一個平臺上進行討論確定最適合具體情況的模型。

　　主持人杜新麗：謝謝，有請Fragai局長。

　　發(fā)言人Fragai：大家好，我想簡單的向大家介紹托斯卡納大區(qū)有關公眾參與的法律的制定過程。首先，法律的建設，為什么要制定這樣的法律？法律的目標？誰來管理整個流程？誰來參與？整個流程運用的方法和手段？

　　首先向大家介紹我所負責的大區(qū)。托斯卡納大區(qū)總人口約350萬，2008年全國選舉的投票參與率：83.70%。25%的托斯卡納人認為他們真正的參與進政治中，并對此有興趣。大約一半的托斯卡納人是政治、經濟或者社團的成員（如政黨、非政府組織、聯(lián)合會、企業(yè)協(xié)會、合作組織）。傳統(tǒng)上說，也有很強的和普遍的公民意識：公民對地方事務參與要多于意大利的其他地區(qū)。盡管托斯卡納有很悠久的參與傳統(tǒng)，但是近10年中政府日益意識到與公眾有越來越遠的距離，而且以前常規(guī)的與市民之間建立政治經濟和諧關系的手段不再夠用和有效。在這樣的背景下，2005年秋季選舉出來的托斯卡納區(qū)政府做出明確承諾，制定一部關于公民參與的新法，擴大公民參與政府事務的形式。政府希望在確定法律內容時，達到公民直接參與的最大化；
同時使制定法律過程本身成為參與事項的一個典型模型；
也希望立法程序不僅適用于大區(qū)，也能夠推廣到大區(qū)內市一級層面。由托斯卡納區(qū)公民參與局來負責這一項目，并由一個指導小組協(xié)助。項目的參與主要是市民、志愿者和地方利益相關人的專門組織和研究人員。

　　在此流程中兩個重要階段：第一個階段是第一階段工作的關鍵詞是參與和宣傳，托斯卡納區(qū)總共聯(lián)系了2700人。在區(qū)內的所有協(xié)會、委員會和組織的全部成員都以信件或者會議邀請的方法被告知。開放了一個網站（200，000訪問者）和發(fā)行了一個時事簡訊。第二階段是尋求合作。組織了多場公眾會議和幾個工作組，聽取協(xié)會、市民和組織的方案和想法。第三個階段是，在各種市一級別的選舉中選舉出了500人參與了城鎮(zhèn)會議，主要起到監(jiān)督指導作用。討論運用了現(xiàn)代的技術手段，投票形成了一個法律草案作為法律文本的基礎。500人的參與并不局限于這一天的會議，500認得會議選舉出代表進入下一個流程中。有2700人直接參與了討論，還有進200，000萬人通過網絡進行了討論。意大利的其他區(qū)，地方政府和大學國內以及國外，都很有興趣了解我們的做法對立法體系的積極影響，同時該法律增加了在很多區(qū)政策中的參與機會。

　　通過公共參與制定法律的流程并沒有拖延立法時間，相反前期的充分參與可以減少后期投票中可能的爭端。整個立法流程指定的時間在六個月左右。我們發(fā)現(xiàn)通過公眾參與立法流程我們得到了意想不到的好效果，正是因為充分聽取基層民眾的想法使得立法過程產生有益的新理念。通過這種參與式的立法可以在決策者與公眾之間產生一種透明的關系，使得以往難以決策的問題變得容易。這種立法程序的適用性非常廣泛，可以適用于很多的領域。城鎮(zhèn)會議的模式由于組織管理費用比較高，所以只有比較大的問題才采用這種模式。其它模式成本低一些，模式相近也可以達到同樣的效果。城鎮(zhèn)會議的模式舉例的是500人參與，更具復雜程度也可以增加人數(shù)。不同圓桌之間通過網絡連接，每個桌上的討論都被傳輸上網，一天可討論傳統(tǒng)模式中幾天討論的東西。

　　下面簡單的談一下參與方法在托斯卡納的進一步運用：大區(qū)級別上公眾更多參與公共安全保健衛(wèi)生方面的法律。同樣的模式通過了為年輕人營造就業(yè)機會的法律。最近剛剛在都靈舉行的會議討論了生物基因認證上的問題也采用了這種模式。在托斯卡納的32城市開始使用參與程序，立法程序或項目涉及的城市都是托斯卡納非常重要的城市。法律運用情況的一些實例：

　　1、蒙塔約內是托斯卡納區(qū)的一個中世紀小城市，有著不凡的記錄，被一個德國的跨國公司所收購。小城鎮(zhèn)進行了公眾參與討論，形成了建議，這些建議被小鎮(zhèn)政府完全采納。市民建議對小城鎮(zhèn)投資3.5億歐元，德國的跨國公司在談判后接受了居民的提案。

　　2、平原公園案例，The“Piana”是一片超過3000公頃的草原，懷抱四個城市(佛羅倫薩，普拉托，塞斯托和CampiBisenzio)，以及兩個�。ǚ饌悅愃_和Prato）。雖然這是一個綠化很好的區(qū)域，但是也有很多大型的基礎設施，包括一個機場，高速公路和其他幾條重要的道路，一個垃圾處理設施，一個聯(lián)合運輸和物流中心和鐵路中心。在平原上不同政府對同樣問題采取了相互矛盾的態(tài)度和做法。與這片地懷抱的幾個城市和省協(xié)商一致，已經決定在這片地域推動一個城市規(guī)劃的公眾參與。

　　3、Prato有18萬人口，是托斯卡納大區(qū)的第二大城市，以高品質的紡織產品著稱。上世紀90年代以后大量華人移民，現(xiàn)在成為了歐洲第三大華人聚集地。因此小城鎮(zhèn)的改造的公眾參與非常復雜，涉及其他領域方面的設施。因為其經歷紡織工業(yè)的危機，很多設施面臨改進或調整。所以公眾參與過程中有很多公共代表，既包括本地居民也包括來自中國的移民。圖片展示了參與Prato會議。參與人有150人參加會議，其中50人自愿報名、50人隨機挑選、另外50人代表城市不同地方。

　　4、濕地PadulediFucecchio的鄰近區(qū)域將要建立一個用以凈化的基礎設施項目，對處理生活和工業(yè)廢水起到很大作用。項目希望能夠在環(huán)保人士、周邊居民、打獵愛好者直接達至和諧。之所以要建立水凈化系統(tǒng)，進入濕地水流量大幅度減少，希望通過水凈化系統(tǒng)將經過處理的中水引入濕地當中。環(huán)保人士與打獵愛好者爭論中水工廠究竟應該輸入多少中水和工廠的地址。9月份開始的公眾參與程序將有助于：決定此基礎設施建造的最佳位置，決定可以放進自然保護區(qū)的凈化水的爭取的質量標準，以便更好的保護環(huán)境。Padule作為該地區(qū)重要的可持續(xù)發(fā)展資源，討論其定位。

　　主持人杜新麗：謝謝來自托斯卡納的Fragai局長，下面有請蔡定劍教授發(fā)言。

　　發(fā)言人蔡定劍：大家好，今天我想談三個問題。

　　首先是公眾參與的概念。概念與我們今后公眾參與實踐的發(fā)展方向密切相關。公眾參與的概念和理論大約是上世紀九十代開始傳入中國，并逐步升溫、興起。近年來還有一些初步研究公眾參與的著作問世。但公眾參與在我國僅僅是有些地方性實踐，對這一理論研究仍然非常缺乏，日常大眾包括一些政治家使用公眾參與的概念是模糊而缺乏科學的確定性。當下國內人士提到公眾參與的時候，往往只會想到公眾參與的一些表面現(xiàn)象，例如公示、聽證、咨詢、公開征求意見等等。俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。他所指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，包括：投票、競選、公決、結社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等。他理解的公眾參與的范圍非常廣泛，從民主選舉到民主決策，從民主管理到公民的街頭行動。青年學者賈西津有同樣的觀點。

　　王錫鋅教授主要在行政立法和決策過程中研究公眾參與，政府相關主體就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，允許公眾以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。

　　從百度里查公眾參與，是一個很實際的描述性概念，它是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。

　　但在我看來，上述概念有的不失過于寬泛，有的不失過窄。所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；
而對公共機構來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。

　　公共參與這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方。公眾是參與方，一般是被動方。但是，中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構決策和治理過程中，公共機構沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網絡等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理行為施加影響，迫使公共機構與公眾產生互動的過程。只有單方的行動而沒有互動過程的行為不能稱為公眾參與。公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務決策、公共治理。公眾參與的方法是參與雙方能產生互動的各種行為。所以，我們所說的公共參與排除以下兩點：

　　一，公眾參與不包括選舉，不等于政治參與。我們研究的公眾參與不是泛泛意義上的公眾參與，而是作為一種新生的民主制度來闡釋的。它是與代議制民主相對的，是作為代議制民主的一種重要補充形式的民主制度。當然，它不能包括、更不能取代以選舉為核心的代議制民主的本身。

　　二，公眾參與不包括街頭行動和個人、組織的維權行動。我們說的公眾參與是一種制度化的民主制度，它強調政府的開放有誠意聽取并吸納公眾的意見，公眾參與的核心環(huán)節(jié)是政府與公眾的互動，公眾參與決策和治理的過程。如信訪、維權行動和集體申訴等，也不包括如游行示威罷工等街頭行動，街頭行動是一種意見表達，但不是一個政府與公眾互動決策和治理的過程。不把街頭行動納入公眾參與也是一種政治上的考慮，不讓公眾參與變得太敏感而能得以順利發(fā)展。講街頭行動、抗議、上訪排除出公眾參與的范疇也有助于規(guī)范中國的公眾參與。

　　按照我的理解，公眾參與在當前中國的發(fā)展主要可分三個層面：：第一，在立法領域，公眾參與主要有兩個方面：一是立法聽證，二是立法游說。第二，在政府決策和公共治理領域，公眾參與主要有：環(huán)境保護，公共預算，城市規(guī)劃，公共衛(wèi)生，公共事業(yè)管理等領域。第三，在基層治理方面，公眾參與主要有：一是農村村民民主治理，二是城市社區(qū)中的民主治理，三是新型居民區(qū)中的業(yè)主自治。另外，從推動公眾參與的社會力量的角度，我們專門對非政府組織，公共知識分子和律師，(點擊此處閱讀下一頁)

　　主持人：王占陽（中央社會主義學院教授）

　　11：00—11：15 點評（1、毛壽龍：中國人民大學教授；
2、張莉：中國政法大學副教授）

　　11：15－12：00 自由發(fā)言、討論、提問

　　主持人王占陽：剛才兩位歐洲專家為我們介紹了最先進的公眾參與經驗。蔡教授對中國公眾參與進行了全面的分析介紹。下面有請兩位專家為三位專家發(fā)言進行評議。首先有請中國人民大學的毛壽龍教授發(fā)言。

　　點評人毛壽龍：很高興有機會參加會議。簡單談三點。第一，參與實際上很重要，無論在民主國家還是在民主不發(fā)達的國家，參與是政治上的大變化，很多具體的問題，包括公共服務提供決策都需要來老百姓的參與才能夠取得更好的績效，獲得更好的政治基礎。Sintomer教授總結了歐盟的六種重要的參與模式，還介紹了每種模式的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)，又講了政治社會方面形成的背景，各種模式不同環(huán)境下的主題和效果。Fragai局長講了參與的方法，立法、城市個案。由此我也想到我們中國也有類似的話題，比如中國人在外的社區(qū)緊張問題。中國也有這樣的問題，例如寧波、義烏、奉化的外來人口的管理，一些社區(qū)管理模式的變化獲得了很大成功。義烏有很多的阿拉伯人，阿拉伯一條街，需要參與的方法進行管理有助于讓外國人融入當?shù)厣鐓^(qū)。由此想到廣州非洲人的沖突問題。意大利的參與方法經驗對我國處理很多問題都很有幫助。蔡老師講中國的公民參與問題。我感覺在有很強政治意義，尤其在高端政治民主很難變化的情況下，但公共服務又需要公民參與發(fā)展，至少在經濟領域，如果有更多的國民參與，勞資關系會緩和很多。也包括很多社區(qū)層面的沖突也會緩和。政治層面，地方政府需要上級任命與下級工作取得權力合法性根源，如果公民參與能夠有助于地方政府解決一些具體問題�，F(xiàn)在很多參與沒有政府組織，是一種散在的參與。杭州一方面有開放式的參與決策，另外一方面杭州最近的幾件事件當?shù)乩习傩諏@幾件事并不是很關心。杭州的有序參與和網絡散在的參與都存在，如何很好處理散在的參與使之成為建設性的力量仍需努力。

　　主持人王占陽：謝謝，下面有請張莉教授點評。

　　點評人張莉：我更多的是在聽了外國專家和蔡教授的報告之后，結合我學習研究公眾參與的一些體會。我主要說三點內容，首先是為什么在歐洲出現(xiàn)公眾參與，動因何在？1、歐洲為什么有公眾參與，對它的理解有助于幫我們認識中國的情況。2、什么是公眾參與，與協(xié)商民主，我個人更喜歡稱之為論理民主的關系是什么。3、未來中國開展公眾參與的重要方面。

　　1、歐洲60、70年代離民治民選民享的政府——林肯的理想越來越遠。主要有兩方面原因。首先，代議制民主的危機，出現(xiàn)民主赤字，周期性的選舉使得公民成為被動公民，缺乏全民的日常參與。只能通過在下一輪選舉選下不合格的官員。民眾在70年代提出要用日常監(jiān)督替代定期的監(jiān)督，用過程監(jiān)督替代結果監(jiān)督。其次，對行政決策的反思，傳送帶理論下行政機關沒有決策權，技術官僚用專業(yè)知識將價值判斷轉化為技術問題，用自己價值代替民眾的價值，更有甚者政府官員以權謀私。兩個因素60、70年代歐美國家出現(xiàn)了新的社會運動，有人稱之為多元化運動。民眾對代議制民主和行政決策的不滿引發(fā)參與的想法，理論推動制度建設，理論和制度建設是權利訴求的結果。如何建設性的化解，合理利用這種沖突。

　　2、要區(qū)分參與式民主和協(xié)商民主（論理民主），說到底論理民主與參與式民主是不同的。論理民主實際上為為參與民主提供了補充，論理民主為參與式民主加入了正當程序的理念，用普遍討論的過程去完善結果的公正性。通過剛才意大利專家介紹我們發(fā)現(xiàn)，很多人在參加市鎮(zhèn)會議的時候有先見，通過協(xié)商他們會修改自己的立場。

　　3、中國應該怎么做？三句話：概念理解要全面。制度建設要科學。文化建設要鞏固。概念理解要全面，正如蔡老師所言，中國出現(xiàn)工具化公眾參與的風險，因為他們沒有理解公眾參與所承載的價值體現(xiàn)，寬容、官民平等、多元主義與公民理性、話語理性，如果我們不看到這些概念背后的價值，很可能就把它變?yōu)榈诙䝼�聽證，逢聽必漲，歪曲了聽證的價值理念。公眾參與不應當成為改善行政效率、實現(xiàn)社會和諧的一種權宜之計，在理想下應該服務于增強民眾權利，實現(xiàn)良好公共治理的終極目標。一定要理解準確，有良好的動機去用，有誠意的去使用它，否則不如慎行公眾參與。還有就是在進行制度該在的同時要進行文化改造，甚至是文化改造，西方各國是存在差異的，文化對差異有很大作用。法國講究平均主義和國家中心主義，可能不利于深層次的公眾參與的發(fā)展。我認為中國需要公民文化建設，改造文化，官員改造和民眾改造。官員改造涉及到了發(fā)展代議制民主這種基本民主形式，發(fā)展參與民主的同時必須兩條腿走路，發(fā)展選舉民主。還有就是要培養(yǎng)公民的參與信心與能力，用理性的國事討論代替只關注局部私人利益的討論。

　　主持人王占陽：謝謝張莉教授，下面進入提問環(huán)節(jié)。

　　朱芒：請問蔡定劍教授，對公眾參與的不同概念理解、不同的使用方法會對制度建設造成什么不同的結果？

　　蔡定劍：公眾參與是對代議制民主的補充，我排除選舉和公民維權掉，是為了讓公眾參與能夠進入規(guī)范化運作。選舉民主和維權對領導都很敏感，如果包括對我們政治環(huán)境就不太有利了。

　　郭光東：能否請兩位外國專家評論一下中國的公眾參與？

　　Sintomer：中國的情況我確實太不了解，我希望我在會議結束以后能夠有所認識。我想說的就是請大家注意公眾參與，這種傳統(tǒng)意義上的非常規(guī)參與代議制民主這種常規(guī)的參與形式有一定的互補性。有些地方代議制民主的選舉投票率很低但是公眾參與非常活躍。

　　Fragai：中歐的情況差異太大，尤其是文化差異。但是至少是有一些共性，立論基點有三：1、中歐都存在公眾參與，至少存在參與現(xiàn)實。2、都有一種愿望讓盡可能多的人參與到國家和社會公共生活。3共性是在全球化的背景下，公民的訴求是有共性的。也是二者所能找到的共同點。

　　王成棟：請問Sintomer教授，參與第三種模型，公眾參與是國家現(xiàn)代化的工具，國家競爭力的表現(xiàn)，請解釋一下兩者的關系。

　　Sintomer：首先需要澄清的是，增強國家競爭力的口號并非由國家自身提出，而是由工會這樣的團體提出。德國的這種公眾參與實現(xiàn)現(xiàn)代化與新公共管理運動有關。新公共管理運動將市場化管理引入公共管理，減少行政層級，擴大部門間的溝通，加強評估和績效考核等措施。另外就是基于德國社會國家的現(xiàn)實，講究公共產品、服務的供給，公共服務不是一般商品，公共服務的使用者如何評價它的滿意度？另外需要認識到專家理性、專家知識的有限性。普通民眾作為公共服務的享受者有更深的體會，如果讓他們評價會更有效率。所以政府用民眾來補充專家理性的不足。還有一個因素就是西方公共改革阻力很大，民眾的參與有助于減少改革的阻力。通過改善公共服務，公共管理改革無疑會增加國家在更廣泛層面的競爭力。

　　邢海峰：公眾參與局與其他政府相關主管部門的協(xié)調機制和工作關系是什么？如何讓其他相關主管部門配合他們的公眾參與工作？

　　Fragai：在意大利，10-15年前名目繁多的政黨起到了民眾與政府溝通渠道的功能。目前政黨數(shù)目減少了，代表和傳達公共意見的能力降低了。所以公共管理部門需要新的渠道途徑以更有效的加強公共管理部門與公眾的溝通關系。我們的公共參與法的目的就是鼓勵各個層次的政府能夠利用國家資源讓公共更好參與重大決策之中。更簡單的說就是創(chuàng)新的立法程序、設定法律能夠讓我們以現(xiàn)代手段取代過去數(shù)目很多的政黨在民眾與政府間起到的溝通作用。意大利地方政府5年進行一次，這種選舉并不足以在民眾與政府間建立有效的溝通，需要建立更加全面、日常、常效的溝通渠道。公眾參與實際上對政府公共服務品質提升起到非常重要的作用。舉例說明：我市有個市立醫(yī)院，急救室與停車場150米，由建筑師和工程師設計，很多普通市民發(fā)明了新設計，講停車場變?yōu)閮蓪訙p少了跑到急救室的距離。這就是一個說明專家設計與公眾需求差異的小例子。如果醫(yī)院建設就有好多的公眾參與就不會出線改建的過程。

　　常少揚：請問Fragai局長，地方政府與公民參與關系局在意大利是普遍的設置還是特例？請簡單介紹一下職能？

　　Fragai：很多大區(qū)和市級政府并沒有專門設立局，而是由政府中的某個人負責組織協(xié)調。這種情況下公眾參與被邊緣化。只有在托斯卡納，我們設立了專門的局，在政府各個部門之間起到公眾參與的協(xié)調作用。在我看來，政府有一個非常強烈的政治意識愿意讓公眾參與進來。

　　王占陽：我請問Fragai局長一個問題，中國有眾多百萬、千萬人口的大城市，您認為意大利的經驗在中國有無可行性？

　　Fragai：我覺得盡管托斯卡納的公眾參與模式還在探索階段，但是我認為需要突破的大問題不是參與人數(shù)的多少，而是如何彌補數(shù)字鴻溝。問題不在于參與人數(shù)，而是如何更好的利用更好的技術手段，比如互聯(lián)網，讓大眾更好的進行公眾參與。

　　第二專題：公眾參與在中國的現(xiàn)狀

　　上半場（8月14日下午14：00-15：45）

　　主持人：吳先寧（民革中央宣傳部部長）

　　主題發(fā)言：

　　14：00-14：15 中國基層治理中的公眾參與（李環(huán)：中國政法大學副教授）

　　14：15-14：30 媒體在中國公眾參與中的作用（展江：中國青年政治學院教授）

　　14：30-14：45 NGO在中國公眾參與中的作用（李楯：清華大學當代中國研究中心教授）

　　14：45-15：00 點評（1、郭光東：南方周末編委兼評論部總監(jiān)；
2、賈西津：清華大學副教授）

　　主持人吳先寧：大家好，下午的討論主題是公眾參與在在中國的現(xiàn)狀。由我來主持，首先請李環(huán)教授做“中國基層治理中的公眾參與”的發(fā)言。

　　發(fā)言人李環(huán)：大家下午好，我在課題中負責“中國基層治理中的公眾參與”，根據(jù)我們隊公眾參與的定義和根據(jù)基層治理公眾參與的主要情況，我們確定關于基層治理的公眾參與包括農村村一級，城市居民委員會、商品房小區(qū)的公眾參與以及基層參與式預算。

　　農村基層治理中的公眾參與包括，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村務公開和民主理財小組屬于民主監(jiān)督。民主決策包括村民會議和村民代表會議。民主管理包括村民會議和村民代表會議；
制訂村民自治章程，村規(guī)民約，村民代表會議議事規(guī)則，財務管理制度等。

　　城市社區(qū)治理中的公眾參與。與居委會相關的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主決策的主要內容包括：社區(qū)整體規(guī)劃改造方案，社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)資金籌集方案與費用攤派。民主監(jiān)督的形式包括協(xié)調會，評議會和聽證會的“三會”制度。

　　城市住宅小區(qū)中的公眾參與，新型商品房小區(qū)中的公眾參與的主要內容從物業(yè)管理條例規(guī)定了權利義務，但是從實踐來看包括：與物業(yè)管理公司的關系、對業(yè)主委員會的監(jiān)督制度、維權活動等。參與的形式主要是業(yè)主大會。

　　基層參與式預算的改革主要的內容是政府拿出財政預算的一部分，通過征求群眾意見，確立幾個擬建的項目，由居民代表或者村民代表投票決定選擇哪些項目；
居民代表或者村民代表并在項目實施和項目完成之后實行全程監(jiān)督

　　中國基層公眾參與的評價我們沿用了這樣一個評價體系：代表性，透明度和責任，成本和可持續(xù)性，參與的效果和存在的問題。

　　主持人吳先寧：好的，謝謝李教授，下面請中國青年政治學院展江教授發(fā)言。

　　發(fā)言人展江：大家好，我主要談我文章的最后一部分，中國公民參與與媒體角色。我大概談七個問題。

　�。ㄒ唬┕裆鐣M織的合法身份與媒體呈現(xiàn)問題�，F(xiàn)在看來NGO所面臨的問題要復雜得多�？傮w來看媒體對NGO的報道非常有限，并非媒體沒有興趣，而是官方的設置了很多限制。

　�。ǘ┌l(fā)展公共領域與理性參與問題。我們需要發(fā)展處一個公共知識分子和媒體為主要參與平臺的領域，我認為在當今中國社會與其我們更注重公民社會不如更現(xiàn)實的關注公共領域，也就是我們討論問題。我們要討論問題的前提是以理性和批判性作為基礎。官方可能利用互聯(lián)網媒體的非理性來做出一些限制，最近網絡實名制的聲音就在官方內部有抬頭。但是我們從公共領域的完善自身我們必須面對這個問題。作為公共領域的參與者如何維持一個較好的互聯(lián)網的環(huán)境是我們必須面對的問題。

　�。ㄈ┟襟w開放與地方官員阻撓問題。我個人覺得胡錦濤去年講話6月在人民日報做了講話以后，加之去年信息公開條例，信息的開放呈現(xiàn)出新的局面。但全國范圍內官員對媒體報道政府信息公開普遍的呈敵視態(tài)度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這個現(xiàn)在有很多的案例。

　　（四）媒體的精英主導與草根缺席問題。在都市報這支影響中國輿論的很強大的力量里面，它有著傳統(tǒng)大眾傳媒的弱點——傳播者向大眾傳遞，公眾參與不可能�；ヂ�(lián)網出現(xiàn)有改觀，即使在互聯(lián)網里意見領袖和年輕精英也起了很大的主導作用。

　　（五）信息公開制度完善問題�！缎畔⒐_條例》去年五一實施之后，信息公開媒體大量報道使其做為一種觀念在中國初步生根。然而《政府信息公開條例》只是條例，即使是法律對官員有多大約束仍然值得懷疑。條例位階的太低，而且條例本身并沒有規(guī)定相關的仲裁問責的條款，對官員約束不足，剛性不足，只是理念性的東西。

　�。┟襟w“公器私用”和新聞腐敗問題。媒體自身的腐敗的問題，個人認為達到驚人的程度，中國在全世界轉型國家中媒體腐敗一定是數(shù)一數(shù)二的。以新聞?chuàng)Q金錢，勒索性和勾結性的腐敗在媒體大量出現(xiàn)，媒體大量出現(xiàn)公器私用，特別是電視媒體。

　�。ㄆ撸┟襟w問責與干部制度問題。

　　媒體近年在查究官員失察瀆職做了很多工作，但是問責制缺失，媒體戲稱“高調問責悄悄復出”，或被問責后“長期帶薪休假媒體”。媒體本身只能呈現(xiàn)反映問題而不能解決。

　　主持人吳先寧：謝謝展江教授的精彩發(fā)言，下面有請清華大學的李楯教授做主題發(fā)言。NGO在中國公眾參與中的作用。

　　發(fā)言人李楯：大家好，講幾個問題。首先是我們出了一本《中國公民社會發(fā)展藍皮書》提出中國已經從總體性社會轉型從公民社會。公民社會已然形成。民間結社大于法律規(guī)定，實際空間大于制度空間。房地產開發(fā)商不僅能夠形成自己的組織并且能夠影響政策的制定，如果這就叫做公民社會那么我們的社會會不會進一步結構失衡？

　　中國在計劃經濟時代屬于一種被稱為總體性社會的社會�？傮w性社會是一種不同于發(fā)達國家也不同于發(fā)展中國家的非常特殊的一種社會。兩個問題：總體性社會之前我們是不是傳統(tǒng)社會，還是已然形成了一種公民社會？我們非政府組織不是在改革開放后才發(fā)展，而是歷史上就有。第二是改革開放之后，總體性社會結束，我們是進入了公民社會還是后總體性社會？共和國六十年中有三次大量NGO削減，實際上都是政府行為所致。我們再看非政府組織的類別比民政部門多得多。青工婦組織、群防群治小組、計生協(xié)都有數(shù)十萬、甚至上百萬之多的組織。人民團體，社會團體、民辦非企、基金會，事業(yè)單位（內掛相對獨立機構），民辦非企和事業(yè)單位性質相同，差別只是后者納入政府財政編制，民辦非企要自己搞錢，上述這些組織是有一定的相似性的。按商業(yè)注冊的非營利組織公盟是典型。很多民間組織不可能達到按企業(yè)注冊的標準，有很多民間草根組織和志愿者組合。大量國際非政府組織的活動。還有大量在中國活動的國外、國際非政府組織。

　　為什么會有這么多的非政府組織？有人說是市場經濟發(fā)展的必然產物，利益多元的表現(xiàn)。說實在我不同意這種說法，我認為是資源配置方式的改變，很多組織同時獲取體制內外的兩種資源，比如人民團體和事業(yè)單位，既從體制內得到資源得到撥款，還從體制外，從國際上、從基金會拿到大量的錢。同時要考慮到開放之后對外的需要和應對國內工作的需要。對外成立人權研究會，對內成立大量計生協(xié)會。政府精簡機構中的變形，輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部便形成了輕工協(xié)會、紡織協(xié)會。政府部門還要設立新權力，90年代老的司局長都要在自己管轄設立協(xié)會供自己退休后供職。當然還有的是有問題要解決有主張要行動。比如向城市環(huán)保、規(guī)劃等組織。

　　有人提出了這樣一個概念，中國的NGO不同于發(fā)達和發(fā)展中國家，形同而質異。甚至我說是名同而質異。因為形都不同，全國婦聯(lián)由中編委定編，人員享受公務員待遇，辦公經費納入國家預算，用地免費劃撥。以社會團體負責人由主管部門確立，設立分支機構由主管部門審批，開會、接受外國資金都由主管部門決定。這種情況下我們民間組織如何呢？同樣是計劃經濟體制走來，受計劃經濟體制影響。有人講公民社會講公民性，不再有敵對意識。我們的民間組織公民意識的缺乏，總體性社會意識的延續(xù)。民間組織不但和政府之間不信任，而且和民間組織之間互不信任。有一些很有影響的民間組織，對外講人權號稱人權衛(wèi)士，對內專制獨裁。在中國的國外的國際的NGO組織越來越失去原則，認為中國特殊，認為在中國就需要如何如何。有一個問題民間組織內部和政府內部，國內國際的NGO，首先他們不是交互關系的復雜，是自身關系的存在矛盾。我們政府副總理級別的官員強調一定要發(fā)揮NGO的作用，然而另一種聲音卻說NGO是顛覆現(xiàn)政權的力量。政府很多人懷疑NGO是不是異己力量。外國組織在中國所信奉的理念和在中國的做法越來越成為兩張皮。

　　在各方都有認知錯位的情況下，政府對待NGO的基本策略是“視為異己”和“納入體制”的政策和策略，要規(guī)范，要管理。于是有這樣幾種具體政策。雙重管理：安排人事；
掌控行動。第二類就是，分類應對：有些由直接組建；
有些積極支持；
有些聽任發(fā)展；
有些嚴格控制；
還有些絕對禁止。第三是分級設立，控制每個行政區(qū)劃階層都形成政府批準的空間獨占：只能參加，不能組建，避免競爭，便于管理。大量草根組織多數(shù)違法，它們經常和政府打交道，政府有時把錢給沒有賬戶的草根組織，通過政府背景的NGO，但是不給他們合法化，進行有選擇制裁：并無明白標準，早跟組織個個自危，形成“底限意識”和自我約束。

　　NGO既要在規(guī)劃中有要在規(guī)劃執(zhí)行中發(fā)揮作用。我們有規(guī)劃法，國務院剛剛原則上了規(guī)劃環(huán)評的條例。據(jù)聞有關NGO的條款不斷一減再減。民間組織在規(guī)劃和規(guī)劃執(zhí)行中起作用主要主要在：以人為本，還是為了城市形象、官員政績；
具體表現(xiàn)在：舊城和文化遺產、景觀、城市風貌保護；
私有房產保護；
再有就是城市的教育、醫(yī)療、文化等設施布局；
城市交通中的公正性，比如行人、自行車，以及公共交通和地下鐵等；
還有涉及到城市管理中的公正性：是否允許攤販；
群租房；
棚戶區(qū)；
環(huán)境和生態(tài)問題：污染；
垃圾處理；
本地物種保護。

　　民間組織對規(guī)劃和規(guī)劃執(zhí)行要想方設法的找出信息，因為信息有時不公開，之后通過傳媒發(fā)表出來，找出痕跡之后要求信息公開。民間組織與人大代表政協(xié)委員、專家合作密切，它們的行動策略是問題化。它們的行動有臨界點，比如這些年時不時的出現(xiàn)到政府門前去散步。

　　如何能夠讓NGO的參與更好的發(fā)揮作用。中共中央十七大之前《關于構建和諧社會若干問題重要決定》中我們社會缺乏權益保障、訴求表達、利益協(xié)調、矛盾排除四種機制。我認為其中尤為關鍵的是訴求表達，要有制度化的訴求表達渠道NGO才能夠參與。這種情況下必須坐實憲法，使公民所有的權利、公民組織能夠行使憲法早有規(guī)定的權利。更重要的是公民性的形成，改革是自上而下改革。問題究竟出在哪里了？如果下面民眾有公民性上面沒有，就是制度改進問題。如果反之，政府有民間沒有那么就是教育養(yǎng)成的問題。最麻煩的是上下都沒有，那么是非常糟糕的，我們從上至下都需要考慮如何養(yǎng)成如何修補公民性。如果公民性養(yǎng)成，那么就能夠在不同的組織和人之間達到一種利益的協(xié)調達至一種和諧。做到在個人間以共同意識為前提的相互善待非常重要。能夠化解沖突、溝通、談判、我選。不顯現(xiàn)在NGO或者起不來或者一起來就是極端問題，只有社會各方都學有原則妥協(xié)，我們的社會才能夠做到以人為本，才能夠對內是和諧社會、對外和諧世界、人與自然和諧相處。

　　主持人吳先寧：剛才三位教授都就自己的題目做了精彩的主題發(fā)言，下面有請南方周末的郭光東先生做一個點評。

　　點評人郭光東：各位好，我來自中國第一小報，很高興以媒體的身份做一個點評。浮光掠影的說一說粗淺的看法，李教授介紹了中國的村委會、居委會、和物業(yè)小區(qū)業(yè)委會。展江老師簡短的介紹了自己的文章。展江老師是我們媒體圈非常尊敬的教授，對媒體提出了很多的批評和希望。我覺得至少南方周末一直是按照他的希望走的。李楯教授通過分析以，官方的NGO和民間的NGO，貴族和草根的NGO做了對比，顯示了其中的荒誕意義。以翔實的數(shù)據(jù)展示了世界最大的NGO的荒誕之處。我想繞開說幾句，我個人很高興參加這個會議，形式很新穎，不僅中國人討論，還有外國朋友的參與，外國朋友的參與有助于讓我們從習以為常的話語、行為思維中跳出，以旁觀者看待中國。又感到很難和外國朋友交流，涉及到概念問題有些詞語很難翻譯成外語，比如我們前段時間為翻譯“不折騰”折騰了好久。還有怎么翻譯“散步”，上�？咕艽艖腋〉摹百徫铩�，什么叫“講政治顧大局”，什么叫“群體性事件”。所以我覺得和外國朋友的對話中我們獨創(chuàng)了很多政治的話語很難交流翻譯。但是我還是想在中外之間做一個嫁接，我認為公眾參與本質上就是群體性事件，這要看我的分類，群體性事件有暴力和和平的群體性事件。和平的公眾參與我們的官方和公眾經常談，但是好像不太好用。暴力的群體性事件我們更盛產一些。還有一種分類方法就是官方的群體性事件和民間的群體性事件。官方的群體性事件是有組織的群體性事件，比如兩會時網絡上的“人人問總理”，還有領導召開的茶話，還有一些領導起興會上網和民眾交流會。但是這些都是即興創(chuàng)作，沒有任何制度意義。民間的群體性事件，更像這個詞的本來含義，也就是打砸搶燒。是非常無序，但是我現(xiàn)在卻發(fā)現(xiàn)這種無序狀態(tài)正在日益變得有序。很多當事人有這樣的經驗：比如一個村的村民被污染企業(yè)長期坑害，去找當?shù)卣f企業(yè)貢獻了大量GDP，民村要講政治顧大局；
找律師，律師說司法局要我們講政治顧大局，不代理；
找法官，法官說群體性事件，講政治顧大局不受理；
最后找媒體，又會被逯軍那樣的官員問到“你到底是代表黨說話還是代表人民說話”；
最后上網發(fā)帖又被網管講政治顧大局的刪掉，最后只能聚眾進京上訪，信訪官員說你們要講政治顧大局回當?shù)亟鉀Q。最后一圈下來到處講政治，沒處講問題所以最后他們要講自己的政治，最后上街去講，用暴力去講。雖然我們沒人愿意看到暴力。后來人們悟出規(guī)律，不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決，從無序反而變成有序，正如魯迅所言：世上本沒有路，走的人多了變成了路。但這是一種非常危險的邏輯，使我們將本身體制內、法律內能解決的問題都政治化了，本身成熟的公民政治參與是政治問題法律化，如果我們將非常規(guī)的路走成高速公路的話，社會將是什么樣不言而喻。

　　主持人吳先寧：謝謝光東先生的點評，下面有請清華大學的賈西津教授繼續(xù)點評。

　　點評人賈西津：謝謝蔡教授邀請我參加今天這個主題鮮明的會議。正好我們剛剛完成了一項公民參與研究，出了一本書也就是《中國公民參與案例和模式》，其中主要研究了六個案例，我只想把我書中的最基本的框架提出來回顧一下剛才三位講解人和郭光東的評論。我想從內容、形式，各個角度去看待公民參與。Arnstein，Sherry教授在69年的書“ALadderofCitizenParticipation”提出了公民權力（citizenpower）這個概念，我覺得者是觀察公民參與的很好的視角，我們關注的是公民作為個體在參與事件中有多大的作用或者說公民在多大程度上控制了結局。Sherry教授將參與分成了三個層次。

　　1、公民控制，公民對最后結果有最后總的決策權。此時公民意志是直接決定因素。代議制民主就是如此。這是一種最強的參與。2、公民有影響力，但是最終決策是綜合其它因素決定。公民可以去提意見，可以去咨詢，但是最后的決策是通過另外的一個腦子，比如政府作出最后的決定。公民的影響力是間接地。3、公民沒有影響力，是被治療的、被教導、訓導、被納入到某一個框架，決策者有某一個意圖，大家需要理解、需要貫徹某一個意圖。這樣大的層次可以分析出真假參與、參與究竟有何程度、哪些公民有決策力、哪些決策力很弱。

　　對于中國而言我們從很少公民參與到轉向最高層次公民參與我們所應遵循的原則，可能恰恰應該將剛才的三個層次反過來。第一，公民應該有不參與權，擺脫治療的層次。就像郭光東所言，我們的生活很多都是政治化的，是講政治顧大局的，我們的生活不全是政治，應該保障公民又不參與政治、不參與政治化解決、有不表態(tài)的權力、有不選擇政治正確的權利。首先要有一個與政治無關的公民自由生活的權利，這是最基本的層次。只有有此保障才能有積極參與。第二，保障公民的自治權，憲法中言論、信仰、結社的權利，組織成立的權利，這種參與未必是積極貢獻，未必在我們做決策的時候能夠得到很好的公民建議，但至少公民需要表達的時候是無阻礙的，未必說所有領域都會有積極的公民參與時，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是當公民參與出現(xiàn)在某一領域至少應該是制度暢通的。第三個層次才是，逐漸建立制度化公民控制的權力結構。包括一個代議民主的框架，最后能夠逐步發(fā)展進行政治制度的體制改革，形成公民控制、公民自治的社會，只有這樣形成的積極公民參與才是有意義的。

　　主持人吳先寧：下面我們開始自由發(fā)言討論時間。請毛教授——

　　毛教授：1問郭光東，人們?yōu)槭裁聪矚g足療不喜歡頭療（治下不治上）。2問李環(huán)，基層參與中老百姓希望清官的心理對公眾參與有什么影響。3問展江，在中國媒體作為特權階層，它的特權地位和受迫害心理對公民參與的影響？4問李楯老師，百姓的公民性不足的情況下學者會議有多大用？

　　郭光東：曾經南方周末對基層民主有很高熱情，投入大量報道，報道村委會、居委會。但是慢慢發(fā)現(xiàn)離我們的期望越來越遠，發(fā)現(xiàn)村民們選出來的永遠只是二把手，因為還有個支部書記是一把手。這樣民主的作用有多大？居委會除了偶爾上門查下租房子的都不知道他是干什么的。真正的根源還在上面。所以我們更希望把關注放在高層而非基層。

　　李環(huán)：真正的公眾參與都是從基層開始的，剛才談到的集中基層參與的障礙都是在高層的。雖然阻礙基層參與在于體制性因素，但是我們不能就此說基層研究的意義不大�；貞淌冢F(xiàn)有體制下大家總是期望清官，因為至少他比昏官好，他對公眾參與有些積極作用，但是總體上來講我們不能寄希望于清官，但是不能依賴清官，還是必須重視制度建設。

　　展江：毛老師說的媒體的特權和地位還有受迫害地位。中國現(xiàn)在媒體現(xiàn)狀非常復雜，參考一下胡錦濤的分類有三類媒體，第一類媒體是官辦媒體喉舌。第二是都市類媒體，大眾城市的都市報、南方周末和一些法治類、經濟類的面對經營和一般公眾的報紙。第三是網絡媒體。前兩類是官辦的，第三類市商業(yè)的�，F(xiàn)在最有想法的媒體是后兩類。都市類媒體和如財經雜志是在在中國政治生活中有很重要的作用。當然都市類媒體也有差別，有些賺錢已經到了發(fā)瘋的程度。但是也有比較好的如新京報、南方周末這樣的報紙，但是這類報紙只影響精英。從體制而言官報中派生的都市報本身是不受待見的，但是后來卻超越了第一類媒體，所以這一類媒體和媒體人是最具有反叛意識的。盡管如此也有香港了解大陸的學者稱為“黨營輿論公司”。所以中國媒體以所有制和立場等的分類千差萬別。所以媒體多樣性也和中國社會多樣性一樣。媒體特權不可否認，以媒體腐敗為例，像人民日報這樣的媒體勾結性腐敗。而饑不擇食的小報主要是勒索性腐敗。人民日報和那份發(fā)行量不到一萬字的光明日報都又享受全額撥款了。至于受迫害意識，我覺得再都市報中工作的主要是35歲以下的，觀點與老的在黨報中的工作者不一樣了，所以那種一方面覺得是黨的孩子又覺得不受疼愛的意識已經不太存在了。

　　李楯：大約100多年前1908年，清政府時期集會結社律。10幾年前提出結社法，后來民政部起草了5年但是后來立不下去。我個人不同意中西文化的說法。有些個非政府組織和政府同質性很強，能夠成行的民間組織也要建立黨組織。那些人類共通的在中國行不通？我個人不這么認為。我覺得主要是因為中間有一個計劃經濟體制時期的存在。這是關鍵性所在，改革存在結構性和體制性障礙，很難突破，至少我現(xiàn)在幾乎看不到從哪里突破。孫立平教授特別提出市場經濟必須和法治和利益制衡并行才行，否則就會形成就權力體制與市場形成非常糟糕的結合，在向市場經濟中形成一種腐蝕性。用社會學的語言講就是一種“共謀”。實際上是各方共同造成的局面。我覺得現(xiàn)在的關鍵是能否平穩(wěn)轉型，看我們的智慧。上智下智結構內部的改動是改良。上智下愚變結構是改革。下智上愚是革命。上愚下愚是造反。我們能否在觀念能否平緩過渡中有所突破找到增長點，改變我們的情況。NGO民間自身有問題，但首先要看上面變，黨政系統(tǒng)不變變革代價大，而且也很難變，不好的狀況的形成各方都有責任。我覺得要改變中國的狀況，有良知的人都要盡到自己的責任。盡管我們還不是法治社會，但我們要遵循法治理念有規(guī)則的推動改變，否則我們將付出更大的代價。

　　陳維民：請教李環(huán)教授，目前出現(xiàn)的業(yè)主自治和居民自治未來哪種更能體現(xiàn)出未來的公眾參與？請教展江教授。網絡的公眾參與如何能夠更好的發(fā)揮作用？

　　李環(huán)：謝謝陳秘書長。我認為是業(yè)主自治更能體現(xiàn)未來公眾參與的方向。業(yè)主自治的代表性、自發(fā)性和行政機關的關系來看更是一個自發(fā)的獨立的形式。能夠代表業(yè)主各個階層意義的參與途徑，透明度和責任相對來說更高。但現(xiàn)在仍然有很多問題，除了行政權力的控制，它本身也存在亟待完善的地位。我覺得正是最廣泛的基層動員和公眾參與才能代表今后中國社會未來民主化的方向。居民自治并非一種真正自治，更多是動員式民主，被稱為政府在居民的腿，是政權基層的延伸，承擔了大量的行政事務，人員編制都是對上負責不對下，是一種打引號的自治。居民自治異化了，行政色彩太濃。

　　展江：互聯(lián)網的作用主要取決于官方的態(tài)度，最近兩三年出現(xiàn)了我稱之為網絡驅動型公民參與。最近一兩年來群體性事件中傳統(tǒng)媒體發(fā)揮的作用越來越邊緣化�；ヂ�(lián)網的性質，絕大多數(shù)網站私人開辦成本很低。比如我就和張鳴老師開玩笑說他的博客相當于一個私人辦的報紙。關于互聯(lián)網管理的法律問題，依法管理是空話，關于互聯(lián)網管理最高的效力層級的知識人大常委會的一個決定和若干部門制定的很多的辦法，依法辦法沒有任何上位法支持。壓制民意，也就是用《治安管理處罰法》處罰一些謠言，乃至最近用刑事誹謗罪追究網民發(fā)帖。最近山東曹縣誹謗案的成功還是有互聯(lián)網、乃至傳統(tǒng)媒體的積極參與。現(xiàn)在互聯(lián)網發(fā)揮作用不是觀念問題，是法律法規(guī)和官員態(tài)度的問題。地方官員不讓本地媒體報道本地問題，而又能在一定程度上阻撓外地媒體報道本地問題，但是互聯(lián)網是控制不了的媒體。于是有官員哀嘆：沒有互聯(lián)網的時代是多么美好。下一步的發(fā)展恐怕還是要依法管理，一旦出現(xiàn)官員打壓媒體的案例，我們通過媒體加以譴責，再者就是大一些訴訟，只要是多出現(xiàn)幾個山東曹縣的案例一定會對打壓起抑制作用。媒體的參與法律環(huán)境還是最重要的。

　　主持人吳先寧：有請王教授。

　　王占陽：談談我的感想。政府為什么總是抓住NGO民間組織不放，從歷史上來看很可以理解。革命時代的原則是組織起來，組織起來就有力量。革命成功后對這種力量有著天然的恐懼。建國初期政府廉潔，而現(xiàn)在政府腐敗，更加缺乏信息。將來的出路何在？局面的變化取決于社會里和政治力的對比，最終決定性的突破點還是民主選舉。

　　主持人吳先寧：有請張鳴教授。

　　張鳴：媒體人講社會責任和金錢之間如何權衡，孰輕孰重？

　　郭光東：問題很尖銳啊，我坦率的回答。首先我們肯定要吸引眼球，我經常和編輯記者講如果這篇報道道理再好、再高深但是沒人看都是垃圾。我們要生存、要廣告必須吸引廣告商，要將讀者賣給廣告商，一定程度上講我們就是在賣良心，但是我們的良心又是市場上的稀缺資源。在中國媒體上敢說賣良心的可能并不多，用良知換金錢。我一直都說南方周末是藏龍臥虎的地方，很多人放棄了高薪，不做律師、操盤手，為了新聞理想投奔南方周末為了新聞理想，所以兩者都有。

　　任劍濤：我覺得有幾個基本的悖論。對李環(huán)，我們討論公眾參與，到底是立于公還是立于私，立于私不是公眾參與，農民維權必須超出和房地產商，要對政府和立法，私人為了私人利益參與是為了私人生活。對展江兄有個預設提，你以不承認多元治理來追求媒體在公眾參與中發(fā)揮效力，因為你對媒體有商業(yè)利益有輕蔑態(tài)度，而商業(yè)就有商業(yè)賄賂，與商業(yè)活動不可能完全切開。公共參與一定要承認大市場、大社會、大政府，三足鼎立才是公眾參與，如果你說追求商業(yè)利益危險了一定要在權力領域展開媒體的公共活動那么我認為這樣的媒體是不可能存在的。對李楯老師也有一個基本的悖論，我們對中國前景懷著越來越悲觀的態(tài)度是因為我們個人生命有限個案本身成功較少呢，還是對前景的判斷呢？如果是對前景的判斷是悲觀的，那么公眾參與意義何在呢？因為講公眾參與就一定是有一個進步主義的假設，以悲觀心態(tài)面對進步主義假設我們談公眾參與意義何在呢？

　　下半場（8月14日下午16：00－17：30）

　　主持人：常少揚 法制日報副總編

　　主題發(fā)言：

　　16：00-16：15 PX事件和公眾參與：一種政治化的參與模式（王錫鋅：北京大學法學院公眾參與研究與支持中心教授/主任）

　　16：15-16：30 公眾的制度化和非制度化參與（任劍濤：中山大學政務學院政治學研究所教授/所長）

　　16：30-16：40 溫嶺公眾參與的經驗（陳奕敏：浙江省溫嶺市委民主懇談工作辦公室副主任）

　　16：40-16：55 點評（1、張鳴：中國人民大學教授；
2、朱芒：上海交通大學法學院教授）

　　主持人常少揚：各位，我們開始開會，下面進入下一個環(huán)節(jié)，我是法制日報常少揚，受主辦方委托主持這一環(huán)節(jié)，下面有請北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授發(fā)言。

　　王錫鋅：感謝，今天上午蔡教授已經講了公眾參與在中國的定義應該掐頭去尾排除掉選舉和街頭行動。當然這樣一種定義在中國的公眾參與的背景下可能還值得商榷，我們可以給蔡教授關注的公眾參與一個標簽“法律化的公眾參與”。法律化或制度化的參與固然是美好的，但是其本身需要一些制度化參與框架的依托。但現(xiàn)在我們正好缺乏制度化的參與框架，現(xiàn)有的制度化參與框架比如聽證、公告評論、座談會等都存在空洞化的趨勢，所以我們除了應該關注制度化法律化的公眾參與以外還需要去關注其他的一些形式和行動策略。我也從這個角度談一談法律化之外的參與行動，之類參與可以被籠統(tǒng)的歸類為非制度化的公眾參與。我在這里所介紹的僅僅是一個個案，也就是從2007年初一直延續(xù)到2008年代的廈門PX項目所涉及到的公民參與這個個案入手簡單提及介于制度化法律化的參與和街頭行動之間的參與模式，我把它界定為法律化的政治參與模式。在本質上這種參與涉及的是法律上的權利問題，但是參與者或行動者的行動策略是通過政治壓力和社會影響來間接影響地方政府的政策。

　　先簡單的解構一下廈門PX的幾個階段。從參與框架來說包括以下幾個階段。一、問題在界定。廈門市政府07年走完了PX合法的法律上的立項程序。3月份政協(xié)委員的通過研究重新界定了PX項目，項目雖然合法，但是規(guī)劃環(huán)評上存在問題。二、社會動員，發(fā)現(xiàn)問題后委員對民眾進行社會動員，通過手機和互聯(lián)網進行信息的傳播和組織。三、社會動員進行到一定階段后。廈門市政府試圖通過解釋，通過回應、解釋想要改造公眾的偏好，治愈公眾的意志。四、之后6月1日直接的臨界點行動，行動者走上街頭到工業(yè)區(qū)、市政府門，幾千人持續(xù)了近24小時，以沉默的方式進行訴求的表達。這種行動模式不同于一般的街頭行動，仍然是在中國的法律框架中進行，因為根據(jù)游行示威法游行需要申請，但是并沒有被定義為游行示威，市民組織在一起被稱為散步。五、面對這種松散的集體行動，政府在PX個案中采取了非常有建設性的做法——將項目暫時擱置，再次環(huán)評，包括了規(guī)劃環(huán)評，進行了公開征求意見和開放式的座談會，超過90%的市民反對PX項目上馬。六、政府和專家、公眾在意見后取消PX項目，隨后前往了漳州古雷半島。

　　PX中的參與是介于法律和街頭行動之間的行動模式。行動模式產生后產生了連鎖效應，成為了社會學系的公共知識。因為PX事件之后很快就發(fā)生了上海的磁懸浮事件，發(fā)生了在南京路購物的行動。5月份成都出現(xiàn)了類似的喝茶。之后這樣類似的模式又在廣州出租車罷運中出現(xiàn)。因此分析PX具有典型性的意義，不是孤立的個案，而是一個行動的樣本。從參與和集體行動的角度觀察具備哪些要素？

　　第一，行動的組織并非由利益組織和NGO發(fā)起，組織是臨時的一次性的甚至是概率性的。并沒有明確的組織行動和動員系統(tǒng)。

　　第二，集體行動的動機是具體的、個案化，動機是同質的個體利益驅動使得松散的人群臨時的聚合利益在一起，是一種聚合利益，不存在整體利益的訴求，一旦利益達到組織瓦解。

　　第三，街頭行動采取了一種臨界點的行動，街頭行動但是沒有暴力，試圖在法律底線內采取行動，結果卻是問題政治化和社會化。本來是法律問題，但是法律渠道無可表達，因此政治化、社會化問題，構成一種壓力影響政策變化。行動的基本要素事實上也是中國大量群體性事件中共同的要素。群體性事件與PX事件的不同就是它失控了。而且這種模式始終存在失控的危險。存在兩種方向的失控危險，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果政府仍然堅持立場，那么暴力看起來似乎不可避免，最后走向對抗。向另一種方向失控，政府看到來勢洶洶的社會壓力，政府決策可能會暫時考慮到壓力而走向決策的非理性化。如果注意到以上兩種失控的危險，制度內利益表達渠道不能發(fā)揮作用的情況下如何進行利益表達？我個人認為也許在結構層面上也需要更多的關注，在結構層面上的參與都是邊緣對中心的再次確認。如果按照citizenpower來界定的化公民是沒有權力的，如果將權力界定為公民直接影響結果的能力，那么公民的角色是虛化的，無論游戲規(guī)則設計的多么美、多么公開，那么他們仍然會發(fā)現(xiàn)他們無法控制結果。那么核心的問題仍然是角色調整問題。更重要的可能需要強調的還是公民充權的問題，充實公民權力，改變它們的角色。謝謝大家。

　　主持人常少揚：好的，下面有請任建濤教授。

　　發(fā)言人任劍濤：因為公眾參與主要是對個案進行實證研究，然而理論又非常復雜。我想對公眾參與做一個理論化的注腳。我發(fā)言的題目是公眾的制度化與非制度化參與。公眾的制度化參與是公眾參與的當然之意。然而任何國家、任何政體公眾參與是必然，換句話說公眾從來不可能被排除出制度之外，真正的差別是民主國家是公眾的制度化參與而非民主國家、非現(xiàn)代國家是公眾的非制度化參與，或者是暴力性參與，或稱群體暴力性事件。我想簡單分析四個問題，

　　第一個問題是公眾參與與國家結構和政體差異，我的一個預設是公眾參與是任何國家都不得不正視的一個問題。問題是古典國家公眾參與是非制度化的�，F(xiàn)代國家中公眾參與是國家結構的必須，是國家制度保障的，而不是國家結構的點綴。剛才王教授提到的PX事件是國家結構的點綴，因為有社會高層經營介入，先后參與的院士有6位之多，否則政府能夠輕而易舉的滅掉這個事件。但是動員了上層精英，尤其是統(tǒng)治精英中的科技精英，所以政府覺得棘手。這樣的事件對說明國家結構是否需要公眾參與是意義不大的，因為非民主的現(xiàn)代國家結構是不需要公眾參與的�，F(xiàn)代和非現(xiàn)代國家結構對公眾參與的本身的內在需要和排斥性是不同的。

　　政體上看，現(xiàn)代民主政體和非民主整體差別很大，現(xiàn)代民主國家要把國家結構區(qū)隔為三個領域，國家權力、社會自治和市場價格。民主政體下的公眾參與會區(qū)分為國家政治領域和社會領域，政治領域就是立法參與，而社會領域就是公共事件。民主政體中這兩種參與也是必要的，因為他是民主政體三個領域互動而形成一個穩(wěn)定國家結構的必須。而對于非民主整體也不需要這種參與，因為非民主政體下國家權力通吃，在此結構下國家并不認可社會空間下對公共參與的參與。李楯教授談的那么多痛心疾首的問題最重要的原因，為什么要成立那么多公民組織，你們想干什么？這實際上是國家權力對公民組織的一種動機追問。動機追問導致了對社會空間的結構性排斥，所以從最苛刻的意義上講中國根本沒有公眾參與，因為我們沒有公共空間與國家空間相抗衡。但是中國又處于一個轉軌社會，要力圖從集權轉向民主、從計劃轉向市場，但是又沒有成功。結構上中國是集權政治但是運行上分權政治。我們作為一個轉軌社會有新舊沖突，公眾處于什么位置？公眾參與處于什么空間？是否有機會？我認為是有的，今天公眾參與雖然沒有政治和法律地位，但是有社會空間，因我們對私權產生了對公權的壓力，因為民商事關系中，土地的轉讓中有集體土地權利的侵吞，商人和公民的沖突，但是有一個中國的背景，那就是權錢一定要勾結，權錢勾結是中國轉軌的標志。權錢勾結是轉軌的必然，我們需要的是更好的制約權錢的勾結。制約就在于哪些基層治理的事件中產生了多元的利益訴求。雖然我是保留我的兩居室，保護我的宅基地，我是以民法來要求我個人的生命和財產不受侵害，但是這種對生命和財產的保證一定要轉化為要有公民的政治自由、抗議的政治自由，對私權的愛護就有公權的支持，公民的參與形式趨于多元化。

　　中國公民今天要求一種發(fā)泄私人趣味的公共空間。小問題不斷逼近大問題。從此意義上轉軌國家公民參與發(fā)生一些轉變，從三方面簡單概括。1、政府事物作為公眾事務的特性為公眾所熟知。2、公眾與政府共同創(chuàng)造了參與的渠道。公眾對政府事務處置過程與后果關注正在走向組織化、理性化、行動化。大家都愿意趨近于理性化，但是如何趨近需要政府和民間長期智慧教育和博弈過程。3、中國公眾參與雖然有轉軌契機和社會空間，但是我們要以補課的心態(tài)去推動公眾參與。補什么課？中國公眾參與的制度盲點與缺失環(huán)節(jié)。推動公眾參與使得政治性參與、行動性參與和社會性參與共同存在。制度盲點包括：1法律缺口，公眾參與的法律保障嚴重不足。2制度供給，政府基本上限制公眾參與，提供的規(guī)則不是鼓勵有序參與而追求非秩序參與。盡管有示威游行法但是從來不批。3政府的具體舉措限制使得公眾的參與趨向暴力化，行政空間的公眾參與同樣不足。4程序缺陷，公眾什么程序參與是不明了的在缺失環(huán)節(jié)也要搞清楚，有以下幾個缺失環(huán)節(jié)：（1）制度誤區(qū)，我們的政黨是贏家通吃的心態(tài)，接受不了一個國家權力之外的社會、市場空間，一切公民組織、公共訴求都被認為是造反。以革命出境衡量公民對一畝三分地的熱愛。（2）公眾能力與政府能力的孱弱，需要公眾與政府的雙方的自我教育。雙方都需要知道對方的邊界博弈才能夠有理性的界限。（3）組織缺失，中國的公眾參與都是非組織化參與，組織化的參與使得政府容易理性對話、能夠避免暴力。（4）負正效益，多重的負面效益會導致公眾參與政治效能和行政效能的降低。最后的結論，中國公眾參與需要民主政治的轉軌和國家結構的轉型，這就需要我們的民主政治、需要現(xiàn)代國家結構，也就是承認國家權力、社會自治和市場空間三足鼎立。民主政治就是要內在的需要公眾參與發(fā)揮它的政治效能、行政效能，否則中國的公眾參與永遠是只是探討的自娛自樂的理論問題。

　　主持人常少揚：下面我們有請浙江溫嶺的陳亦敏主任講話。

　　發(fā)言人陳亦敏：溫嶺的公眾參與有十年的歷史，有幾個特點：1公眾參與的渠道——民主懇談，是我們十年前創(chuàng)立的公民參與的品牌，想通過民主懇談的渠道引導民眾參與公共事項的決策、管理和監(jiān)督。我覺得公眾參與有助于促進公民社會的形成.2參與的內容，教育、經濟產業(yè)政策、城市規(guī)劃、市政建設公共項目、公共預算。政府所有的公共事項都是我們參與事項。3我們有三種方法產生參與者。第一是自愿參加，我們民主懇談會之前五天通知，大家自愿參加不用報名。第二是隨機抽樣。第三是各界代表，我們邀請他們參加。我上午聽了意大利的局長的介紹我們覺得類似。4參與的方式，在民主懇談會上大家都有平等的機會表達發(fā)言，讓每個人都有機會發(fā)言可能比較困難，我們有兩種方式，分小組討論之后綜合表達意見，或者將所有參與者集中到大的會議室和政府溝通。后一種方式盡管發(fā)言人不是很多，但是能夠讓政府面對所有參與者。反復討論后通過博弈達到共識。5參與的結果，政府對懇談會上提出的意見進行歸納梳理，他覺得有道理的合理的收集起來根據(jù)多數(shù)意見決策。有些學者質疑政府是否真正的能夠吸收合理意見還是聽聽而已，我們一般來講各個地方的懇談會在這么公開的場合大家都知道某一位有什么意見是否合理，政府不吸收壓力很大，所以一般都會吸收。政府的大部分方案在民主懇談會之后都會修改，有的甚至全盤推到。當然也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對老百姓的意見置之不理。有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府曾經要規(guī)劃一個小學，必須要穿過一個公路，群眾都非常反對，政府有自己的考慮希望通過建設小學提高規(guī)劃地區(qū)的地價，雖然大家反對，但是鎮(zhèn)的書記當場拍板小學在原址修建。但是盡管政府沒有按照多數(shù)參與者的意見辦，但是政府始終沒敢在新址修建小學，所以民主懇談會雖然失敗，但不是沒有作用，公開性的好處就是政府感到有壓力。所以我們溫嶺的參與是真實的參與、有效的參與。有助于我們中國的民主化進程和公民社會的形成。

　　主持人常少揚：好的，下面我們進入點評環(huán)節(jié)，首先有請中國人民大學的張鳴教授。

　　點評人張鳴：我們講公眾參與，必須首先認清我們所處的時代和情景。以前我們處于極權主義時代，現(xiàn)在我們退到了傳統(tǒng)帝制，充其量是身處有親民色彩的帝制，再退就是國民黨時期、威權時代。再退就是北洋時期，我們退是因為我們曾經走岔路了�，F(xiàn)在我們退到了預備立憲之前的大清，很多事情很別扭。我的理解中央對公眾參與基本是腦筋不轉的，希望有意見通過正常途徑表達，上告，不通，民眾鬧事，政府拿辦民眾鬧事的頭兒。把老百姓逼成暴民，當然也有例外，以前對學生比較寬容，傳統(tǒng)帝制時代對學生很寬容，但是現(xiàn)在好像對學生也不寬容。西方的公眾參與是在代議制民主的補充，而我們連基本的前提，游行、集會、示威都沒有。政府談、民間談，談的東西都不一樣。政府的公眾參與是征求意見、集思廣益、民主集中制，我們講的不一樣。但是我覺得我們現(xiàn)在的情形和帝制時代的情形的還是有所不同，現(xiàn)在有網絡。技術因素的變化非常大，網絡改變了這個時代，而且網絡不容易被封鎖。第二是話語不同，威權時代話語仍然存在，很奇怪的現(xiàn)象，威權時代的話語仍在講，但是很多新的詞語也需要講，新舊在一起光怪陸離。這么講的好處是舊的話語逐漸去昧，新的話語逐漸改造者這個黨的思維。第三是中國發(fā)展不平衡。整體上推到大清，但是有些地方退的比較快，退到國民黨了，國民黨的時代就是有些地方成為窗口，好處是有傳染性，建立了新的正當性，進步主義的正當性，這樣的示范時間多了，雞同鴨講說著說著就會發(fā)生變化，領導人也更新?lián)Q代耳濡目染。變化可能在悄然間發(fā)生。

　　主持人常少揚：下面有請上海交通大學的朱芒教授。

　　點評人朱芒：我從行政法的角度做一些評價。我想用法律制度和公眾參與之間的關系。我做了一個示意圖說明法律制度和公眾參與之間的關系�？v軸是公共政策學者們經常討論的問題，最低的是政府收集信息，最高的是公民對政府行為有拘束作用，是民眾的公決。賈教授和蔡教授的階梯也是在縱軸上。橫軸是法律上的行為約束度，右邊是法律上必須要采納的，左邊是裁量的。兩個軸形成四個象限，我做的工作就是把中國收集的案例放到四個象限，看看主要的形式和趨勢是什么。第一個案例是王教授的廈門PX案件，它是實質上是兩個案件，前一個是行使公民的憲法自由，我感興趣的是后半段，第一個階段完了以后形成的座談會聽取意見，聽取意見收集信息而非聽取參與者表決，制度上沒有保障，聽取的動因不在框架中而是在框架外，是前面的壓力所形成�，F(xiàn)在大多數(shù)的動因都是在框架外的壓力。不是政府違法而公民要維權，而是公民要表達，要考察決策的正確與否而非合法與否。今后還有重要案件是否還會使用PX案的規(guī)則，個案能否使得制度沉淀扎根？我個人調查是有一定的形成規(guī)則的。PX案件之后的很多案件有同類性，有很多基本的要素，但是不在我的框架中，但是有共性，這類案件基本是在象限三，我看到的很多規(guī)劃方面在象限二，基本都是聽取意見，約束度也不夠。任教授的報告我感到比較宏觀，從整體國家社會轉型角度分析問題，實際上他說到了嚴格意義上的公眾參與必須要與民主整體為前提，那么實際上我感覺到了有這樣一個問題，不是個案中是否有公眾參與，而是個案參與結果的保障。參與可能很好的完成，但是政府不去做怎么辦，我的理解可能和任教授有些不一樣。但是我非常同意任教授關于參與動因的分析。兩級的動因，私人的動因是私人的財產權。那么政府的動因何在呢？很多時候就是避免麻煩，減少政府可以預期的麻煩的話政府可以接受參與，這種工具論的參與觀在現(xiàn)階段中國不可避免。共同生活空間的權力意識還是沒有看到。我對陳亦敏主任的報告非常感興趣也非常關注，我覺得個案中參與確確實實是公眾參與，甚至文盲都在參與，如何引導他們恰恰是很有中國意義的，個案能將制度推向哪里？我看到是第三象限往中間偏，如果承諾有法的功能約束力更強那么可能進入第一或者第四象限。但是可能受到領導任期的限制。我是不希望以后更多的動因來自于外力，而是可以在軸上討論動因，那時我們會議的主題法律化制度化才真正有意義。

　　主持人常少揚：下面進入發(fā)言階段�？梢蕴釂栆部梢哉f自己的看法。有請Sintomer。

　　提問人Sintomer：向所有在座各位提問，中國公眾參與的主體中，哪些主體積極推動、哪些對公眾參與有所保留？

　　張鳴：我覺得實際上真正的推動者是明白其是怎么回事的知識分子，民眾、群體性事件的參與者并不認為自己是公眾參與，大多數(shù)只是關注自己的利益，最不喜歡的是官員。

　　劉開明：我今天聽了一天，有樂觀有不解。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我上月在德國看到一個轉型指數(shù)報告，政治參與轉型指數(shù)中國和北朝鮮一樣，我很悲觀不解，但是一看指數(shù)又相差不遠。49年以后黨和政府還有百姓都有贏著通吃的觀念。任何事情百姓都希望政府幫著解決一切問題。我們要理解中國處于轉型時代。政治參與是公眾參與很重要的一部分。中國處于轉型時代，在哪些方面轉型？哪些力量哪些動力去轉？我深深地感受到體制內的變化不是沒有，體制內是蛻化，退的最大壓力，全球化和市場經濟導致私人空間出現(xiàn)，私人空間的出現(xiàn)使得大多數(shù)的私人抗議都是和個人利益相關，膽識每個個人利益又構成社會利益，社會空間形成。深圳和廣東看中國和北京看中國感受是相當不同的。深圳政府雖然很保守，但民間很活躍不買政府賬，政府卻那他們沒辦法。如果越來越多中國的百姓不依賴黨和政府來生存，而且生存的不錯，是有助于公眾參與的。所以從經濟的領域對公眾參與的促進是很有幫助的。知識分子可以超越個人利益，如果僅僅有底層很難超越個人利益，知識分子可以超越個人利益去建立制度。但是總體上中國的知識分子并沒有形成統(tǒng)一的陣線，并沒有達成共識，沒有形成統(tǒng)一的力量。其它比較成功的轉型國家，我們看到知識精英影響政治精英和商業(yè)經營，形成壓力最后實現(xiàn)轉型。

　　提問人Allegretti：有兩個問題問溫嶺陳主任：1、所談到的公眾參與的情況，按照歐洲模式引入，受到儒家文化影響的國家受到社會等級觀念的影響，中國是否存在這種情況？2、歐洲公眾參與的作用，邊緣人士得到他們應得的權利，溫嶺有沒有類似的情況保障這些邊緣人士的權利？

　　陳亦敏：1、中國不是等級社會，但是不同階層的話語權是不同的，弱勢群體對場合存在不適應，問題的分析、判斷、表達能力不同。2、開始我們并沒有注意這個問題，溫嶺經濟比較發(fā)達，外來人口比較多，總計有80萬左右，占外來人口的一半以上。我們的民主懇談會，既然大家愿意來都可以來，外地人從道理上也應該可以。但是幾年之后有外來人口提出這種要求，我們也滿足其要求。對特別維護外來人口的利益有一個行業(yè)工資協(xié)商民主懇談會。整個行業(yè)的工資和工時有代表工人的協(xié)會和行業(yè)協(xié)會進行談判，政府居間調停。

　　提問人Fragai：問所有人，中國民主化之中的社會，談到了很多方面，大家都沒有談到一個方面，工人能夠在促進民主化和公眾參與方面能夠有什么作用？

　　王占陽：現(xiàn)在工會都是政府或老板養(yǎng)的，成了發(fā)衛(wèi)生紙衛(wèi)生巾的組織。工人沒有為自己利益伸張的組織。49年以后很久沒有工會意識，但是現(xiàn)在已經有所認識了，開始出現(xiàn)少數(shù)獨立的工會，但是有怎樣的發(fā)展取決于執(zhí)政黨的意愿，因為說到工會就有陰影，波蘭的團結工會。工人利益得不到伸張，但是不能說工人不起任何作用，工人通過群體性事件對中國的政治進程發(fā)揮自己原先沒有想到的作用，總的來說增加了社會壓力。

　　張鳴：工人的主體是農民工，以前工會不管農民工，現(xiàn)在想管但是管的非常差，傳統(tǒng)工會不管傳統(tǒng)工也不管農民工，有維權但不是傳統(tǒng)工會組織的。

　　劉開明：農民工有很強的參與抗爭意識，深圳08年有5萬多件勞動爭議案件，廣東有1萬多起集體行動案件，農民工向組織工會但是不被政府認可。以前政府經常逮捕領頭人，現(xiàn)在不了。我勸告政府不要逮捕，因為中國現(xiàn)在所有的群體性事件都是具體的、私人的經濟訴求，如果堵死了很容易轉化為政治訴求。

　　第三專題：城市規(guī)劃中的公眾參與

　　上半場（8月15日上午9：00-10：30）

　　主持人：Nicola Macbean 英國瑞慈合作中心主任

　　主題發(fā)言：

　　9：00-9：30 英國土地利用規(guī)劃體系中的公眾參與——以實務工作者的視角

　　MarkWalton 英國Alliance Planning公司副主任，特許城鎮(zhèn)規(guī)劃師

　　（15分鐘＋15分鐘翻譯）

　　9：30-9：45 中國城市規(guī)劃公眾參與：回顧與展望

　　金曉春 中國城市規(guī)劃設計院高級規(guī)劃師

　　9：45－10：00 點評

　　1、陳保中 上海市委黨校教授

　　2、劉開明 深圳當代社會觀察研究所主任

　　主持人Nicola：大家早上好，現(xiàn)在會議開始。希望今天的探討會像昨天一樣精彩，今天的主題是“城市規(guī)劃中的公眾參與”。

　　然后進入今天的發(fā)言環(huán)節(jié)，第一位發(fā)言人是MarkWalton先生，英國AlliancePlanning公司的副總監(jiān)，是有經驗的特許城鎮(zhèn)規(guī)劃師，他在英國參與了很多項目，包括城市改造，水處理，以及可再生能源等各個方面。今天，他將以實務者工作者的角度，和大家探討一下英國的土地應用規(guī)劃體系中公眾參與。

　　發(fā)言人Walton：首先非常感謝大家邀請我參加這樣好的研討會，昨天我仔細聆聽了各位的探討。我想說的是，我本身并不是一個學者也不是一個教授，我只是一個城市規(guī)劃師，我在英國有15年的從業(yè)經驗，所以今天我希望從一個實務工作者的角度和大家探討一下公眾參與，也希望大家能從我今天的發(fā)言中有所獲益。

　　大家可以從屏幕上看到這個英文版的幻燈片，那是因為我之前對幻燈片做了一些修改，增加了一些圖片，以幫助大家更好地了解我們的課題。同時，大家可以在你們的本子上找到中文版的翻譯。

　　來介紹一下我今天的發(fā)言內容。首先我將對英國城市規(guī)劃體系中的公眾參與做一個背景介紹。然后為大家介紹在國家層面的法律的最低規(guī)定，以及地方的相關要求。然后為大家舉兩個案例，這兩個案例是在英國中部的城市開發(fā)項目，這也是我的公司正在參與的兩個項目。最后為大家做個總結。在我的總結中，實際上是想對昨天我聽到的大家提出的一些有意思的想法做一些回應。也希望能獲得大家的一些反饋。

　　首先來做一下背景介紹。在英國，公眾咨詢體系是在1945年引入的，坦率來講，當時的咨詢水平還是處于非常初級的階段，相對我們今天的標準，（當時的咨詢水平）是非常低的。并且在過去的四、五十年，它的發(fā)展非常緩慢。在60年代時，由于英國缺少這種有效的公眾咨詢，因而公眾非常反感，他們走上街頭提出了很多抗議，結果，正是由于有了這些抗議，他們認為他們沒有足夠地融入城市的規(guī)劃體系中，所以當時的政府決定做一個調查，并且得出了一個報告，在1969年發(fā)布了這個報告，這個報告中提出了很多建議，包括如何推動公眾參與的建議，這些建議都被采納到1971年的城鎮(zhèn)規(guī)劃法案當中，成為法律的基本要求。除了1971年的法律對咨詢提出了最低要求之外，國家同時提出在規(guī)劃決策時，必須要考慮到公眾和其他被咨詢人提出的意見。在1971年之前，很少收到公眾的回饋，因為整個咨詢的體系并不是有效的。所以，在英國，所有公眾提出的意見都必須得到相關當局的認真對待和處理。我知道，昨天在大家的探討中，很多人擔憂在英國，老百姓提出意見后，政府官員是如何對待這些意見？我在幻燈片上并沒有寫這些信息，現(xiàn)在我為大家介紹一下在英國采納民眾意見的流程。

　　就像我之前所述，在英國，當?shù)卣仨毧紤]通過公眾咨詢后得到的大家提出的意見，他們如何采納呢？當?shù)卣畷l(fā)布一個報告，這個報告會收集所有他們采納的意見，同時解釋為什么他們根據(jù)這些意見得出了他們的決策，如果有意見沒有被采納，也會解釋原因。然后這些報告都向公眾發(fā)布，并且在網站上發(fā)布，公眾可以看到這些報告，并且知道自己的意見是否被采納。

　　接下來回到幻燈片的介紹。在1971年之前，整個咨詢流程實際上是從上至下的過程，政府只是把他們的相關規(guī)劃發(fā)布出來，然后讓老百姓自己來看，自己提出意見，所以實際上是老百姓自己過來（提意見）的過程。很重要的一個發(fā)展是，70年代后，當?shù)卣絹碓揭庾R到社區(qū)參與的重要性。尤其是在英國工黨1997年執(zhí)政以來，提出了“程序前置”的方法，這個做法就是在制定規(guī)劃時讓公眾參與進來，也就是說，讓公眾很早就參與到城市規(guī)劃這個程序當中。這個“程序前置”的方法，其目的就是賦權給社區(qū)，讓社區(qū)的公眾能真正參與到和他們社區(qū)相關的規(guī)劃方案，我們可以看到在2004年和2007年，在英國的新的規(guī)劃法案，實際上是把“程序前置”的地位提高到法律的高度，推動他們的發(fā)展。

　　在這張幻燈片上，我為大家列舉了在英國，公眾參與在城市規(guī)劃中的最低法律要求，實際上，我這里提出的是英國的規(guī)劃申請，而不是城市規(guī)劃。因為城市規(guī)劃更多的是關于分區(qū)方面的考量，但他們的規(guī)定是相似的。我今天講的主題是針對規(guī)劃申請在公眾參與方面的法律的最低要求。

　　看這個幻燈片上，通過昨天的探討可以知道，這些條件在中國的某些地區(qū)也適用，實際上，在英國，是全國都要符合這個最低法律標準的。這個包括：在當?shù)貓蠹埳习l(fā)布公告，在規(guī)劃方案所在地以及臨近地發(fā)布通知，以及向受影響的居民發(fā)布通知，還有一條，向當?shù)胤ǘ▎挝话l(fā)布征求意見通知，這里所說的“法定單位”包括環(huán)境部門，非政府部門以及相關的政府部門，他們的職責是保護環(huán)境和保護公民的利益。

　　大家可以看到，有一個最低法律要求：在發(fā)出通知后到最后結束的時間，不得少于21天。我想說的是，這個是法律上的最低要求，但是在接下來我的介紹中，大家可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與是一個非常漫長的過程，在實踐工作中，可能需要幾個月甚至幾年的時間才能完成這個公眾咨詢。除了有國際層面的法律規(guī)定外，當?shù)卣灿兄贫ā渡鐓^(qū)參與說明》，在這個文獻中他們需要列明地方層面對公眾參與的相關要求，這些具體的要求已經在我的幻燈片上寫明，在這里，我只想強調其中的一點：面向利益相關者，包括環(huán)境、團體和公眾進行預先申請咨詢。也就是說，不是在規(guī)劃結束方案出臺后才讓公眾參與，而是在一開始就已經讓公眾參與進來。

　　接下來為大家進行兩個案例分析。相信大家會對這兩個案例很有興趣。提醒大家一點，我在這里把兩個案例的順序倒過來了，我會為大家先講坎利社區(qū)的重建項目，大家可以直接翻過去。

　　坎利社區(qū)位于西米德蘭地區(qū)，也是我工作的地方，大家可以看到幻燈片左上角的圖片就是重建項目所涉及的區(qū)域。在這個社區(qū)，除了有些老的房子外，還有新房子的建設計劃，在左下角的圖片上，可以看到老房子的狀況，這些老房子的條件不是很好，當時的打算是，要么把它們拆除，要么進行重新裝修。同時，政府希望能在此增加一些社區(qū)設施，包括醫(yī)療中心、社區(qū)中心和商店等等。當時我所在的公司就是在準備規(guī)劃申請，在我們提出規(guī)劃申請之前，首先要征求當?shù)鼐用竦囊庖�。所以，在整個鼓勵公眾參與的過程中，我們采取了各種不同的方法，其中一個很特別的方法就是，我們事先和地方政府達成協(xié)議，讓地方政府同意我們進行的社區(qū)咨詢和公眾參與的方案，也就是說，當?shù)卣牢覀冊诠妳⑴c方面要做什么。

　　大家在幻燈片上可以看到我們采取的一系列方法。其中一條就是，我們會定期出版

　　《時事通訊》。《時事通訊》是每月出版，將其分發(fā)給當?shù)氐娜Ф鄳艟用窈推髽I(yè)，讓他們及時了解整個項目的進展。同時我們定期舉辦社區(qū)論壇和交流會，并且我們會對交流會的通知廣發(fā)廣告，鼓勵更多當?shù)鼐用駞⑴c并提出意見，幫我們改善這個重建項目的計劃。我覺得在我們這個項目中，很特別的一點是，我們針對兒童和年輕人做了特別活動。因為我覺得在這樣的項目中通常會忽略兒童和年輕人的觀點，所以我們這次的項目中，特地在當?shù)貙W校組織了論壇，并且在年輕人中進行咨詢活動。這個右下角的圖片就是我們在年輕人中的咨詢狀況。

　　在這個上面，大家可以看到，我們專門邀請了規(guī)劃援助機構，我將在下午為大家介紹規(guī)劃援助結構。讓規(guī)劃援助機構進行專門的宣講，我特別想強調這一點，大家可以看到最下面，咨詢期是2006年夏季到2008年12月，我們在2008年12月才提出了我們的規(guī)劃申請，也就是說，整個過程持續(xù)了18個月時間，我們現(xiàn)在正在等待政府的批復。我們本來期望他能在8月給我們批復，但現(xiàn)在看來，應該是9月，即下個月，政府才能給我們最后答復。

　　現(xiàn)在為大家介紹第二個案例，是我們公司參與的第二個案例，即達文特里城鎮(zhèn)中心改造的項目。這個實際上是以零售為主的一個在發(fā)展的提案，在這個圖上的紅線區(qū)域的就是我們希望能夠對當?shù)氐牧闶圻M行再度發(fā)展的改造區(qū)域。我的公司，一方面受開發(fā)商的委托，另一方面是要準備規(guī)格申請，同時要承擔預提交。在這個幻燈片上顯示的就是，因為我們要進行零售的開發(fā)，所以會有一些新的商店，而本身這個區(qū)域會有一些街道，大家可以從幻燈片上看到，我們的新的商店是如何融入到原來的社區(qū)，這個是我們新的想法——如何讓新建商店融入原來的社區(qū)。這個深色的框的部分就是新設的商店。

　　有了這個中心的改造后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可以使得達文特里城鎮(zhèn)的商店數(shù)目比原來翻一倍，所以這個項目對當?shù)卣畞碚f非常重要。他們非常擔心，如果沒有這個項目的話，這些商人會被其他的城鎮(zhèn)吸引隨之會影響到整個城鎮(zhèn)的發(fā)展，越來越沒有未來。一方面，如前所述，當?shù)卣浅ＯＭ苿舆@個項目，但另一方面，他們也希望這個項目能獲得地方的支持，所以公眾參與非常地重要。首先，我們整個參與的流程是2007年12月開始的，當時我們開了一個“利益相關人”的探討會，這些“利益相關人”包括環(huán)境組織以及當?shù)氐囊恍┥鐖F組織。我們探討的內容就是：哪些問題對于當?shù)鼐用駚碚f是至關重要的？以及哪些障礙是我們必須要克服的？

　　所以，通過這個討論會后，我們發(fā)現(xiàn)市民最關心的兩點：第一點是，因為這個地區(qū)以前是一個停車場，所以市民擔心因為這樣的改造工程導致他們沒有停車位了。另一點是，本來這些地方已有一些建筑，擔心新的商店無語與原有建筑相融合，破壞了原有的格局。我們是在5月份組織了一個“公眾咨詢展示”，左上角這張圖片顯示的就是展示廳的樣子，實際上我們是在公眾到來之前拍了這個照片，并不是說沒有人來。因為來咨詢的人特別多，我在這個過程中太忙了，沒有時間去拍照片。這里抱歉不能給大家展示當時的盛況。

　　通過這次咨詢，我們收取了公眾的意見，幫助我們對規(guī)劃計劃進行改造。這個項目很特別的一點是，我們使用了一個工具，這個工具可以說是第一次在英國使用。就是在左下角上顯示的，我們把這個工具稱之為“共建未來”——這是一個游戲。這張照片顯示了當?shù)鼐用裾谕孢@個游戲。在這個游戲中，我們問參與人這些問題：對于你所居住的這個社區(qū)，哪些是你喜歡的？哪些是你不喜歡的？哪些是你認為需要改善的地方？哪些是你認為很重要的地方？同時我們也問他們對這個地區(qū)的愿景是什么？你希望這個社區(qū)的未來是什么？然后我們還提出了一個很重要的問題：如果只給你兩個名額，你覺得對你來說最重要的兩件事情是什么？通過這樣的做法，我們可以確保：對于這個方案，對居民來說是最受歡迎，同時也是對他們最有利的。

　　通過這個咨詢和玩的新游戲，我們的開發(fā)商收集了很多公眾意見，他們現(xiàn)在正在改進方案的過程中，根據(jù)我們收集的意見，我們發(fā)現(xiàn)，很多公眾他們擔心沒有了停車位。所以開發(fā)商說他們將對此進行改進。正是因為這樣的改進，開發(fā)商發(fā)現(xiàn)他們的預算可以節(jié)省一百萬英鎊，相當于一千萬人民幣。

　　現(xiàn)在，如前所述，開發(fā)商正在重新改進他們的規(guī)劃計劃，最終的申請將于2010年的春季提交給政府。為什么這么遲呢？因為現(xiàn)在英國的經濟環(huán)境不太好，開發(fā)商正在和相關的承包商重新協(xié)商合同，因而推遲到2010年的時候才能提交這個報告。

　　我剛才給大家介紹的案例，希望大家能覺得很有意思。接下來，我將做一些總結，同時回應一下昨天我所聽到的各位的一些想法。

　　首先，要讓公眾盡早參與進來，也就是，在整個規(guī)劃設計出臺之前就能讓公眾參與進來。這樣做能克服很多困難同時緩解公眾的擔憂，同時還可以知道，公眾的擔憂究竟是與這個規(guī)劃有關，還是他個人的做人原則使其對此產生反感。

　　通過剛才的這兩個案例我們可以看到，公眾參與的過程是非常耗時的。我在第二個案例中，我也向大家展示了公眾參與對開發(fā)商來說，實際上是可以省錢的。而對于政府來說，政府當初推出“前置流程”這個概念，就是他們覺得長期來看是可以節(jié)省時間的。但目前為止，我們還沒有看到這個方面的跡象，整個過程還是很漫長。

　　但我是完全支持這個項目的，為什么這么說呢？因為我覺得這個項目不僅僅是讓人們可以獲得相關信息，同時也讓公眾對與之相關的計劃進行評議，提出他們的意見甚至幫助改變這個計劃。這樣，當?shù)鼐用駥@開發(fā)計劃更有擁屬感，同時也覺得他們是這個項目的一部分，而不會覺得這個項目是強加到他們身上的。

　　這個時候，你們可能會問這樣的問題：是不是有更好的參與就意味著有更好的規(guī)劃設計？一方面，有了更好的公眾參與可以讓我們的計劃得到政府批準，另一方面，它是不是會帶來更好的設計？我覺得它是可以帶來更好的設計的，同時還能帶來很多正面的效果，因為我們的公眾不僅僅有權利發(fā)表意見，同時也有權利對整個規(guī)劃進行掌控。

　　在英國，這樣的規(guī)劃申請要提交給規(guī)劃委員會，規(guī)劃委員會是由當?shù)氐淖h員組成的，即政府人員。我們提交的是一個報告，這個報告會闡述所有收集到的意見，不管是支持這個項目的還是反對的。另一方面也有專家關于應該做出什么決策的意見。但最終拍板決定的還是這些議員，而這些議員實際上也會受到公眾的影響，因為公眾是有機會與之進行正面接觸來影響他們的判斷。

　　所以，盡管一個項目會得到很多公眾的支持，但最終它仍舊是一個政治決定，因為它是由政治家來做的決定。并且，政治家會解釋為什么某個項目盡管獲得了很多公眾支持但他們沒有接受或者為什么他們接受了這個項目。還有一種情況：如果這個項目是非常有爭議的，那么盡管它有很多公眾支持，但它可能仍舊會遭到反對。

　　主持人Nicola：非常感謝Mark的發(fā)言，實際上，剛才Mark為我們介紹的流程非常復雜，但今天下午他將為大家介紹“規(guī)劃援助機構”，介紹這個機構的一些職能，而這個機構的作用就是能幫助我們推行我們的公眾參與。

　　接下來發(fā)言的是金曉春，是來自中國城市規(guī)劃設計院的高級規(guī)劃師，剛才金先生跟我說他曾經在英國的大學待過，我想他對英國和中國的系統(tǒng)應該都是非常地熟悉，希望他能夠給我們一些有用的反饋。

　　發(fā)言人金曉春：大家好！很高興有機會和大家一起交流和參與這個話題。昨天和今天聽到很多專家發(fā)表了很多很有見解的講演，我受益良多。今天，我將從規(guī)劃師的視角，對中國的城市規(guī)劃中的公眾參與做一些研究。本來是要對中國整個的城市規(guī)劃做一個概要性的系統(tǒng)描述，昨天又加入了一些新的內容，但時間只有15分鐘，又修改了一下，所以我的幻燈片做得有些碎片化，希望大家諒解。

　　現(xiàn)在，先為大家概要介紹一下中國的城市規(guī)劃系統(tǒng)。中國的城市規(guī)劃與西方相比，開展得比較晚，根據(jù)我收集到的資料，最早見于報刊的理論探索是1995年，是我們發(fā)表于國外的城市規(guī)劃的文章。實踐的最早是在1999年，青島的城市規(guī)劃展覽。普遍地開展是在2003年以后，這個是有原因的，之后會提到。

　　主要的呢，是內容上講，有三個大的方面。第一個，中國為什么需要公眾參與？第二個，中國公眾參與的現(xiàn)狀、方法和存在的一些問題。第三個是展望，比較簡短。

　　對于第一個問題，中國城市規(guī)劃為什么需要公眾參與？我總結了三個方面。第一個方面就是社會的問題，即經濟社會發(fā)展到一定程度有社會需要；
第二個是公眾參與意識的提高；
第三個是法治環(huán)境的要求。社會方面，經濟高速發(fā)展，城市建設的急劇增加，引發(fā)了很多社會問題。中國實際上是從改革開放后經濟快速增長，95、96年的時候，人均GDP突破了700美元，這個在城市化中是一個轉折點，城市化是要加速發(fā)展的，同時是在98年前后，又遇到了金融危機，政府大量投資，在基建規(guī)模上不斷擴大，引發(fā)了一系列社會問題，這個是城市化水平的發(fā)展變化，明顯是和經濟增長相匹配的。再有一些例子，在爭議拆遷的過程中，靠警察去維持秩序。這個是大家熟知的“重慶最牛釘子戶”。我從剛才Mark的講演中知道英國的城市參與的起始點是：1947年，英國的庫克法將城市規(guī)劃權從所有權中剝離了，以前二者是一起的，現(xiàn)在兩權分開了，政府掌握了規(guī)劃權，私人掌握土地所有權，這樣兩種力量之間產生博弈。為什么1968年后，公眾參與不滿意了，要去上訴說有權知道這個規(guī)劃，要參與到這個規(guī)劃，那是以為涉及到他們的利益了。但在我們中國，這是個相反的過程，后面我會提到物權法出臺了，實際上我們是另一個方向，把一部分所有權讓渡給私人了，同樣使得規(guī)劃權和所有權產生了分離。如果不是土地的有償轉讓和住房的私有化，就不會產生后來的一系列問題。因為它本身權利沒有分離，權利分離后就會產生很多問題。所以公眾參與的起源，西方和我們，路徑不同，但起因相似。在這種情況下，政府希望公眾參與能成為由下而上的消化矛盾和沖突的一種手段。我這里有很多領導人講話的資料，由于時間關系就不詳述了。

　　對于第二個問題，公眾參與意識的提高。昨天已經有專家專門對此進行了分析，我把這個事件當作一個消極的案例，是被動式的推進公眾參與的案例。拿幾張圖片說明吧，雖然說是散步，但是用文字表達語言：反對PX，保衛(wèi)廈門。小孩也是手上拿著這個，跟著母親抗議。后來的座談會產生了一個大家比較滿意的結果。這個事件的起因是由于政協(xié)委員的提案透過媒體和院士，最后促進了這個問題的解決，這個事件中公眾的影響起到了很大的作用，除了這個消極的案例，市民對自身環(huán)境參與意識的提高也是公眾參與開展的動力，后面我將在具體的案例中展示這個。

　　法治環(huán)境的要求，實際上是有幾個大的法制變化對公眾參與促進很大。一個是行政許可法，這個法律中有十幾個條款涉及公眾，具體描述即申請人、利害關系人，明確確立了公眾參與的法律地位。其次，法律對行政許可的監(jiān)督檢查和責任追究制度的設立，實際上是對公眾約束行政權利提供了一種渠道。第二個是國家政府信息公開條例，這個實際上是對規(guī)劃局約束比較大的。它要求了很多規(guī)劃內容是必須要公布的，包括：國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，這個發(fā)改委的專項規(guī)劃，是規(guī)劃中的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和相關政策，重大項目的批準和實施情況，城鄉(xiāng)建設管理的重大事項，征收或征用土地，房屋拆遷，補助費用的發(fā)放和使用等等。這些都是在政府的信息公開條例中明確做了規(guī)定。第三個就是物權法，物權法是第一次將私有財產上升到法律權利，確立了國家財產、集體財產和私有財產平等保護的原則。因為我不是研究法律的，我不知道這樣的描述是否準確。透過這三個法律來看，第一個法律，實際上是確立了公眾參與的地位。最后這個是給予公民參與的權利，促進了公民的參與意識和主動性。中間這個是對規(guī)劃部門的信息披露做了一些約束。

　　總的來說，中國為什么需要公眾參與呢？是社會發(fā)展需要新的途徑來消解矛盾。如同我們一直引用的美國拉斯丁在1968年做的公眾參與基金，那個時代和司改報告是同一時代，都是由于社會出現(xiàn)的新的矛盾需要新的途徑來化解矛盾。我們國家也是這種情況，公眾意識的增強需要一種渠道來表達自我訴求，這也是公眾參與能夠開展的一個基礎。法治環(huán)境的改變推動了政府行為轉變，而這點在中國很重要，因為中國是一個集權型政府，政府如果不做出一些讓步或者改變，則很多事情很難推行下去。

　　第二個方面，這個可能多一點。公眾參與的現(xiàn)狀、方法和存在的一些問題。

　　第（1）點，開展日趨普遍。2003年以后，城市規(guī)劃的公眾參與越來越普遍了，因為對

　　政府有要求，并且取得了一定的成效。舉幾個例子，長沙市控規(guī)是2004年的，整個活動的全程我都是很了解的，因為我們一個科技部的項目與其有合作，它從6月份開始到9月份的階段性數(shù)據(jù)我們都進行了采集，他們用報紙電視網絡等多種方式進行了公眾宣傳，同時接待了群眾來信和電話采訪。在短短的不到3個月的時間內，他們收到了群眾來信68封，接到了群眾電話213個，來訪人73次，網絡上的訪問量極其巨大，是21萬人次，網絡上的意見回饋也有300多條，這個大大出乎了組織者的預料。第二個是北京的城市規(guī)劃提前公示，是2004年的，公示過程是在展示館展出，參觀人數(shù)達到了2.6萬人，現(xiàn)場留言500條，也是反應很強烈。再有一個是南京市的提前公示，是2007年的。效果也很不錯，有1.6萬人填寫了這個表格，最長的寫了17頁，一萬多字，并且這里面的很多內容最后被采納了。我現(xiàn)在詳細介紹的是我們院在2008、2009年在四川災后重建的規(guī)劃中進行公眾參與的一些做法。我們院在去年四川地震后就進入了震后災區(qū)開展了城市規(guī)劃，當時的條件是很艱苦的，在整個過程中，開展了6次公眾咨詢活動，為這個規(guī)劃制定提供了很好的支持。這6項包括：新縣城的選址咨詢，總體規(guī)劃方案咨詢，村民的搬遷意愿調查，住房政策調研，心理和生存狀況的調查，安置政策調研等這些內容。這個是我們的書記在村里做調研的情景，當時的環(huán)境相當惡劣。這個是在青川與村民的座談，座談內容與剛才Mark講的有點類似。這個是和政府公務員進行問卷調查。這個是為村民開展講座和進行交流。先演講介紹總體規(guī)劃，然后是村民提意見和問題，大家互動交流。溫總理當時也去規(guī)劃現(xiàn)場視察。下面的這些不是完整的，只是概要性情況。這條是對農戶訪談，包括現(xiàn)在的基本情況、生產生活資料的滅失情況等等，(點擊此處閱讀下一頁)

　　尤其是對其未來生活居住選擇的意愿和影響這個方面進行了比較深入的調查和了解。調研范圍包括4個鄉(xiāng)，18個村和24個農民。這是對搬遷因素的分析，這個是根據(jù)調查交流形成的一個表格，對農民調研的安置意向的統(tǒng)計，這個對最后形成規(guī)劃方案起到了非常重要的作用，很多的規(guī)劃決策都是從公眾咨詢中得來的。這個是通過調研得出的一些結論：基本特征、問題。這個是安置取向的一個狀況：住房形式的選擇、住宅面積的期待狀況以及公共服務設施。特別是這個住宅面積期待狀況方面，當時政府設定了一個面積：震后拆遷的給60平米，自己投一部分錢的給80平米，調查結果顯示村民的期待值是比較高的，一般都在80平米以上，這個對最終的住房規(guī)劃還是有影響的。

　　第（2）點，剛才是介紹的內容部分，下面介紹方法。在中國開展公眾參與方法很多，

　　不是想象中的那么少。包括：公示、規(guī)劃展覽、問卷調查、專家咨詢聽證和網上投訴等等。還有一些比較特殊的我將介紹一下，比如說互聯(lián)網的公示，這個是現(xiàn)場的公示牌，這個是上海的規(guī)劃展覽館、北京的規(guī)劃展覽館。我們的規(guī)劃展覽館比西方的要好很多，特別現(xiàn)代化，占地也大，但其內容與市民的貼近度還是有些距離。這個是規(guī)劃宣傳車，可以開到社區(qū)里面進行規(guī)劃宣傳。這個是專家研討會和聽證會。還有網上調查和網上投訴，但網上投訴這個項目現(xiàn)在并不是很理想。這幾年，規(guī)劃部在推出“態(tài)度督察員”，比較遺憾的是，這個督察員制度與公眾的信息聯(lián)絡并沒有建立起來，公眾仍舊是單一的體系。如果能將這二者結合起來，對規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)督是非常有好處的。因為大家知道規(guī)劃腐敗現(xiàn)在呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，重慶的烏安、海南、青島等很多地方。這個與公眾的監(jiān)督不到位是很有關系的，我們國家靠政府自我監(jiān)控自我約束，實際上很難約束他們的行為。昨天也有專家提到，很多情況下，他們會產生“共謀”的關系，自我監(jiān)督很難實現(xiàn)，需要借助一種外力對他們產生作用。

　　第（3）點，存在的一些問題。第一個是法律法規(guī)有待完善，這個有很多方面，我舉一個方面，即公示內容。雖然公示法中規(guī)定了公示時間是30天，規(guī)定了時間內容，但是到什么深度，這個是很重要的。我們經常看到，在網上公示了兩張圖片，圖片是有的，但是看不清楚，它這個也算是有公示內容了，但公眾很難通過這么少的信息量參與到規(guī)劃中。這個就需要地方政府在內容和操作方面做一些更具體更細化的規(guī)定。當然還存在一些其他問題：本土化的實證研究有待加強。我們雖然與西方國家有很多相似性，但也有很多個性，特別是產權關系和土地制度方面有太大的差異。但我覺得，土地權和規(guī)劃權相分離后，其需求仍是一致的，要根據(jù)本身的制度構架去設計不同的參與方式。我們總是談及美國的架構方式，但實際上，如果美國的架構方式搭不到合適的位置，就懸空了。很高興，現(xiàn)在深圳已經開始做一些這方面的工作，內容簡單我就不詳述了。技術手段需要提升。新技術的運用特別是網絡技術，現(xiàn)在已經廣泛引用到規(guī)劃中來，最大的方面就是網絡公示。信息技術還有更多的一些應用，比如web技術和PPGS，這些東西可以使公眾更好地了解規(guī)劃信息，同時產生一種互動效果，我們最近也在做一些基于PPGS的公眾研究，估計明后年可能會有些成果出來。這個就是互聯(lián)網的情況，實際上，互聯(lián)網的硬件條件比較支持我們在網上開展一些廣泛的公眾參與。這個是網絡的發(fā)展技術方面，另一個是我們國家的發(fā)展現(xiàn)狀，不允許我們像英國那樣一個規(guī)劃做幾年，甚至3個月5個月6個月，它是追著你在走，不允許你有那么多時間去開展那樣形式的公眾參與，但是公眾參與還是需要，這就需要在技術手段上加以改進，在如何提高效率上多想辦法�；ヂ�(lián)網，在之后的發(fā)展過程中，應該是城市規(guī)劃中公眾參與的非常主要的一個渠道。

　　最后做個簡單的展望。中國公眾參與是在2003年城市規(guī)劃法頒布后得到普遍發(fā)展。但是也存在形式化和標準化的問題，但同時在法治環(huán)境公共意識的方面已經有了很多積極的變化。我認為，隨著社會的不斷發(fā)展，人們的思想不再像過去那樣被束縛了，大家的意識都是在不斷提高的。公眾的參與作為推進民主的一種手段，一定會得到推進和發(fā)展。我們不要反過來想：民主制度決定了我們要不要公眾參與。而實際上是公眾參與在推進民主化的進程。社會需求要求做公眾參與，社會做出來后推進了民主化的進程。我們不要反過來說：“我們沒有民主制度，我們不能做公眾參與。”引用偉人的一句話就是“前途是光明的，道路是曲折的�！�

　　謝謝！

　　主持人Nicola：非常感謝金先生剛才精彩的介紹，接下來進入點評時間，我希望點評者盡量簡短一點，這樣就能有提問時間。首先是陳保中教授。

　　點評人陳保中：非常感謝主持人以及這個活動的組織者。我應該說是不敢點評，有很多原因，在公眾參與這一塊，是今年6月份，蔡教授到上海來開會，我比較全面地了解了蔡教授在上海的一些改革，我是很振奮的。因為中國有這么多學者奔忙于全國各地，在自己的能力范圍內，在體制中做出重要貢獻。所以我來參加這個會議，本意是來聽一聽的。

　　兩位的發(fā)言都很精彩，兩位都是專業(yè)人士。昨天我以為法國和意大利的經驗很典型，今天聽了后我覺得英國的做法也很有啟發(fā)。這個啟發(fā)是什么呢？我想第一個是制度。它有兩個時間點，一個是1947年，那個時候我們還沒有解放，一個是1971年，那個時候我們還在文化大革命當中。他們的制度已經很成熟了。第二個還是制度。為什么這么說呢？因為他們能把一些很小的制度做好，把一些細節(jié)做實了。我感覺這個非常重要。比如說公示，我們也有公示制度，但是不具體。我出來之前在上�？吹降罔F站的規(guī)劃變更的公示，公示的內容就是，本來要造綠化的，改成造一個40多層的建筑，這個對居民影響很大。這個公示本來應該是在周邊的居民居住地區(qū)，但是結果卻公示在地鐵站的工地上，那個工地上全是灰塵，誰會去看呢？所以我感覺小的制度設計很重要，包括一些網上的公示，如金先生所說，也是很有技巧的，因為他涉及特地區(qū)域的當事人的利益，所以網上公示在今天也會有一些缺陷。這是我的基本想法。我覺得還有兩個問題想和專家討論一下。

　　一個是，我覺得實體的規(guī)劃依據(jù)很關鍵。因為很多規(guī)劃的技術標準，我們公眾的參與力度還不夠，而這些標準是我們規(guī)劃的依據(jù)。為什么這么說呢？因為上海和北京這幾年，很多案例涉及到規(guī)劃的是，比如陽光權，老百姓排隊去信訪，開發(fā)商說我是經過政府的合法審批的，政府說我是依法規(guī)劃的。單一的法，這個實體依據(jù)本身就有問題。那么這樣的實體依據(jù)，就使得公眾參與的力度還不夠。

　　第二個是，公眾參與的能力問題。昨天任教授講的我很同意，公眾的能力不高和政府的能力不高有很重要的關系。政府對公眾參與的態(tài)度和導向，決定了公眾參與的能力。而這幾年我們做了些工作，就是在中高級的公務員干部培訓班中，進行模擬的聽證會，這個工作進行了6年。讓這些公務員在培訓中，學會去寬容和接受別人的觀點，我覺得這個效果還不錯。

　　今天兩位的發(fā)言都很精彩，由于時間關系，我就講這么多。謝謝！

　　點評人劉開明：大家好！感謝蔡教授讓我來參加這個會，實際上我是來學習，我不是這個方面的專家，畢竟這個對我來說是個嶄新的概念。包括我以及我認識的很多規(guī)劃處的官員，我有個同學是深圳規(guī)劃處的處長。

　　在中國，我們看規(guī)劃，大多是建筑設計、景觀設計、道路設計。所以我們看到的更多的是建物，而沒有看到人。十年前我有一個朋友在哥倫比亞大學讀人口統(tǒng)計學，同時讀城市規(guī)劃專業(yè)，我很奇怪，說這個跨度很大啊？他說不大，這個是plan不是design，design是技術，不看人，而plan則有兩個意思：一個是要可持續(xù)，第二個是人要參與。而在中國，我們看到的是一個面孔，城市很漂亮，道路很寬敞。最近我女兒讀大學，我?guī)ノ以浬畹乃膫�城市，尋找我當年的足跡，到我出生的柳州，到我讀大學的桂林，到我讀研的濟南，到我讀博士的南京。我看到的是大變遷，那個道路由四車道變成六車道，然后變成八車道，沒有任何特色可言。而，我到意大利，羅馬的市中心是大坑，是幾百年前的石頭路，而要是在中國，則馬上被房地產開發(fā)商換掉了，我到過阿西提，是舊金山的教會發(fā)源地，全是老房子，道路非常擁擠，但我們卻感覺，這才是人類生活的地方。城市是什么？應該是我們每一個人生活的地方，而不是為了滿足道路設計師、景觀設計師和建筑設計師眼中的“漂亮”。所以我覺得公眾參與才是城市plan的核心。

　　來這里之前，我13號在石家莊看一個工業(yè)園，工業(yè)園設計得很漂亮，有專門的職工宿舍和廠房。有50個廠房，每個廠房可容納500人，但現(xiàn)在很遺憾只有10個工廠了，所有工廠都面臨嚴重的缺工問題，我覺得很奇怪，這是為什么？這么漂亮但是孤零零的，沒有人來？我對比了廣東、上海、江蘇等城市的情況，我從工人角度尤其是農民工角度來理解城市發(fā)展，我們很多制造業(yè)都需要農民工。在上海江蘇這些城市，政府非常強勢，把城市設計得很漂亮，但我們中國正處于城市轉型時期，在這個時期，我們應該考慮到低收入人群的意見，他們是否愿意在這里生活？這個是非常重要的。坦率說，我們廣東的工資不比江蘇高，甚至和石家莊差不多，但是為什么廣東有4千萬農民工？一個地區(qū)的服裝產業(yè)的50個工廠招滿了工人？我做了一個思考，問他們，他們說那邊太漂亮了，但是找不到我住的地方，找不到我要交的朋友，而在廣東由于政府沒有那么強勢，依靠的是地方推動政府的倒退式發(fā)展，所以地方社區(qū)和居民有很大力量，他們建了很多廉價房和二手房，我們深圳很多人就是從二手樓里起家的。現(xiàn)在深圳有1100萬人口，可以說，住在宿舍里的有一半，另一半就是住在農民房里面。他們可以找到任何自己原來的社區(qū)，深圳有110多個村子可以完全布置進來，一個村子里的幾乎所有人都可以進來，他們可以找到自己的朋友，所以可以看到深圳的社區(qū)的農民房都非常熱鬧。外來工就住在農民80年代住的房子里，他們要租房子要買菜要吃飯。所以中國目前還沒有到發(fā)達國家，他是轉型社會，我們應該考慮如何面對人口需要。想想意大利，它保存了300年前的小鎮(zhèn)，但能夠賺很多錢，很多人喜歡。

　　我很高興，在座有很多規(guī)劃局局長在，我們應該考慮城市，少點設計，多點計劃多點人。這樣我們才能賺到錢，多聚集人氣，這樣城市才有希望。

　　主持人Nicola：現(xiàn)在的時間，大家可以提出問題。

　　提問人周梅燕：城市規(guī)劃是個很有趣的話題，我覺得今天的兩個報告和點評都非常吸引人。我想問一下英國的Mark先生。我有兩個問題。

　　第一個，我從剛才的介紹中發(fā)現(xiàn)，在英國的城市規(guī)劃中，公眾咨詢參與很有意思，但您能不能介紹一下，在公眾的咨詢參與過程中，我們的規(guī)劃公司，也就是像您這樣的公司，我理解是不是我們下午將要介紹的“規(guī)劃援助機構”，那么它的角色和地方政府以及利害關系人，他們之間的角色是如何定位的？也就是說，這個規(guī)劃是誰委托的？誰先提出的？這個互動后的信息，我從介紹中知道，你們既是規(guī)劃的申請人，也是公眾信息的組織人，那么你組織后，信息應該也是由你們反饋給政府進行批準，那么這個過程中的角色和相互關系是什么樣子的？這個應該對中國很有借鑒性。這個是第一個問題。

　　第二個。（主持人說，先一個一個解決。）

　　Mark：如您所說，我所在的規(guī)劃公司就是提交規(guī)劃的申請以及組織公眾參與，但最后的決策是由當?shù)卣龀龅�，而當�(shù)卣某蓡T包括專業(yè)的規(guī)劃師和民眾選舉的代表，然后我們負責起草整個的規(guī)劃申請并且對這個申請進行推廣，這樣就能讓當?shù)卣浪麄儜撟龀鍪裁礃拥臎Q定，我覺得我們的角色相當于在當?shù)卣烷_發(fā)商之間架接一個橋梁。

　　提問人周梅燕：剛剛聽了介紹，我們知道在英國的公眾咨詢時間很長，長達18個月，我想知道，在這么長的時間里，如何保證弱勢群體的參與？像案例中的三千多戶居民，如何保證每一個人都能參加，是抽樣？還是自愿報名？或者其他方式？謝謝！

　　Mark：這是個很好的問題。像坎利社區(qū)這個案例，涉及三千多戶居民，實際上我們所作的事情，是希望盡可能地做到最好的公眾參與。比如說，我們會發(fā)通訊，發(fā)給所有的三千戶人，我們將信息讓所有人知道，但來不來由他們自己決定，有可能他們不感興趣，或者他們沒什么觀點。這個，他們自己有權利決定是否參與。

　　再補充一下，關于弱勢群體的參與，這個實際上也是英國過去二三十年擔憂的問題，他們一直致力于解決這個問題，今天下午介紹的規(guī)劃援助機構也就是其中的一個工具，盡可能讓更多的人參與進來，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這個是政府很重視的問題，也是他們很關注的課題。

　　提問人高新軍：我想問英國專家一個問題，您剛剛提到，英國的公眾咨詢從1947年開始，慢慢發(fā)展到1971年，我的問題是：從公眾咨詢的開始到它的相對成熟，你們花了多少時間？

　　Mark：大家可以看到，從1947年到1971年，這已經經歷了一個漫長的過程，而1947年實際上是二戰(zhàn)剛剛結束的時候，當時英國是由新政府上陣，而新政府執(zhí)政的時候做出了一個決定，就是將土地權國有化，還頒布了相關的法律，促進了公眾參與在英國的發(fā)展。同時，在1947年也有相關法律，如同金先生說的中國的情況那樣，但這些法律的條款并沒有得到很好的執(zhí)行。

　　然后，從1947年到60年代之間，確實有很多人向規(guī)劃局提意見，這些人都是受過良好教育的中產階級或者高產階級的人，顯然老百姓獲知很少，便很少提出他們的意見，直到60年代末期的時候，公眾有很多民怨，這才開始了公眾參與的重視和發(fā)展。

　　下半場（8月15日上午10：45-12：00）

　　主持人：杜新麗（中國政法大學教授）

　　主題發(fā)言：

　　10：45-11：00 中國城市規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀與建設路徑（邢海峰：住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心規(guī)劃處處長）

　　11：00-11：15 要規(guī)劃陽光，也要陽光規(guī)劃——在城市規(guī)劃中逐步推進公眾參與和社會監(jiān)督的探索與思考（展二鵬：青島市規(guī)劃局總工程師）

　　11：15-11：30點評（1、高新軍：中央編譯局比較研究中心研究員；
2、李凡：世界與中國研究所所長）

　　發(fā)言人邢海峰：

　　剛才金先生進行了回顧，我想從我的視角來談一下我的認識，有以下四個方面：

　　一，制度需求。二，我國目前已經開展的城市規(guī)劃現(xiàn)狀進行概要評價。三，目前法律對城市規(guī)劃的要求進行簡要分析。四，對我國下一步城市規(guī)劃路徑的基本認識。

　　從制度需求來說，金先生已經進行了詳細分析，我想從規(guī)劃角度簡要做些分析。正如昨

　　天各位專家所說，我國正處于社會經濟的轉型期，傳統(tǒng)計劃經濟和市場經濟，各種制度都交織在一起。因此我們的規(guī)劃工作也面臨一系列問題，特別是我們昨天已經提到的：私權的逐步認可，以及市場經濟給城市規(guī)劃帶來的各種不利因素，出現(xiàn)了很多弱勢群體利益受侵犯的事情，這樣使得公眾參與越來越急迫和重要。所以從我國整體的社會發(fā)展來看是需要公眾參與的。另外，從規(guī)劃管理部門角度來說，也需要公眾參與。就是說，我們在實施規(guī)劃過程中，發(fā)現(xiàn)，如果能讓公眾參與規(guī)劃，是很有利于規(guī)劃實施的。

　　那么目前我國的城市規(guī)劃現(xiàn)狀如何呢？我想參考一下國外的公眾參與階段的劃分標準來歸納一下我國的公眾參與現(xiàn)狀。

　　一個，是按照國外有關專家對這個規(guī)劃的公眾參與形式來說，目前大概分為五個類型：無參與、傳統(tǒng)式的協(xié)商、半公開以及公開的理想化的參與。每一個類型都有一些指標來衡量，按照這個劃分標準來看我們國家，我們國家有的地方開展得比較先進，但有的地方比較滯后，我國雖然開展了很多實踐活動，但總體來說，應該屬于無參與或者少量參與或者傳統(tǒng)式協(xié)商的階段，這是從它的效果來看的狀況。

　　第二個，也是參考國外的標準，分為三個階段八個層次。而我國總體來看，應該屬于公示展覽，調查問卷等象征性的參與還是很多的，很少有完全的決策性參與。目前看各地，公眾展示已經是比較普遍的做法，比如各地設立的規(guī)劃展覽館，以及在新聞媒體上對規(guī)劃的公布等等。一些地方也對涉及相關利益的時候進行一些聽證，聽證所達到的程度我們另當別論，至少他們已經開展了這樣的活動了�？傮w而言，從政府決策者和規(guī)劃師的角度來看，只是理論上承認了公眾參與的重要性，但沒有將公眾參與提升到最終決策或者最終目的的高度。

　　總體評價大概就是這樣。另外，對于一般弱勢群體和一般市民來說，被動式參與和事后參與的情況是比較多的。從我們接觸到的情況中可以反應這一點，在城市中，比較多的就是采光權的問題。就是居民將樓建起來后引發(fā)的日照間距不夠等種種問題而上訪告狀等情況還是比較多的�？偟膩碚f，他們是為了維護自己的權益而被動參與規(guī)劃。

　　看我國的規(guī)劃參與的推動力，我將其歸結為三個方面：

　　一，學術界，如我們今天與會的各位專家，就是其中的重要組成部分。從九十年代中期開始，專家們參照國外的一些做法，為中國的公眾參與搖旗吶喊，做出了很多貢獻，起了很大作用。

　　二，政府在推動公眾參與方面也是很重要的角色。一方面，我國政府的行政改革要求透明化公開化，這是個大的趨勢。所以對于規(guī)劃局而言，無論是形式還是實質，都要求做一些公眾參與的活動，包括公開公平等等，這些都是法律要求的整體改革。另一方面，規(guī)劃部門本身將公眾參與作為一種政治權衡的手段。根據(jù)我們以前做的很多調研，對這些問題認識比較輕的，有些規(guī)劃局局長，將公眾參與作為分解部門壓力的手段。如果將其完全公開，交給公眾提出意見，那么，部門受到的來自上司和社會各界的壓力就轉移給公眾了。規(guī)劃一旦公開后，領導要求修改時，就會面對公眾帶來的壓力，壓力處理不當可能引發(fā)一些社會問題。所以，政府在做決策時，可以將公眾意見作為一個砝碼，用公眾參與來加強和強化決策的正當性和權威性，由此來說服另一些力量，比如上司和開發(fā)商。

　　三，公眾。公眾也是很重要的推動力量。這是與我國目前的市場經濟和私權逐漸被肯定相聯(lián)系的，對個人利益的關注要求更多公眾參與，另外還有整體民主意識的增強。

　　以上是三個方面的推動力量。

　　下面談一下政策和法律要求城市規(guī)劃中的公眾參與。我重點談兩個方面：

　　一方面，我國領導提出的新的“以人為本”的科學發(fā)展觀。這個是從具體政策來談，落實到地方政府時，還是會帶來一些壓力�！耙匀藶楸尽钡囊舐鋵嵉骄唧w部門時，不僅僅是基本的城市景觀的設計，還包括利用城市規(guī)劃來調控公共資源，促進社會公正，以及維護弱者利益。至少在形式上，或者某些層面上需要考慮到這個問題。舉個簡單例子，我也曾經參與一些相關法律法規(guī)和政策的制定。決策者在考慮落實中央大政方針時，比如考慮弱勢群體的利益，農民，外來務工人員，他們的基本利益應在我們的決策中有所體現(xiàn)，而不管其落實程度如何。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定得比較詳細，包括批前的公示和批后的公示等，時間不少于30日等等。下面一個問題就是如何讓法律具體化，具備可操作性，如何將其進一步完善。

　　對于我國城市規(guī)劃基本路徑的認識，我歸納了四個方面：

　　建立透明的規(guī)劃管理宣傳渠道。

　　在我國，這個方面在逐步完善，相對做的比較好。比如一些規(guī)劃展覽館、網上公開公示等。有些地方有創(chuàng)新，比如上次我去的廣東，他們在村鎮(zhèn)參與這塊也開始注重參與，因為規(guī)劃如何實施是面臨的比較大的問題，老百姓如果不認識不理解，越是基層，規(guī)劃越難實施。廣東的創(chuàng)新之處在于建立了“助村規(guī)劃師”，就是對規(guī)劃的開始形成直到最后的實施進行全程跟蹤，村民有什么問題都可以隨時解答。這樣，一方面有利于村民了解規(guī)劃，并且能表達自己對此的訴求。

　　二，完善公眾參與的一些編制機制。

　　限于時間不做展開。我國在公眾參與的編制問題上還存在一些問題。舉個例子，不同層面的規(guī)劃有不同的參與方式。包括剛剛Mark先生也提到了英國的很多參與方式。而我國，從宏觀到微觀的參與方式存在很大差異。比如，概念性規(guī)劃，可能更注重前期的和分階段的參與。但我們的法定性的規(guī)劃，我國具體的對老百姓影響比較大的是控制性的規(guī)劃，很多指標直接涉及相關居民的利益，這些也需要具體的居民參與得很深。實際上當規(guī)劃公布時，老百姓也是非常關注的，因為這個涉及到他們的切身利益。比如樓層高度、日照間距等，都會影響他未來的居住環(huán)境、房產是否升值或貶值的等問題。因而，不同層次的規(guī)劃應有不同的參與要求。

　　三，發(fā)揮人大和社區(qū)組織的作用。

　　人大這塊不再多談，涉及體制問題。社區(qū)這塊，在目前的中國體制下，不管社區(qū)的作用發(fā)揮多少，可以依托政府組織或者半政府組織進行協(xié)調和溝通。上層的規(guī)劃部門，可能因為人力限制等，對基層的老百姓需求并不能完全了解。而老百姓的需求也缺乏向上反應的渠道。為此，我們可以考慮成立類似NGO這樣的組織，比如社區(qū)發(fā)展規(guī)劃委員會、物業(yè)委員會之類。

　　四，轉變政府職能，為城市規(guī)劃中的公眾參與提供基本保證。

　　公眾參與和政府分權實際上是共生的，只有政府將其部分權力下放給公眾后，才有可能真正保證公眾參與。所以最后實際上還是涉及到體制問題。我覺得這也是個漸變的過程。在這個方面，有些部門的法規(guī)已經做出了一些嘗試，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃法，目前我們也在做這樣的研究——如何將公開公示等等要求進行到可操作層面。我們有一系列法規(guī)正在研究等待實施。對于地方政府來說，規(guī)劃實際上是地方釋權的問題。未來的地方規(guī)劃和相關辦法也是很關鍵的部分。

　　最后說點題外話。昨天我們的有些專家也說了，對于我國的公眾參與可能抱著比較悲觀的態(tài)度，我想，從改革開放這三十多年來，它帶來了很多問題，但同時是有很多積極方面的，所以我作為一個相對年輕的人，對我國的民主公眾參與還是抱有謹慎的樂觀態(tài)度的。雖然它的路還很長，但是它是在一步一步地走的。規(guī)劃體系的建立，是從無到有，特別是改革開放以來，確實與老百姓關系越來越密切，而老百姓呢，對此也是越來越關注。而政府也承受著壓力必須推動它發(fā)展，其他各方的力量也使其朝著積極的方向前進。當然，它的問題也是很多的，所以我抱著謹慎的樂觀態(tài)度。

　　我的報告完畢，謝謝大家！

　　發(fā)言人展二鵬：

　　各位專家好！非常抱歉耽誤了這么多時間。首先，感謝中國政法大學憲政研究中心邀請我們參加這個城市規(guī)劃的公眾參與專題的活動，這個活動非常有意義也很特殊。我們這一年也參加了其他活動，與建設部一起參加公眾參與項目。這次很高興來此向各位專家學習。

　　我主要以青島為例，談一下城市規(guī)劃中的公眾參與方面公開公示的做法。結合青島的實際情況，同時提一些可以討論的問題。我大概講以下一些內容：一，青島的城市概況。二，像青島這樣的城市，介紹一下其管理體系以及大背景下的社會性問題。社會性問題是指有社會意義的，對社會產生影響的，被社會關注的問題。由于規(guī)劃工作而給社會帶來的效應。三，我們城市規(guī)劃的一些做法。順便介紹一下，青島市規(guī)劃局是在2001年率先提出“陽關規(guī)劃”，而青島的規(guī)劃也有些戲劇性的變化，我們也在向其他城市學習。四，因素和關系。主要談談城市規(guī)劃中的博弈：規(guī)劃與開發(fā)商的博弈、規(guī)劃與區(qū)政府的博弈，還有各級政府在開發(fā)建設上的博弈。但是在政府和群眾之間沒有博弈，尤其在建設方面的公開公示，我國要走的路還是很遠的。以上，第三點和第四點是我的重點講解內容。最后提一些問題我們共同討論。

　　今天正好是青島的第19屆啤酒節(jié)開幕，這個城市，大家可能比較熟悉，市區(qū)面積是1400萬平方公里，人口300多萬，去年GDP達到了4000多億，尤其是人均收入也達到了大概3000美元的水平。青島是港口城市、制造業(yè)基地，而且是海洋科研基地，全國海洋專業(yè)的院士，60%在青島。現(xiàn)在又在研究“藍色經濟”——城市和地區(qū)發(fā)展的重要引擎。另外，青島還是重要的旅游城市，文化名城。新的總體規(guī)劃已經報到國務院了，到2020年人口1200萬，城市人口500萬。我并不是重點介紹青島情況，而是我國的沿海地區(qū)發(fā)展到現(xiàn)在這樣，就提出了城市規(guī)劃中的公開公示和公眾參與的要求，而且經濟發(fā)展越快，這個要求越高。所以，城市發(fā)展的建設決不是一般的硬件建設，這個只是一方面，而重要的另一點應該是制度方面的建設，法規(guī)、城市運營方面的，原來的總規(guī)劃師陳總，就說過發(fā)展環(huán)境非常重要。青島2000年以來，編制了大量規(guī)劃，包括很多專項規(guī)劃，最近專業(yè)界也認為專項規(guī)劃是非常重要的標志。同時加強了地方立法，專家咨詢，公開公示，還有聽證會。還有“航空在線”——每個星期早上八點到十點，所有青島的規(guī)劃局、國土資源局等部門的一把手在網上和電話中直接回答市民提出的問題。這個效果是非常好的，有些一兩年解決不了的問題，上線一次就能解決了。青島還有個特殊自然環(huán)境條件，所以在規(guī)劃方面有其特殊性。一個是地形的影響，另一個是歷史條件，青島是1897年被日軍占領，所以第一個規(guī)劃是1990年做的規(guī)劃。青島的城市布局有個非常明顯的差異：過去是南北差異，90年代初行政中心東遷后又出現(xiàn)了東西差異，城市的整個發(fā)展是不均衡的，對規(guī)劃有很大影響。所以，在拆遷、完善交通設施方面會有些敏感問題，有時候可能引發(fā)較嚴重的上訪問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在此，我想強調兩點：

　　一，區(qū)政府非常重要。我們的考核制度決定區(qū)政府是地方經濟發(fā)展的組織主體，尤其是

　　分稅制和土地收益問題，所以區(qū)政府在規(guī)劃中積極性很高，給規(guī)劃帶來壓力。同時，政府部門之間的制約或協(xié)同作用，對規(guī)劃的編制實施和管理，以及對公眾參與有很大影響。

　　二，城市規(guī)劃中的社會問題。（1）日照景觀有開放空間。青島的海岸帶有很多公共綠地，在城區(qū)里有很多山，有些是批準的規(guī)劃項目，有些是未批準的，因而產生問題，有很多為此上訪的群眾。另外有一些規(guī)模很大的住宅建設項目，因為擋光問題而無法實施。開發(fā)商說“每天從我們公司開走一輛桑塔納”，因為貸款利息很高，不能開工就沒法辦，擋光問題解決不了就不行。其實擋光問題有些“合法不合理”，青島的景色很好，如果某戶居民在一個地方住了5年了，每天能看到海，突然有個樓雖然間距等各方面都沒有問題了，但是它擋住了視線，這個就需要協(xié)調，這就是“合法不合情”的問題了，關系到如何去協(xié)調。另外一個就是開放空間和對公共綠地的占有的問題，如果出現(xiàn)問題，政府還是比較積極地去解決的。（2）就是關于公建設施配套和市政基礎設施問題。舉個例子，如果某小區(qū)要供熱站，將其規(guī)劃好了，但周圍都是居民，大家都想要供暖卻都不要供熱站，因為有噪音、垃圾和粉塵等各種污染問題。于是出現(xiàn)了上訪，現(xiàn)在項目已經兩年多了，實施起來非常困難，現(xiàn)在是強行推進。另外關于建設城區(qū)和舊城區(qū)的拆遷改造，尤其是建設城區(qū)比較特殊，因為青島有很多老城區(qū)。比如，原來已經按照舊的法規(guī)批準的項目，因為經濟方面的原因與人打官司耽誤了開工，現(xiàn)在出臺新法規(guī)，間距等規(guī)定改變了，于是該項目又實施不了了。還有些項目是打完了官司后法院拍賣的項目，所以需要跟法院協(xié)調，因為法院判決是非常嚴肅的。這些方面的因素都十分具體。另外的情況：還有些項目，幾萬平米已經快速地全部拆遷了，拆遷后卻發(fā)現(xiàn)成本等各方面不能平衡，重新修改規(guī)劃影響非常大，因為城區(qū)非常長，于是兩年都搬不回去，政府每年都要賠錢，每年不斷接受上訪，因為老百姓在外租房子住。類似這些情況，在規(guī)劃局的正常管理中這個是比較重要的工作量，還好不是每天一次，大概每月發(fā)生一次，工作量非常大。老企業(yè)改造當中，涉及到有些企業(yè)要變限，工業(yè)用地要改成居住或者商業(yè)開發(fā)，涉及到規(guī)劃條件問題。如果不能平衡，則該項目不能開工，就會出現(xiàn)工人上訪。因為涉及安置問題。另外還有城市規(guī)劃與環(huán)境地質安全的問題，周圍都建好了，突然這個地方又要建高層，會出現(xiàn)環(huán)境影響，有地質安全問題，有時候也出過問題。因為高層建筑的建設需要很深的地基。另外，比如高速路，原來規(guī)劃好了，現(xiàn)在要改道，原來是沒有問題的，一改道其他居民就有意見了。鐵路建設中也有類似問題，現(xiàn)在青島的鐵路牽涉面是非常大。（3）關于高層次的規(guī)劃變更問題。這個不會涉及具體項目，但涉及大規(guī)模用地調整，是對城市有長遠影響的。

　　總結一下，規(guī)劃建設中的社會問題和矛盾的產生，以及群體上訪事件的發(fā)生，肯定與規(guī)劃本身是有關系的，跟項目開發(fā)的政策模式都有聯(lián)系，但是與規(guī)劃的公開公示和公眾參與的方式，以及公開公示是否及時，內容是否完整，程度把握怎樣，是否恰當，都有關系。同時，相關的規(guī)劃銜接以及相關部門對整個規(guī)劃的把握程度，包括行政職能方面是否協(xié)同這些都很有關系。

　　下面也就是要討論對策的問題。各個地方的做法都是基本一樣的，尤其《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這個新的規(guī)劃法頒布實施以來，各個地方都按照法律規(guī)定而規(guī)劃。青島還有兩個自己的暫行條例，即《規(guī)劃行政許可的暫行規(guī)定》和《公開公示的暫行辦法》。包括規(guī)劃的批前公示和批后公示，重大規(guī)劃的提前發(fā)布，包括規(guī)劃廳、規(guī)劃展等。現(xiàn)在青島總體的規(guī)劃上交國務院，正處于公示期，十幾天的時間，去參觀的有三千多人，收到反饋意見二百多條，網上點擊率大概是一萬七千（前兩天的統(tǒng)計），現(xiàn)在可能接近兩萬了，說明市民對此也是非常關心的。還有組織規(guī)劃聽證會。規(guī)劃聽證會有兩種形式：一種是根據(jù)城市重大規(guī)劃，按照法規(guī)要求必須要聽證的。另一種是審批前要聽證，包括專項規(guī)劃。另外出現(xiàn)問題，涉及到相關利益了，要求聽證的。第五個問題是群眾來訪和媒體采訪。對規(guī)劃局來說，群眾上訪是很被動的，不希望他們上訪。而對于媒體采訪，則比較緊張和慎重。實際上應轉變觀念，對于群眾來訪，把問題講清楚就沒有問題了。只要規(guī)劃本身是沒有問題的就不用擔心上訪。而這個其實也可以作為公開公示和公眾參與的一種方式。最近說的比較多的，有些重大項目人大常委會在報紙上發(fā)布消息，請市民報名旁聽，另外利用其他方式發(fā)表意見。還有市政會的辦公廳，會在特殊情況下邀請一些特殊代表，一般是專家、權威人士或者大企業(yè)的老板，向其咨詢一些經濟問題。另外還有城市規(guī)劃委員會，其中很重要的是專家咨詢委員會，為政府決策提供很多咨詢意見。我們還在研究成立一個決策委員會，也是為了公開公示和公眾參與，當然這個是高層委員會了。

　　接下來是因素和關系。伴隨著城市規(guī)劃中公眾參與要求的不斷提高，以及利益的多樣化，使得城市規(guī)劃的定位在發(fā)生變化。以前將規(guī)劃作為技術工作，而現(xiàn)在，規(guī)劃需要花費很多精力，無論是編制、審批還是后期的實施協(xié)調工作，還要學會做宣傳工作，讓大家知道你想干什么，你要怎么做，對誰會帶來什么利益，打算如何協(xié)調，這些都非常重要。另外，城市規(guī)劃與相關部門的關系也更加復雜，大家都在學習。所以，通過對這些因素和關系的分析，應該能更加全面深入地了解公正公開和公眾參與，更加了解我國城市規(guī)劃中的公眾參與方式和特點，這個有助于推動觀念的轉變，以及制度的建設和完善。我認為，在技術上我們可以學很多東西，包括上午專家講的信息化等，現(xiàn)在條件是前所未有的技術支撐。但同時在法規(guī)上，我國是立法大國，我們已經建立和完善了很多規(guī)章制度。我認為最重要的還是觀念轉變，相關部門要協(xié)調，運行機制要統(tǒng)一。城市規(guī)劃中的利益協(xié)同和博弈會長期存在，對于不直接產生個體或群體經濟利益影響的規(guī)劃審批，即使存在各種批評，也不會出現(xiàn)激烈的社會性問題，否則就會引發(fā)激烈的社會抗爭，有時少數(shù)弱勢群體甚至所謂“釘子戶”的堅持不懈，同樣會產生具有社會巨大影響的經濟效益。由于體制、機制和社會觀念的影響，在規(guī)劃實施過程中的各種關系在管理中的作用至關重要。

　　總體來看，城市化和市場經濟發(fā)展水平，城市發(fā)展環(huán)境以及各級部門在城市規(guī)劃建設中的協(xié)同程度，對公開公示和公眾參與的效果有決定性影響。

　　最后是幾個問題：一方面，城市規(guī)劃在強化實施公眾參與，這個符合法規(guī)要求，也符合發(fā)展趨勢。另一方面，政府，主要是規(guī)劃部門，對公眾參與和社會監(jiān)督的意義還是階段性的認識，這個不能完全適應發(fā)展要求。這個差異還會繼續(xù)存在。而我們中國有自己特點，與西方相比，我國的公開公示和公眾參與在內容體制和定位上也應有自己的特點和重點。最重要的，是要在觀念上認同：公眾資源管理過程，即信息的公開公示，是面向全社會所有人的正當程序和基本權利。這個是不可缺少也不可取代的需求，這個需求一定會逐漸增長。而基本觀念和主體定位的轉變，對于促進我國城市規(guī)劃中的公開公示和公眾參與，包括促進相關機制的建立和完善，必然也對城市的全面協(xié)調和發(fā)展產生深遠和絕對性的影響。

　　如果不是這樣的話，因為長期面對市場壓力，還有經濟增長的競爭需求。所以一方面需要積極推進，更重要是法律保障和社會支持，要有相關的社會評價體系，只有這樣才能落實公共政策，落實面向普通的基層的民眾，落實相關低收入家庭的公共政策，這樣才能不破底線，還能守住政府目標。而我們開展公開公示和公眾參與也是為了守住底線。確保公共政策和公共利益優(yōu)先。所以一方面要依法落實公共資源配置，堅持政府為主導的整體規(guī)劃和政策性管理，另一方面是在市場背景下，推進政府職能管理向服務轉型，并擴大加強行業(yè)組織對城市規(guī)劃實施的協(xié)同保證作用。為公開公示和公眾參與提供更加有利有效的環(huán)境和專業(yè)平臺。

　　“授之以魚，不如授之以漁”，如果把采用規(guī)劃的技術手段來解決日照間距等問題，那么解決環(huán)境景觀、配套設施和市政基建等方面的問題可以概括為“規(guī)劃陽關”。而將依法在規(guī)劃管理過程中堅持公開公示和公眾參與的過程和方法，可以概括為“陽關規(guī)劃”。從構建和諧社會和促進科學發(fā)展這個意義上，應該是“陽關規(guī)劃”比“規(guī)劃陽關”更為重要，所以，如何實現(xiàn)二者的統(tǒng)一協(xié)調，如何改善二者的被動局面等問題，需要思考和探索。

　　這個圖片是在四川山上拍的照片，我們回來討論的時候就會講：值得我們政府思考的是，人們迫切需要的，往往與我們給他們規(guī)劃的是不一樣的，所以我們應該創(chuàng)造條件讓他們知道我們要做什么，要怎么做。

　　總之，我們要“規(guī)劃陽關”也要“陽關規(guī)劃”，依法實現(xiàn)“陽關規(guī)劃”就是為了更加長遠的“規(guī)劃陽關”。只有這樣，城市規(guī)劃才能適應社會發(fā)展需求，才能得到全面貫徹落實，才能在滿足人民日益增長的物質文化需求的同時，為建設小康社會的目標和發(fā)展社會主義民主政治做出應有貢獻。

　　對我國的公開公示和公眾參與保持樂觀，我相信經濟發(fā)展總會帶來社會發(fā)展，這個是非常開放和令人期待的前景。

　　謝謝大家！

　　主持人楊陽：

　　謝謝展工程師的演講，現(xiàn)在有請高新軍研究員做點評。

　　點評人高新軍：

　　謝謝主持人，今天這個專題主要是城市規(guī)劃中的實務，發(fā)言的各位專家都是做實務工作的，他們談了自己的經驗和體會，通過其實踐經驗展現(xiàn)了中國城市規(guī)劃的現(xiàn)狀和前景。

　　我想他們都是實事求是地做出了分析和評價，提出的問題也是切中時弊的，完善該制度的思想也很有可操作性。這說明我們并不缺乏思想敏銳的理論家，關鍵是如何實施。對此我談一個觀點：第三方監(jiān)督。

　　我認為公眾參與實質是第三方監(jiān)督，即，在城市規(guī)劃中，除了政府和企業(yè)外，還要公眾作為第三方來做監(jiān)督，這樣才能構成完整的實施體系。在他們的關系架構角度來看，政府的規(guī)劃部門作為提出方案的一方或批準方案的一方，而企業(yè)是實施方案的一方，他們二者之間需要第三方，幫助政府完善方案同時監(jiān)督企業(yè)的實施。由于第三方是生活在這個城市里的利益相關者或者其代表，他們自身的利益使其具有動力。

　　這兒有個問題：如何讓第三方監(jiān)督有效呢？我從上午的Mark先生的講演中有所啟發(fā)。我想它是從無效到有效的一個漸變過程，這個過程對中國來說，一開始應該是比較開明的官員聽取民眾意見，后來由于大規(guī)模城市建設，民眾的意見逐漸增大，政府迫于民眾壓力，制定了聽取民眾意見的法律，有限度地讓民眾參與公眾決策的過程�，F(xiàn)在我們有了規(guī)劃法，而這個實際上是政府適應民眾參與和反應民眾壓力而做出的妥協(xié)和讓步。在這個過程中，老百姓也會發(fā)現(xiàn)他們過去是一盤散沙的狀態(tài)，他們自己會不滿意，因而形成民間組織，調節(jié)自己的參與方式。而一開始，政府可能會對此不太滿意，對這些組織可能會取締或壓制。但在這個博弈中，會發(fā)生一些變化，政府可能會變得很主動并擴大。政府會明白讓百姓更多參與是大勢所趨。這個時候，這兩者之間的協(xié)作和聯(lián)合，我們的公眾參與會真正起作用，變成一種制度行為。在英國是1947年發(fā)現(xiàn)問題，到1971年解決問題，這之間也是很漫長的過程。我們國家真正發(fā)現(xiàn)問題是2000年，2003年才開始。這個確實需要一個過程。

　　很自然也產生一個問題：現(xiàn)在我們還沒有達到英國那樣的水平，我們該從何入手呢？我個人的看法來自《士兵突擊》的一個口號——不拋棄不放棄�！安粧仐墶本褪且獔猿窒氯ィ�(guī)劃是一個漫長的過程，這以及是一個規(guī)律，不以人的意志為轉移�！安环艞墶本褪且粩噢饤壉┝λ枷�，我覺得我們的社會是可以和平轉軌的，不一定要依靠暴力。舉個例子，臺灣的蔣經國先生曾經說過，他放棄了訓政而轉移到了憲政。實際上他也是被當時臺灣的形勢所迫的，他選擇了和平的轉軌方式。我們要有妥協(xié)，不是對抗方式。這樣，我們才有希望。

　　我就點評這么多。

　　謝謝！

　　點評人李凡：謝謝主持人！

　　我們一直都在研究城市規(guī)劃問題，這個城市規(guī)劃中的公眾參與是第一次聽到。聽了以后很有意思，我們可以與其他公眾參與方式做個比較。在中國，城市規(guī)劃中的公眾參與是一個參與方面。第一點，公眾參與是參與什么？參與周邊社會和大家感興趣的事情。城市規(guī)劃中的公眾參與和這個基本一樣。第二點，參與程度比較低，基本是周邊地區(qū)。一種是你開展覽，百姓自己看，另一種是社區(qū)參與，大家都提意見，一起反饋。公眾參與意識越來越高，熱情越來越高，但參與層次比較低，大部分是事后參與的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府已經做出決策后才聽公眾意見�？偠灾�，公眾參與的意愿在增高，但參與的制度形式比較低。

　　公眾參與應達到更高的層次，即，第一個，有NGO的參與，或者組織比較好的NGO的參

　　與。第二個是議會的參與。比如，人大的參與，但具體形式我們還不清楚，仍停留在想法層面。

　　參與方法比較簡單，公示、咨詢、討論和投訴等等。但總的特點：整個過程公開程度并不太高，究竟是如何修建一條路？如何建起一座樓？透明度并不高。老百姓們都是，你找他，他說兩句；
不找他，他就不會主動去了解。

　　我希望我們的公眾參與最好有人大介入，其實完全可由人大出面組織聽證會，主要組織兩個方面的人參加聽證會：一個是開發(fā)商。我在三個官員的介紹中沒能看出開發(fā)商在想什么，如何得知其想法我們并不知道。這個時候，應由人大出面，舉行開發(fā)商的聽證會，讓官員媒體全都參加，了解一下開發(fā)商在想些什么？我們老百姓想些什么？大家一起對話對話，還有政府規(guī)劃局的官員們，大家一起坐下來，談談這種可能性是否存在？這個東西應由人大來做，如果人大能做這個，那么城市規(guī)劃的公眾參與就可以上一個新的臺階，就能提高公眾參與的程度，也可以較好地解決城市規(guī)劃中的民眾不滿意問題，更好更有效地解決問題。

　　這個是我的想法。謝謝！

　　主持人楊陽：

　　現(xiàn)在已經很超時了，這樣，剩下兩位發(fā)言，每位不超過兩分鐘。先遠道而來的吧。

　　Simtomer：剛才Mark講的1947年開始有城市規(guī)劃中的公眾參與，主要原因是開發(fā)商，官員和設計師都不愿意讓公眾參與，有很反對公眾參與的情緒。后來才很快有了公眾參與的發(fā)展。

　　郭新天：

　　這個會是城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，人大征求了蔡教授的意見，今天聽了各位的報告，很有啟發(fā)。

　　地方規(guī)劃部門是如何考慮這個問題呢？天津情況是這樣的。我們的行業(yè)從95年開始發(fā)展這個，當時基于認識程度和發(fā)展狀況，是建設項目實施的規(guī)劃編制中，比如城市整體規(guī)劃的編制過程中，我們也會有征求公眾意見，搞公眾參與活動。后來，法治過程加快了，在規(guī)劃編制階段，公眾參與地位越來越高。2000年后，這項工作就越來越正規(guī)化了。

　　我們天津當時遇到了些阻力，主要是規(guī)劃公示方面。我們在要改造的地方征求意見，當時是以居委會作為社區(qū)代表，還有相關企業(yè)單位，我們要保證基礎建設的百分百公示。我們解決了一些問題，但開發(fā)商可能會有些不規(guī)范的地方，可能會回避一些代表，居委會基層組織的情況也比較復雜。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以來，從決策層來說，征求公眾意見越來越正式。今年六七月份，天津有兩次大規(guī)模的征求意見活動，一次是天津發(fā)展戰(zhàn)略，另一次是市文化中心的規(guī)劃方案，向全市人民征求意見。這個是市委市政府組織的，媒體大規(guī)模宣傳，在征求意見的十天，來訪的老百姓達到三萬多人，來信是兩千多封，電話是兩千多個。還有些團體自發(fā)組織了研討會，來提意見。最后對前者提出了六百多條建設性的意見，而對文化中心則提出了一千多條意見。公眾滿意率是97%，在這基礎上，七月份又對其他六個規(guī)劃設計方案進行了公眾參與，這次有近四萬人去規(guī)劃展覽館參觀，電話郵件和來信都超過了第一次。

　　從這個工作上，我們感覺公眾參與還是與政府組織很有關系，如果沒有媒體大規(guī)模報道，則公眾參與反響不會這么強烈。所以政府的大力支持確實很重要。

　　一個是，中國的公眾參與應與自身國情相結合，不能照搬別的國家的做法。在思想上有一定超前，但行動上一定要穩(wěn)定。第二個，這個發(fā)展過程應該是漸進的，不能一步到位，前途是光明的，道路是曲折的。要由“精英參與”轉變?yōu)椤按蟊妳⑴c”。第三個，我國是以政府為主導的，如何獲得有效的公眾參與是值得探索的。第四個，在創(chuàng)新方面應有所突破。比如在英國，他們有自己的方式，開發(fā)商為其行為負責。而在中國。開發(fā)商是等到政府審批的時候來界定是否合格。那么，我們是否可以將公眾參與放到開發(fā)商階段？這個是可以思考并且研討的問題。

　　最后，希望專家們在理論研究的同時，是否也能進行一些實踐參與呢？哪怕是從最小的方面做起，從自己的社區(qū)開始。

　　第四專題：社區(qū)參與和弱者參與制度實踐

　　上半場（8月15日下午14：00-15：30）

　　主持人：朱維究（中國政法大學教授）

　　主題發(fā)言：

　　14：00-14：30 英國的規(guī)劃援助機構（Mark Walton：英國AlliancePlanning公司副主任，特許城鎮(zhèn)規(guī)劃師）

　　14：30-15：00 讓弱勢群體發(fā)聲（Giovanni Allegretti：葡萄牙科英布拉大學經濟學院社會研究中心高級研究員，建筑師）

　　主持人朱維究：下午上半場的第一場的發(fā)言，由英國的Mark先生作主題發(fā)言，題目是“特許城鎮(zhèn)方面英國的規(guī)劃援助機構”；
第二場，葡萄牙科英布拉大學經濟學院社會研究中心高級研究員、建筑師Giovanni先生的發(fā)言主題為“讓弱勢群體發(fā)出聲音”。

　　發(fā)言人Mark：今天早上我已經介紹了我是一家專業(yè)的規(guī)劃咨詢公司的副總監(jiān)；
我還有另外一個身份，是一家由志愿者管理的英國規(guī)劃援助機構。接下來，我要向大家介紹什么是規(guī)劃援助機構，為什么需要規(guī)劃援助機構以及這個機構的主要工作和如何運作。

　　上個世紀五十年代六十年代，在新法案的幫助下城市規(guī)劃中的公眾參與從低級別的階段發(fā)展成熟起來，公眾也越來越多地表達了參與意愿。公眾對參與效率低和缺乏參與表示了憤慨。相關的報告使得公眾參與在英國發(fā)生了天翻地覆的變化，專業(yè)的規(guī)劃師機構也希望能夠做出自己的努力，所以他們成立了規(guī)劃援助機構。專業(yè)的規(guī)劃師有的就職于私營的公司，有的就職于政府部門。他們有擔憂，很多項目組織者把項目放到更貧窮的地方，因為窮人不太多表達自己的意愿，而富人表達自己意愿的能力較強，因此越來越多的項目被放到窮人區(qū)。主要面臨兩個障礙，弱勢群體缺乏規(guī)劃相關知識，他們也不知道應該在什么時間提出他們的看法。規(guī)劃者達成了希望解決這些問題的共識，于是組成了規(guī)劃援助機構，例如如果他們太窮付不起費用，我們就提供免費援助。所以在1973年英國皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學院成立了這樣的機構，在特權人群和弱勢人群間起到了協(xié)調、平衡的作用。1971年后英國的公眾參與事業(yè)蓬勃發(fā)展，規(guī)劃援助機構在英國推動公眾參與方面走在了前沿。

　　規(guī)劃援助機構獨立于中央和地方政府，也獨立于開發(fā)商。2004年英國政府開始推廣公眾參與，政府開始為這個機構提供資金到2011年3月份。這也是一個諷刺的地方，規(guī)劃援助機構確實是一個獨立的機構，但現(xiàn)在是由政府提供資金。規(guī)劃援助機構的分支在英國形成了網絡，整個英國有十一個規(guī)劃援助機構的服務中心。各個地區(qū)的服務中心有付薪工作人員，也有600多個志愿者。這些志愿者都是專業(yè)的規(guī)劃師，他們日常就職于政府機構或私營公司，提供有償服務；
但是同時也在規(guī)劃援助中心提供無償服務。有一個全國性的支持機構負責各個服務中心之間的協(xié)調工作。

　　為什么我們需要規(guī)劃援助機構。我們希望有更多的公眾參與到社區(qū)的發(fā)展中來，克服參與的障礙，親近各種社會群體，這一切和政府當前的指導政策一致。

　　援助機構主要從事兩方面的工作：具體個案的工作；
社區(qū)的規(guī)劃。具體個案的工作主要是幫助人們了解整個規(guī)劃系統(tǒng)。英國的規(guī)劃體系是非常復雜的，涉及到很多的法律條文、規(guī)章制度。這也是開發(fā)商愿意付費聘請專業(yè)的規(guī)劃咨詢機構的原因。而公眾看到這樣的告示、公示也不知道該做什么、這樣的通知意味著什么，也不知道如何提意見。我們可以提供規(guī)劃、訴訟方面的服務；
而且人們也可以向我們咨詢，什么時候以什么樣的方式提出意見。所以規(guī)劃援助機構一方面提出建議，另一方面進行大量培訓和教育，正如上午展先生說授人以魚不如授人以漁。我們實際上是在政府機構和公眾代表間的橋梁，有的時候公示的信息太過技術化、復雜化，而公眾所希望了解的是這樣的公示對他們有什么影響。我們的服務對象是社會弱勢群體，在提供服務之前我們會驗證我們的服務對象是否符合這樣的條件。

　　規(guī)劃援助機構是一個很獨特的機構，機構的人員一方面在公司等提供有償服務，另一方面又在提供志愿服務。我們有相關規(guī)則來確保不會出現(xiàn)利益沖突，比如說避免參與到與其相關的社區(qū)工作中。

　　發(fā)言人Allegretti：剛才英國同事所介紹的幫助公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的援助機構，這種經驗在歐洲是獨一無二的。在歐洲其他國家，具其所知，也只有西班牙的一個省份有類似的嘗試和經驗，但還沒有到這樣的程度。我想從以下五個原則來闡述如何讓更多的公眾參與到決策過程中來。

　　由于想要達到的目標不同，參與的模式也會發(fā)生相應的變化。不管怎樣，一個非常重要的原則就是，無論什么樣的目標和模式，在制定的整個參與流程中，不應該因為時間、空間的設定錯誤產生將新的群體排除在外的要素。參與的過程也是一個民主化的過程，這個過程要保證視角的多元化，這一點比民主化更重要。根據(jù)我們在國際上的經驗，如果沒有設定明確的參與目標以及參與模式的時間、空間，那么在參與的過程中將出現(xiàn)將某些人排除在外的現(xiàn)象。正如昨天的一位教授所言，如果沒有給公眾適當?shù)膮⑴c表達的途徑，那么公眾的參與意愿可能轉化為一種暴力的、不適當?shù)陌l(fā)泄，這反而可能更加不利于公眾參與和決策過程的展開與進行。在前面的討論中，很多人都認為公眾參與的重要目標是營造一種和諧的社會氣氛，沒有合適的方式，就可能轉變一種抗議，從而成為公眾參與的嚴重阻力。在公共參與過程中可能出現(xiàn)的公眾參與和無聲抗議共存的情形。

　　還有一點原則就是，有時同時對所有人開放參與并不是最好的選擇，因為你設定的目標的不同，有些意見不同的人參與可能會阻礙目標的達成。在這一點上英國的做法是非常典型的，他們往往會根據(jù)不同人群的教育、種族、文化信仰的不同進行分組的討論。最典型的是穆斯林的女性，首先要讓她們學會如何平等表達自己的意見，更有勇氣參與到機會均等的討論中。公眾參與的方式可謂多種多樣，意大利很多政治家喜歡全民集會的方式來讓公眾進行參與，但這可能并不是最有效的參與模式，因為不同人群間的話語權不平等，更好的方式可能是舉行小范圍的討論會，讓小范圍的人更有機會表達自己的意見。從組織管理的流程上看小型的分組討論形成的意見比較松散瑣碎，需要組織者進行組合歸納；
而大型討論所形成結論一般比較簡單粗獷。

　　如何在較長的周期內保持弱勢群體的參與興趣呢？在組織公共參與討論中要保證參與之前明確提出有象征意義的口號。大型集會的場合公共參與的過程中，對于是否有政客的出現(xiàn)也需要采取慎重的態(tài)度，有些時候出現(xiàn)是積極的，可以讓普通公眾感受到政治家的重視，但有的時候會讓專家、技術官員感到非常的不舒服。

　　第五個原則就是大型公眾設施的建設、維護和運營整個過程中盡量保持公眾參與的存在。整個公共參與流程中需要有監(jiān)管機制，例如在法國波爾多地區(qū)，不光監(jiān)督項目的公眾參與者，而且同時會關注某些不參與公眾的人群的意見。

　　下面介紹一下歐洲在不同的公眾參與中的一些基本技巧和建議。首先，要在公眾參與過程中要把人作為核心。還有一點就是公眾參與的規(guī)則一定要通過與參與人交流來制定，這樣才能保證參與者的興趣。還可以利用先進的技術手段來評估公眾參與不同流程階段的質量，例如通過手機投票。在公眾參與的流程中，有兩類人往往不太愿意參與：一個是社會中的強勢者，對他們應該使得公眾參與能夠左右決策結果，避免強勢者通過其他手段繞過公眾參與決定結果。第二類是社會的弱勢者，建議首先對社會情況進行全面分析，確定在某個決策過程中哪些人屬于相對弱勢的群體，之后再尋找有無能夠幫助他們的協(xié)會、機構，通過這些協(xié)會、機構的幫助，讓這些人參與到決策過程當中。公眾參與中弱勢群體很典型的就是青少年，公共決策一般在他們眼里是成年人的游戲，成年人的溝通方式很難為他們理解和接受，為此應該采用一些青少年喜歡的交流方式，比如說視頻、照片、網絡，使得年輕人能夠參與其中；
對學齡前的兒童設計一些游戲，讓他們有參與的意識，要產生讓青年兒童看得見的決策效果。還有一些人群如帶孩子的女性，組織者需要為這些人提供更好的服務，如照看孩子，提高這類人參與公共決策的興趣。還有一點就是要經常改變公眾參與活動的地點，讓更多的人參與其中。在公眾參與中要使用適當?shù)慕涣鞣绞�，例�?D圖像的使用就很形象；
也可以在劇院等地點舉行，以減少參與者的焦慮情緒。對公眾感興趣的區(qū)域組織參與者進行參觀，可以使參與者有親身經歷的感覺，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也可以引起周邊人的興趣，達到更好的參與效果。歐洲很多國家也希望外來移民能夠參與到公眾參與中，但是很多情況下邀請他們參與的時候使用它們熟悉的語言，在他們參與過程本身卻是使用當?shù)卣Z言，這可能反而使移民感到排擠，建議通過移民社團使用移民的母語來傳達相關信息。在意大利的實例中，很多時候有市政機構向移民發(fā)送信件，這樣的效果可能比集會更好。在意大利會經常出現(xiàn)對老舊街區(qū)的改造問題，在撥款中有35%的用于街區(qū)的文化活動，這有助于街區(qū)公眾活動的氛圍改善。在改造中也會先改變一小部分地方，讓居民先體驗這樣的改造結果。最后一點，在公眾參與流程比較長的情況下，組織者可以讓參與者感受到過程中會有一些小小的變化以鼓勵他們繼續(xù)參與。

　　提問人劉開明：城市規(guī)劃中如何對待城市化過程中的“城中村”、“空心村”居民的利益？

　　邢海峰：以前城市總體規(guī)劃考慮戶籍，現(xiàn)在從常住人口上考慮，現(xiàn)在常住人口并沒有完全包含外來人口。但是現(xiàn)在考慮人口規(guī)模，如果只是考慮戶籍人口已經不能夠滿足需求。城市化的過程和城市的發(fā)展需要這些外來人員，在規(guī)劃上，如深圳之類的沿海城市已經在城市規(guī)劃上開始對外來人口的考慮。

　　提問人郭光東：公民參與中需求和視角的多元化比公民代表更加重要，公民的代表性已經在代議制民主中體現(xiàn)，那么城市規(guī)劃這樣的事項是否不屬于市議會所討論的范圍而是普通公民所討論的事項？如果我的城市要做規(guī)劃，不是在議會而是政府發(fā)動百姓進行討論，是這樣的嗎？

　　Giovanni：我在發(fā)言中之所以把代表性和多元化進行對比，是希望大家比較這兩種模式。在采取隨機抽樣的方式抽取的群體是不具備代表性，不能確保所有類型的人群都參與其中，所以我強調更應該注意的是多樣性，能夠盡量涉及不同的群體。關于我們講到的農民工概念，類似于歐洲的移民，如果政府推出政策是可能為他們服務，但這些政策不會賦予他們合法的權利，比如投票權、參與到城市發(fā)展中的權利等。比如歐洲有很多上班族，他們的戶口和上班的地方是不同的，所以沒有辦法讓他們參與工作地點的事情。所以這是他覺得這是多元化參與比民主代表更有效的原因。

　　提問人陳維民：援助機構的籌資機制如何建立和保證，資金的構成情況？

　　Walton：現(xiàn)在我們主要的資金來源是政府，如果以后政府不提供資金，一方面當?shù)氐恼畽C構會提供資金，另一方面專業(yè)機構會有一些捐款。

　　提問人朱芒：援助機構如何能夠保障援助的時間投入？援助機構成員之間有沒有投入時間的約定？

　　Walton：機構有全職員工，他們會考慮自己能否解決；
如果不能解決，會聯(lián)系志愿者能否有時間和精力解決。

　　Giovanni：對客戶有檢驗系統(tǒng)，有沒有冒充貧困的，獲得幫助但是想省錢？

　　Walton：誠信社會，他們說什么我們就相信他們。但是我們會和客戶見面，如果他們很有錢，志愿者可以離開。援助機構除了個體案例援助還有社區(qū)規(guī)劃幫助，社區(qū)規(guī)劃幫助不用太多條件，政府給予資金的好處就是，社區(qū)發(fā)展項目不會在乎是否富裕，因為目的就是讓更多人參與。

　　主持人朱維究：中國的學者和決策部門交流太少。中國行政改革的過程中是把人家在幾十年中解決的問題在短時間內解決，需要更加的科學，需要聯(lián)系實際，解決好三農問題和城市化問題。中國政府必須要考慮對弱勢群體的援助，包括資金的支持。

　　下半場（8月15日下午15：45－17：00）

　　主持人：周梅燕（上海市人大常委會培訓工作委員會調研員）

　　主題發(fā)言：

　　15：45-16：00 北京市公眾參與規(guī)劃社區(qū)平臺的探索（馮斐菲：北京市城市規(guī)劃設計研究院城市設計所副所長）

　　16：00-16：15 公眾力公司在公眾參與規(guī)劃中作用（范軍：深圳市公眾力咨詢公司總裁）

　　16：15－16：30點評（1、何鵬程：中共中央黨校黨建論壇理事長；
2、彭根明：北京市規(guī)劃委員會東城分局副局長）

　　發(fā)言人馮斐菲：北京的金融街中心區(qū)，2000年-2003年完成了規(guī)劃和拆遷，在這期間，沒有進行過一次公眾參與活動。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的參與推動主要是《物權法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。對我們執(zhí)行政策的部門來說，主要依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與原來還是有的，參與范圍受到限制，主要是行業(yè)專家和行政負責人。原來的這種參與主要是有限的、事后的、被動的、形式上的參與�，F(xiàn)在北京推行“陽光規(guī)劃”，但是仍比較落后。規(guī)劃的現(xiàn)場公示通知范圍受限，時間上對上班族也不合適，公示內容過于專業(yè)化，缺乏對反饋意見的收集和整理，規(guī)劃的公示內容也主要是遠景規(guī)劃而不是民眾所關心的當前變動。在做公示的時候，我們心里是沒底的。我們希望建立一個常規(guī)性的辦公室，有一個相關的責任規(guī)劃師，一個民意調查員還有一個市民監(jiān)督員，能夠定期碰面反映情況，讓老百姓有一個相對固定的表達意見的途徑。我們現(xiàn)在就是打算從一些小的規(guī)劃和項目來試驗，通過這些來讓公眾參與進來并能夠實現(xiàn)公眾的意愿，讓公眾建立起信心。通過一些實例來看，公眾對這些還是挺滿意的，公眾的要求其實也并不高。這種交流平臺在實際運行過程中取得了一定效果，增強了民眾和政府溝通的信心和效果，也擴大了社會影響。

　　發(fā)言人范軍：我們將自己定義為“參客”，不是看客。深圳環(huán)境比較寬松，比較有利于我們的產生和發(fā)展。對政府而言，我們的活動不應該是“騎虎難下”，而是“如虎添翼”。我們的理念，民意有度，公心可量。由社會學、法學、城市規(guī)劃多學科40多名專業(yè)人士參與團隊。有的項目賺錢，然后利用賺來的支持志愿服務。深圳民政局也推出了一些社工服務，幫民政局做一些公眾服務來獲得一些收入。

　　我們會從國外一些機構“山寨”一些工作方式回來。在城市規(guī)劃中，我們推行從制定到實施的全過程公眾參與活動，我們有電話反饋中心等等，我們希望通過一些措施來形成一些民意庫和利益協(xié)調機制，建立一個規(guī)劃項目公眾參與的規(guī)范標準和評價機制，從“被規(guī)劃”轉到參與規(guī)劃，是公眾參與變成一件自然而然的事情。

　　點評人彭根明：我講三句話，說起來容易，做起來難；
苦在其中，樂也在其中；
讓更多的人參與其中。

　　點評人田必耀：行政主導和社會推動兩種模式，反映了推動中國公眾參與的建設性努力，展示了一種公民精神。政府應該更自覺，更主動。應該重視人大這條渠道，重視人大代表和選民的溝通作用，人大可以將民意反映給政府提高效率。通過人大的調研、視察、聽證、信訪和座談等活動，人大的對規(guī)劃方案的審議意見等更能引起政府更加重視。

　　朱維究：中國最大的問題是發(fā)展的不平衡，也有最落后的農村，但是公眾參與對中國人來講應該是中國人并不陌生的。但是最重要的是如何形成制度和法律，并且讓執(zhí)政黨遵守。學界和中國的實務界反差有點大，學者研究脫離中國的實際多一些。

　　常少揚：我記得鄭成思老師有一次和我聊天，他在德國碰到了一位博士生，他研究的素材就是拿法制日報出現(xiàn)最多的詞的頻率作為研究手段來考察中國法治發(fā)展。我覺得從話語的變化確實能夠感受到一個國家民族的變化。今天葡萄牙學者講的一些細節(jié)性的技術問題，中國領導層如果有誠意，其實是不難辦到的。

　　高新軍：深圳公用事業(yè)市場化改革做的非常差，政府就是替外資企業(yè)打工的，第三方監(jiān)督非常缺乏，弄得民怨沸騰。一個本是非常好的市場化的改革走向了反面。即使是深圳這樣一個市場經濟發(fā)達、民間權利意識繁盛的地方仍然是發(fā)展不平衡的。

　　蔡定劍：政府和開發(fā)商都是買公眾參與服務，深圳受到了香港的影響。深圳的公眾力、社會觀察所，我們希望能夠扶持一下這樣的公司，公眾的參與能力會大大的提高。

　　朱維究：我現(xiàn)在覺得今天的討論有一個問題我們沒有涉及：究竟想這樣的公司該如何定性，人大、政府、社會組織的定性、定位和分工該如何。

　　劉開明：在國外，以私人公司的形式來達到社會公益的目標是非常普遍的。服務業(yè)不僅是滿足物質欲望，還要滿足精神目標、社會目標甚至是政治目標。

　　會議總結（8月15日下午17：00-17：20）

　　主持人：杜新麗（中國政法大學教授）

　　發(fā)言人：Nicola Macbean（馬蘭娜：英國瑞慈合作中心主任）；
陳維民（青島市人大常委會副秘書長）；
王成棟（中國政法大學教授）

　　發(fā)言人Nicola Macbean：首先，我想代表我們整個項目中的專家想大家表達這樣一個想法，我們非常榮幸能夠參與到這樣一個對話當中。同時，我也非常同意，現(xiàn)在是時候讓這一個對話不僅僅局限于專家之中，而是應該讓更多的民眾參與其中�；赝覀兒献鞯恼麄�過程，我有信心的告訴大家，對于公眾參與在決策過程中的作用我們有了一個共識，并向更深刻的共識而努力。從我們這次的研討會就能體現(xiàn)我們的成果，研討會的成員包括了政治科學學者，NGO代表，律師等，特別值得一提的是有來自實務部門的代表，來自規(guī)劃界的官員、學者和執(zhí)行者。我們在探討過程中聽到了一些很好的觀點，例如很多人指出公眾參與在中國已真實可見，規(guī)劃當局在努力服務于公眾等。我們還面臨著很多的困難，如NGO的發(fā)展和公益律師的活動，而例如公眾力公司等都是很有意義的發(fā)展狀況。還有很多領域需要我們的努力，如將公眾參與機制化等。最后，我想代表瑞慈中心對相關人士表示感謝，感謝歐盟委員會，特別感謝蔡定劍教授及其助理！

　　發(fā)言人陳維民：作為合作項目委托方和受托方外的第三方，會議上各位的發(fā)言給了我很大的啟發(fā)。開展公眾參與，我提三點建議：我們要準確把握公眾參與的定位和范圍，不要把這個問題泛政治化，這對我們從事這項工作也是有害的；
腳踏實地、一步一步做起來，“使民主運作起來”；
從我們的實際出發(fā)尋找到公眾參與在中國的可行路徑。

　　發(fā)言人王成棟：這次會議是一個非常圓滿的會議。這次會議的參加者涉及學科領域非常全面，中方、外方學者都積極參與其中。特別感謝我們的合作方瑞慈中心和項目支持者歐盟委員會。

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