[內(nèi)容摘要]貧困與不平等廣泛存在，拉丁美洲也不例外，這不僅給該地區(qū)的經(jīng)濟增長和政治穩(wěn)定帶來了嚴重后果，而且還造成了新的貧困。拉丁美洲國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中存在種種障礙，比如教育機會不均，社會保障系統(tǒng)不完善，等等。針對這些情況，拉丁美洲國家采取了許多措施來改變這種狀況。

　　[關(guān)鍵詞]拉丁美洲 貧困 不平等

　　在民主理論中，最古老的爭論之一是自由民主制度所提供的規(guī)范的政治和司法平等是否需要補充進切實的社會平等，這種社會平等涉及到收入分配、獲得社會服務(wù)的機會以及參與公共生活的能力等。在一定范圍人口中都存在著人才分布不均的情況，因此，任何一個擁有繁榮市場經(jīng)濟的自由社會都必須忍受一定程度上的不平等。若要實現(xiàn)人們所渴望的那種哪怕存在著并不完美社會平等的共產(chǎn)主義，就需要對個人選擇進行獨裁般的控制。然而，巨大的差距不僅存在于各個自由民主社會最初收入的不平等上，而且存在于國家為了縮小差距而進行的再分配或者投資的調(diào)節(jié)政策上，例如，為了彌補這些差距而實行的全民教育政策。

　　拉丁美洲就可以作為一個相關(guān)的例子，用詹姆斯·魯賓遜的話來說，拉丁美洲的許多國家就在吃這種極不平等的“出生缺陷”的苦頭。這些曾經(jīng)被掠奪榨取的殖民地導(dǎo)致了大量人口被排擠在政治體系之外，他們沒有能力保護自己的權(quán)益。相反，那些生活在北美國家的人從一開始就成為政治的參與者，并且愿意保持一種民主的政治秩序。在亞洲，像韓國和臺灣這樣快速發(fā)展的國家和地區(qū)是以土地改革政策以及之后大力普及的全民教育政策開始其經(jīng)濟騰飛的。而與此相反，拉丁美洲國家，只進行了較少的再分配，沒有提供像教育和醫(yī)療這樣的均等的公共服務(wù)。

　　最近，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的一項研究表明，以基尼系數(shù)來衡量的收入不均，歐洲已從0.46降至0.31（以稅后和財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓之后的收入為準）；
而在拉丁美洲，這一系數(shù)僅從0.52降至0.50。整個拉丁美洲的財政政策是倒退的。這些國家對富人逃稅的現(xiàn)象熟視無睹，還向中產(chǎn)階級或者公務(wù)員這類富庶的人提供慷慨的津貼。結(jié)果是最初收入的不平等就在這一地區(qū)以這樣明顯的規(guī)律一代代地自行復(fù)制下去。

　　這樣高度的不平等已經(jīng)給這一地區(qū)的長期經(jīng)濟增長和政治穩(wěn)定帶來了極為嚴重的后果。不平等使政治體系喪失了合法性，引發(fā)了反體系的社會運動和政治行動者，也為兩極化的社會沖突與零和的“份額之爭”搭建了舞臺。而在18世紀中期，拉丁美洲的許多地方，比如古巴的糖島，就擁有比英屬北美殖民地更高的個人收入。但是拉丁美洲的增長卻不斷地被政治危機所中斷，其根源就是資源分配的沖突。比如，墨西哥在波菲里奧·迪亞斯總統(tǒng)執(zhí)政時期的經(jīng)濟增長，就被1911年的墨西哥革命所終止，直到1940年代才完全恢復(fù)過來。

　　同樣，社會發(fā)展的斷層也出現(xiàn)在阿根廷軟弱無力的法律統(tǒng)治的心臟中。1930年的軍事政變，代表著阿根廷的憲法秩序第一次被打破。促成這次政變的原因就是擁有國家土地的寡頭統(tǒng)治政府害怕新興的城鎮(zhèn)中產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級的崛起。隨著最高法院被迫認可政變具有可追溯效力的合法性，對于法律統(tǒng)治的削弱便從最上層開始了。最終，政府對尋求政治參與的群眾運動的鎮(zhèn)壓為企圖將工業(yè)無產(chǎn)階級吸收進法團主義體系的胡安·裴�。↗uan Peron）和裴隆主義（Peronism）的崛起鋪平了道路。但是，一旦胡安上臺執(zhí)政，他就像被其所取代的那些寡頭一樣對法律的統(tǒng)治表現(xiàn)了不敬。因此，與英國、瑞典或者其他歐洲國家不一樣，這些國家的政治內(nèi)涵可以幫助緩和階級差別；
而在阿根廷，其政治體系卻拉大這些差距。

　　拉丁美洲安第斯山脈地區(qū)過去10年所爆發(fā)的政治危機為玻利維亞、厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉迎來了平民領(lǐng)袖的上臺執(zhí)政，但卻是危害這一地區(qū)的最新表現(xiàn)。這里的每一個國家都有著歷史悠久的民主傳統(tǒng)，但同時又都存在著尖銳的社會不平等。帕克托·德·蓬托菲霍（Pacto de Punto Fijo）于1958年在委內(nèi)瑞拉重新確立民主制度，在那之后確立了兩黨執(zhí)政的政治體系，并成功地將石油租金分發(fā)到其政治支持者的手中，但卻幾乎沒有改進廣大人民群眾的技能和競爭力。因而當(dāng)1980年代油價暴跌時，穩(wěn)定的局勢也跟著崩潰，并最終為1992年胡戈·查韋斯（Hugo Chávez）領(lǐng)導(dǎo)的政變以及1998年查韋斯當(dāng)選總統(tǒng)創(chuàng)造了條件。

　　玻利維亞和厄瓜多爾有著相當(dāng)多的原住人口，他們長久以來都覺得自己被排擠在政治和社會體系之外。玻利維亞第一位完全意義上的原住民總統(tǒng)是平民主義者埃沃·莫拉萊斯（Evo Morales），他于2005年底當(dāng)選為總統(tǒng)。人口多為原住民和窮人的高原地區(qū)與圍繞著圣克魯茲、屬于這個國家精英階層聚集地的發(fā)達地區(qū)之間的巨大兩極化現(xiàn)象正是這個國家的顯著特征。而在厄瓜多爾，讓平民主義者拉斐爾·科雷亞（Rafael Correa）上臺當(dāng)權(quán)的2006年選舉給投票者提供的是在他與艾爾瓦諾·諾布亞（Alvaro Noboa）之間并沒什么吸引力的選擇。后者是一名富有的香蕉大王。以上這3名平民總統(tǒng)上任后都忙著鞏固政權(quán)，廢除民主機構(gòu)，徹底顛覆自由化的經(jīng)濟改革，并致力于廣泛受窮人歡迎的、沒有持續(xù)性的社會政策。

　　然而，社會不平等是不是造成過去10年安第斯山區(qū)政局不穩(wěn)定的原因還有待進一步探究，因為其確切的起因?qū)�決定采取何種政策來解決這個問題。在拉丁美洲，談到對窮人的“社會排斥”是很平常的事，尤其對原住民群體而言。但是，在某種意義上，這個地區(qū)最近的局勢動蕩正是由于將一系列新的社會因素引進政治的這種不排斥主義所導(dǎo)致的。比如，這一地區(qū)總體教育成果近年來有了相當(dāng)大的增加：哥倫比亞中學(xué)錄取率從1960年的12%上升到1996的67%；
在秘魯，同樣的時期內(nèi)，錄取率從18%升至了73%。這樣顯著的進步也伴隨著參與選舉范圍的擴大：在秘魯，45.3%的選民在2001年的選舉中進行了投票，而1956年時僅有14.9%的選民投票；
玻利維亞的這一比率則從1960年的27.4%上升至2002年的35.4%。如果精英階層繼續(xù)在政治體系中壓制權(quán)力，政治排斥仍然大行其道的話，選舉出諸如委內(nèi)瑞拉的查韋斯和玻利維亞的莫拉萊斯這樣的平民領(lǐng)袖幾乎是不可能的。

　　但是，這些國家所面臨的真正問題，并不是排斥本身，而是如塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中所描述的那種政治衰退綜合癥，即現(xiàn)代化的進程調(diào)動起了新的社會因素，這些因素對于政治體系的要求超過了政治體系的容納能力。諸如法律系統(tǒng)、警局、學(xué)校和醫(yī)療系統(tǒng)等公共機構(gòu)無力滿足新因素所提出的要求，這就激起了窮人強烈的不滿情緒，他們認為所看到的就是一個由精英操縱，對他們懷有偏見的體系。而要解決這個問題，得分兩部分：第一，擴大國家容納能力，以便為廣大公民有效地提供社會基層服務(wù)；
第二，將這些新的社會因素整合進民主政治框架中，使他們不會削弱已經(jīng)發(fā)生的制度化進程。

　　經(jīng)濟增長的一個障礙

　　社會不平等除了導(dǎo)致不良的政治后果之外，也使經(jīng)濟發(fā)展遭受挫折。高度的社會不平等會導(dǎo)致那些在越來越全球化的經(jīng)濟中擁有競爭力的受過教育的工人稀缺。拉丁美洲的許多國家在世界銀行的排名中都達到了“中等”收入國家的水平，人均年收入達到了4，000至5，000美元。現(xiàn)在，這些國家面臨的問題就是如何達到下一個水平——人均年收入達到8，000至10，000美元。至今，他們的經(jīng)濟增長都是基于商品出口，低技能制造業(yè)（如紡織業(yè)和美墨邊境的加工出口和自由貿(mào)易業(yè)）以及一些越來越有競爭力的拉美跨國公司經(jīng)營的高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。當(dāng)商品成為持續(xù)增長的重要來源時，對于拉丁美洲而言，要在低技能制造業(yè)方面與亞洲相抗衡就會越來越困難。與此同時，亞洲國家也在增值鏈上快速攀升，比如中國和印度每年都培養(yǎng)出大量的工程師和管理者。面臨這樣激烈的競爭，如果拉丁美洲國家想在這場游戲中保留一席之地的話，就必須開始在教育和培訓(xùn)領(lǐng)域進行更多的投資。

　　如果我們接受了認為高度的社會不平等不僅影響經(jīng)濟增長還影響民主政治的質(zhì)量這個命題的話，那么我們又該做些什么呢？當(dāng)然，對于這樣一個反復(fù)出現(xiàn)的嚴重問題并不會只有一個簡單的解決辦法。而是應(yīng)寄希望于一套有效的政策方針，至少能概括出可以切實解決問題的幾項措施。

　　一個可能的解決辦法就是使經(jīng)濟快速增長，并且將國家經(jīng)濟融入到世界經(jīng)濟體系中。過去的30年，在諸如中國、印度和東南亞這些發(fā)展迅速的國家和地區(qū)，已經(jīng)有成千上萬的人們擺脫了貧困。拉美的明星經(jīng)濟振興者——智利，也已經(jīng)在很大程度上減少了貧困現(xiàn)象。

　　但是，當(dāng)快速增長降低貧困時，通常也會加劇不平等。例如，中國令人矚目的經(jīng)濟增長并沒有在群眾中獲得平等的分配：她的基尼系數(shù)已經(jīng)從1994年的0.41上升至2004年的0.47，且最富有的10%的人口收入是最窮的人口收入的近20倍。

　　當(dāng)然，我們在東亞所看到的這種迅速的經(jīng)濟增長本身對拉丁美洲來說也是渴望擁有的。然而，除了智利之外，這個地區(qū)在一個持續(xù)的基礎(chǔ)上幾乎從未設(shè)法取得可比擬的成果。盡管從2004年到2008年，該地區(qū)的經(jīng)濟有了一定的增長（約4—4.5%，而很多東亞國家則是從7—8%），但在很大程度上，這是世界上其他地方的爆發(fā)性增長所刺激的全球商品繁榮的產(chǎn)物。這種由商品帶動的增長同時也攜帶著政治風(fēng)險，因為商品價格不可避免地要上下波動，且利潤通常不能流向平民大眾。

　　這種落后的表現(xiàn)也是由很多原因?qū)е碌模�包括僵化的勞動力市場使得大量工人轉(zhuǎn)而流向一些非正式部門，司法體系軟弱無能以及為升級這一地區(qū)勞動力技能而進行的投資并不充分。這些問題在理論上都是可以解決的，但不一定在特定時間內(nèi)就可緩解由不平等所導(dǎo)致的社會動亂。

　　這就意味著，長期穩(wěn)定的民主不僅需要經(jīng)濟增長，也需要在醫(yī)療、教育和社會安全等領(lǐng)域制定目標更加明確的社會政策。國家既有責(zé)任向大眾提供獲得公共物資的均等機會，也要在一定程度上補救已經(jīng)存在的社會不平等。然而，良好的社會政策要恰當(dāng)?shù)貙嵤┢饋硎菢O為困難的。里根——撒切爾革命就是由于現(xiàn)代福利制度過度寬泛與紊亂而引發(fā)的。今天的歐洲正在面臨日漸明顯的競爭力危機，因為以保護工人為目的而制定的規(guī)章阻礙了勞動力市場的發(fā)展，但這些規(guī)章的實際作用卻增加了失業(yè)人數(shù)。轉(zhuǎn)移支付和津貼已被視為一種權(quán)利，從而導(dǎo)致了道德危機和工作熱情的減退。

　　西歐發(fā)達國家存在的這些現(xiàn)象也出現(xiàn)在像巴西和阿根廷這些更窮的國家，只是其更為嚴重。在1940－1950年代，當(dāng)這些國家比歐洲落后得多時，他們就試圖推行歐洲式的工人保護法。多年來，新自由主義改革者一直想要解散推行這個政策的政府，因為是這個政府發(fā)起了這種社會福利項目，這個項目顯然花銷過大，有時候甚至產(chǎn)生反作用。結(jié)果，很多先前的市場改革者都不愿提需要社會政策改革一事了，因為他們害怕那會成為向?qū)ぷ庖约捌渌麢C能不良的政治實踐開放機會的一個借口。

　　教育改革的問題

　　教育的例子很好地說明了改進和平均社會成果的難處。每個人都想讓他們的孩子接受更好的教育，從理論上來說，長期均衡收入的一個最直接的方法就是改善貧困兒童的受教育機會。很多發(fā)展迅速的東亞國家都大力投資各個水平的教育事業(yè)，并成功地培養(yǎng)出與發(fā)達國家相同的、具有很強競爭力的勞動力。因此，將更多的資源分配到教育領(lǐng)域至少在一定程度上是解決社會不平等問題的方法之一。

　　然而，理論上應(yīng)該起作用的措施往往很難達到實際效果。包括美國在內(nèi)的很多國家在高昂的教育支出與實際教育成果的改進之間都存在著一種相對較弱的聯(lián)系。追溯到1960年代中期的大量社會科學(xué)文獻和科爾曼報告都顯示出，諸如家庭和同齡人這樣的因素比班級平均人數(shù)、老師的工資、圖書館之類的因素更能影響教育的成果。在最近一篇論文里，邁克爾·克萊門斯指出了1992年進行的一項自然實驗：新澤西州最高法院頒布一項規(guī)定，要求政府必須均衡所有校區(qū)的教育經(jīng)費投入。在之后的8年中，約250億美元財富從富有的、優(yōu)秀的校區(qū)轉(zhuǎn)移到窮困校區(qū)。盡管增加了大量資金來源，然而新澤西州貧窮地區(qū)的實際教育所取得的成就卻微乎其微。同樣，巴西1988年的憲法規(guī)定25％的聯(lián)邦預(yù)算要投入到教育中，但是這些資源并沒有起到相應(yīng)的改善作用，盡管也有一部分是因為資源分配大部分流向了高等教育。

　　有很多原因?qū)е铝私逃�支出水平和教育成果之間的負相關(guān)性。最重要的一個原因是和經(jīng)濟學(xué)家所說的代理問題相連，即被雇用來管理學(xué)校的人們的利益與那些一開始雇用他人的人利益相背離。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在很多歷史悠久的教育系統(tǒng)里，資源是由像教師和行政人員這樣牢固的利益集團所掌控的，教師的升職和加薪被認為是一種租金，或者一種授權(quán)形式，這意味著這種做法對學(xué)校體系里的成人有利，而非兒童。僅僅提高教師的工資或者降低“學(xué)生——老師”的比率也許可以鼓勵更多、更好的教師進入這個系統(tǒng)，但卻不一定會激發(fā)老師更加有效工作。正是這種經(jīng)歷導(dǎo)致很多改革者質(zhì)疑教師協(xié)會阻礙了教育改革，因為這個協(xié)會致力于保護教師地位與特權(quán)。在很多拉美國家，教師協(xié)會往往是這個國家最大的組織，且常常還是最強大的政治力量之一。這些地位穩(wěn)固的人們堅定致力于保持決策地位，包括私立教育的市場占有額、自由的公共教育、絕對的工作安全，以及保證協(xié)會全國范圍的代表權(quán)。

　　因缺少投資支出與產(chǎn)出成果之間的必然聯(lián)系以及改善公共教育系統(tǒng)的總體困難，很多公共政策專家（大部分是經(jīng)濟學(xué)家）都建議采取其他的方法來改善教育。其中很多人主張將教育與各種市場式機制結(jié)合起來，模仿私立學(xué)校所采用的獎勵機制。比如，可以允許父母把他們的孩子從表現(xiàn)糟糕的公立學(xué)校中轉(zhuǎn)學(xué)，或者要求公共系統(tǒng)學(xué)校（特許學(xué)校）的管理也進行競爭。

　　除了校際間競爭外，最普通的方法就是設(shè)法建立績效機制，將教師和行政人員的薪酬和可量化的教育成果掛鉤。然而，并不奇怪的是，教師和行政人員都強烈地反對這些提案。個性化的獎勵方案不僅威脅了教師集體的團結(jié)，也很難真正地實施起來。教育者客觀地指出，教育是很難量化的，因為通常用來測量表現(xiàn)的各種標準化測試要么不精確，要么就可以被學(xué)校或者學(xué)生從中作梗。另外，很多因素都會影響教育成果，教師的表現(xiàn)只是其中之一。因此，教師對結(jié)果的掌握能力是有限的，只懲罰教師是不公平的。最后，表現(xiàn)最好的有時并不是那些適用于市場規(guī)則的學(xué)校，而是那些以專業(yè)主義、理想主義和責(zé)任承諾為特點的學(xué)校。

　　美國一直都致力于改善初等和中等學(xué)校的教學(xué)表現(xiàn)，到現(xiàn)在，這至少已經(jīng)持續(xù)了一代人，但是還遠沒有定論。自由主義者呼吁向公共部門注入更多的資金資源；
而保守者則要求引進更多的模仿市場的獎勵機制。然而，要決定出一兩種辦法的完美結(jié)合卻不容易，在這種結(jié)合問題上，也很難達成政治共識。拉丁美洲改善教育成果的共同努力也是如此。所幸的是，那并沒有阻止政府和思想家制定教育政策。

　　拉丁美洲已經(jīng)作出很多創(chuàng)造性的努力來改善它的教育體制了。智利已經(jīng)成為推行基于市場體系這一理念的領(lǐng)軍國家，這并不令人驚奇；
在它所建立的優(yōu)惠獎勵系統(tǒng)中，私立和公立學(xué)校共同競爭生源，而目前私立學(xué)校已招錄了約40%的生源。哥倫比亞的波哥大城對公共學(xué)校的經(jīng)營采取了招投標的競爭機制。在其他例子中，分權(quán)化也成為改革的特點，也就是要將學(xué)校的行政權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)移至地方當(dāng)局。當(dāng)?shù)卣�府就得或多或少地依靠組織財政轉(zhuǎn)移系統(tǒng)的方式來運作。如果當(dāng)?shù)卣�府仍然依賴于中央政府撥款資助，或者必須不斷協(xié)商撥款的條件，那么它想要更好表現(xiàn)的動機就會被削弱。同時，拉丁美洲14個國家都已經(jīng)采用了學(xué)校評估系統(tǒng)，并成立了新的機構(gòu)來進行評估。一個將學(xué)校出勤狀況和匯款接濟窮人結(jié)合起來的最終辦法已開始實行，這個系統(tǒng)最初起源于墨西哥和巴西，現(xiàn)在又擴展到阿根廷、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、洪都拉斯、牙買加和尼加拉瓜。這些方案已經(jīng)成功地改善了學(xué)校的出勤情況，但是它們最終對教育成果的影響還并不明朗。此外，這些方案的設(shè)計細節(jié)是很關(guān)鍵的，它們將會在很大程度上影響其作用。

　　一項由美洲開發(fā)銀行（Inter-American Development Bank）最近進行的研究表明，拉丁美洲存在著兩種教育改革：第一種是通過修建新學(xué)校、招收更多學(xué)生來擴大人們受教育的途徑；
第二種則是改善現(xiàn)行教育體制的質(zhì)量。該研究還探討了當(dāng)?shù)谝粋�目標，即上面所說的“學(xué)校擴招”，獲得廣泛共識時，后者則會陷入一個政治僵局，那些有志改革的人將與其他牢固的利益集體相抗衡。研究最后總結(jié)道：“在過去的15年里，在這個地區(qū)的任何地方都沒有出現(xiàn)（得到教育團體支持的）核心政策發(fā)生重大改變的情況�！�

　　正視普遍的貧困問題

　　當(dāng)高質(zhì)量的教育成為提高拉丁美洲全球競爭力的一把關(guān)鍵鑰匙并在解決社會不平等方面取得長足進步時，其他針對不平等問題的社會方案就更加直接了。有條件匯款（CCT）方案首先于1990年代中期引進墨西哥，這些方案向貧困家庭提供須經(jīng)條件審查的匯款，條件是他們要么是需要產(chǎn)前護理（適用于孕婦），要么是想讓孩子入學(xué)（適用于幼兒家庭）。墨西哥的這些由內(nèi)部控制的設(shè)計方案是用來測試他們的有效性的。一份尚在完善的實踐性文獻指出，他們已經(jīng)很好地達到了增加學(xué)校貧困家庭學(xué)生入學(xué)率的既定目標。CCT方案所取得的突出成果被整個地區(qū)廣泛效仿。尼加拉瓜、洪都拉斯和巴西都制定了相應(yīng)的社會方案。這些方案的實施取得了顯著的效果，例如，從1996年到2005年，巴西的基尼系數(shù)已下降了20%左右。

　　當(dāng)然，CCT方案并不是解決貧困問題的全部辦法，也不是沒有受到質(zhì)疑。質(zhì)疑者認為，即使這些方案實施得好，它們也只是“投機取巧”的社會政策而已。雖然他們改善了學(xué)校入學(xué)率，但事實上，他們是否增加了教育成就或者知識技能的獲取能力就不太清楚了。換言之，把窮學(xué)生放進差學(xué)校并不會對他們有幫助。一些批評者要求摒棄CCT計劃的條件限制，理由就是貧困家庭應(yīng)該知道如何最好地使用他們微薄的收入。

　　CCT方案被政治化的可能仍然是個復(fù)雜的問題。CCT方案要想獲得長期的成功，就需要政治家們抵制住以資助為目的而使用該方案的誘惑，即僅救助那些有可能支持他們的人群。不幸的是，一些證據(jù)已經(jīng)表明，這種情況自從丹尼爾·奧特加贏得2007年總統(tǒng)大選之后便開始出現(xiàn)在尼加拉瓜。只有在參與選舉的標準是客觀的情況下，CCT方案才會像宣傳的那樣奏效。也就是說，他們事先應(yīng)達成統(tǒng)一的貧困標準，并適用于所有符合條件的人。隨后，CCT方案就會被推廣為全體公民權(quán)利，而這種權(quán)利又會因?qū)φ�府資助補貼的期望過高而引起另一種危險。如果CCT方案發(fā)展為負所得稅，每個處于貧困線以下的人都能領(lǐng)取現(xiàn)金補貼，那么資金水平要定到多高才能抵御住下一次經(jīng)濟危機呢？

　　許多其他社會因素也值得我們關(guān)注，其中包括醫(yī)療、退休金制度以及失業(yè)保險。的確，每一個國家、地區(qū)，及其城市都有可能不得不以各種首創(chuàng)精神進行實驗嘗試。從以上所舉的例子中可以看出，整個拉丁美洲存在著大量互相取經(jīng)和仿效可行方案的現(xiàn)象，這也促進了成功的分權(quán)化實驗結(jié)果的產(chǎn)生。但也有很多地區(qū)仍然沒有進行過創(chuàng)新，或是仍然被束縛在舊有的機能不良的社會支持體系之下。

　　如果拉丁美洲要獲得穩(wěn)定的民主政體和長期、更高的經(jīng)濟增長率，它就必須制定明智的社會政策，必須通過設(shè)計一種能夠擴大窮人自助的體系來實現(xiàn)。1980年代末期以及1990年代早期，所謂的第一代新自由主義改革將重心放在諸如私有化和降低關(guān)稅的經(jīng)濟政策的變化上。第二代改革者則進行了政府體制的改革（包括公共管理、法院系統(tǒng)，等等）。再次關(guān)心到社會政策上來是第三代改革者的議題了，而現(xiàn)在這個問題正在展開，仿佛前兩波浪潮還沒有退去。

　　第一代改革者對新的社會方案的強調(diào)有些擔(dān)心，原因我們不難理解：因為過去的方案曾引發(fā)了臃腫的國家機關(guān)，而那正是改革者要控制的局勢。一些人認為，通過為窮人創(chuàng)造新的激勵和條件，經(jīng)濟的快速增長會自動地緩解很多社會問題。

　　但是，出于兩個原因，我們要認真地對待社會計劃，一個是結(jié)構(gòu)上的，另一個是政治上的。結(jié)構(gòu)上的原因與以下分析有關(guān)：伴隨著長期經(jīng)濟增長（盡管是在一個低于美國的水平），正式民主政治體制的發(fā)展已經(jīng)為拉丁美洲帶來了積極的變化。但是今天這一地區(qū)的很多國家社會等級體制仍然存在，并以多種因素破壞著發(fā)展進程，包括缺乏良好的教育、有競爭力的勞動力資源以及平民政治思想，而這些因素都威脅到了政治的穩(wěn)定以及好政策的實施。如果不正視這些潛在的問題，我們就可能眼睜睜地看著未來不斷地復(fù)制這種差距了。

　　第二個原因是政治層面上的。諸如委內(nèi)瑞拉的查韋斯和墨西哥的安德雷等平民主義政治家之所以能夠贏得廣泛的歡迎和支持，是因為他們被認為關(guān)心窮人，并致力于推行幫助窮人的政策。然而，他們所實施的這些扶貧政策并不是能夠產(chǎn)生自助動力的聰明政策，而是增加了窮人對政府政策的依賴性。多虧21世紀早期的能源價格上漲，委內(nèi)瑞拉才能一時負擔(dān)得起這個計劃。而沒有如此福氣的國家則發(fā)現(xiàn)他們就只能面對財政緊張的困難，因而回到舊有的不負責(zé)任的宏觀經(jīng)濟政策。平民主義的弱點并不是它取悅了人民，它的失敗其實是源于它只提供短期的解決辦法，而那恰恰使窮人的前景更加堪憂了。

　　因此，對于拉丁美洲的民主強烈感興趣的每個人不僅有責(zé)任認真制定一個有關(guān)社會政策的計劃，把大量的資源用在醫(yī)療、教育和福利這些關(guān)鍵領(lǐng)域上，而且要采用能夠真正帶來成果的方式。要弄清楚在這一地區(qū)什么方案可行，一名社會政策的制定者，要愿意以新方法進行實驗，愿意向他人學(xué)習(xí)，更重要的是，愿意舍棄那些先前不能奏效的方案。

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