內(nèi)容提要：中國戶籍制度由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種粘附性制度。目前，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之分的戶口一元化改革已在部分省市試點(diǎn)推行，但在試點(diǎn)改革中出現(xiàn)了一些新問題。根據(jù)對(duì)四省市試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，這些問題實(shí)質(zhì)上是法規(guī)條例滯后而進(jìn)行隨意改革的結(jié)果。因此，推進(jìn)戶口一元化改革，可考慮法律修訂或戶籍立法優(yōu)先策略，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，改二元戶口為統(tǒng)一公民身份，從而改變戶口的難遷移性，實(shí)現(xiàn)自由遷徙。

　　關(guān)鍵詞：戶籍制度；
戶口一元化；
城鎮(zhèn)戶口；
農(nóng)業(yè)戶口；
戶口條例

　　在中國構(gòu)建和諧社會(huì)的大形勢(shì)下，城鄉(xiāng)差別及城鄉(xiāng)分割的發(fā)展模式再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，而這一社會(huì)發(fā)展格局的制度基礎(chǔ)——中國戶籍制度也成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)，尤其是普通公眾對(duì)戶口一元化改革寄予了較高的期望，希望這樣一種改革能夠帶來城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。所謂戶口一元化改革，就是改變以往按農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口分類的戶口登記方法，所有戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。從2003年起，河北等省市開始試點(diǎn)推行戶口一元化改革，這些試點(diǎn)改革究竟推行得怎樣，產(chǎn)生了哪些社會(huì)效應(yīng)，對(duì)進(jìn)一步深化戶籍制度改革又有些什么啟示呢？本文試圖根據(jù)2006年和2007年對(duì)河北、四川、陜西和北京等省市戶籍制度改革試點(diǎn)的一般性經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，揭示戶籍制度改革所面臨的困境，探討可能的對(duì)策及今后的路徑。

　　戶籍制度的粘附性

　　1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口條例》）是中國戶籍制度的法律基礎(chǔ)，也是人口登記和戶籍身份管理體制及實(shí)踐的法律依據(jù)。這一法規(guī)條例從頒布至今從未有過任何修訂。在這一法規(guī)條例的剛性作用下，各級(jí)各地政府在戶口登記管理上，不斷粘附各種經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理功能，從而使得戶口登記管理制度演變?yōu)檎掣叫缘膽艏�制度，社�?huì)生活、行政管理和福利分配等越來越依賴于這一制度。

　　《戶口條例》之所以演變?yōu)檎掣叫缘膽艏�制度，并使得�?jīng)濟(jì)管理、行政管理和社會(huì)管理對(duì)其產(chǎn)生路徑依賴，一方面是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，另一方面是因?yàn)闂l例本身的內(nèi)容所致。綜合起來看，《戶口條例》有兩項(xiàng)內(nèi)容影響到其后來的演變，并使其在推行過程中能夠讓諸如福利分配、行政管理等其他功能粘附其上。這兩項(xiàng)內(nèi)容：一是將全國人口分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，即二元化的戶口劃分；
二是對(duì)人口類別的轉(zhuǎn)換和轄地之間的遷移實(shí)行行政管制。這兩項(xiàng)內(nèi)容之所以使戶口登記管理制度具有粘附性，原因有兩方面：一是因?yàn)閷⑷艘怀錾�就分為兩類戶口，等于在社�?huì)中建構(gòu)起認(rèn)同的邊界，并使這一邊界得以合法化、制度化和固定化，從而為社會(huì)區(qū)隔、社會(huì)排斥和社會(huì)歧視提供了一個(gè)法律借口。二是一種簡明、固定的認(rèn)同邊界實(shí)際上大大降低了經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理的成本，因而也就成為各種管理體制和實(shí)踐的平臺(tái)和操作系統(tǒng)，各種管理功能也就容易掛靠這一系統(tǒng)之上。例如，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的二元戶口劃分，實(shí)際上把人區(qū)分成兩類，那么，在利益分配、行政管理中，按類操作既方便又名正言順。另外，因?yàn)閼艨谵D(zhuǎn)變和遷移的管制，使得二元戶口劃分實(shí)際上為不平等的資源配置提供了一個(gè)固定的粘附平臺(tái)。當(dāng)人們?yōu)楂@得更大收益去變更自己的戶口身份時(shí)，行政管制會(huì)嚴(yán)格限制個(gè)人的自主選擇，這樣公共管理的成本或難度就能降到最低，同時(shí)也能確保社會(huì)區(qū)隔及排斥措施具備可操作性。

　　但是，隨著戶口登記管理粘附上越來越多的管理功能，人們的社會(huì)生活，從生兒育女到生老病死，從兒童上學(xué)到成人就業(yè)，從衣食住行到權(quán)益獲得，從個(gè)人發(fā)展到公共管理，都在較大程度上依賴于戶籍管理。由于長期形成的路徑依賴，使得戶籍制度改革顯得漫長和步履維艱。

　　從理論上講，戶口一元化改革試點(diǎn)實(shí)際上是消除戶籍制度粘附性的第一步，也就是通過統(tǒng)一的居民戶口登記，沖淡乃至最終消除農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的認(rèn)同邊界，從而可以從法理和制度上化解戶口登記管理的粘附性，使得那些帶有排斥性和歧視性的管理體制和實(shí)踐失去操作平臺(tái)，或者說，這至少從制度安排上減少了因人口登記和身份管理而誘致的社會(huì)歧視和社會(huì)區(qū)隔現(xiàn)象。譬如，在沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的明確區(qū)分后，按照農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口來進(jìn)行資源配置和行政管理，將失去合法的制度依據(jù)，因此在這一邊界上形成的社會(huì)不平等將會(huì)漸漸消失。

　　然而在實(shí)踐中，戶口一元化改革遇到了因?qū)σ酝�粘附性戶籍制度路徑依賴而產(chǎn)生的多種障礙。主要體現(xiàn)在：

　　1.計(jì)劃生育工作的執(zhí)行困境。幾乎各地的計(jì)劃生育工作條例都是基于戶籍制度而制定和執(zhí)行的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村計(jì)劃生育指標(biāo)存在差別，對(duì)城鎮(zhèn)人口實(shí)行一孩政策，農(nóng)業(yè)人口可以享受有條件的第二胎生育政策。在具體操作上，城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)人口的區(qū)分等同于城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的劃分。所以，在實(shí)行一元化戶口登記之后，就不能從戶口身份上區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口了，那么，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行究竟依據(jù)什么呢？鑒于此，計(jì)劃生育部門對(duì)戶口一元化改革并不十分支持，這在河北、陜西和四川都有類似情形。河北的試點(diǎn)改革較早，在實(shí)踐中已經(jīng)探索和試行了一些過渡性的措施，相對(duì)而言，克服路徑依賴帶來的障礙較為成功。他們通過建立部門之間的協(xié)商機(jī)制，對(duì)戶口改革引發(fā)的各種變動(dòng)情況相互通報(bào)，共同協(xié)商解決。在執(zhí)行政策過程中，將所掌握的個(gè)人居住地、職業(yè)等實(shí)際情況作為行政管理的依據(jù)。例如，對(duì)仍居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的人口，視為農(nóng)村人口，執(zhí)行農(nóng)村人口的計(jì)劃生育標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.社會(huì)保障制度的執(zhí)行困境。當(dāng)前，中國城市最低生活保障制度，在較大程度上依賴于二元戶口制，城鎮(zhèn)低保對(duì)象的識(shí)別，首要的依據(jù)就是戶口。只有本地城鎮(zhèn)常住戶口才有資格享受本地低保，農(nóng)業(yè)戶口或戶口不在本地的則不在低保對(duì)象范圍之內(nèi)。既然城鎮(zhèn)低保制度掛靠于戶籍之上，所以，低保制度的執(zhí)行者非常擔(dān)憂戶口一元化改革會(huì)帶來制度操作的困難，在他們看來，一旦戶口統(tǒng)一登記為居民戶口后，就難以區(qū)分開城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民了，或者農(nóng)村居民為得到城鎮(zhèn)低保而極力向城鎮(zhèn)遷移。此外，在復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置方面，現(xiàn)行的制度安排也以戶口為依據(jù)，兵源地政府有義務(wù)安置城鎮(zhèn)戶口兵，而不需要安置農(nóng)業(yè)戶口兵。目前，由于政企分開和公務(wù)員公開錄用制度的推行以及相關(guān)法律的欠缺，使得地方政府安排復(fù)轉(zhuǎn)軍人就業(yè)的權(quán)責(zé)變得越來越不對(duì)稱，地方民政部門經(jīng)常為安置城鎮(zhèn)戶口兵而犯愁，因此更不想擴(kuò)大義務(wù)安置的范圍。出于以上考慮，較多民政部門對(duì)戶口一元化改革并不積極支持。

　　3.教育資源的配置困境。在現(xiàn)行教育體制下，戶籍是教育資源配置的最為重要的依據(jù)之一。從義務(wù)教育到高等教育乃至教育資本的收益機(jī)會(huì)，皆以戶口作為分配依據(jù)之一。義務(wù)教育階段的就近入學(xué)原則、高中及高考在戶籍地參加考試的原則，在執(zhí)行過程中都依賴于戶口身份證明。所以，教育部門擔(dān)心戶口一元化改革后，會(huì)帶來戶口的易變動(dòng)性，以致影響教育機(jī)會(huì)的配置和教育管理。例如，在河北省的一些城市，短期內(nèi)已出現(xiàn)較為普遍的城市學(xué)校班容量擴(kuò)大問題，越來越多的農(nóng)村居民或城市流動(dòng)人口運(yùn)用各種方法把孩子的戶口遷往城市，以便獲得更為優(yōu)越的城市教育資源。受短期內(nèi)城市學(xué)校過度擁擠和高考移民壓力的影響，教育資源配置問題成為戶口一元化改革的又一大困境和阻力。

　　此外，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，戶口是各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)計(jì)劃執(zhí)行和操作的重要依據(jù)，因此，很多行政管理政策措施都掛靠在戶籍管理之上，依賴于二元的戶籍制度。戶口一元化改革產(chǎn)生了牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)，使得較多的行政部門面臨困惑和挑戰(zhàn)。從另一個(gè)角度看，這些困惑和挑戰(zhàn)也會(huì)成為改革的阻力。

　　戶口一元化試點(diǎn)改革中的新問題

　　一方面，由于二元的戶籍制度已經(jīng)推行50年，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理中的諸多方面對(duì)其產(chǎn)生了較強(qiáng)的路徑依賴；
另一方面，在長期的推行過程中，舊制度所包含的價(jià)值取向?qū)嶋H上已深入人們的觀念之中。所以，在試行一元戶口的改革過程中，自然也就會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的新問題。目前，從四省市的試點(diǎn)改革情況來看，主要問題有：

　　第一，法律修訂滯后與改革實(shí)踐困境問題。在《戶口條例》未修訂的情況下，從法理上講各項(xiàng)管理實(shí)踐仍應(yīng)依據(jù)這一法規(guī)條例，那么任何戶籍制度改革都可能與該法規(guī)條例相背離，換句話說，任何一項(xiàng)改革實(shí)際上都得不到法律的支持。而要在這種情況下進(jìn)行改革，改革者難免遇到進(jìn)退兩難的困境。

　　目前，從四省市的試點(diǎn)改革情況來看，各地改革政策措施的制訂，只是根據(jù)對(duì)上級(jí)戶口行政主管機(jī)關(guān)的一些政策精神的理解和揣摩來選擇自己的改革方略和步驟，而沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范引導(dǎo)。因?yàn)椋�改革一方面就是推出一些與《戶口條例》內(nèi)容不同的政策措施；
但另一方面，《戶口條例》這一法規(guī)又依然存在，這些新的措施實(shí)際上與現(xiàn)行法規(guī)是相沖突的。所以，在陜西省和北京市，為了避免與現(xiàn)行法規(guī)沖突，同時(shí)也為了避免給行政管理和社會(huì)管理帶來更大的難度和成本，戶籍改革的形勢(shì)表現(xiàn)為內(nèi)松外緊，即對(duì)轄區(qū)內(nèi)戶口的轉(zhuǎn)變和遷移采取寬松政策，對(duì)外省遷入戶口則抬高“門檻”，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策。相比較而言，河北和四川兩省，無論在省會(huì)城市還是在中小城市，戶口的開放性在改革中都有明顯提高。盡管各城市設(shè)置了不同的落戶條件，但總的趨勢(shì)是弱化和消除戶口身份的差別。不過，已經(jīng)實(shí)行一元化戶口登記的地方，其轄區(qū)內(nèi)居民如果要將戶口遷移到外省，就可能遇到一些麻煩，外省戶口管理機(jī)關(guān)可能以不能分辨農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口為由，或者認(rèn)為沒有可參照規(guī)范來進(jìn)行落戶，對(duì)居民戶口不予認(rèn)可。

　　因此，在沒有修訂《戶口條例》這一法規(guī)的前提下，所進(jìn)行的戶籍制度改革帶來了因順序倒置而出現(xiàn)的多種非制度化現(xiàn)象。雖然一些改革措施給居民生活帶來了較多便利，但另一方面更加暴露出法律法規(guī)修訂的滯后問題，以及由此產(chǎn)生的法律權(quán)威在公眾和管理者意識(shí)中有所削弱的問題。這在一定程度上對(duì)居民依法申報(bào)登記、變更戶口事項(xiàng)以及依法進(jìn)行戶口管理等，都產(chǎn)生了消極影響。

　　第二，區(qū)隔邊界的再生產(chǎn)問題。由于目前的改革是在舊的法律框架內(nèi)進(jìn)行的，而且一些改革措施是違背法規(guī)條例的，要推行這樣的改革，無形中賦予了各級(jí)各地政府極大的自由裁量權(quán)，同時(shí)也意味著改革的行政隨意性大大增強(qiáng)。從理論上講，戶口一元化改革的主要目標(biāo)之一就是改變?nèi)藗円驗(yàn)閼艨谏矸莶煌�而享受有差別的權(quán)益，使人們?cè)趥�(gè)人發(fā)展和社會(huì)認(rèn)同上，不因戶口的二元化登記而受到不同等的對(duì)待。從改革的實(shí)質(zhì)來看，就是要從法律、制度層面，去消除那些可能為社會(huì)差別、社會(huì)歧視提供依據(jù)的區(qū)隔邊界。也就是說，如果法律上沒有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分邊界，那么，針對(duì)這一邊界而出臺(tái)的差別待遇政策就難以執(zhí)行和操作了。然而，實(shí)行戶口一元化登記后，一些以二元戶口為管理依據(jù)的政策措施，面臨著延續(xù)和調(diào)整的兩難選擇。在有些改革試點(diǎn)地區(qū)，選擇的是延續(xù)。為了使原有的二元差別對(duì)待的政策措施延續(xù)，就必須重新建構(gòu)二元差別的制度或政策基礎(chǔ)。所以，這些改革試點(diǎn)地區(qū)在改革中，雖然改變了以往二元化的戶口登記，但同時(shí)又再生產(chǎn)著新的二元邊界，比如，投資額度等經(jīng)濟(jì)邊界、學(xué)歷文憑等人力資本邊界、居住年限等時(shí)間邊界等。這些做法通常只是在國際移民中采用，即僅針對(duì)他國公民，而對(duì)本國公民的遷移流動(dòng)，較少使用。

　　如果說，作為一種過渡性的、臨時(shí)的應(yīng)對(duì)策略，改革過程中所采取的一些新的落戶條件、標(biāo)準(zhǔn)和限制可能在短期內(nèi)起到一定的積極作用，但是，如果將其作為法規(guī)、制度的內(nèi)容固定下來，那就相當(dāng)于在社會(huì)中構(gòu)筑起新的壁壘和邊界，也將滋生出新的社會(huì)不平等。

　　新的區(qū)隔邊界之所以在改革中不斷被再生產(chǎn)出來，某種意義上是因?yàn)楦母锏牟粎f(xié)調(diào)和不一致。在推進(jìn)戶口一元化改革的過程中，就是要消解戶口的社會(huì)區(qū)隔功能，強(qiáng)化其信息功能，理順戶口管理的社會(huì)功能。這就要求在戶口改革的同時(shí)也要逐步改革過去粘附于戶籍制度之上的各種社會(huì)差別政策，而不是尋找和建構(gòu)新的粘附體。例如，在計(jì)劃生育、社會(huì)保障、教育、就業(yè)等方面，可以借戶口一元化改革的機(jī)遇，有步驟地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策和管理措施，而不是演化出新形式的社會(huì)差別政策。

　　第三，戶口登記管理中的糾錯(cuò)問題。改革開放后，在改革戶籍制度的社會(huì)需求推動(dòng)下，一些地方政府及戶口管理機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些隨意性改革，如“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“小城鎮(zhèn)戶口”、收費(fèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及移民落戶新政策等，從短期看確實(shí)滿足了一些社會(huì)需求，然而同時(shí)也給社會(huì)管理帶來了一些新的問題，這些問題在許多地方已經(jīng)凸顯出來。例如無戶口及多重戶口、人戶分離、身份證錯(cuò)號(hào)和重號(hào)等問題，在改革試點(diǎn)中暴露得越來越多。而且，現(xiàn)在糾正這些錯(cuò)誤或不實(shí)的戶口信息，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　又面臨較大的阻力和難度。譬如，以前交費(fèi)辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人中，很多是兒童，戶口遷出村子但其實(shí)一直居住在村子里，現(xiàn)在村子發(fā)展起來了，可他們既無權(quán)在村里享受集體福利，又無法在城市生根，所以很多人要求將戶口遷回遷出地，即“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。這在操作上既無慣例可循，也遇到遷出地村委會(huì)和居民的拒絕，阻力和困難重重。這一問題反映的是在戶籍制度改革過程中，由于無統(tǒng)一法律規(guī)范的制約和引導(dǎo)，各地隨意改革所引發(fā)和滋生出的差錯(cuò)及混亂現(xiàn)象。其實(shí)，在沒有修訂戶口管理法律法規(guī)前提下改革，就不能避免無規(guī)范、不統(tǒng)一的改革，這在較大程度上使戶籍管理和戶籍法律制度的權(quán)威性自我削弱，從而導(dǎo)致正常戶口登記管理出現(xiàn)較多混亂和錯(cuò)誤。

　　當(dāng)前戶籍管理中所面臨的這些糾錯(cuò)問題，表明戶口信息的失真和不準(zhǔn)確會(huì)給正常社會(huì)生活和社會(huì)管理帶來消極影響。而這些問題通常又是在非規(guī)范管理行為和不謹(jǐn)慎改革措施影響下產(chǎn)生的，避免和解決戶籍管理中的差錯(cuò)問題，必須確立一種統(tǒng)一的法律權(quán)威，用法律來引導(dǎo)改革，用法律來規(guī)范管理，用法律來制約管理。如果缺乏統(tǒng)一規(guī)范，或沒有法律的約束力，任憑各式各樣的改革措施隨意出臺(tái)，就難免出現(xiàn)各種新措施之間的不協(xié)調(diào)，也無法遏制由此產(chǎn)生的各種偏差。

　　石家莊模式與成都模式比較

　　在四省市戶口一元化試點(diǎn)改革過程中，河北省石家莊市和四川省成都市的試點(diǎn)改革，起點(diǎn)相對(duì)較早，推進(jìn)過程較快，改革措施較為系統(tǒng)，表現(xiàn)出一定的典型特征，所以它們的改革經(jīng)驗(yàn)和所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)可視為兩種較成熟的模式。對(duì)這兩種模式展開比較，旨在揭示和分析不同改革路徑和經(jīng)驗(yàn)對(duì)戶口管理和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的不同影響。石家莊市推進(jìn)戶口一元化改革的基本理念是：人口城市化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿�。石家莊市根據(jù)經(jīng)濟(jì)測算，認(rèn)為一個(gè)城市人口對(duì)GDP 增長的貢獻(xiàn)率是一個(gè)農(nóng)村人口的7倍以上。由此，石家莊市決定把城市化戰(zhàn)略作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)成，并把戶籍制度改革作為推動(dòng)城市化的主要內(nèi)容。自2002年，石家莊市提出了戶籍制度改革的要求，并通過了從二元戶口到一元戶口的改革決策。

　　在一元化戶口改革過程中，石家莊市所堅(jiān)持的原則和改革措施主要包括：（1）取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，按實(shí)際居住地登記戶口；
（2）取消落戶的指標(biāo)政策，代之以落戶條件；
（3）落戶條件采取以固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和可靠生活來源為依據(jù)；
（4）放開家庭團(tuán)聚、夫妻分居、親子投靠的戶口遷移；
（5）出生登記以出生醫(yī)學(xué)證明為準(zhǔn)；
（6）對(duì)高層次人才的戶口遷移從簡，實(shí)行遷入地管理。

　　從石家莊市的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)來看，取消二元戶口并未引起人們常擔(dān)憂的大量農(nóng)村居民涌向城市的問題，也沒有出現(xiàn)城市貧民窟、秩序混亂等社會(huì)問題。相反，產(chǎn)生了一系列的積極效應(yīng)，如城市規(guī)模擴(kuò)大，城市經(jīng)濟(jì)得到拉動(dòng)，城市化進(jìn)展順利。2001~2003年新落戶人口44.7萬人，其中，68.2%的人為就地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，19.5%來自務(wù)工人員，6.0%來自親屬投靠，3.4%為外地大學(xué)生，2.9%為在城市購買住房和投資經(jīng)營的人，③整體來看人口流動(dòng)正常，城市經(jīng)濟(jì)隨人口增長得到一定拉動(dòng)。

　　石家莊市在戶籍制度改革中所遇到和面臨的主要問題是：（1）法律困境問題。雖然改革是按照河北省的政策文件部署的范圍和步驟進(jìn)行的，但這一法律依據(jù)畢竟是地方性政策法規(guī)，無法帶動(dòng)與戶口相關(guān)的統(tǒng)一法律法規(guī)的修訂和改革，由此必然帶來一些管理規(guī)范的沖突和不一致，其中涉及較多的是與《計(jì)劃生育條例》、《統(tǒng)計(jì)法》和《兵役法》相關(guān)內(nèi)容的沖突，一元化改革帶來人口統(tǒng)計(jì)口徑和兵源及退役軍人安置標(biāo)準(zhǔn)的模糊和操作困難。（2）戶口一元化改革與城鄉(xiāng)一體化改革的不同步。石家莊市的改革思路是：以戶口改革拉動(dòng)城市化，以城市化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，以經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。但是，由于這一改革過程忽視了對(duì)資源在城鄉(xiāng)之間配置的協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)了城市快速發(fā)展而農(nóng)村相對(duì)滯后，同時(shí)導(dǎo)致城市公共資源過度擁擠的問題。如果在戶口改革的同時(shí)，也使公共資源在城鄉(xiāng)之間公平配置，就可能緩解為獲取優(yōu)勢(shì)資源而產(chǎn)生的人口聚集問題。

　　四川省成都市在2004年開始推行戶口一元化改革，這一改革是作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的組成部分而進(jìn)行的，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，縮小城鄉(xiāng)差別。

　　成都市戶籍制度改革的內(nèi)容主要包括：（1）取消二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，推進(jìn)公民身份平等；
（2）根據(jù)生活圈來規(guī)劃城市和人口分布，全市分為三個(gè)生活圈；
（3）建立戶籍改革的支持系統(tǒng)，主要有城鎮(zhèn)規(guī)劃的空間支持系統(tǒng)、城市反哺農(nóng)村的公共財(cái)政支持系統(tǒng)、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場支持系統(tǒng)、公共服務(wù)均等化的社會(huì)福利和社會(huì)保障支持系統(tǒng)、改善農(nóng)村環(huán)境的工程建設(shè)支持系統(tǒng)；
（4）放寬遷移限制，實(shí)行按實(shí)際房屋產(chǎn)權(quán)和租賃合同為依據(jù)的戶口登記和準(zhǔn)遷措施；
（5）建立戶口集中辦理中心，實(shí)行網(wǎng)上審批辦法。

　　成都市的戶口一元化改革，帶來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，生產(chǎn)總值和財(cái)政收入增長速度明顯加快。2006年，全市生產(chǎn)總值比2002年增長65.4%，地方財(cái)政收入增長212.7%.第二，促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)收入差距。羊安鎮(zhèn)2006年生產(chǎn)總值比2003年增長72.9%，農(nóng)民人均純收入增長58.6%.成都市城鄉(xiāng)居民可支配收入差距從2002年的2.63倍縮小到2.51倍。第三，農(nóng)村公共物品的供給快速增長，大大改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境。通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和市財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，城市和鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面，都享受同等待遇和均等機(jī)會(huì)，農(nóng)村社會(huì)得到真正的發(fā)展。正是因?yàn)樵诔青l(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下推進(jìn)戶口一元化改革，所以，成都市在改革過程中既積極解決了二元體制留下的問題，而且也從改革中獲得了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，市財(cái)政雖然拿出大量資金轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的均等發(fā)展，但帶來的效應(yīng)是財(cái)政收入不斷快速增長。此外，由于各個(gè)生活圈都得到均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，所以戶口一元化及放松遷移并未引發(fā)人口向中心城區(qū)擁擠，更沒有出現(xiàn)城市資源過度擁擠現(xiàn)象。

　　四川省是一個(gè)人口大省，也是農(nóng)業(yè)大省，城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別較大。四川省的省情與中國國情特征一致，成都市作為四川省省會(huì)城市，所探索的基于城鄉(xiāng)一體化的戶口一元化改革模式，對(duì)推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，顯示出較為積極的作用。這一模式的經(jīng)驗(yàn)表明，城鄉(xiāng)一體化、戶口一元化及身份平等不只是理想，而是具有可操作性，可以變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的，關(guān)鍵是各個(gè)區(qū)域的中心城市必須確實(shí)樹立城鄉(xiāng)一體化的理念，打破區(qū)域割據(jù)局面，真正發(fā)揮城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中心作用。

　　戶口一元化改革的策略和方向

　　改革開放后，各地雖然也進(jìn)行了這樣或那樣的戶籍改革，戶口意識(shí)似乎在逐漸淡化。然而事實(shí)上，如今戶口仍涉及到方方面面，關(guān)系到各階層群體的切身利益，戶口依然起作用，戶籍制度在構(gòu)建城鄉(xiāng)差別和城市等級(jí)差別中仍起著較大作用。改革現(xiàn)行戶籍制度，推進(jìn)戶口一元化，對(duì)構(gòu)建和諧中國、促進(jìn)社會(huì)持久穩(wěn)定發(fā)展意義重大。從四省市戶籍制度試點(diǎn)改革情況來看，盡管各地有各種各樣的新政策、新措施出臺(tái)，但在法規(guī)條例未修訂的情況下，許多改革存在隨意性和不確定性，其積極效應(yīng)和誘發(fā)性問題同在。所以，改革面臨的問題主要是如何在制度上做文章、如何形成改革動(dòng)機(jī)、如何創(chuàng)造改革條件。

　　從戶籍制度改革理論并結(jié)合已有的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)來看，戶口一元化改革在策略選擇上，需要把《戶口條例》的修訂或戶籍立法放在優(yōu)先考慮的位置。目前的改革都屬于試點(diǎn)在先，法律修訂滯后，這不太符合改革發(fā)展邏輯。《戶口條例》已頒布50年，從未修訂。作為一項(xiàng)法規(guī)，它始終存在且未變，而各地的改革又在打破法規(guī)中的內(nèi)容。這給基層管理造成了極大困惑，究竟是遵守法規(guī)還是不遵守法規(guī)呢？這種困惑所造成的影響有兩方面：一是削弱戶口登記管理，二是制約戶籍制度改革創(chuàng)新。所以，國家戶政主管部門應(yīng)盡早拿出《戶籍法》和《戶籍法》實(shí)施細(xì)則的草案，供立法機(jī)關(guān)和社會(huì)討論，爭取盡早建立統(tǒng)一、合理的戶籍管理法律體系。

　　就戶籍法的內(nèi)容而言，立法過程中自然會(huì)面臨一些困局，如過去一些依托于戶籍而獲取權(quán)利的法規(guī)政策規(guī)定如何執(zhí)行的問題。如果通過權(quán)利細(xì)化規(guī)定，把公民不同權(quán)利的獲取依據(jù)按戶籍、居住地、居住期限等來明確界定，這些困局在法律上是可以解決的。

　　此外，戶籍立法的出發(fā)點(diǎn)和原則需要堅(jiān)持“強(qiáng)化與弱化”相結(jié)合，即強(qiáng)化戶籍制度的民事登記與社會(huì)管理功能，弱化戶籍管理的粘附性功能，尤其是差別分配功能；
強(qiáng)化公民自主管理和自覺守法意識(shí)，弱化行政控制。同時(shí)，在戶籍立法中，可以廣泛吸納和借鑒別國成功的立法經(jīng)驗(yàn)和管理經(jīng)驗(yàn)，為建立合理、有效的民事登記和身份管理制度奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)�！稇艏�法》在明確界定公民與戶籍管理相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，也要明確規(guī)定管理機(jī)關(guān)的責(zé)任和權(quán)力范圍，促進(jìn)公民依法行使身份權(quán)利，管理者依法管理公民的民事及身份事務(wù)，推進(jìn)社會(huì)管理的法制化和社會(huì)生活的民主化。

　　在改革方向上，戶籍制度改革需要順應(yīng)市場化和全球化之趨勢(shì)，朝著公民身份制度方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)身份平等，逐步消除戶口的難遷移性。戶籍身份僅僅是登記公民身份信息和作為社會(huì)管理和司法實(shí)踐的權(quán)威證明而已，制度中那些人為控制公民自主選擇居住地和遷徙自由以及執(zhí)行不公平資源配置的政策依據(jù)等內(nèi)容，需要在改革中逐步剝離。新的戶籍法律不能為各級(jí)各地的公共部門及企業(yè)組織推行具有戶口排斥性、歧視性的不平等政策措施提供法律支持。

　　最后，戶籍制度改革的終極目標(biāo)可理解為推動(dòng)中國社會(huì)的公平、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在促進(jìn)社會(huì)公平、和諧發(fā)展方面，戶籍制度改革可以在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架下進(jìn)行。戶口一元化改革，意義不僅僅在于名稱符號(hào)的變化，更為深刻的意義在于它是社會(huì)發(fā)展的需要，戶籍制度改革與創(chuàng)新是市場和農(nóng)民的呼喚。深化戶籍制度改革，需要從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中尋找動(dòng)機(jī)和條件，也需要從中削弱改革的阻力。

　　中國現(xiàn)行的戶籍制度為構(gòu)建城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)奠定了制度基礎(chǔ)，而長期以來形成的二元格局對(duì)這一制度又產(chǎn)生了一定的路徑依賴。因此，無論是改革二元戶籍制度，還是消解二元結(jié)構(gòu)，都不能孤立而行，而必須同時(shí)開展。改革戶籍制度，離不開消解二元結(jié)構(gòu)的制度安排；
消除二元結(jié)構(gòu)，也離不開戶籍制度改革。

　　二元戶口和二元結(jié)構(gòu)并非堅(jiān)不可破，消除二元隔離也不至于出現(xiàn)人們想當(dāng)然的社會(huì)混亂�，F(xiàn)實(shí)表明，目前二元戶口已經(jīng)不能真正限制個(gè)人的實(shí)際移動(dòng)，而只能制造權(quán)利的不平等。從成都市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中可以看到，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一實(shí)行居民戶口的登記管理辦法，不僅沒有出現(xiàn)大的社會(huì)震蕩，而且促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)的共同進(jìn)步。城鄉(xiāng)一體化也不是遙不可及，而是切實(shí)可行。只要發(fā)揮中心城市在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的反哺和帶動(dòng)的中心作用，就可以建設(shè)起均衡發(fā)展的一體化社會(huì)。中心城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅不會(huì)拖累城市發(fā)展，反而會(huì)拉動(dòng)城市的繁榮和升級(jí)。

　　戶籍制度試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)也表明，改革動(dòng)機(jī)和條件的不足并非絕對(duì)，而主要在于觀念和認(rèn)識(shí)上的不足。如果把戶籍制度改革置于構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架之中，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和戶籍制度改革的困難和阻力將會(huì)大大降低。

　　來源：《江海學(xué)刊》2009年第1期

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