曾因給總理上書(shū)“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”而聞名于世的李昌平先生，是我敬重的著名“三農(nóng)專家”，每讀他的新作，總能為他的理論勇氣與新觀點(diǎn)而感嘆。他發(fā)表在《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第一期上的《土地農(nóng)民集體所有制之優(yōu)越性 》一文，就直率地指出，中國(guó)“增人不增地、減人不減地”的政策，已經(jīng)在不少地方造成了30%的“無(wú)地農(nóng)民”或“有地市民”。中國(guó)政府好像不準(zhǔn)備重新均分土地，以解決“無(wú)地農(nóng)民”和“有地市民”的矛盾，如果在土地占有已經(jīng)極不均衡的基礎(chǔ)上，再延長(zhǎng)承包期70年，會(huì)使中國(guó)的“無(wú)地農(nóng)民”和“有地市民”越來(lái)越多，“無(wú)地農(nóng)民”要給“有地市民”交租，這不利于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，也會(huì)使“無(wú)地農(nóng)民”陷入非常貧困之中，還會(huì)使社區(qū)共同體功能喪失，將來(lái)一定會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突。

　　在此，李昌平先生判斷的不錯(cuò)。中國(guó)政府自1980年代初期大規(guī)模地進(jìn)行均分土地后，就不但沒(méi)有再進(jìn)行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包。那么，中國(guó)政府為什么不準(zhǔn)備重新均分土地呢？原因在于再來(lái)一次平均分配土地將是利少弊多，而且弄不好會(huì)引起社會(huì)大亂，決策層決不會(huì)輕易就此冒然決策的。

　　一、農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)在基層政府與資本圈地，農(nóng)戶之間的土地矛盾問(wèn)題并不具有普遍性。

　　從總體上看，我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的土地糾紛，如果撇開(kāi)地方政府和城市資本的“圈地”外，在農(nóng)民內(nèi)部?jī)H僅表現(xiàn)在少數(shù)農(nóng)戶之間，并不具有普遍性，如果再來(lái)一次平均分配將人為造成新的矛盾。

　　從學(xué)者們的調(diào)查報(bào)告和媒體的報(bào)道來(lái)看，各地農(nóng)戶之間的土地矛盾問(wèn)題發(fā)生的機(jī)率并是不大，都屬于個(gè)別的現(xiàn)象。李昌平先生這里說(shuō)的“增人不增地、減人不減地”政策的矛盾，其實(shí)早在1980年代家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制施行不久便出現(xiàn)了。筆者1991年發(fā)表的“中國(guó)農(nóng)村改革深化的難點(diǎn)及其突破途徑”（載云南人民出版社1991年8月版《農(nóng)村改革探索》一書(shū)），曾根據(jù)調(diào)查指出：“為了穩(wěn)定農(nóng)民情緒，政策規(guī)定15年不變，但農(nóng)戶死了人、參軍、升學(xué)、招工、嫁出姑娘等，人均土地則相應(yīng)增多；
娶了媳婦、生了小孩、孩子長(zhǎng)大等，人均土地則相應(yīng)減少。增人的強(qiáng)烈要求重新均分土地，特別是人多地少的南方省區(qū)和城市郊區(qū)，要求更加強(qiáng)烈；
減人的強(qiáng)烈反對(duì)調(diào)整土地。這種矛盾已在農(nóng)村造成某種不安定因素。”經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，這一現(xiàn)象不但沒(méi)有減弱，反而更明顯了。矛盾的主要方面主要發(fā)生在農(nóng)戶家庭增人的一方，有以下幾種情形；
一是兒子長(zhǎng)大娶進(jìn)媳婦。各地區(qū)農(nóng)村幾乎都不約而同的規(guī)定，娶進(jìn)的媳婦（或女婿）都不能要求新分土地，在此的根據(jù)首先是村里沒(méi)有了土地可分，因?yàn)椤鞍�產(chǎn)到戶”“包干到戶”時(shí)把土地都分光了，個(gè)別的村留有的機(jī)動(dòng)土地也不多；
其次中央的土地第二、第三輪承包期政策也沒(méi)有給娶進(jìn)媳婦分地的條文規(guī)定。至于媳婦們?cè)谧约焊改赣H家里的承包土地，因多數(shù)不在一個(gè)村里，嫁到丈夫家后都無(wú)法帶進(jìn)丈夫家，至于一個(gè)村子里也不好帶走，因?yàn)樾枰�留給父母親以表“孝心”，再說(shuō)也考慮到自己的兄弟還要娶媳婦，也只有留下來(lái)了。二是生了孩子。孩子生的越多，人均土地越少。我在農(nóng)村調(diào)查時(shí)，幾乎所有的村莊都出現(xiàn)了只有丈夫一人有地，而妻子和兒女都沒(méi)有土地的家庭。因此，這類農(nóng)戶要求調(diào)整土地，當(dāng)然在情理之中。

　　至于有的地方的鄉(xiāng)村干部起勁地叫喊調(diào)整土地，究其原因，不外乎二個(gè)：一是自己家里兒子娶了媳婦、生了孫子孫女，人均土地當(dāng)然少了；
二是可以借再次分配土地之際為自家撈好處，辦法是或?qū)⒉畹卣{(diào)成好地，或?qū)⑦h(yuǎn)地調(diào)成近地，如此等等。

　　下面，讓我們用具體的調(diào)查材料來(lái)說(shuō)明。我和我的同事羅榮淮研究員、喬召旗博士生曾赴云南省大理州南澗彝族自治縣沙樂(lè)村，通過(guò)問(wèn)卷、訪談等形式進(jìn)行了調(diào)查。該村是20世紀(jì)80年代初期實(shí)行土地承包的。當(dāng)時(shí)的方法是全村土地（耕地、林地）按照當(dāng)時(shí)的人口數(shù)量進(jìn)行平均分配。即由村干部將土地和林地丈量統(tǒng)計(jì)后，按照土壤質(zhì)量好壞、距離村莊遠(yuǎn)近、地邊道路等進(jìn)行搭配，然后通過(guò)抽簽方式，全部劃分到農(nóng)戶。各農(nóng)戶和村干部（集體的代表）簽定承包合同。合同規(guī)定各農(nóng)戶向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅、合同定購(gòu)糧以及向村集體上交村提留等，其余的則全部歸農(nóng)戶自己所有。

　　該村這一承包方式和全國(guó)其他地區(qū)的差不多。之后不久大家便形成了共識(shí)，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特點(diǎn)和當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平以及管理水平的一種較好的經(jīng)濟(jì)形式。由于承包后一舉解決了農(nóng)民吃飽飯的問(wèn)題，農(nóng)民基本上是滿意的；
由于糧食產(chǎn)量和農(nóng)副產(chǎn)品大幅度增加，困擾我國(guó)幾十年來(lái)的城市食品供應(yīng)問(wèn)題一舉解決，高唱“包產(chǎn)到戶就是走資本主義道路”的左派們也不得不閉起了自己的嘴巴。調(diào)查村由于沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，也就沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，村集體成為了“空殼”，“雙層經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合”從一開(kāi)始到現(xiàn)在都不存在。

　　調(diào)查中，在問(wèn)及“你家承包的土地是屬于你家、屬于集體或者屬于國(guó)家？”，100%的農(nóng)戶認(rèn)為承包土地就是自家的。村民一致認(rèn)為，在他們一帶農(nóng)村，自1982年土地按人頭承包劃分到各家各戶以后，大家都把土地當(dāng)成了自家的，沒(méi)有人當(dāng)成是集體的，更沒(méi)有人當(dāng)成是國(guó)家的。村民告訴我們，各家都互相尊重別家的土地權(quán)利，沒(méi)有發(fā)生過(guò)搶占別家土地的案例，即使邊界糾紛也不多見(jiàn)；
已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，都是政府劃保護(hù)區(qū)和修路時(shí)不征求村民意見(jiàn)，而強(qiáng)行“秘密”征用土地而引起的農(nóng)民不滿。

　　我們?cè)�和村民討論說(shuō)：“從法律上、理論上看，農(nóng)民的土地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于各家。”村民反駁說(shuō)：“黨中央給予我們長(zhǎng)期土地使用權(quán)，規(guī)定誰(shuí)都不能侵占，這不就是我們的了？！”我們啞口無(wú)言，因?yàn)槿藶榈貏澐炙�有�?quán)、使用權(quán)的理論在農(nóng)民那里實(shí)在是“拿”不出手。

　　表1 對(duì)承包土地的看法：

　　選項(xiàng)統(tǒng)計(jì)百分比（％）

　　長(zhǎng)期不變，永久歸自家64.871．3

　　永久歸自家，自家有處置權(quán)6.5

　　長(zhǎng)期不變，可以調(diào)整25.9

　　收回集體0

　　在回答“對(duì)農(nóng)村土地制度的要求”時(shí)，100%的問(wèn)卷農(nóng)戶擁護(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。64.8％的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該將土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變，永久歸自家，加上6．5%的農(nóng)戶要求“永久歸自家，自家有處置權(quán)”，那么就有71．3%的農(nóng)戶要求“土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變”。

　　在對(duì)“土地政策長(zhǎng)期不變好還是變好”的問(wèn)題時(shí)，60.2％的農(nóng)戶選擇“不變好”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些農(nóng)戶中，家庭土地超過(guò)5畝的有12人，占該選項(xiàng)的18.5％，2—5畝的農(nóng)戶有42戶，占64.6％。另外有5為農(nóng)戶認(rèn)為調(diào)整土地會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，這5個(gè)農(nóng)戶的平均土地面積是6.9畝。

　　38.0％的農(nóng)戶認(rèn)為“土地政策長(zhǎng)期不變不好”，要求“土地小范圍內(nèi)調(diào)整”。這些農(nóng)戶中，家庭小于2畝地的農(nóng)戶占該選項(xiàng)的56．7％。由此可見(jiàn)，要求土地調(diào)整的農(nóng)戶一般擁有較少的土地。究其原因，大致有如下兩種類型：

　　一是人均土地較少的農(nóng)戶。土地承包責(zé)任制已經(jīng)20多年，此期間農(nóng)戶家庭的人口已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，我國(guó)的制度是婚喪、出生等出現(xiàn)增人、減人時(shí)，家庭的土地面積不發(fā)生變化，兒子娶了媳婦，生了孫子孫女，結(jié)果是家庭人口增加，而土地沒(méi)有增加；
兄弟之間的分家，導(dǎo)致人均土地面積更少。貧困地區(qū)農(nóng)戶以土地為主要的生計(jì)依賴手段，這些土地較少的農(nóng)戶，在沒(méi)有其他收入來(lái)源的情況下，只能依靠土地解決最基本的生存問(wèn)題。在土地也有限的情況下，這些農(nóng)戶普遍處于最貧困的狀態(tài)。所以，這些農(nóng)戶認(rèn)為土地政策長(zhǎng)期不變不好。

　　二是土地被征用的農(nóng)戶。土地被征用的農(nóng)戶在項(xiàng)目點(diǎn)是根據(jù)不同用途，可以得到不同的補(bǔ)償方式。被征用的這些土地一般是質(zhì)量較高的土地，主要是用來(lái)修路即交通便利的土地，其次是用來(lái)修建學(xué)校、衛(wèi)生院等，屬于條件較好的土地。在土地被征用中獲得補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶，一般是一次性獲得補(bǔ)償，得到糧食或者錢，農(nóng)戶持有這些東西，不像土地一樣具有可持續(xù)的變現(xiàn)能力，僅僅具有短期的收益，因此很快被農(nóng)戶享受，這些農(nóng)戶往往留戀他們?cè)��?jīng)的土地。也有一部分農(nóng)戶的從被征用的土地中獲得了增加土地的補(bǔ)償，但是其質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如先前的土地，不能保證農(nóng)戶原來(lái)的收入；
最后一部分農(nóng)戶由于土地被征用，沒(méi)有得到補(bǔ)償，因此，影響的他們的生存，或者收入的增加。所以這些農(nóng)戶認(rèn)為長(zhǎng)期土地政策不好，應(yīng)該對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整。

　　二、重新均分土地的經(jīng)濟(jì)成本太高

　　決策層之所以不敢作出重新均分土地的決策，另一個(gè)重要的原因是重新均分土地的經(jīng)濟(jì)成本太高。那么，重新均分土地需要哪些經(jīng)濟(jì)成本？

　　一是前期準(zhǔn)備工作將是一個(gè)十分復(fù)雜、十分頭疼、剪不斷理還亂的事。例如，首先碰到的就是準(zhǔn)備方案。在一般情況下，新的方案必須照顧到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的各個(gè)人群，仍在農(nóng)村里自不待說(shuō)，那些外出打工的、在城里暫�。ìF(xiàn)行政策不讓落戶）的、娶進(jìn)媳婦的、嫁出姑娘的、新生子女的，情況太復(fù)雜，而且各地情況很不相同，制訂一個(gè)各方都滿意的方案很難，怕是天才都作不出來(lái)。這只要看看近幾年來(lái)集體林地改革的復(fù)雜性就知道了，而耕地比林地還要復(fù)雜得多。至于培訓(xùn)干部、動(dòng)員群眾，更是頭疼不已的事，不吵翻天才怪呢！

　　二是抽調(diào)大批當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)官員下鄉(xiāng)運(yùn)作的費(fèi)用。由于不相信行政村、自然村的農(nóng)民有自我管理自己事物的能力，每逢有涉及農(nóng)民切身利益事物的工作，縣和鄉(xiāng)兩極黨政機(jī)關(guān)都要抽調(diào)大批官員下鄉(xiāng)，給予具體地指導(dǎo)、督促，乃至于親自運(yùn)作。這些下鄉(xiāng)官員要報(bào)銷交通費(fèi)、伙食補(bǔ)貼費(fèi)、住宿費(fèi)、等等。這是一筆非常大的數(shù)字，除了東部及發(fā)達(dá)地區(qū)外，一般的縣鄉(xiāng)特別是西部縣鄉(xiāng)財(cái)政都是負(fù)擔(dān)不起的。據(jù)我和我的同事多次下鄉(xiāng)都發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的縣鄉(xiāng)干部手里都留有過(guò)去幾年十幾年出差尚未報(bào)銷的發(fā)票，原因是財(cái)政無(wú)錢報(bào)銷。近幾年來(lái)，全國(guó)進(jìn)行集體林地權(quán)屬改革，許多縣叫苦不迭，原因是抽不出更多的干部下鄉(xiāng)幫助運(yùn)作，縣財(cái)政拿不出下鄉(xiāng)干部的出差費(fèi)。

　　三是2億多進(jìn)城打工農(nóng)民放棄工作返鄉(xiāng)參與重新均分土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。土地是老百姓的命根子，這是大家都同意的道理，原因在于我們這個(gè)國(guó)家至今尚未破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的巨大差別，沒(méi)有為農(nóng)民建立與城市同等的社會(huì)就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、生老病死、子女上學(xué)等保障，農(nóng)民們還不得不看重、依賴自己家鄉(xiāng)那一點(diǎn)土地。而當(dāng)家鄉(xiāng)那一點(diǎn)承包地發(fā)生變故的時(shí)候，他們肯定將百倍萬(wàn)倍地重視，無(wú)一例外地要回去親自處理。如果重新均分土地的意見(jiàn)被采納實(shí)施，那么將會(huì)在進(jìn)城農(nóng)民工造成天大的震動(dòng)，于是返鄉(xiāng)將是不可避免的選擇。由此，城市用工單位將無(wú)工可用而停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失將無(wú)法計(jì)量；
交通部門(mén)當(dāng)然高興了，但隨之而來(lái)的將是無(wú)法承受的運(yùn)輸壓力。

　　四是將人為造成的矛盾糾紛以及為解決這些矛盾糾紛而付出的人力、時(shí)間和金錢成本。我還擔(dān)心，重新均分土地的矛盾糾紛如果不能及時(shí)得到解決，而釀成大的沖突、群體性的事件乃至于械斗，社會(huì)付出的成本就更大了。

　　那么，放手讓農(nóng)村里行政村和自然村兩級(jí)組織，來(lái)運(yùn)作重新均分土地，不是可以節(jié)省縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的人力、物力和財(cái)力了么？這從理論上看是自圓其說(shuō)的，非常好的，因?yàn)槲覀儑?guó)家的主流價(jià)值觀念就是“人民群眾是真正的英雄”、“人民的事人民辦”。此外，也是符合國(guó)家村民委員會(huì)組織法的法律規(guī)定。但是，從實(shí)踐上看，卻是不可行的。首先是因?yàn)�，截止目前，我�?guó)村民委員會(huì)組織法的執(zhí)行還不是很徹底，還不能不受行政的“關(guān)照”，不少地方行政權(quán)利大于、高于村民委員會(huì)組織法，村民組織無(wú)法也不能獨(dú)立決定自己的事物，更不能抗拒行政權(quán)利。其次，地方行政當(dāng)局都不會(huì)任由村一級(jí)農(nóng)民自治組織來(lái)運(yùn)作重大事項(xiàng)，特別是重新均分土地這樣的有關(guān)方方面面利益的工作，就更不會(huì)放手了。這就是理論與實(shí)踐、理論與法律的矛盾。

　　三、重新均分土地的政治代價(jià)太大

　　自1982年中央一號(hào)文件肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院一而再、再而三地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不允許輕易變更，如果輕易推翻中央決定，再來(lái)一次均分土地，這將使中央的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策失去人心，在政治上風(fēng)險(xiǎn)很大。

　　自1982年中央一號(hào)文件肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以來(lái)，主要在以下方面：

　　一是肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是社會(huì)主義的性質(zhì)。1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”，將農(nóng)村從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、大鍋飯和大忽隆生產(chǎn)的極左體制下解放出來(lái)，確認(rèn)了“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的合法地位，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時(shí)還說(shuō)明它“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　1983年1月，第二個(gè)中央“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，從理論上說(shuō)明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”。

2008年一號(hào)文件要求：“堅(jiān)持和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這是憲法規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，必須毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)期堅(jiān)持，在實(shí)踐中加以完善。各地要切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，認(rèn)真開(kāi)展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶�！�

　　二是一而再再而三地要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不允許輕易變更。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，即第三個(gè)“一號(hào)文件”。文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開(kāi)發(fā)性的項(xiàng)目，承包期應(yīng)當(dāng)更長(zhǎng)一些。

2005年一號(hào)文件要求：“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系”。2006年一號(hào)文件要求：“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)�！� 2007年一號(hào)文件要求：“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，加快征地制度改革�！� 2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的決定要求：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持�！�

　　三是采納中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院遲福林教授、王景新教授等的建議，把“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”寫(xiě)入文件�！�1998年4月，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院成立了農(nóng)村土地政策研究課題組，在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于1998年7月向中央有關(guān)部門(mén)提交了遲福林教授、王景新教授執(zhí)筆的《盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的建議》，首次提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的建議，1998年中共十五屆三中全會(huì)《決定》一字不變的直接采用了這一提法，強(qiáng)調(diào)“抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。”2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的決定要求：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變�！� 2009年一號(hào)文件要求：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變�！�

　　四是嚴(yán)格禁止有的地方隨意收回農(nóng)戶承包地的問(wèn)題。2005年一號(hào)文件要求：“認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村土地承包政策。針對(duì)一些地方存在的隨意收回農(nóng)戶承包地、強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地等問(wèn)題，各地要對(duì)土地二輪承包政策落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，對(duì)違反法律和政策的要堅(jiān)決予以糾正，并追究責(zé)任。要妥善處理土地承包糾紛，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。尊重和保障農(nóng)戶擁有承包地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中�！� 2008年一號(hào)文件要求：“嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定。” “堅(jiān)決防止和糾正強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過(guò)流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問(wèn)題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過(guò)‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等行為�！�

　　上述中央文件寫(xiě)的明明白白，如果不顧及這些政策性決定而搞全國(guó)性均分土地，將使中央的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策失去人心，在政治上的風(fēng)險(xiǎn)是不言自明的。

　　四、重新均分土地將使一部分基層官員借調(diào)整土地謀私，從而惡化干群關(guān)系

　　我最擔(dān)心的是鄉(xiāng)村基層干部借重新均分土地而大撈好處，從而引發(fā)更多的矛盾沖突，惡化黨群關(guān)系、政群關(guān)系。

　　在我國(guó)政治體制改革尚未啟動(dòng)、農(nóng)村基層官員屢屢發(fā)生侵占農(nóng)民土地利益、老實(shí)農(nóng)民告狀和上訪無(wú)門(mén)的情況下，冒然啟動(dòng)農(nóng)村重新均分土地，將為一部分基層官員借調(diào)整土地謀私提供機(jī)會(huì)與平臺(tái)，將會(huì)產(chǎn)生極其嚴(yán)重地、不可收拾地后果。對(duì)此，高層是認(rèn)識(shí)到了，例如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊最近指出：“在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型、利益格局深刻變化的大背景下，在我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展存在不少深層次矛盾尚待解決的背景下，又面臨著一系列必須引起高度重視的新情況、新問(wèn)題。農(nóng)民土地權(quán)益缺乏有效保障……農(nóng)村改革以來(lái)，盡管我國(guó)一直在探索加強(qiáng)和擴(kuò)大農(nóng)民權(quán)利的途徑，但農(nóng)村土地制度仍不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利仍缺乏有效保障，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象還大量存在。”（中國(guó)改革論壇2009年5月6日）

　　1980年代初期實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”時(shí)，基層官員借調(diào)整土地謀私的情況還不是很嚴(yán)重，究其原因，一是剛剛從人民公社集體大鍋飯、大忽隆的體制中解放出來(lái)，都有第二次解放之感，不少人還沉浸在逮捕萬(wàn)惡的“四人幫”的喜悅之中，基層官員還沒(méi)有意識(shí)到可以借調(diào)整土地謀私；
二是政策上還不允許農(nóng)民們外出打工，更不允許進(jìn)城謀生，大家都在農(nóng)村村里，意見(jiàn)相對(duì)較好處理；
三是由于是均分土地，人人有一份，不允許有的人多分，矛盾自然較少；
四是各地雖然也發(fā)生過(guò)一些分地矛盾糾紛，但大都是村干部利用職權(quán)分好地近地、多留機(jī)動(dòng)地等，如果不是特別嚴(yán)重，村民一般都原諒了。

　　但是，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、村社企業(yè)增多、貪官成批涌現(xiàn)、社會(huì)價(jià)值觀念變化、極左意識(shí)形態(tài)回潮，大家都可以看到，目前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)沖突和社會(huì)抗議運(yùn)動(dòng)高發(fā)的時(shí)期，其中農(nóng)村土地被侵占不得解決的問(wèn)題占了很大比例。相對(duì)于以往高壓政治下不得言說(shuō)的時(shí)期，這是個(gè)了不起的進(jìn)步。

　　地方基層官員違法侵占老百姓的土地權(quán)屬與權(quán)益，已經(jīng)達(dá)到了驚人的地步。今年來(lái)媒體揭露的王帥網(wǎng)絡(luò)案（亦稱靈寶帖案），就是官員違法侵占老百姓的土地、公安部門(mén)揮舞專政工具為其保駕的惡劣案例，讀了令人不寒而栗、毛骨。位于上海工作、河南靈寶戶籍青年王帥因在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)帖舉報(bào)當(dāng)?shù)卣�府非法征地，被警方跨省抓捕。被刑拘八天后�?月13日，王帥被取保候?qū)彙?月8日，《中國(guó)青年報(bào)》《南方都市報(bào)》等媒體對(duì)王帥事件進(jìn)行了廣泛的報(bào)道，引起舉國(guó)上下輿論關(guān)注。4月16日下午，河南省副省長(zhǎng)、省公安廳廳長(zhǎng)秦玉海作客人民網(wǎng)時(shí)表示，公安機(jī)關(guān)在王帥這個(gè)事情上，執(zhí)法是有過(guò)錯(cuò)的，當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)執(zhí)法中沒(méi)有嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)定去辦理。目前，靈寶市公安局主管副局長(zhǎng)和兩名辦案人被暫時(shí)停職接受處理，王帥獲783.93元的國(guó)家賠償。

　　與王帥網(wǎng)絡(luò)案相似，早在一年前，內(nèi)蒙古就出現(xiàn)了“網(wǎng)上發(fā)帖”舉報(bào)政府征地暴利曾被跨省抓捕案件。說(shuō)的是內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市將地處山東省青島工作的男性公民吳保全，因“網(wǎng)上發(fā)帖”舉報(bào)政府征地暴利曾被跨省抓捕，已被羈押整整一年。他不服判決上訴，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市中院作出裁定，發(fā)回一審法院重審。而二審的判決書(shū)上卻寫(xiě)著：“誹謗罪成立”，判處吳全保有期徒刑兩年。吳再次上訴，3月10日他得知，鄂爾多斯市中級(jí)法院裁定“維持原判，將原刑期一年變更為兩年”。

　　王帥案和吳保全案僅僅是眾多的地方政府及其官員侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的冰山一角。大家都清楚，現(xiàn)實(shí)中存在著比王帥案和吳保全案還要嚴(yán)重、還多得多的案例，這從大量存在的農(nóng)民上訪被截訪、被那個(gè)北大文人污蔑為“精神病”的老上訪戶，就可以窺見(jiàn)一斑！如果重新均分土地，將不知要造成多少侵犯農(nóng)民土地的更驚人的案例！權(quán)衡利弊，決策層怎么敢作出決定呢！

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