在憲法學(xué)上，憲政是指一種在憲法之下使政治運(yùn)作法律化的理念或理想狀態(tài)。它要求政府所有權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的根本作用在于防止政府（包括民主政府）權(quán)力的濫用，維護(hù)公民普遍的自由和權(quán)利。憲法是實(shí)施憲政的前提，憲政是憲法的靈魂，無憲政的憲法則失去靈魂。

　　有了紙面上的憲法不等于就有了憲政。憲法學(xué)家把憲法分成三類：當(dāng)一部憲法是以保障個(gè)人自由為目的的“保障性憲法”，并能夠得到有效施行和維護(hù)的時(shí)候，施行這樣的憲法才能稱之為憲政�！白至x性憲法”，即一部憲法在文本表述上和真正的“保障性憲法”并沒有多大區(qū)別，但現(xiàn)實(shí)中卻幾乎被束之高閣甚至背道而馳�！懊�義性憲法”，指的是某種不受制約的“無限政府”的政治體制，也通過一部憲法去獲得法律化的公開表達(dá)；
這種“憲法”文本中寫進(jìn)大量違反憲政精神的條款，甚至在條文之間互相沖突，完全不顧邏輯和法理。

　　在歷史和現(xiàn)實(shí)中都不乏“字義性憲法”、“名義性憲法”。《中華民國憲法》于1947年頒布之后，緊接著就頒布了《戒嚴(yán)令》和《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》（該條款由國民大會(huì)制定，并且在動(dòng)員戡亂時(shí)期優(yōu)于《憲法》而適用），在1987年蔣經(jīng)國“解嚴(yán)”之前，這部憲法純屬“字義性憲法”。1970年中共九屆二中全會(huì)通過的《中華人民共和國憲法修改草案》和1975年、1978年頒布的兩部憲法，則是充斥著反憲政條款的典型文本。1982年頒布實(shí)施的現(xiàn)行憲法，對(duì)前兩部憲法進(jìn)行了大量的撥亂反正，增強(qiáng)了憲法文本中的憲政因素，是一個(gè)歷史的進(jìn)步。現(xiàn)在，有些人對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足；
還有些人蓄意將其遮掩和歪曲，理應(yīng)引起人們的警惕。

　　一、關(guān)于憲法中的“個(gè)人崇拜”

　　“文革”號(hào)稱是一場“史無前例”的“文化大革命”、“政治大革命”，而最終人們看到的卻是一幕歷史大倒退。當(dāng)1970年9月6日中共九屆二中全會(huì)通過的《中華人民共和國憲法修改草案》下發(fā)到基層時(shí)，稍有一些法律知識(shí)的人馬上就聯(lián)想到1908年清廷頒布的《欽定憲法大綱》。眾所周知，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，而且應(yīng)有高度穩(wěn)定型和長久有效性�！稓J定憲法大綱》第一條是“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴�！彼�考慮的是維護(hù)滿清皇室的“萬世”利益，而不是只著眼于“光緒皇帝”這一代的統(tǒng)治。“七○憲草”的眼光還比不上《欽定憲法大綱》，它只考慮到“一世”和“二世”，第三世以后的事，它就不管不顧了。其第二條規(guī)定：“毛澤東主席是全國各族人民的偉大領(lǐng)袖，是我國無產(chǎn)階級(jí)專政的元首，是全國全軍的最高統(tǒng)帥。林彪副主席是毛主席的親密戰(zhàn)友和接班人，是全國全軍的副統(tǒng)帥。毛澤東思想是全國一切工作的指導(dǎo)方針�！薄稓J定憲法大綱》規(guī)定的“臣民義務(wù)”，僅有以下兩條：“臣民按照法律所定，有納稅、當(dāng)兵之義務(wù)�！薄俺济裼凶袷貒�家法律之義務(wù)�！倍�“七○憲草”第二十六條規(guī)定“公民最基本的權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)毛主席和他的親密戰(zhàn)友林副主席”。把“權(quán)利”混同于“義務(wù)”，這是指鹿為馬的“名義性憲法”的一種“特色”。這種以“擁護(hù)”某某“公仆”為法定義務(wù)的所謂“公民”，簡直還不如六十年前的“臣民”。

　　上述確認(rèn)毛澤東領(lǐng)袖和林彪儲(chǔ)君地位的文字，根本不配稱為“人民共和國”的憲法條款。歷史本身也證明，它不僅不是國家長治久安的保證，反而是新的政治動(dòng)亂的肇因。由于毛澤東不愿意承擔(dān)國家元首繁重的國務(wù)職能，又要確保自己國家第一人的地位，因此堅(jiān)持在新憲法中取消國家主席的設(shè)置，寧愿接受“我國無產(chǎn)階級(jí)專政的元首”這樣一個(gè)貽笑大方的頭銜。起初，五名政治局常委中的四人都主張?jiān)O(shè)國家主席，幾百名中央委員也隨聲附和。毛澤東“殺雞給猴看”，拋出陳伯達(dá)，震懾林彪，才得以在廬山會(huì)議上“基本通過”“七○憲草”。但此時(shí)“毛一世”與“林二世”的矛盾已經(jīng)無法調(diào)和，毛在會(huì)后發(fā)起“批陳整風(fēng)”運(yùn)動(dòng)，把矛頭指向林彪及其在軍內(nèi)的親信，最后導(dǎo)致了“折戟沉沙”的“九一三事件”。“七○憲草”成為歷史的笑柄，也成為教育中國人民認(rèn)清“個(gè)人崇拜”、“個(gè)人迷信”、“個(gè)人獨(dú)裁”弊端的一個(gè)反面教材。

　　第四屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的“七五憲法”，取消了“七○憲草”中關(guān)于林彪的所有文字，也在憲法正文中取消了“毛澤東主席”和“毛主席”的提法，但仍然有兩個(gè)條款提及毛澤東的名字。大家知道，朝鮮是現(xiàn)在世界上少有的仍然堅(jiān)持個(gè)人崇拜的“社會(huì)主義國家”。其現(xiàn)行憲法的序言中有許多非常過分的提法，譬如說“朝鮮民主主義人民共和國和朝鮮人民將在朝鮮勞動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，擁戴偉大領(lǐng)袖金日成同志為共和國的永恒主席，維護(hù)、繼承并發(fā)展金日成同志的思想和業(yè)績，把主體革命事業(yè)進(jìn)行到底�！薄俺�鮮民主主義人民共和國社會(huì)主義憲法，是把偉大領(lǐng)袖金日成同志的主體國家建設(shè)思想和國家建設(shè)業(yè)績加以法律化的金日成憲法�！钡�是，即使這樣一部憲法，仍然在兩個(gè)方面優(yōu)于中國的“七五憲法”。第一，它沒有把金日成與金正日寫入憲法正文的條款；
第二，它通篇沒有提及外國人的名字。

　　在華國鋒主政時(shí)期，第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了“七八憲法”。這部憲法比“七五憲法”略有進(jìn)步，但也有一些退步。譬如說，“七五憲法”的正文條款中僅有兩次提到外國人馬克思和列寧的名字，“七八憲法”則有三個(gè)條款提及。第二條：“中華人民共和國的指導(dǎo)思想是馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想。”比“七五憲法”的提法——“馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國指導(dǎo)思想的理論基礎(chǔ)”，更加升格了。第十四條：“國家堅(jiān)持馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想在各個(gè)思想文化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。”第十六條：“國家機(jī)關(guān)工作人員必須認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想”。前兩條的管轄范圍是“我國”和“國家”，后一條僅限于“國家機(jī)關(guān)工作人員”。

　　經(jīng)過“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)”大辯論、十一屆三中全會(huì)、民主墻運(yùn)動(dòng)、理論務(wù)虛會(huì)、“四千人大討論”，人們的思想獲得了很大的解放，在這種背景下制定的“八二憲法”，與前兩部憲法相比，在結(jié)構(gòu)上和內(nèi)容上都有相當(dāng)大的改變。在憲法正文中不再保留任何中國人和外國人的名字，恢復(fù)到“五四憲法”時(shí)的狀況。這不是一個(gè)簡單的圓圈，而是一個(gè)螺旋形的上升，在這個(gè)歷史進(jìn)程中，中國人嘗到了苦頭，也獲得了許多寶貴的教訓(xùn)。事實(shí)上，1980年代的中國領(lǐng)導(dǎo)人，仍然保持著一股推進(jìn)政治體制改革的蓬勃朝氣。他們還在考慮對(duì)于憲法序言的修改問題。1989年4月，中共中央對(duì)臺(tái)辦主任汪鋒曾告訴臺(tái)灣《天下》雜志發(fā)行人殷允芃，“小平同志已經(jīng)考慮把‘四個(gè)堅(jiān)持’從憲法里拿出來，只放進(jìn)黨章”。即使是被知識(shí)分子視為“左王”的胡喬木，在同年早些時(shí)候也多次對(duì)趙紫陽和鮑彤談及，“四項(xiàng)基本原則站不住，將從憲法中刪去�！彼�還說“胡繩也是這個(gè)觀點(diǎn)”。如果我們能夠真正堅(jiān)持中共十三大的政治體制改革路線，實(shí)現(xiàn)鄧小平和胡喬木（更不用說胡耀邦和趙紫陽）的遺愿，憲法序言中將取消“馬克思列寧主義、毛澤東思想指引”的提法，整部憲法中將不再保留任何個(gè)人的名字，從而邁向真正意義上的憲法和憲政。

　　二、權(quán)大還是法大？

　　在研究制定“八二憲法”的時(shí)候，拋棄“個(gè)人崇拜”已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，當(dāng)時(shí)爭論的焦點(diǎn)是“權(quán)大還是法大”的問題。這里所講的“權(quán)”，指的是執(zhí)政的中國共產(chǎn)覺，黨的各級(jí)組織和各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部；
所講的“法”，指的是國家憲法和法律。所以，“權(quán)大法大”爭論的實(shí)質(zhì)，是黨和國家的關(guān)系問題：黨在國家和人民之上，還是在國家和人民之中？黨的決議、指示、紀(jì)律重于國家憲法、紀(jì)律，還是黨的一切活動(dòng)都要遵守國家的憲法、法律？

　　爭論的一方，仍然想延續(xù)“七○憲草”、“七五憲法”、“七八憲法”的某些提法，理由是不能把這些文件完全視為林彪、“四人幫”的產(chǎn)物，毛主席、周總理也親自參與了制憲過程。爭論的另一方，則搬出了鄧小平的文章作為依據(jù)。鄧小平1941年4月發(fā)表《黨與抗日民主政權(quán)》中的一個(gè)小標(biāo)題就是“反對(duì)‘以黨治國’的觀念”。他指出：“中國黨或多或少帶有一些國民黨的不良傳統(tǒng)。某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)。”“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令；
不經(jīng)過行政手續(xù)，隨便調(diào)動(dòng)在政權(quán)中工作的干部；
有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象。甚有把‘黨權(quán)高于一切’發(fā)展成為‘黨員高于一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕。其結(jié)果怎樣呢？結(jié)果非黨干部稱黨為‘最高當(dāng)局’（這是最嚴(yán)酷的諷刺，不幸竟有人聞之沾沾自喜！），有的消極不敢講話，有的脫離我們以至反對(duì)我們，進(jìn)步分子則反為我憂慮。結(jié)果群眾認(rèn)為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨！結(jié)果黨的各級(jí)指導(dǎo)機(jī)關(guān)日趨麻木，不細(xì)心地去研究政策，忙于事務(wù)上的干涉政權(quán)，放松了政治領(lǐng)導(dǎo)。結(jié)果黨員‘因黨而驕’，在政權(quán)中工作的黨員自高自大，盛氣凌人，自以為是，看不起非黨員，自己可以不守法，不遵守政權(quán)的紀(jì)律和秩序。甚有少數(shù)黨員自成一幫，消極怠工，貪污腐化，互相包庇。于是投機(jī)分子混入黨內(nèi)，從各方面來破壞黨�！薄包h權(quán)高于一切”、“以黨治國”不僅害了國民黨，也害了共產(chǎn)黨，很多老干部在1980年代初期對(duì)此都是深有體會(huì)的，因此，這場爭論的結(jié)果是“法大派”戰(zhàn)勝了“權(quán)大派”。

　　中華人民共和國憲法是以蘇聯(lián)憲法為母本的。不論是1936年的“斯大林憲法”還是1977年“勃列日涅夫憲法”，都把共產(chǎn)黨的“領(lǐng)導(dǎo)”寫進(jìn)了憲法條款，這也可以說是共產(chǎn)黨國家的憲法通則。然而，中國“五四憲法”的正文中只字未提共產(chǎn)黨，是當(dāng)時(shí)的一個(gè)異數(shù)。后來在文革“大批判”的時(shí)候，就有人說這是“劉（少奇）鄧（小平）路線”搗的鬼。1970年代的憲草和憲法在這一點(diǎn)上不過是恢復(fù)到“社會(huì)主義陣營”的常規(guī)（用現(xiàn)在的說法就是“與國際慣例接軌”）。當(dāng)時(shí)正是毛澤東高調(diào)“反修”的時(shí)候，卻在制憲中照抄照搬“蘇修”，也算是歷史的一個(gè)諷刺。

　　“七○憲草”和“七五憲法”，在僅有的三十條中就有六條提到“中國共產(chǎn)黨”，其中有三條是原樣照抄，有三條略有改動(dòng)。相同的是第十三條：“國家保障人民群眾運(yùn)用這種形式（即大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)）……以利于鞏固中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)”。第十六條：“全國人民代表大會(huì)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”。第十七條：“全國人民代表大會(huì)的職權(quán)是：……根據(jù)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的提議任免國務(wù)院總理和國務(wù)院的組成人員”。其余三處改動(dòng)之處都與林彪垮臺(tái)密切相關(guān)�！捌摺饝棽荨钡诙�條的主要內(nèi)容——“毛澤東主席是全國各族人民的偉大領(lǐng)袖，是我國無產(chǎn)階級(jí)專政的元首，是全國全軍的最高統(tǒng)帥。林彪副主席是毛主席的親密戰(zhàn)友和接班人，是全國全軍的副統(tǒng)帥”——顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，不得不予以廢除，并對(duì)相關(guān)條款作出調(diào)整。“七○憲草”第一條：“中華人民共和國是工人階級(jí)（經(jīng)過中國共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國家�！薄捌呶鍛椃ā卑牙ㄌ�(hào)中的內(nèi)容轉(zhuǎn)入第二條：“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級(jí)經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)�！薄捌摺饝棽荨钡谑�五條：“中國人民解放軍和民兵是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)子弟兵，是各族人民的武裝力量。”為了補(bǔ)上第二條已刪除的“毛澤東主席是……全軍的最高統(tǒng)帥”，“七五憲法”第十五條增加一款：“中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席統(tǒng)率全國武裝力量�！薄捌摺饝棽荨钡诙�十六條：“公民最基本的權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)毛主席和他的親密戰(zhàn)友林副主席，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”；
“七五憲法”刪除了“擁護(hù)毛主席和他的親密戰(zhàn)友林副主席”。

　　“七八憲法”從原來的三十條增加到六十條，提及中國共產(chǎn)黨的條款則從原來的六條減少至四條。最重要的一處更改是，不再說“全國人民代表大會(huì)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”；
而是直截了當(dāng)?shù)囊?guī)定“全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，刪去了“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”十個(gè)字。這反映出文革后的制憲者已經(jīng)開始考慮到，要與國民黨和“四人幫”公開鼓吹“黨在國上”、“以黨治國”劃清界線。

　　中共十一屆三中全會(huì)后，人們的思想解放程度上了一個(gè)新的臺(tái)階。在黨和國家關(guān)系上的新思維，首先反映在中共十二大文件中。新黨章宣告：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)�！焙�耀邦的政治報(bào)告指出：“特別要教育和監(jiān)督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　新黨章關(guān)于‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)’的規(guī)定，是一項(xiàng)極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同國家的憲法和法律相抵觸�！敝鞒贮h章起草的胡喬木，在1982年9月13日答新華社記者問中，也這樣說：“黨是國家和人民的領(lǐng)導(dǎo)力量，但它并不凌駕于國家和人民之上，黨是在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行工作�！�

　　在稍后制定的新憲法條款中，所有提及共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的文字都被取消了�！鞍硕�憲法”第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)�！痹谥袊鴳椃ㄊ飞�，這樣的規(guī)定是第一次。彭真在《憲法修改草案報(bào)告》中說：“中國人民和中國共產(chǎn)黨都已經(jīng)深知，憲法的權(quán)威關(guān)系到政治的安定和國家的命運(yùn)，決不容許對(duì)憲法根基的任何損害”；
“中國共產(chǎn)黨也將同全國各族人民一道，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保證憲法實(shí)施�！币陨现泄颤h章和憲法的規(guī)定以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，都明確無誤地說明了：黨在國家之中，黨在人民之內(nèi)，法比權(quán)大，黨中央也要服從憲法。

　　“七五憲法”和“七八憲法”都規(guī)定，公民的義務(wù)首先是“擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”；
而“八二憲法”把公民的義務(wù)限在“維護(hù)國家統(tǒng)一，維護(hù)祖國安全”等方面，刪除了“擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這項(xiàng)義務(wù)。本來，人民擁護(hù)共產(chǎn)黨與否，是一種政治上的自主選擇，這種選擇權(quán)是最基本的公民權(quán)利。如果共產(chǎn)黨和人民同生死，共患難，那么人民就會(huì)自覺自愿地?fù)碜o(hù)共產(chǎn)黨，在選舉中投共產(chǎn)黨的票。如果用憲法來硬性規(guī)定公民必須“擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，這種憲法就成了“名義性憲法”，人民的“擁護(hù)”也變成了虛情假意，只要強(qiáng)制力不再有效，“擁護(hù)”就會(huì)即刻變臉為“反對(duì)”。胡錦濤總書記說：“我們深刻認(rèn)識(shí)到，黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進(jìn)不等于現(xiàn)在先進(jìn)，現(xiàn)在先進(jìn)不等于永遠(yuǎn)先進(jìn)；
過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有。”共產(chǎn)黨要想長期保持執(zhí)政地位，關(guān)鍵在于全黨努力，懲治貪腐，推進(jìn)改革，得到人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)；
而不可能靠憲法條款把黨的領(lǐng)導(dǎo)固定下來。

　　中共十三大所確定的以黨政分開為重心的政治體制改革方案，可以說是繼承與發(fā)揚(yáng)了“八二憲法”中的憲政因素。雖然鄧小平說過，“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會(huì)通過的，一個(gè)字都不能動(dòng)”，但實(shí)際上早已被人束之高閣。以致現(xiàn)在有人說：“全國人大常委會(huì)是在黨中央的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的”，“地方人大是在地方（省、市、縣、鄉(xiāng)）黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的”。這種說法其實(shí)是“七○憲草”、“七五憲法”的翻版，但講話的人或許已經(jīng)忘記了過去迭宕起伏的制憲歷程，或許就是要翻文革的案，把中國重新引向“四人幫”的時(shí)代。

　　三、一元化領(lǐng)導(dǎo)還是分權(quán)制衡

　　鄧小平常常把“三權(quán)分立”說成“三權(quán)鼎立”，而后者的意思接近于“一國三公”�！蹲髠�•僖公五年》：“一國三公，吾誰適從？”《史通•忤時(shí)》：“十羊九牧，其令難行；
一國三公，適從何在？”這樣一轉(zhuǎn)換，意思就滿擰了。其實(shí)鄧小平并沒有真正了解權(quán)力分立的理念與實(shí)踐。即使是在實(shí)行“總統(tǒng)制”的美國，行政、立法、司法三權(quán)也不是誰也管不了誰的“鼎立”關(guān)系，而是一種既分工負(fù)責(zé)又相互制約的關(guān)系。“總統(tǒng)制”與“議會(huì)制”、“人民代表大會(huì)制”一樣，三權(quán)中有一個(gè)“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，這就是國會(huì)。美國國會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)和法官，反過來，總統(tǒng)和最高法院都無權(quán)解散國會(huì)。

　　某些理論家在批判“三權(quán)分立”時(shí)，先是把“三權(quán)分立”作為“西方那一套”的代表，然后又說：“真實(shí)的情況是，在西方國家中，只有美國（總統(tǒng)制）實(shí)行‘三權(quán)分立’，而其他絕大多數(shù)國家實(shí)行議會(huì)制，實(shí)際都未實(shí)行‘三權(quán)分立’�！弊詈蟮贸鼋Y(jié)論：“絕不能搞在西方國家也很少采用的‘三權(quán)分立’模式”，“絕不能搞西方那一套”。這種批判方式是非�？尚Φ�，既然絕大多數(shù)西方國家都不采用“三權(quán)分立”，怎么能把它作為“西方那一套”的首要特征來批判呢？西方憲政制度的關(guān)鍵是“分權(quán)制衡”，以防止權(quán)力過分集中所導(dǎo)致的腐敗�！敖^對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”，這是政治學(xué)的鐵律，防范之策，一是“以權(quán)力制約權(quán)力”，二是“以權(quán)利制約權(quán)力”。行政、立法、司法“三權(quán)分立”，是孟德斯鳩建議的“以權(quán)力制約權(quán)力”的一種制度設(shè)計(jì)。洛克則建議“二權(quán)分立”，將立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)分立；
貢當(dāng)斯則提出“五權(quán)分立”，包括世襲制議院、選舉制議院、中立的王權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。孫中山結(jié)合中國傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn)，提出了不同于貢當(dāng)斯的“五權(quán)分立”，即行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)的分立�！叭龣�(quán)分立”也好，“五權(quán)分立”也好，確實(shí)不是什么“普世價(jià)值”，關(guān)鍵是要把權(quán)力劃分清楚，讓權(quán)力機(jī)關(guān)互相監(jiān)督和制衡，不要讓權(quán)力過分集中。對(duì)于這一點(diǎn)，經(jīng)歷過文革的中共領(lǐng)導(dǎo)人，包括鄧小平在內(nèi)，是有深刻體會(huì)和積極倡導(dǎo)過的。

　　鄧小平在1980年8月18日的著名講話《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)�！薄斑@種現(xiàn)象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時(shí)期實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。”“為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性�！薄瓣P(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。”下文將要介紹，在“八二憲法”中是如何根據(jù)鄧小平的意思，把“英、法、美這樣的西方國家”的分權(quán)制衡原則“表現(xiàn)出來”的。

　　讓我們先回到1970年。8月22日晚，即在中共九屆二中全會(huì)開幕的前一晚，中央修改憲法起草委員會(huì)在廬山舉行了最后一次會(huì)議。起草委員會(huì)的實(shí)際負(fù)責(zé)人康生在講話時(shí)著重解釋了最新的稿子與以前討論的試改稿有什么不同。關(guān)于人民代表大會(huì)問題，刪去了一句話：“人民代表大會(huì)行使國家立法權(quán)”。陳伯達(dá)特別提出這個(gè)問題。立法權(quán)主要的還是共產(chǎn)黨。今天，主席也講了，共產(chǎn)黨、國務(wù)院，都立法，單獨(dú)地寫這一句，恐怕不合乎實(shí)際。所以就不寫那一句了。刪去了國務(wù)院是“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)”。刪去執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，就不那么絕對(duì)地把三權(quán)鼎立突出了。這樣合乎事實(shí)。意見比較多的是人民法院。這個(gè)問題嘛就是有人提議人民法院不要了，同公安機(jī)關(guān)合并，也就是司法、檢察、公安統(tǒng)一起來。有的提議，法院作為國務(wù)院的一個(gè)組成部分。還有一種不占多數(shù)的意見，說注意到國際的影響，還是暫時(shí)保留著好。政治局討論時(shí)說，還是寫上由本地的人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)來任免。那就是說，地方的法院由革委會(huì)任免�？催@樣子成不成？我記得程世清同志說，地方法院根本不要。這也是一個(gè)意見，沒有把握，寫上供大家討論就是了。周恩來對(duì)康生的講話作了補(bǔ)充，他援引毛澤東的話說，資產(chǎn)階級(jí)也是一個(gè)黨和一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。那還要人民代表大會(huì)和常委會(huì)干什么呢？“設(shè)立人大常委會(huì)為的培養(yǎng)干部”，而不是為了立法以及監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施。

　　于是，在“七○憲草”和“七五憲法”中，既沒有了國家立法機(jī)構(gòu)，也沒有了最高國家行政機(jī)構(gòu)，只剩下“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”和“根據(jù)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的提議任免國務(wù)院總理和國務(wù)院的組成人員”的“中央人民政府”。由法院行使審判權(quán)的條款算是保留下來了，但是“各級(jí)人民法院院長由本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)任免”�！暗胤礁骷�(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是地方各級(jí)人民政府。”所以，地方法院院長不是由地方人民代表大會(huì)任免，而是由地方政府任免。也就是說，由政府領(lǐng)導(dǎo)法院，這樣就與“三權(quán)鼎立”劃清了界限�！皟稍骸敝械臋z察院則被撤銷，“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”。

　　“七八憲法”恢復(fù)了國務(wù)院的“最高國家行政機(jī)關(guān)”地位，恢復(fù)了由人民檢察院行使檢察權(quán)，但是在整部憲法中仍然找不到“立法權(quán)”。

　　到1982年，制憲者不再刻意回避“三權(quán)分立”，對(duì)國家的立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)都作了明確的劃分。第五十八條：“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)�！钡诎耸�五條：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。”第一百二十六條：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”第一百三十一條：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！钡谝话偃�十五條：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律�！比嗣穹ㄔ旱膶徟小安皇苄姓�機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)”、“相互制約”，這些國家機(jī)構(gòu)分權(quán)制衡的理念都是首次寫入憲法。彭真在《憲法修改草案報(bào)告》中說：這樣做是為了“避免權(quán)力的過分集中”。

　　現(xiàn)在有人說：“我們的人民代表大會(huì)是中國共產(chǎn)黨對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)�！薄拔覀兊娜舜蟠�表、常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員，無論是共產(chǎn)黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，……都在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)”�！案鲊�家機(jī)關(guān)分工不同、職責(zé)不同，都在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下、在各自職權(quán)范圍內(nèi)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策”。在筆者這樣參與了“八二憲法”制定過程的老人看來，仿佛時(shí)光倒退至1970年代了。像葉劍英、彭真、萬里、喬石這些經(jīng)歷過歷史上腥風(fēng)血雨的人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，都不會(huì)說出這樣的話。這種話不僅違反憲法，也違反自十二大至十七大的中國共產(chǎn)黨章程。黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作�！背霈F(xiàn)黨“領(lǐng)導(dǎo)”人民代表大會(huì)和各國家機(jī)關(guān)的論調(diào)，說明三十年前敗下陣去的“權(quán)大派”正在卷土重來。

　　四、公民平等還是階級(jí)路線

　　凡是蘇聯(lián)模式的憲法，都有一個(gè)解不開的疙瘩，就是“公民”理念與“階級(jí)”理念的內(nèi)在沖突。譬如1936年的“斯大林憲法”，第一百二十三條規(guī)定：“蘇聯(lián)公民，不分民族和種族，在經(jīng)濟(jì)的、國家的、文化的和社會(huì)—政治的生活各方面，一律平等，這是確定不移的法律。”但其前三條規(guī)定：“蘇維埃社會(huì)主義共和國聯(lián)盟是工農(nóng)社會(huì)主義國家�！薄疤K聯(lián)的政治基礎(chǔ)，是由于推翻地主和資本家的政權(quán)并爭得無產(chǎn)階級(jí)專政，而成長和鞏固起來和勞動(dòng)者代表蘇維埃。”“蘇聯(lián)的一切權(quán)力屬于城鄉(xiāng)勞動(dòng)者，由各級(jí)勞動(dòng)者代表蘇維埃實(shí)現(xiàn)之�！惫まr(nóng)出身的公民與知識(shí)分子出身的公民，是否不分階級(jí)，享有一律平等的權(quán)力，憲法中含糊其辭，沒有給出明確的回答。又如朝鮮憲法，第四條規(guī)定：“朝鮮民主主義人民共和國的權(quán)力屬于工人、農(nóng)民、勞動(dòng)知識(shí)分子等所有勞動(dòng)人民。”第八條規(guī)定：“國家維護(hù)……工人、農(nóng)民、勞動(dòng)知識(shí)分子等所有勞動(dòng)人民的利益�！卑褎趧�(dòng)知識(shí)分子列入了勞動(dòng)人民的行列，比“斯大林憲法”清晰了一些。但其第十二條又規(guī)定：“國家堅(jiān)持階級(jí)路線，加強(qiáng)人民民主專政，牢牢地保衛(wèi)人民政權(quán)和社會(huì)主義制度免受內(nèi)外敵對(duì)分子的破壞�！奔热恢v階級(jí)路線，在公民中就要?jiǎng)澐謩趧?dòng)人民與非勞動(dòng)人民，后者的利益是不受國家保護(hù)的，那么第六十五條規(guī)定“公民在國家社會(huì)生活的所有領(lǐng)域都享有平等的權(quán)利”，又如何能讓人信服呢？

　　要解決上述的矛盾，只有兩種選擇。一是現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的選擇，完全拋棄階級(jí)話語，只講“公民”和“人人”。一是中國“七五憲法”、“七八憲法”的選擇，取消“五四憲法”關(guān)于“中華人民共和國公民在法律上一律平等”的條款，大量使用涉及階級(jí)和階級(jí)斗爭的字眼——“工人階級(jí)”、“工農(nóng)兵”、“工農(nóng)子弟兵”、“賣國賊和反革命分子”、“新生資產(chǎn)階級(jí)分子和其他壞分子”、“地主、富農(nóng)和反動(dòng)資本家”、“社會(huì)帝國主義、帝國主義及其走狗”等。

　　“七五憲法”的序言中說：“社會(huì)主義社會(huì)是一個(gè)相當(dāng)長的歷史階段。在這個(gè)歷史階段中，始終存在著階級(jí)、階級(jí)矛盾和階級(jí)斗爭，存在著社會(huì)主義同資本主義兩條道路的斗爭，存在著資本主義復(fù)辟的危險(xiǎn)性，存在著帝國主義、社會(huì)帝國主義進(jìn)行顛覆和侵略的威脅。這些矛盾，只能靠無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論和實(shí)踐來解決�！边@個(gè)說法與憲法第一條規(guī)定“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國家”，是相互照應(yīng)的�！鞍硕�憲法”的序言否定了“以階級(jí)斗爭為綱”和“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論和實(shí)踐”，鄭重宣告“在我國，剝削階級(jí)作為階級(jí)已經(jīng)消滅”，并在第三十三條中寫進(jìn)了“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”在這種新的歷史背景下，沿用階級(jí)話語（工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、工農(nóng)聯(lián)盟）就是不適當(dāng)、不自洽的了�？上�，制定“八二憲法”時(shí)還沒有來得及考慮涉及馬克思列寧主義國家理論的一些基本問題�，F(xiàn)在，《中國共產(chǎn)黨黨章》已經(jīng)增加了“三個(gè)代表”的重要思想，修改憲法第一條的條件已經(jīng)成熟。

　　梁治平在《超越階級(jí)范疇的人民》一文中指出：“從主權(quán)在民的觀念中產(chǎn)生出‘人民’的概念；
從統(tǒng)一的民族國家的理念中發(fā)展出‘國民’的概念；
從國民政治、法律地位平等的訴求中產(chǎn)生了‘公民’的概念。因此，現(xiàn)代憲法中人的概念便具體化為人民、國民或者公民，而這三者的一個(gè)共同點(diǎn)便是，現(xiàn)實(shí)中形形色色、不同膚色、信仰、種族、語言、習(xí)慣、職業(yè)的人，在這里成為法律上沒有差別的和享有平等憲法權(quán)利和政治地位的抽象范疇�！痹谶@三個(gè)概念之外，又加進(jìn)“階級(jí)”概念，這只是世界憲政演進(jìn)史上的一段插曲。現(xiàn)在，其始作俑者已經(jīng)告別了那段歷史，作為學(xué)生的我們，沒有必要繼續(xù)堅(jiān)持老師過去犯下的錯(cuò)誤。我們總結(jié)了前三十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才有了“八二憲法”中的憲政因素；
我們現(xiàn)在又有了改革開放三十年的成果和啟迪，完全有條件在歷史反思的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步的憲政因素在修憲中“表現(xiàn)出來”，積極穩(wěn)妥地走上憲政民主的康莊大道。

　　（原載《領(lǐng)導(dǎo)者》總第27期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布）

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