北京市從2008年10月開始的汽車限行政策實施已近半年，在緩解交通擁堵方面取得了一定效果，但也帶來不少負面影響。交通限行措施出臺后，諸多法律人士預言此政策將會很快招致律師和車主的法律訴訟，但實際上并沒出現(xiàn)這一情況。盡管如此，并不表明這項政策是完善的、具備了充分的合法性，也不表明它符合中央精神和廣大民意。實際上，這項地方政策在程序和內(nèi)容上都存在瑕疵。

　　聯(lián)系到近年來一些公共政策制定實施案例，如前幾年實施的禁止小排量汽車上長安街的政策，“五一”黃金周的設立和取消，城區(qū)燃放煙花爆竹禁改限政策等，可以看出公共政策的制定和實施中存在一些問題和誤區(qū)。最后，“禁小政策”在社會各界的強烈反對下被取消，煙花禁改限政策也受到很多質(zhì)疑，“五一”長假的廢立也出現(xiàn)了很大爭議。這些政策或者初衷和效果不相一致，或者過程與程序存在瑕疵，反映出公共政策的制定實施亟待完善。涉及社會和公眾利益的公共政策出臺需要具備前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性，符合科學發(fā)展觀和以人為本的要求。在解放思想、 深化改革，建設法治政府、服務性政府的今天，有必要分析、吸取汽車限行政策制定實施中的經(jīng)驗教訓，給未來公共政策的制定以鏡鑒。

　　一、公共政策制定要嚴格遵守憲法和上位法律

　　政府出臺的任何公共政策必須嚴格符合憲法和法律，不能與憲法和上位法沖突。公共政策涉及面廣，影響大而深遠，出臺必須力求慎重、嚴謹、完善，不能急于出臺，哪怕是少許的涉嫌抵觸，也必須要認真調(diào)研、協(xié)商、聽證、完善并取得共識后方能推出。公共政策包括交通限行措施要嚴格以法律為準繩，必須符合現(xiàn)行憲法和上位法律、政策的要求，這是限行政令存在的基礎。

　　（一）北京長期交通限行政策涉嫌與憲法法律相抵觸

　　各國政府為了國家和公共利益在一些領域都會有一些限制性政策，例如作為國家和全體中國人民大事的奧運會舉辦期間，短期實行交通限行，公眾和社會都能理解和支持。但法治社會中的政府出臺限制公民權利特別是基本權利的措施，必須遵循極為嚴格的法律程序，財產(chǎn)權是憲法學公認的公民基本權利之一，非依嚴格的法定條款和程序不得被侵犯和剝奪。同時必須是“事先限制”，而不能是“事后限制”。北京實施的限行措施實質(zhì)上影響到了車主財產(chǎn)的使用價值。相關部門稱限行沒有損壞汽車，沒有侵犯車主的財產(chǎn)權，這是無視事實。絕大多數(shù)人買車是為了乘用，而非停著那里作為觀賞品，汽車的價值是在使用中實現(xiàn)的，不能使用，自然失去了價值。汽車作為消費品其折舊和貶值很快，其生命周期是有限的，有限的使用期限被強制減少無疑將使汽車價值降低。因此限行侵犯和損害了車主的財產(chǎn)權�！吨腥A人民共和國憲法》第十二條明確社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，第十三條明確公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。《中華人民共和國立法法》規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收”，只能制定法律，只能由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使。車輛限行政策針對對象包括國家機關、國有企事業(yè)單位、解放軍武警的車輛以及公司、私人車輛，因此它不僅侵犯了公共財產(chǎn)權，也侵犯了私有財產(chǎn)權。

　　車輛牌照是政府跟買車人之間的契約，車主上了車牌并足額繳納了各種法定稅費后，就有合法自由使用汽車的權利。北京的廣大公私車主在購車上牌照之前，政府并未明示要長期實行限行措施，供其買車決策時參考，而是在車主上牌正常使用后單方推出長期限行措施，有違法治精神。同時，此項限行措施也有違國際慣例，沒有任何國家在正常狀態(tài)下這樣長時間地用行政手段限制公民和社會組織合法使用汽車的先例，預計這也將會成為將來教科書中政府政策不當?shù)慕?jīng)典案例。

　　此外我們注意到，北京有關部門出臺限行政策前，由非獨立部門做過一些范圍十分有限、缺乏代表性的調(diào)查，其結論是大部分民意支持限行政策。這一做法忽視了立法的一個原則，即政策和法律出臺不能單純?nèi)�決于民意多寡，不能因為多數(shù)人同意，就剝奪另一部分人的基本權利，民主方法不是解決社會所有問題的唯一方法，涉及公民基本權利的話題是不適于通過民主討論方式裁決的，否則就將成為多數(shù)人的暴政。更何況有代表性、真實的民意調(diào)查結果并不支持限行政策，地方人大代表投票也不一定支持該政策。新浪網(wǎng)關于是否支持北京每周限行一天的政策調(diào)查中，反對者占2780，支持者僅為342。在以有車族為主的“汽車之家社區(qū)”網(wǎng)站的投票顯示，近七成的網(wǎng)友表示不支持保留單雙號限行。

　　限行成為常態(tài)，勢必造成對機關、公有企事業(yè)單位汽車公有財產(chǎn)和私家車主私有財產(chǎn)權利的侵犯。非依憲法和相關法律明確條款和程序，無論以何種名義，以何種理由，侵犯公民和企事業(yè)單位基本權利的政策都是難以立足的。限行政策實施之后各方面訴求包括反對訴求沒有得到充分表達，國家有關部門、研究機構和媒體、學者尚有待全面深入研究該政策的基礎、效果和副作用。如有爭議或者涉嫌違法，在沒有深入調(diào)研得到明確結果，各方意見取得一致的情況下，政策不宜輕率出臺。如果政策確實涉嫌違憲違法，法治關天，人民權利關天，憲法第89條第14款有明確規(guī)定：國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令”， 盡快糾正。

　　國務院法制辦新 “三定”方案中特地增設了法規(guī)規(guī)章備案審查司，其主要職責之一就是 “承辦地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務院部門規(guī)章的備案審查工作，根據(jù)審查情況提出處理意見”，即審查前述文件是否與憲法、法律或行政法規(guī)抵觸。今后，各級政府出臺公共政策都應該由法制辦等部門慎重研究是否與現(xiàn)行法律、政策違背、沖突，如果有或者可能有，絕不能倉促出臺，否則后患無窮。

　�。ǘ�）程序瑕疵

　　中央有關文件明確行政決策、公共政策制定必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，實行依法決策、科學決策和民主決策。涉及重大行政決策事項的，政府應當適用重大行政決策程序，舉行聽證會。行政程序法治建設的根本目的就是要使重大行政決策告別“決策前拍腦袋、決策中拍胸脯、出了問題拍屁股”，走上決策“科學化、民主化、制度化”，加強對政府“紅頭文件”的管理，解決政府“紅頭文件”過多過濫問題，從源頭上防止違法行政的發(fā)生。

　　但是，北京的交通限行政策明顯違背了重大行政決策程序的常規(guī)，限行政策涉及全市356萬車輛車主以及每年數(shù)以百萬計進京辦事車輛，如此廣泛影響的政策居然在決策前連聽證會也沒有舉行，不能不說其程序上存在巨大瑕疵。

　　公共政策決策承辦單位對政策制定前的調(diào)查研究要深入，掌握決策所需信息要全面，擬定決策方案要準確、結合實際，草案應經(jīng)過利益相關方充分協(xié)商協(xié)調(diào)，這都是對以后公共政策制定應吸取的經(jīng)驗。

　　二、政策制定不能與科學發(fā)展觀相違背

　　目前，全黨正在開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動，旨在通過活動提高全黨科學發(fā)展、科學執(zhí)政的水平和能力，實現(xiàn)我國社會、經(jīng)濟、政治、文化的科學發(fā)展�？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，人民利益高于一切。不以人為本甚至侵犯人民利益，就是沒有踐行科學發(fā)展觀。

　　目前北京市汽車總數(shù)超過了356萬輛，涉及的權利關系人在千萬量級。在今天汽車已不單是出行工具，汽車大量進入社會和家庭是改革開放的巨大成就，是中國步入小康社會的里程碑，是中國人民物質(zhì)生活提高和文明進步的標志，汽車給中國人帶來了巨大的方便，提高了生活品質(zhì)和生活質(zhì)量，對國家、社會、經(jīng)濟、科技和城市化的發(fā)展功不可沒。在今天，人民的工作生活已與汽車聯(lián)系很緊密。限行措施把非常時期、非常事件下的臨時措施變?yōu)槌�態(tài)，嚴重影響了車輛所有人的權利和利益，給公車擁有單位和私車車主帶來了很大麻煩，造成了巨大社會財富和公民私有財產(chǎn)的浪費和損失。

　　首先，限行措施給眾多市民帶來很多額外麻煩和成本支出。目前北京市的公交設施還不盡完善，對于北京不通地鐵的眾多邊緣居住區(qū)居住的市民以及家中有小孩要上學和家里有病人要就醫(yī)的眾多市民，私家車成為必不可少的出行工具。上班1小時內(nèi)的車程，如改乘公交，倒車兩三次，路途兩三個小時是常事，而打的費用又很高，時間和財力都難以承受。購買車、擁有車不能用還得打車或坐共交，這不僅給市民增加了麻煩和成本，也影響了老百姓對政府行政質(zhì)量的評價。這點與以人為本的理念背道而馳。

　　其次，限行措施對機關和企事業(yè)單位正常公務用車增加了額外紛擾和成本。對于按照中央和國家編制要求購車的機關和企事業(yè)單位，用車數(shù)量已經(jīng)國家相關部門按程序?qū)徟�，突然強制限行既不科學也不合理，給單位工作的正常運轉(zhuǎn)也帶來很大影響。對于個別有閑置多余車輛的單位，限行不如干脆取消其多余車輛指標，還能減少財政負擔。單位、個人一些合理剛性需求在限行不限總量措施下的必然后果就是重復購車，二手車市場的火爆就是明證。對于有權力的機關和企業(yè)總部，結果或是征用借用下級機構車輛或是購置新車，最終的結果都是車輛總量增加，閑置增加，社會財富和公共財產(chǎn)浪費，交通照樣擁堵。

　　 再次，限行措施造成社會財富和私有財產(chǎn)的巨大損失。從改革開放以來中央政策一直是鼓勵保護人民合法創(chuàng)造財富、擁有財富，但是北京汽車限行政策實行卻造成了巨額社會財富和人民財產(chǎn)損失。從經(jīng)濟學和會計學角度講，汽車停止使用價值期間就是機會成本和資產(chǎn)價值喪失。按北京擁有350萬輛車，按每輛車平均價值20萬元計算，每周限行一天的政策如果長期執(zhí)行，單算此一方面就有大約1000億元的社會財富因這項政策莫名消失，即使只執(zhí)行半年，也將有50億元社會財富蒸發(fā)。

　　限行政策顯然對民生、民權和民富造成了損害，違背了科學發(fā)展觀以人為本的核心理念。

　　最后，在當今經(jīng)濟環(huán)境下限行措施影響到了擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長和就業(yè)。美歐金融海嘯后，國內(nèi)經(jīng)濟受到了嚴重影響。黨中央國務院高度重視、積極應對，國家有關部門抓緊制定出臺了多個產(chǎn)業(yè)振興政策。汽車產(chǎn)業(yè)鏈條長，關聯(lián)度高，對國民經(jīng)濟拉動效應強，就業(yè)系數(shù)高，因此成為國家拉動經(jīng)濟保增長和就業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)之一。北京的限行措施恰好阻礙了汽車制造和服務關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一定程度上影響到中央和國務院擴大內(nèi)需和增加就業(yè)總體部署的效果。

　　科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，發(fā)展是黨執(zhí)政興國國的第一要務，沒有發(fā)展如何問題都談不上。任何政策出臺都不能忽視我國尚處在并將長期處在社會主義初級階段這個客觀事實，應當更深刻地意識到發(fā)展的問題必須且只能在發(fā)展中解決。盡管中國汽車的年產(chǎn)量已從1978年的20萬輛增加到2008年的1000萬輛，但是通過各種先進節(jié)能減排技術的運用，單輛汽車的排放污染已經(jīng)降低了98％以上。汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是簡單粗放的倍增，而是在技術升級、產(chǎn)業(yè)提高基礎上的發(fā)展。汽車產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟發(fā)展提供了強大動力，解決了數(shù)以千萬人的就業(yè)問題。因此地方政府不能用簡單過激的辦法來限制汽車的使用進而影響汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　科學發(fā)展觀是各級政府開展各項工作的行動指南和指導思想，政府制定公共政策必須要全面地而不是片面地、準確地而不是模糊地、系統(tǒng)地而不是零碎地理解和掌握科學發(fā)展觀，并貫穿于制定、實施的全過程，才能保證公共政策促進科學發(fā)展而不是破壞科學發(fā)展。

　　三、公共政策不能有失公平正義，與構建和諧社會相悖

　　北京市汽車保有量高速增長已經(jīng)持續(xù)了十多年，有關部門一直沒有找到有效解決交通擁堵增加、環(huán)境污染加重的措施，也沒有對汽車數(shù)量的快速增長采取有效的控制管理和理性引導，沒有像上海、廣州、 香港等地和新加坡等國一樣及早采取經(jīng)濟的、法律的手段較緩和地控制汽車總量的過快增長，保障城市交通的暢通和秩序。當奧運會這樣重大的事件來臨時，政府不得已采取了強制措施，如果是為了事關國家和重大公共利益的奧運會短期實行限行，人們能夠理解、 支持和配合。但在奧運后，繼續(xù)長期實行這類措施就不恰當了，況且把造成目前交通窘?jīng)r的責任完全轉(zhuǎn)嫁給車主也不合理。

　　北京交通限行措施中提到的制定政策的依據(jù)《道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》，其條款中并沒有相關的規(guī)定和授權。限行措施的目的是希望能借此緩解交通擁堵壓力，減少大氣污染。實際上，限行政策有失公平正義，其政策的基礎和目的并不清晰。

　　第一，限行以減輕污染的理由并不充分。1、奧運期間空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)不單是單雙號限行的功勞，北京和周邊地區(qū)污染企業(yè)、建筑工地停工，氣象條件的適宜等等都是原因。近日，美國環(huán)保協(xié)會中國辦公室聯(lián)合清華大學交通研究所和北京交通發(fā)展研究會發(fā)布了《綠色出行北京2008報告》，對北京奧運會期間北京采取的交通措施進行了梳理，(點擊此處閱讀下一頁)

　　報告指出一個城市交通狀況的良性循環(huán)，不能單單指望某一項行政強制措施。2、北京目前有35.7萬輛黃標車，數(shù)量僅僅占總量的10％，但排放污染物占到了機動車排放總量的50％以上,因此，減少大氣污染的首要選擇應該是制定實施更嚴格的汽車環(huán)保標準，首先應該淘汰經(jīng)治理不合格的黃標汽車。3、北京市區(qū)汽車尾氣污染問題很大程度和交通擁堵有關，首先要解決交通擁堵的問題，才能降低尾氣污染。

　　第二，單靠限行想解決交通擁堵問題是緣木求魚。美國環(huán)保協(xié)會首席經(jīng)濟學家杜丹德博士認為，“國外一些特大城市的交通解決方案，至少與三個因素相關：首先要有完善的公共交通基礎設施，其次是多元化的經(jīng)濟和行政政策，第三是大多數(shù)的公眾要有綠色出行的理念，愿意自覺選擇環(huán)保的公共交通�！�

　　1、北京市的交通擁堵除汽車數(shù)量大的原因外，也與城市規(guī)劃、道路規(guī)劃、交通管理水平、駕駛人駕駛技術和文明水平等有關，單憑限行解決不了根本問題。

　　2、目前的限行政策是通過不限汽車總量，限制現(xiàn)有車輛上路時間來減緩交通擁堵，從中長期來看，根本行不通。北京市機動車保有量一段時期以來一直保持很高的增長速度，2007年北京市小汽車增量超過60萬輛，目前每天增加的新車超過1000輛，隨著小康社會建設進程和國民生活水平的提高，汽車數(shù)量今后仍將以較高速度增長。在汽車總量高速增長的情況下每周限行一天的政策效應很快就會為汽車數(shù)量快速增長所完全消減。

　　可以預料，政策的路徑依賴便會使車輛限行由每周一天增加到每周兩天，再到每周三天，乃至單雙日限行，導致汽車產(chǎn)業(yè)和交通發(fā)展的宗旨和目標紊亂、消費者合理預期被打亂，直至車主們難以承受。

　　3、行政管制為相關部門尋租創(chuàng)造了機會，也容易帶來腐敗，引發(fā)群眾對政府的不滿。限行措施對一些特權車是管不了的，也促使更多人通過各種手段去獲取可以逃避限行管制的特權。

　　最后， 北京市推出限行政策也有補償手段，即對停駛的機動車減征１個月養(yǎng)路費和車船稅。但是，這種經(jīng)濟補償遠不足以彌補車主因車停駛造成的財產(chǎn)損失和新增的支出及麻煩，補償也并不意味著能替代長期限行政令的合法性。

　　改善交通狀況、減少環(huán)境污染的方法很多，公眾也理解和支持這樣的政策取向，但政策制定實施的前提必須是合法合理，限行并非目的，交通便利順暢、環(huán)境更加潔凈、公眾出行方便，惠民、便民、富民，才是目標。城市交通是一個系統(tǒng)工程，不能簡單化用行政強制手段來解決問題，應該運用公開、公平的措施如經(jīng)濟手段給予用車人以平等機會自行選擇決策。

　　要妥善徹底解決擁堵問題、減少汽車尾氣污染只能打組合拳，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政手段，限制汽車保有量增長，探索 征收資源環(huán)保費、車輛擁堵費、道路使用費等費用，改善交通和道路規(guī)劃，運用科技手段提高交通設施智能化和管理水平，提高駕駛人文明水平等，這些都是精細化、內(nèi)涵式的提高，雖然比單純的行政強制政策麻煩，但效益顯著、便民惠民。

　　公共政策制定和實施應遵循公開、參與、高效便民、信賴保護等原則，這是其他國家行政管理的共同經(jīng)驗和我國行政實踐中的共識，也是構建和諧社會、構建和諧的政府和人民關系的基礎。近年來發(fā)生的重慶釘子戶、廈門PX項目、上海磁懸浮爭議等事件，都沒有很好貫徹這些原則，帶來一些沒必要的沖突，反映出各級政府在行政公開和公眾參與機制上的缺失。由于多種原因，受影響的單位和私人車主沒有適當?shù)耐緩匠浞直磉_反對意見，不能因為持反對意見的眾多民意沒有被準確、完整表達給決策層，就忽略其存在，必須要防微杜漸，注意到近年來一些地區(qū)群體事件都是在這樣的合理合法訴求被長期忽略的情況下爆發(fā)的。

　　如果不充分、及時反思、研究北京限行交通限行政策的利弊，并總結、修正、完善，這一政策可能產(chǎn)生示范效應，對于其他存在交通擁堵問題的城市就可能復制這一做法，在制定其他領域的公共政策時，也可能出現(xiàn)不嚴格遵循憲法法律、不嚴格遵循科學發(fā)展觀和以人為本理念、可能侵犯人民合法權利利益的做法，在更大范圍帶來影響，造成更大損失。

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