一 問題的提出與案例背景

　　從20世紀(jì)80年代以來(lái)，行政改革運(yùn)動(dòng)波及全球。西方發(fā)達(dá)國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家都卷入了改革浪潮。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛，嘗試用新的理論對(duì)行政管理進(jìn)行根本性或方向性調(diào)整，體現(xiàn)在政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)的社會(huì)化，建立公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱PPPs）。20世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念[①]，繼而在美國(guó)、加拿大、德國(guó)、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛的響應(yīng)。同時(shí)歐盟、聯(lián)合國(guó)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及世界銀行等國(guó)際組織也將PPPs的理念和經(jīng)驗(yàn)在全球范圍內(nèi)大力推廣，這一浪潮也開始波及到中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。

　　公私伙伴關(guān)系，又稱公私合伙制、公私協(xié)力關(guān)系，或公私合作制，是公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種相互關(guān)系，這種關(guān)系通過正式的合約來(lái)確立。在合約中，雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責(zé)，發(fā)揮各自的運(yùn)行機(jī)制，以達(dá)到提供有效的公共服務(wù)的目的。實(shí)現(xiàn)公私合作，有多種制度安排，公共服務(wù)購(gòu)買就是其中之一，并且是十分普遍的一種形式[②]。公共服務(wù)購(gòu)買，是政府（公共部門）與私人部門之間簽訂購(gòu)買協(xié)議，由政府出資，將涉及公共服務(wù)的具體事項(xiàng)承包給私人部門的行為。它要求：①服務(wù)承包者必須是獨(dú)立的民間組織；
②采購(gòu)適宜且具體的服務(wù)成果，有量化和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)；
③政府的公共責(zé)任具有不可規(guī)避性[③]；
④確保用公平的程序選擇適當(dāng)?shù)姆��?wù)承包者。只有達(dá)到這幾點(diǎn)要求，才能發(fā)揮公私合作模式的優(yōu)勢(shì)。

　　2003年前后，我國(guó)上海、北京等地[④]興起了公共服務(wù)購(gòu)買的熱潮，這正是政府完善公共服務(wù)提供模式的實(shí)踐。在這種模式中，政府不直接履行社會(huì)管理和服務(wù)職能，而是將可以社會(huì)化的一部份服務(wù)轉(zhuǎn)為購(gòu)買和監(jiān)管，政府部門的工作中心也轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理和了解群眾需求等方面。上海市盧灣區(qū)打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是其中一個(gè)典型的案例。

　　盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃指出，社區(qū)文化中心是基層社區(qū)建設(shè)三個(gè)中心之一，是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要載體[⑤]。在這個(gè)大的背景下，盧灣區(qū)十分重視社區(qū)文化中心的建設(shè)，并在四個(gè)街道試點(diǎn)，由公共財(cái)政投入硬件建設(shè)，建立文化中心平臺(tái)，同時(shí)吸引社會(huì)力量加入?yún)⑴c中心的管理。打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是由打浦橋街道辦事處投資建立中心實(shí)體，同時(shí)擔(dān)負(fù)實(shí)體運(yùn)行的日常費(fèi)用以及人員費(fèi)用；
在運(yùn)營(yíng)和管理方面則由華愛社區(qū)服務(wù)管理中心（下文簡(jiǎn)稱華愛）來(lái)負(fù)責(zé)。雙方簽訂了購(gòu)買協(xié)議。2005年，打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心正式投入運(yùn)營(yíng)。

　　二 契約合作的產(chǎn)物：打浦橋社區(qū)文化中心

　　公私合作伙伴關(guān)系理論中最核心的就是雙方簽訂的契約。本文將圍繞契約的主體、程序、內(nèi)容等方面來(lái)分析公共服務(wù)購(gòu)買中政府部門與民間組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　1. 購(gòu)買部門方面

　　在此案例中，購(gòu)買服務(wù)的政府部門是打浦橋街道辦事處。它希望借助華愛專業(yè)化的管理來(lái)提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，因此也認(rèn)同華愛的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　2. 民間組織方面

　�。�1）概況

　　華愛社區(qū)服務(wù)管理中心是個(gè)獨(dú)立的民辦非企業(yè)單位。最初，它是上�；�督教青年會(huì)（YMCA）專門負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的一個(gè)項(xiàng)目部門，2001年在青年會(huì)的協(xié)助下成立起來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。打浦橋社區(qū)文化中心的管理主要由物業(yè)管理和社區(qū)管理兩條線組成。物業(yè)管理是完全的市場(chǎng)機(jī)制，由一個(gè)專業(yè)的公司來(lái)進(jìn)行；
而社區(qū)管理則主要由華愛進(jìn)行，下設(shè)若干個(gè)辦公室，有的直接由華愛管理，主要負(fù)責(zé)社區(qū)文化中心的項(xiàng)目，有的則是與華愛合作的關(guān)系，只是借助社區(qū)文化中心來(lái)開展活動(dòng)，比如打浦橋街道的群眾組織管理辦公室。而社區(qū)文化中心的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民代表、華愛和街道辦事處三方組成的管委會(huì)，管委會(huì)定期聽取華愛的工作報(bào)告，并提出監(jiān)督意見。

　�。�2）決策力

　　對(duì)打浦橋社區(qū)文化中心的管理工作，毫無(wú)疑問是華愛自愿作出的選擇，它們是有獨(dú)立的決策權(quán)力的。而無(wú)論是在協(xié)議形成，還是具體的操作過程中，華愛也具有與打浦橋街道辦事處談判的能力，雙方每?jī)芍芫蜁?huì)召開一次協(xié)調(diào)會(huì)，共同協(xié)商決定一些重大事情。華愛會(huì)根據(jù)工作的實(shí)際需求提出相關(guān)建議或者意見，說服街道辦事處。所以這是一個(gè)互相妥協(xié)和談判的過程，而不是單方面的決策。

　　（3）購(gòu)買資金對(duì)組織的意義

　　正如前面所介紹的，打浦橋社區(qū)文化中心只是華愛眾多項(xiàng)目中的一個(gè)，所以購(gòu)買資金并不是該組織生存性的資源，因此政府部門在經(jīng)費(fèi)上不構(gòu)成對(duì)組織的牽制。

　　（4）負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)

　　華愛與YMCA有著深厚的淵源，也具有很強(qiáng)的“草根性”，其負(fù)責(zé)人十分認(rèn)同自己的民間組織身份，把政府作為一個(gè)合作伙伴來(lái)經(jīng)營(yíng)，在滿足合作需求的同時(shí)，也堅(jiān)持自己的組織信念和專業(yè)要求。

　　綜上所述，華愛是一個(gè)具有獨(dú)立性的組織，它與購(gòu)買的政府部門之間沒有資源的依附和牽制，很大程度上是合作與契約的關(guān)系。

　　3. 選擇程序

　　本案例是一個(gè)不十分符合規(guī)范程序的單一來(lái)源采購(gòu)，但是存在雙向選擇的過程。前面提到，盧灣區(qū)政府選擇了包括打浦橋在內(nèi)的四個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn)，其他三個(gè)街道都由不同的組織承接了這項(xiàng)服務(wù)。換句話說，政府部門會(huì)比較四個(gè)街道的服務(wù)績(jī)效，因而華愛存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。同時(shí)，華愛也因其專業(yè)性而受到了其他幾個(gè)街道的邀請(qǐng)，最終選擇了打浦橋街道。這個(gè)雙向選擇的過程，雖然不是公開的競(jìng)爭(zhēng)程序，但是已經(jīng)存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，如果進(jìn)一步開放，必然走向公開競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范程序。

　　4. 購(gòu)買內(nèi)容

　　購(gòu)買的內(nèi)容是打浦橋街道的社區(qū)文化建設(shè)事業(yè)，包括對(duì)一幢社區(qū)中心大樓的管理以及相關(guān)活動(dòng)的開展等。

　　5. 資金來(lái)源和模式

　　打浦橋社區(qū)文化中心的運(yùn)行費(fèi)用由街道辦事處全額支付。打浦橋街道除了前期投入硬件建設(shè)以外，全額支付華愛在打浦橋社區(qū)文化中心的人員工資、辦公日常開銷、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等。

　　因此對(duì)于華愛來(lái)說，不存在資金問題，但是打浦橋社區(qū)文化中心采取了符合市場(chǎng)規(guī)律的營(yíng)運(yùn)模式，把項(xiàng)目按照性質(zhì)分類收費(fèi)，其體現(xiàn)的思想是平衡大眾服務(wù)和特殊服務(wù)。具體說來(lái)，一方面，通過不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引導(dǎo)不同人群的文化體育消費(fèi)活動(dòng)。比如白天，老人比較多，健身房的收費(fèi)較低，吸引老人白天參加健身活動(dòng)；
而晚上則適當(dāng)提高收費(fèi)，為下班歸來(lái)的上班族提供設(shè)備。實(shí)際上就是通過不同的價(jià)格鼓勵(lì)老人白天參加，這樣能夠照顧到社區(qū)的不同需求。另一方面，對(duì)特殊人群實(shí)行免費(fèi)。比如一些培訓(xùn)類的課程，對(duì)社區(qū)內(nèi)的殘疾人免費(fèi)開放。還有一些文藝演出等活動(dòng)，都會(huì)對(duì)社區(qū)的低保對(duì)象發(fā)放免費(fèi)券，通過居委會(huì)發(fā)下去。由于不是自負(fù)盈虧，所以打浦橋文化中心的營(yíng)運(yùn)收入都會(huì)再用于社區(qū)活動(dòng)，或者返還給政府部門。

　　6. 評(píng)估機(jī)制

　　雖然有正式的服務(wù)購(gòu)買協(xié)議，但是沒有形成專業(yè)的系統(tǒng)的評(píng)估，主要評(píng)估形式是聽取匯報(bào)和檢查，包括華愛與街道辦事處每?jī)芍芤淮蔚膮f(xié)調(diào)會(huì)，討論社區(qū)文化中心的運(yùn)行問題；
華愛每一個(gè)月提交一次分報(bào)告，每半年提交一次總報(bào)告，所以作為委托方的街道辦事處能夠及時(shí)清楚地了解和掌握社區(qū)文化中心的情況。此外，人大、政協(xié)還會(huì)有例行檢查和暗訪。每半年還有一次群眾評(píng)估，其結(jié)果會(huì)與華愛的項(xiàng)目管理費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)和能否續(xù)約直接掛鉤。

　　四 案例分析—效果與問題

　　1. 效果

　　（1）改變了社區(qū)管理體制，提高了社區(qū)服務(wù)的效益。

　　傳統(tǒng)的社區(qū)管理依托于街道辦事處和居委會(huì)，但是行政部門能量有限，既沒有足夠的人力來(lái)管理，且管理效率低、效果差。這是有實(shí)踐證明的。比如，上海絕大多數(shù)街道都曾建立過圖書館、健身房、活動(dòng)室等各種公共文化設(shè)施，但至少40%的居民從未踏入這類文化娛樂場(chǎng)所[⑥]。為了降低運(yùn)營(yíng)成本，不少場(chǎng)館或者外包或者自營(yíng)變身為單一的“棋牌室”、“麻將房”。這與公共文化場(chǎng)所建立的初衷大相徑庭。而傳統(tǒng)的行政管理方式是這些場(chǎng)所無(wú)法深入民心的一個(gè)主要原因。比如場(chǎng)所的運(yùn)營(yíng)時(shí)間與居民的上班時(shí)間沖突，設(shè)置的項(xiàng)目沒有真正貼近居民生活和需求等。這些都導(dǎo)致了管理效率低和效果差的結(jié)果。而專業(yè)的民間組織運(yùn)營(yíng)管理能夠有效的針對(duì)居民需求提供人性化的服務(wù)，且降低運(yùn)營(yíng)成本、提高文化服務(wù)的效益。顯然，與政府部門的運(yùn)作思維和方式不同，民間組織的運(yùn)營(yíng)比較靈活高效，“一人多崗”往往能夠更好的提高效率，同時(shí)保證服務(wù)質(zhì)量。事實(shí)上，對(duì)于華愛社區(qū)管理中心這樣的草根性組織來(lái)說，服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線，也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來(lái)自政府和社會(huì)的資源。因此，他們總是以最低的成本來(lái)獲取最高的質(zhì)量回報(bào)，并能以先進(jìn)的理念和管理方式充分發(fā)揮社區(qū)文化中心的效用。這和傳統(tǒng)的政府管理模式是截然不同的。

　�。�2）為相關(guān)的民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺(tái)。

　　華愛是在政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的過程中產(chǎn)生的民間組織，其前期組織者YMCA為了專業(yè)化管理的需要，支持其注冊(cè)登記為獨(dú)立組織，而政府服務(wù)購(gòu)買的方式為該組織的發(fā)展提供了資源和平臺(tái)。一方面，這些組織因?yàn)檎�府服�?wù)購(gòu)買獲得了發(fā)展的資源，為社會(huì)提供專業(yè)化的服務(wù)；
另一方面，它們有自己獨(dú)立的組織宗旨和文化，能夠在與政府的合作中保持自身的獨(dú)立性，從而成長(zhǎng)為真正的民間組織。

　　2. 存在的問題

　　從打浦橋社區(qū)文化中心的案例中，我們可以初步看到政府部門與草根性民間組織合作的樣態(tài)，以及通過公有私營(yíng)的托管方式來(lái)提供社區(qū)服務(wù)的模式。無(wú)疑，這是一種創(chuàng)新的模式，同時(shí)也打破了原來(lái)單純由政府提供社區(qū)服務(wù)的格局[⑦]，但也存在一些問題。

　�。�1）委托內(nèi)容混淆

　　作為公有私營(yíng)的托管模式，打浦橋社區(qū)文化中心是政府作為委托方，將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)服務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)提供。這個(gè)籠統(tǒng)的提法看上去沒有什么問題，但實(shí)際上存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的區(qū)別。

　　在新發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)想的基礎(chǔ)上，政府的主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面[⑧]。顯然，社區(qū)公共服務(wù)在社會(huì)公共服務(wù)的范疇之內(nèi)，屬于基層政府的一項(xiàng)職能。為了實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)職能，可以開展很多項(xiàng)目，比如舉辦圖書館，為老人、殘疾人等特殊人群開展服務(wù)，開辦閱覽室、體育館等等。但目前的做法是政府與接受委托的組織簽訂協(xié)議，來(lái)承接政府的這項(xiàng)職能，除了常規(guī)性的活動(dòng)以外，還隨時(shí)接受政府部門的指令性任務(wù)，這意味著協(xié)議的內(nèi)容是不能具化和量化的，與此相對(duì)應(yīng)，購(gòu)買的經(jīng)費(fèi)也不能確定，因?yàn)榛顒?dòng)是不確定的。這就是政府職能外包。職能外包的情況下，實(shí)際上接受委托的組織成為了政府部門的延伸，使政府的手更長(zhǎng)。組織對(duì)自己的活動(dòng)開展沒有完全的預(yù)期，隨時(shí)接受政府下派的任務(wù)，可能在執(zhí)行任務(wù)的方式上，該組織可以有一定的自主權(quán)和創(chuàng)新空間，但實(shí)際上在接受任務(wù)的時(shí)候，雙方已經(jīng)成為了上下級(jí)關(guān)系，而不是協(xié)議履行的平等雙方。這種形式，使政府部門在服務(wù)外包的外衣下擴(kuò)張了部門勢(shì)力。

　　如果是具體任務(wù)的外包，那么協(xié)議的內(nèi)容是確定的，接受委托的組織也可以充分自主地開展活動(dòng)。購(gòu)買協(xié)議量化為一個(gè)個(gè)清晰的任務(wù)，這樣評(píng)估才具有現(xiàn)實(shí)操作性，也避免破壞組織的獨(dú)立性。

　　可見，在打浦橋社區(qū)文化中心案例中存在著委托內(nèi)容的混淆，即把政府職能與為了實(shí)現(xiàn)職能需要完成的任務(wù)混淆起來(lái)。前者是政府的基本職責(zé)，是不存在外包的，后者才構(gòu)成政府委托的內(nèi)容。

　�。�2）政府責(zé)任混淆

　　除了委托內(nèi)容存在混淆之外，什么服務(wù)政府必須購(gòu)買、什么服務(wù)政府可以不購(gòu)買也存在混淆。打浦橋社區(qū)文化中心由政府一攬子買單[⑨]，實(shí)際上政府有些不必支付費(fèi)用卻支付了，這就發(fā)生了政府責(zé)任的混淆。

　　個(gè)人物品一般是由市場(chǎng)提供，這無(wú)論在理論和實(shí)踐中都沒有爭(zhēng)議。但有時(shí)政府也會(huì)參與提供個(gè)人物品或者直接提供，主要限于解決市場(chǎng)失靈帶來(lái)的問題，比如確保物品安全、貫徹實(shí)施合同法和反壟斷法、保障窮人最基本的生活需求等。收費(fèi)物品可以通過市場(chǎng)來(lái)提供，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)排他是可能的。但是政府為了保證公共利益，防止這些物品因?yàn)樗饺藟艛喽�牟取暴利，�?huì)參與提供此類物品，形成與私人提供的競(jìng)爭(zhēng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　或者直接提供，比如自來(lái)水供應(yīng)、圖書館等。共用資源無(wú)法由市場(chǎng)機(jī)制提供，而集體行動(dòng)卻是保護(hù)共用資源的有效方法之一[⑩]，比如環(huán)保。對(duì)于集體物品來(lái)說，市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法發(fā)揮作用的，因此集體物品通常由政府來(lái)保障，當(dāng)然也可以通過社會(huì)的自愿行動(dòng)來(lái)部分的提供。

　　從以上論述可以知道，政府要確保集體物品的供應(yīng)，比如國(guó)防、監(jiān)獄等，同時(shí)因?yàn)槭袌?chǎng)失靈、政府的公共責(zé)任等原因，政府對(duì)于一些個(gè)人物品和可收費(fèi)物品也有責(zé)任，要么政府提供補(bǔ)助，要么政府直接生產(chǎn)并供應(yīng)給所有公民或者符合條件的階層，此時(shí)該種物品實(shí)際上出于社會(huì)的需要和政府選擇就轉(zhuǎn)化為共用資源和集體物品了。對(duì)這類物品可以稱之為“福利物品”[⑪]。福利物品實(shí)際上是個(gè)很難界定清楚的概念，因?yàn)槿魏我环N物品的缺乏者，都可能形成對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定的因素，而迫使政府顧及他們，從而提供該類“福利物品”。但這在現(xiàn)實(shí)中是不可能的。通常應(yīng)該根據(jù)常識(shí)和長(zhǎng)久形成的慣例，以及綜合考慮政府的能力來(lái)判斷何種物品為福利物品。比如對(duì)貧困人群的救助，在各國(guó)實(shí)踐中都公認(rèn)為是政府的責(zé)任。而如果政府的財(cái)力充足，可以提供更加完善的服務(wù)，比如公共圖書館的建設(shè)、公共娛樂設(shè)施的建設(shè)等。

　　結(jié)合本案例，社區(qū)文化中心作為社區(qū)公共服務(wù)提供的載體，其包含的服務(wù)內(nèi)容其實(shí)是具有多種性質(zhì)的�，F(xiàn)在的問題就是，政府在很大程度上沒有區(qū)分社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)。一個(gè)典型的例子就是培訓(xùn)課程。針對(duì)個(gè)人需要和愛好設(shè)置的培訓(xùn)課程完全是個(gè)人物品，應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，因?yàn)橛行枨�，市�?chǎng)就會(huì)有供應(yīng)，這類服務(wù)完全是競(jìng)爭(zhēng)性的，可排他的。但是一些特殊人群的培訓(xùn)課程，可能就是福利物品，需要政府的補(bǔ)貼了。比如對(duì)生活困難的待業(yè)人員的技能培訓(xùn)、對(duì)殘障人士的護(hù)理知識(shí)培訓(xùn)等等。在打浦橋社區(qū)文化中心，政府對(duì)所起提供的服務(wù)不加區(qū)分，統(tǒng)攬了全部費(fèi)用，不論是應(yīng)該由政府支付的公共服務(wù)，還是應(yīng)該由居民個(gè)人支付的私人服務(wù)。這實(shí)際上是混淆了服務(wù)的性質(zhì)，混淆了政府責(zé)任。

　　其實(shí)，在政府妥善的履行了自身基本職能，且財(cái)政能力允許的情況下，政府參與私人物品的提供并不是被禁止的，有時(shí)候這還是政府競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)突出表現(xiàn)，能為政府贏得一些好名聲，運(yùn)用得當(dāng)還可能促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展。但問題在于如何度量是否完成了自身基本職能？政府是否會(huì)因?yàn)樽非蟊砻娴腻\上添花而忽略了基本職能？在中國(guó)的情境下，政府是否會(huì)因此而使行政的觸角深入到百姓的日常生活之中，從而造成對(duì)私域的不必要的干擾？政府對(duì)私人物品的提供，又是否會(huì)破壞市場(chǎng)機(jī)制，形成行政壟斷的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而帶來(lái)了低效率？恐怕政府要在考慮好這些問題之后，再來(lái)決定是否要提供私人物品。同時(shí)政府也要清醒地認(rèn)識(shí)到在服務(wù)外包的同時(shí)不能也無(wú)法放棄自身的責(zé)任。

　　3. 獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的合作模式

　　以契約方式進(jìn)行的公私合作，其最重要的兩個(gè)要素在于主體與程序，即主體的獨(dú)立性與程序的公平性。從以上對(duì)案例的描述可以得出，打浦橋社區(qū)服務(wù)中心中，華愛與打浦橋街道是相對(duì)獨(dú)立的主體，但是在選擇程序上，采用的是非競(jìng)爭(zhēng)性的方式，而不是面向社會(huì)公開招募，這種契約模式可以稱為獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系模式，其特點(diǎn)如下：

　�。�1）承接服務(wù)的組織是業(yè)已存在的民間組織，因?yàn)橘?gòu)買事項(xiàng)而與政府部門發(fā)生合作關(guān)系，這些組織具有獨(dú)立性，不依賴于購(gòu)買資金生存。

　�。�2）購(gòu)買的合意是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒有公開的競(jìng)爭(zhēng)過程。但是存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，政府可以更換購(gòu)買的對(duì)象。換句話說，這些民間組織是具有可替代性的，并不具有壟斷的地位。

　�。�3）具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)、高效率的管理模式和良好社會(huì)聲譽(yù)的民間組織成為政府選擇的首要對(duì)象。

　　（4）由于承接服務(wù)的組織具有獨(dú)立的地位，所以在服務(wù)提供過程中也承擔(dān)獨(dú)立的責(zé)任，政府只充當(dāng)了監(jiān)管的角色，因此雙方在權(quán)責(zé)上有了一定程度的明晰。

　�。�5）由于不是政府部門親自扶持成立的，在“差序格局[⑫]”的中國(guó)社會(huì)，華愛這樣的草根組織自然處于更外圍的關(guān)系圈中，因此，該模式最重要的就是要建立政府與獨(dú)立的民間組織的信任機(jī)制，使它們的合作具有持續(xù)性。

　　獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式的流程可以用圖4-1表示

　　圖４－１ 獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式流程圖

　　五 通過契約的合作：對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的政策建議

　　從我國(guó)目前公共服務(wù)購(gòu)買的實(shí)踐來(lái)看，打浦橋社區(qū)文化中心因其獨(dú)立性和專業(yè)性，可以說是運(yùn)行比較成功的，但仍然存在著問題，這與契約合作制度的不完善、政府對(duì)草根組織的信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐不斷增多，建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買制度，為政府和民間組織提供切實(shí)可行的契約合作框架必不可少，以下從政府部門、民間組織和社會(huì)大眾三個(gè)角度考慮相關(guān)的制度建設(shè)。

　　1. 政府角度

　�。�1）政府要建立正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，培養(yǎng)與民間組織之間的信任機(jī)制。

　　在中國(guó)強(qiáng)政府的大環(huán)境下，政府的認(rèn)識(shí)和態(tài)度往往決定著一個(gè)事物發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在與草根性民間組織的合作問題上也是如此�，F(xiàn)實(shí)中，很多地方政府都對(duì)與草根組織的合作保持著十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，尤其是在政府購(gòu)買上。長(zhǎng)久以來(lái)，政府購(gòu)買的公共財(cái)政都是從公部門流向公部門，資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。但是如果政府向草根性組織購(gòu)買服務(wù)，那么資金的使用權(quán)就從公部門流向了非公部門，或者說第三部門，不可不謂之對(duì)傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說，政府必須端正認(rèn)識(shí)和態(tài)度，培養(yǎng)與民間組織之間的信任機(jī)制。第一，要認(rèn)識(shí)到政府的有限性以及與草根性組織合作的重要性和必要性；
第二，要對(duì)政府公共服務(wù)購(gòu)買有正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購(gòu)買之中，要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來(lái)重新認(rèn)識(shí)自身角色和地位；
第三，要充分發(fā)揮民間組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，“放松”監(jiān)管，信任民間組織。

　　（2）明確規(guī)定采購(gòu)的公共服務(wù)的內(nèi)容，尤其明確不能購(gòu)買的事項(xiàng)。

　　第一，有限政府要防止政府部門用政府購(gòu)買的形式擴(kuò)大政府的職權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)明確可以采購(gòu)的公共服務(wù)的內(nèi)容，并且將服務(wù)事項(xiàng)化、具體化。第二，并不是所有的公共服務(wù)都適宜向私人部門購(gòu)買。這里包含兩層含義，首先，在公共服務(wù)的內(nèi)容上，一些特定的職能還是屬于政府，比如制定和執(zhí)行法律、國(guó)防、征稅等等。其次在實(shí)現(xiàn)服務(wù)合同的條件上，并不是一運(yùn)用服務(wù)購(gòu)買的制度安排就可以提供有效的公共服務(wù)，還需要一系列的制度條件，比如法律、監(jiān)管體制等。同時(shí)，公共服務(wù)購(gòu)買也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如政府失去控制、選擇程序中的不公平，對(duì)私人合作者而言，還可能出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等其他一些風(fēng)險(xiǎn)[⑬]。所以政府應(yīng)當(dāng)對(duì)可以采用公私合作制，向民間購(gòu)買的公共服務(wù)有清晰的認(rèn)識(shí)，同時(shí)要完善配套制度、建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度，以確保公共服務(wù)能夠有效而公平的提供。

　　（3）完善購(gòu)買程序及相關(guān)法律，提供穩(wěn)定的制度保障。

　　購(gòu)買程序是否妥當(dāng)，將直接影響購(gòu)買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定，建立規(guī)范的程序和制度是必要的。而對(duì)于政府采購(gòu)來(lái)說，程序尤其重要。圖5-1表明了政府購(gòu)買的正常程序，以及政府與民間組織圍繞購(gòu)買協(xié)議產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系。為了滿足公眾的公共訴求，政府通過一定的選擇程序，向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)，并簽訂協(xié)議。民間組織履行協(xié)議，政府對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管，并通過績(jī)效評(píng)估的手段來(lái)判斷與該組織的協(xié)議是否具有可持續(xù)性。如果不具有可持續(xù)性，那么可以通過競(jìng)爭(zhēng)的方式再次選擇合適的民間組織，以達(dá)到提高效率、減少成本和增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的目的。如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，都有可能帶來(lái)不利后果。

　　圖５－１ 公共服務(wù)購(gòu)買流程圖

　　此外，作為對(duì)《政府采購(gòu)法》的有力補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)完善政府購(gòu)買公共服務(wù)方面的法律。政府公共服務(wù)購(gòu)買是建立在合同約束條件下，當(dāng)合同出現(xiàn)糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過法律來(lái)解決。如果沒有相關(guān)法律對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行充分規(guī)范，政府的自由裁量權(quán)就可能與民間組織的民事權(quán)利發(fā)生沖突[⑭]，從而限制公共服務(wù)購(gòu)買效率的發(fā)揮。因此，必須要完善相關(guān)法律，不僅明確規(guī)范的程序，同時(shí)也要解決服務(wù)購(gòu)買過程中政府與民間組織的權(quán)力安排問題，平衡雙方的力量。

　�。�4）建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

　　在政府與民間組織建立合作關(guān)系，共同參與提供公共服務(wù)的模式中，嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是十分重要的。不僅僅包括對(duì)民間組織服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)政府的監(jiān)督。作為購(gòu)買協(xié)議的雙方，權(quán)利和義務(wù)都是對(duì)等的，政府不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任和接受監(jiān)督的義務(wù)。而只有真正建立了一套嚴(yán)格和完善的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，政府與民間組織的合作關(guān)系才能持久，因?yàn)殡p方都有穩(wěn)定的預(yù)期，都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則，對(duì)任何一方評(píng)估的缺失都破壞了持續(xù)的購(gòu)買關(guān)系，也是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任。

　�。ǎ担┱�府部門承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。

　　政府部門的公共責(zé)任具有不可規(guī)避性。不論是什么樣的公共服務(wù)購(gòu)買，不論合同如何完善，政府都發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的作用，政府都要對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供承擔(dān)責(zé)任和負(fù)責(zé)，它所強(qiáng)調(diào)的仍然是保護(hù)和強(qiáng)化公共利益。這些責(zé)任主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源；
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；
執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)違反的情況采取行動(dòng)[⑮]。因此，政府承擔(dān)的公共責(zé)任并不能以承包合同的形式轉(zhuǎn)嫁給承包方，所以在選擇承包方上，政府必須保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，并進(jìn)行嚴(yán)格而完善的監(jiān)管。

　�。ǎ叮┻M(jìn)行成本核算，注重公共服務(wù)的效益。

　　購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)之一就是提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本。政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)物有所值的原則，不能盲目購(gòu)買，而要進(jìn)行成本核算，否則就本末倒置，反而可能造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流矢、最終侵害公共利益。

　　2. 組織角度

　　（１）合作中保持組織的獨(dú)立性。

　　參與服務(wù)購(gòu)買的民間組織應(yīng)當(dāng)在與政府的合作中保持自己的獨(dú)立性，否則不僅不利于本組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也會(huì)對(duì)公共服務(wù)公平有效的提供帶來(lái)危害。保持獨(dú)立性，最重要的是要堅(jiān)持本組織的宗旨目標(biāo)和專業(yè)化要求，而在現(xiàn)階段，主要表現(xiàn)為民間組織的負(fù)責(zé)人能夠堅(jiān)守組織的專業(yè)化發(fā)展，有堅(jiān)定的組織自主意識(shí)（圖5-2）。

　　圖５－２ 民間組織獨(dú)立性發(fā)展趨勢(shì)圖

　�。ǎ玻┘訌�(qiáng)組織承接服務(wù)的能力

　　如果民間組織不提高自身能力，成長(zhǎng)為一支新生力量，是無(wú)法獲得政府以及社會(huì)的信任，更不可能與政府有持續(xù)性的合作（見專欄一）。

　　3. 社會(huì)角度

　�。ǎ保┨岣吖�眾參與的積極性，建立社會(huì)反饋機(jī)制

　　公共服務(wù)涉及的是公共利益，與每個(gè)公民都有密切聯(lián)系。因此公民，包括社會(huì)各個(gè)組織，都應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自己的權(quán)利意識(shí)，積極的反饋公共服務(wù)的供給情況，并提出自己的需求，成為政府和提供服務(wù)的民間組織下一步行動(dòng)的基礎(chǔ)。

　　（２）社會(huì)監(jiān)督是對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的有力監(jiān)督

　　除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定，公共服務(wù)購(gòu)買還應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者，社會(huì)大眾最有發(fā)言權(quán)，也理所當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)。社會(huì)監(jiān)督包括建立常規(guī)的意見表達(dá)制度、輿論監(jiān)督等等。

　　總而言之，打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心為政府部門與民間組織通過契約的合作提供了一個(gè)有意義的范例。但是要真正建立政府與民間組織的契約購(gòu)買關(guān)系，并有持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，最根本的是形成一套科學(xué)而公平的制度，能夠同時(shí)約束委托的政府部門和受托的服務(wù)組織，杜絕政府的恣意行為帶來(lái)的對(duì)秩序的破壞，也防止服務(wù)組織不負(fù)責(zé)任的行為。

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　　注釋：

　　*樂園，交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院研究員。

　　[①] 余暉、秦虹：《公私合作制的中國(guó)實(shí)驗(yàn)》，上海，人民出版社，2005年版，第4頁(yè)。

　　[②] 實(shí)際上，所有政府都在用合同承包安排公共服務(wù)。見[美]E.S.薩瓦斯，《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第73頁(yè)。

　　[③] 這些責(zé)任主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源；
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；
執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)違反的情況采取行動(dòng)。見《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，英國(guó)財(cái)政部，第11頁(yè)，轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》，上海，人民出版社，2005年版，第39頁(yè)。

　　[④] 上海、北京、江蘇、江西等地都已經(jīng)有所舉動(dòng)。見《無(wú)錫全面推行“政府購(gòu)買公共服務(wù)”》，載中國(guó)特種設(shè)備采購(gòu)網(wǎng)，2005年11月11日；
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《中國(guó)NGO與政府?dāng)y手扶貧》，載中國(guó)新聞周刊2005年12月28日。

　　[⑤] 《盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，http://whj.luwan.sh.cn/lwwhj/showinfo/content.aspx?infoid=2e312956-f350-49f3-b548-19a76fc664b5。

　　[⑥] 《打浦橋街道引入專業(yè)機(jī)構(gòu)管理社區(qū)文化活動(dòng)中心，讓社區(qū)會(huì)所活起來(lái)》，見http://www.sina.com.cn，2006-09-05。

　　[⑦] 楊團(tuán)：《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2001年第3期，第77-86頁(yè)；
楊團(tuán)：《推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，http://www.chinaelections.org。

　　[⑧] 溫家寶：《提高認(rèn)識(shí) 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》，新華網(wǎng)，2004年2月21日。

　　[⑨] 打浦橋社區(qū)文化中心提供的服務(wù)包括圖書室、展覽館、多功能廳、親子園、健身中心、乒乓球室、桌球房、影視欣賞、茶室、電鋼琴培訓(xùn)、舞蹈中心、電腦活動(dòng)設(shè)計(jì)室等等。

　　[⑩] [美]E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第54頁(yè)。

　　[⑪] [美]E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，第59頁(yè)。

　　[⑫] 費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)、生育制度》，北京，北京大學(xué)出版社，1998年版，第27頁(yè)。

　　[⑬] 余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》，上海，人民出版社，2005年版，第41頁(yè)；
張成福，《論公共部門和私人部門的伙伴關(guān)系》，天則公用事業(yè)研究中心，www.ccppp.org.cn。

　　[⑭] 余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》，上海，人民出版社，2005年版，第77頁(yè)。

　　[⑮] 《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，英國(guó)財(cái)政部，第11頁(yè)，轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》，上海，人民出版社，2005年版，第39頁(yè)。

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