難產(chǎn)的中國(guó)憲政化歷程在經(jīng)歷了北洋政府時(shí)期后，進(jìn)入了更加令人遺憾的歷史時(shí)期。

1924年4月，改組后的國(guó)民黨“一大”通過(guò)了《建國(guó)大綱》，《大綱》中稱：新的國(guó)民政府應(yīng)本著“三民主義”和“五權(quán)憲法”建設(shè)中華民國(guó)，建設(shè)時(shí)期分為軍政、訓(xùn)政、憲政三個(gè)階段�！败娬�”即以武力推翻舊的制度；
“訓(xùn)政”即由政府對(duì)落后民智進(jìn)行民主訓(xùn)練；
“憲政”即讓國(guó)民行使憲法權(quán)力選舉官員和議員。至憲政，建國(guó)方告成功。

　　孫中山提出“以黨治國(guó)”，從軍政、訓(xùn)政為憲政另謀出路，或有其不得已的苦衷，但卻是從民初較為平等、民主的國(guó)民觀和憲政立場(chǎng)上的某種倒退�！氨狈�戰(zhàn)爭(zhēng)” 結(jié)束是國(guó)民黨政府軍政時(shí)期的結(jié)束和訓(xùn)政時(shí)期的開端。1928年國(guó)民黨的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和1931年以此為基礎(chǔ)的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，一步步加強(qiáng)了一黨專制式新的一元化政治文化在中國(guó)的統(tǒng)治地位，并使之成為一種難以打破的新傳統(tǒng)，“訓(xùn)政”、“黨治”所形成的“黨國(guó)”傳統(tǒng)，窒息了憲政共和原本已十分微弱的生存空間，此后，這種政治文化在中國(guó)即從未因政權(quán)在不同政黨之間易手而有所改變。

1928年10月，國(guó)民黨中央常委會(huì)通過(guò)并公布了《中國(guó)國(guó)民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，宣布中華民國(guó)由“軍政”時(shí)期進(jìn)入“訓(xùn)政”時(shí)期�！队�(xùn)政綱領(lǐng)》要點(diǎn)為：

　　1. 中華民國(guó)于訓(xùn)政期間，由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)；
國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)，以政權(quán)付托中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行之；

　　2.同時(shí)，由國(guó)民黨訓(xùn)練國(guó)民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)；

　　3.國(guó)民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)（現(xiàn)行臺(tái)灣政府的“五院制”即源于此），但國(guó)民政府重大國(guó)務(wù)之施行，要受國(guó)民黨中執(zhí)委政治會(huì)議指導(dǎo)監(jiān)督。

　　這些規(guī)定成為訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨當(dāng)局黨政關(guān)系的最高原則。用國(guó)民黨元老胡漢民的話說(shuō)，國(guó)民黨就是“訓(xùn)政保姆”�！坝�(xùn)政”的必然邏輯，只能是“以黨治國(guó)”、“一黨專政”。

　　1931年3月2日，國(guó)民黨中央常委會(huì)正式?jīng)Q定，以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)制定新憲法。1931年5月12日，國(guó)民黨主持的“國(guó)民會(huì)議”通過(guò)了《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，于6月1日頒布�！都s法》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“國(guó)民生計(jì)”、“國(guó)民教育”、“中央與地方之權(quán)限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條，其核心第三章“訓(xùn)政綱領(lǐng)”是從已公布的1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》中移植的，明確規(guī)定“訓(xùn)政時(shí)期由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)行使中央統(tǒng)治權(quán)”，“中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)其職權(quán)由中央執(zhí)行委員會(huì)行使之”，“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)由國(guó)民政府訓(xùn)導(dǎo)之”，“行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)由國(guó)民政府行使之”。這樣就確定了民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期的黨國(guó)政治結(jié)構(gòu)�！都s法》形式上肯定人民的“權(quán)利”、“自由”，第二章“人民之權(quán)利義務(wù)”規(guī)定：“國(guó)民無(wú)男女種族宗教階級(jí)之區(qū)別在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁審問(wèn)處罰”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”，人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結(jié)社集會(huì)、發(fā)表言論或刊行著作、請(qǐng)?jiān)傅茸杂�，“非依法律不得停止或限制之”�！都s法》第七章“政府之組織”規(guī)定：“國(guó)民政府統(tǒng)攬中華民國(guó)之治權(quán)”，“國(guó)民政府設(shè)行政院立法院司法院考試院監(jiān)察院及各部會(huì)”，“國(guó)民政府設(shè)主席一人委員若干人，由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任委員名額以法律定之”，“國(guó)民政府主席對(duì)內(nèi)對(duì)外代表國(guó)民政府”，“各院院長(zhǎng)及各部會(huì)長(zhǎng)以國(guó)民政府主席之提請(qǐng)由國(guó)民政府依法任免之”。

　　這是國(guó)民黨政府用根本法形式確認(rèn)國(guó)民黨一黨專政和領(lǐng)袖個(gè)人獨(dú)裁的政治制度的第一部憲法性文件。具體言之，國(guó)民黨以黨治國(guó)主要特點(diǎn)是：其一，實(shí)行一個(gè)主義一個(gè)政黨，唯中國(guó)國(guó)民黨為正統(tǒng)合法，其余各黨概處非法之列；
其二，以黨代政，國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府由黨直接組織，中央所有政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官員皆由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任；
其三，法律的制定、修正和解釋權(quán)，一切立法原則的決定權(quán)，均由黨的機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，黨的決議具有法律效力；
其四，國(guó)家行政決策權(quán)亦屬黨的機(jī)構(gòu)，中央政府本身無(wú)權(quán)決定重大問(wèn)題，一切聽命于黨的機(jī)構(gòu)，政府淪為一黨專政的工具。在以黨治國(guó)的運(yùn)行機(jī)制中，“中政會(huì)”即國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議的地位和作用不同一般，它由中央執(zhí)行委員會(huì)、中央監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)民政府成員組成。按照胡漢民、孫科等的說(shuō)法：“政治會(huì)議為全國(guó)訓(xùn)政之發(fā)動(dòng)與指導(dǎo)機(jī)關(guān)，……對(duì)于黨為其隸屬機(jī)關(guān)，但非處理黨務(wù)之機(jī)關(guān)；
對(duì)于政府，為其根本大計(jì)與政策方案的發(fā)源之機(jī)關(guān)，但非政府本身機(jī)關(guān)之一。換言之，政治會(huì)議實(shí)際上總握訓(xùn)政時(shí)期一切根本方針之抉擇權(quán)，為黨與政府間唯一之連鎖。黨于政府建國(guó)之大計(jì)及對(duì)內(nèi)對(duì)外政策有所發(fā)動(dòng)，必須經(jīng)過(guò)此連鎖而達(dá)于政府，始能期其必行……簡(jiǎn)括言之：政治會(huì)議在發(fā)動(dòng)政治根本方案上對(duì)黨負(fù)責(zé)，而非在黨外也。國(guó)民政府在執(zhí)行政治方案上，對(duì)政治會(huì)議負(fù)責(zé)，但法理上，仍為國(guó)家最高機(jī)關(guān)而非隸屬于政治會(huì)議之下也�！睆恼�體上說(shuō)，居于主導(dǎo)地位的是“黨權(quán)高于一切”。

盡管國(guó)民黨以“訓(xùn)政保姆”自任，但許多國(guó)人并不領(lǐng)情，幾乎自“訓(xùn)政”伊始，“以黨治國(guó)”、“一黨專政”就成為異議人士批判的靶子，批判的武器則是憲政民主思想。憲政的要義之一是“民治”，與高高在上“以黨治國(guó)”的“訓(xùn)政”根本不相容。盡管國(guó)民黨有“訓(xùn)政保姆”的理論思想，甚至還有具體的法律條文，但仍無(wú)法令人信服地說(shuō)明其“以黨治國(guó)”、“一黨專政”權(quán)力基礎(chǔ)的合法性來(lái)源。此后國(guó)民黨在大陸執(zhí)政的二十余年內(nèi)，對(duì)其“一黨專政”的批判從未停止過(guò)。這從另一角度反映，當(dāng)時(shí)國(guó)民政府雖然明確規(guī)定訓(xùn)政時(shí)期不得自組政黨以干涉國(guó)民黨一黨訓(xùn)政，但人民仍享有新聞、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等各方面的相當(dāng)自由。更為重要的是，國(guó)民黨雖以“訓(xùn)政”為名，實(shí)行“一黨專政”，但它從未否定過(guò)憲政。在1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》之后不久出臺(tái)的《國(guó)民政府組織法》引言部分規(guī)定：“中國(guó)國(guó)民黨本革命之三民主義、五權(quán)憲法，建設(shè)中華民國(guó)，既用兵力掃除障礙，由軍政時(shí)期入訓(xùn)政時(shí)期，允宜建立五權(quán)之規(guī)模，訓(xùn)練人民行使政權(quán)之能力，以期促進(jìn)憲政，奉政權(quán)于國(guó)民�！眹�(guó)民黨當(dāng)局曾聲稱，訓(xùn)政時(shí)期不長(zhǎng)，將很快過(guò)渡到憲政時(shí)期。1929年宣布訓(xùn)政期限為6年，即到1935年�！队�(xùn)政時(shí)期約法》則開宗明義聲稱：“國(guó)民政府本革命之三民主義五權(quán)憲法以建設(shè)中華民國(guó)，既由軍政時(shí)期入于訓(xùn)政時(shí)期，允宜公布約法共同遵守，以期促成憲政，授政于民選之政府�！闭f(shuō)明國(guó)民黨至少在理論上始終承認(rèn)憲政是自己的政治目標(biāo)，訓(xùn)政只不過(guò)是為達(dá)到憲政的一種過(guò)渡政治。這也是民國(guó)時(shí)期憲政民主運(yùn)動(dòng)能夠連綿不斷、波瀾迭起的一個(gè)重要條件。在當(dāng)時(shí)爭(zhēng)取憲政民主的斗爭(zhēng)中，擔(dān)當(dāng)重任的不僅有在野黨成員和自由派知識(shí)分子，甚至不乏國(guó)民黨要員。《訓(xùn)政時(shí)期約法》頒發(fā)不久，“九一八”事變爆發(fā)，日本大舉侵華，民族危機(jī)加重，全國(guó)人民開展了聲勢(shì)浩大的抗日民主運(yùn)動(dòng)，要求“還政于民”。1931年10月，立法院長(zhǎng)孫科提出“速開黨禁，實(shí)行民治”的主張。次年4月，他又在上海各報(bào)公開發(fā)表《目前抗日救國(guó)綱領(lǐng)》一文，提出盡快實(shí)施憲政的主張，遭到行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)和監(jiān)察院長(zhǎng)于右任的公開反對(duì)。面對(duì)如此強(qiáng)大的反對(duì)勢(shì)力，孫科公開進(jìn)行了辯駁。這場(chǎng)公開辯論不但引發(fā)一場(chǎng)全社會(huì)關(guān)于憲政與訓(xùn)政的大討論，而且促使憲政主張?jiān)趪?guó)民黨內(nèi)部升溫，有力地推動(dòng)了國(guó)民黨的憲政步伐。1932年12月，國(guó)民黨召開四屆三中全會(huì)，孫科等提議依照孫中山《建國(guó)大綱》的規(guī)定，應(yīng)從速起草憲法，召開國(guó)民大會(huì)，“結(jié)束黨治，還政于民”。國(guó)民黨四屆三中全會(huì)作出決定定于1935年3月召開“國(guó)民大會(huì)”，“議決憲法”，并與1933年1月成立由孫科任委員長(zhǎng)的“立法院憲法起草委員會(huì)”，開始憲法起草工作。“憲法起草委員會(huì)”對(duì)中央全體會(huì)議通過(guò)的25條原則經(jīng)過(guò)研究，1933年6月完成憲草初稿后，按照蔣介石的旨意進(jìn)行了修改，將其中的國(guó)家體制由內(nèi)閣制改為總統(tǒng)制，由總統(tǒng)負(fù)實(shí)際責(zé)任；
又將總統(tǒng)由選民直接選舉改為由國(guó)民大會(huì)選舉。在以后的審議中，又根據(jù)蔣介石的授意刪去了“軍人非解職不得當(dāng)總統(tǒng)或副總統(tǒng)”的條文。

　　1935年11月國(guó)民黨第五次全國(guó)代表大會(huì)在南京召開。由于國(guó)難嚴(yán)重，國(guó)民黨內(nèi)外呼吁“立息內(nèi)爭(zhēng)”，這次大會(huì)出席代表為歷屆最多的一次。大會(huì)宣言提出：“開憲治，修內(nèi)政，以立民國(guó)確實(shí)鞏固之基礎(chǔ)”，“國(guó)民大會(huì)須于二十五年（即1936年）以內(nèi)召集之，憲法草案并須悉心修訂，俾益臻于完善”。1936年5月5日，國(guó)民政府公布了《中華民國(guó)憲法（草案）》，這份憲草又稱之為《五五憲草》。

　　《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國(guó)民大會(huì)”、“中央政府”、“地方制度”、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”、“國(guó)民教育”、“憲法之實(shí)施和修改”共八章。

其要點(diǎn)為：一、實(shí)施“權(quán)能分治”原則，即中央政權(quán)由國(guó)民大會(huì)行使，中央治權(quán)由總統(tǒng)和五院行使；
二、總統(tǒng)對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，行政院長(zhǎng)與各部會(huì)長(zhǎng)由總統(tǒng)任免，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)；
三、國(guó)民大會(huì)為中央唯一政權(quán)機(jī)關(guān)�！段逦鍛棽荨吩�本賦予國(guó)民大會(huì)有“選舉總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法院院長(zhǎng)副院長(zhǎng)、監(jiān)察院院長(zhǎng)副院長(zhǎng)、立法委員、監(jiān)察委員，罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法、司法、考試、監(jiān)察各院院長(zhǎng)副院長(zhǎng)、立法委員、監(jiān)察委員，創(chuàng)制法律，復(fù)決法律，修改憲法”等一系列重要職權(quán)，但到1937年4月，修正后的《國(guó)民大會(huì)組織法》和《國(guó)民大會(huì)代表選舉法》又規(guī)定對(duì)《五五憲草》進(jìn)行了重要?jiǎng)h改，限定國(guó)民大會(huì)只有通過(guò)憲法的職能而無(wú)其他職權(quán)，同時(shí)還規(guī)定國(guó)民政府大量增加指定國(guó)大代表名額，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員、中央監(jiān)察委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員均為國(guó)大當(dāng)然代表。

　　徐賁認(rèn)為：自從《訓(xùn)政時(shí)期約法》開始，中國(guó)的種種憲法便形成了一種壞傳統(tǒng)，它們都以政黨意識(shí)形態(tài)規(guī)定國(guó)體，將公民陳倉(cāng)暗渡地化為這種意識(shí)形態(tài)的信奉者。于是公民共和的政治共同體被偷換成黨派意識(shí)形態(tài)群體，對(duì)政治共同體的忠誠(chéng)被等同為對(duì)某黨主義的忠誠(chéng)，愛(ài)國(guó)則演化為愛(ài)某黨。《訓(xùn)政時(shí)期約法》以弁言的形式將中國(guó)的“國(guó)體”規(guī)定為“國(guó)民政府本革命之三民主義，五權(quán)憲法，以建設(shè)中華民國(guó)�！边@個(gè)規(guī)定在1936年的《憲法草案》中變成第一章“總綱”的第一條“中華民國(guó)為三民主義共和國(guó)”。在《憲法草案》制定之時(shí)，就有輿論批評(píng)在共和國(guó)之上“冠以三民主義”為不妥之舉。這種輿論認(rèn)為，主義有時(shí)期性而國(guó)體則不容變，所以不宜將主義冠于國(guó)體之上。若三民主義確實(shí)可以成為建國(guó)之本，憲法條文盡可將三民主義的精神貫注其間，而不必拘為國(guó)體的限制。而且，基于民主政治的內(nèi)涵，國(guó)民應(yīng)有信仰自由，而三民主義只是國(guó)民黨的主義，以之作為黨員之基本信仰，固所必然，但不應(yīng)強(qiáng)全體國(guó)民以必從，憲法若據(jù)此而制定，則不惟憲法成為國(guó)民黨的憲法，即國(guó)家亦且成為國(guó)民黨的國(guó)家，這自然與民主保障信仰自由之義不合。

　　盡管《五五憲草》存在著一些明顯缺陷，其在中國(guó)近代一波三折的憲政化道路上，仍起到一定程度的推動(dòng)作用�！段逦鍛棽荨繁緫�(yīng)交由“國(guó)民大會(huì)”決議，但1937年“七.七”蘆溝橋事變后抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，救亡壓倒一切，“國(guó)民大會(huì)”延期，《五五憲草》基本未發(fā)生實(shí)際效用。

抗戰(zhàn)時(shí)期憲政運(yùn)動(dòng)的主要陣地有“國(guó)民參政會(huì)”，它最早是由國(guó)民黨四屆三中全會(huì)決議設(shè)立，但直到1938年3月，國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)才又通過(guò)決議，國(guó)民參政會(huì)正式建立。出席這個(gè)會(huì)的除國(guó)民黨外，還有在野的各黨派和各民族、各地區(qū)及海外華僑代表。從1938年7月到1947年5月，它總共召開了四屆十三次會(huì)議，在當(dāng)時(shí)的政治生活尤其是推進(jìn)憲政民主中，發(fā)揮了十分重要的作用。實(shí)行民主，勵(lì)行憲政，可以說(shuō)是歷屆會(huì)議的中心議題。一屆一次會(huì)議就通過(guò)了“切實(shí)保障人民權(quán)利案”，一屆三次會(huì)議通過(guò)了“確立民主法治制度以奠定建國(guó)基礎(chǔ)案”。一屆四次會(huì)議上，張君勱、章伯鈞等提出《請(qǐng)結(jié)束黨治，立施憲政，以安定人心，發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》，它和其他幾個(gè)提案經(jīng)兩天一夜的激烈辯論，最終通過(guò)《召集國(guó)民大會(huì)，實(shí)行憲政》決議案，并由議長(zhǎng)指定參政員若干人，組成“國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì)”，期成會(huì)經(jīng)多次研討，形成《五五憲草憲政期成會(huì)修正案》。這個(gè)“修正案”在一屆五次會(huì)議作了介紹，同時(shí)，立法院院長(zhǎng)孫科也作了《憲法草案起草經(jīng)過(guò)》的報(bào)告。一九四三年九月，國(guó)民黨召開五屆十一中全會(huì)，認(rèn)為抗戰(zhàn)即將結(jié)束，決議戰(zhàn)后立即召集國(guó)民大會(huì)，制定憲法，實(shí)施憲政。幾天以后，國(guó)民參政會(huì)舉行三屆二次會(huì)議，決議建立“憲政實(shí)施協(xié)進(jìn)會(huì)”，隸屬國(guó)防最高委員會(huì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由于“協(xié)進(jìn)會(huì)”的推動(dòng)，在全民范圍內(nèi)展開了對(duì)“五五憲草”的大討論，最后由協(xié)進(jìn)會(huì)寫成《五五憲草意見整理經(jīng)過(guò)及研討報(bào)告》。

　　國(guó)民參政會(huì)對(duì)憲政民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，不僅體現(xiàn)在內(nèi)部討論，更重要的還是它常把會(huì)內(nèi)討論的問(wèn)題推向社會(huì)，引起全社會(huì)的關(guān)注，從而形成民眾廣泛參與的民主運(yùn)動(dòng)�？箲�(zhàn)時(shí)期兩次憲政民主運(yùn)動(dòng)，均以參政會(huì)的討論為濫觴，由許多參政員直接參與。參政會(huì)十年歷史說(shuō)明，它是國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期“各黨派政治上合作的一種形式，成了在野黨監(jiān)督批評(píng)執(zhí)政黨的一個(gè)機(jī)構(gòu)”（徐矛《中華民國(guó)政治制度史》第298頁(yè)）。其存在與活動(dòng)，對(duì)沖擊國(guó)民黨“一黨專政”，推動(dòng)實(shí)施憲政，發(fā)揮了不可抹煞的作用。（據(jù)包遵信《中國(guó)的憲政化和“恐憲病”》） 1945年中國(guó)人民歷經(jīng)艱辛的八年抗戰(zhàn)后終于迎來(lái)勝利，人民企盼著和平重建，民主自由，國(guó)際社會(huì)美蘇等大國(guó)也從各自利益出發(fā)，明確表示不希望中國(guó)發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)共兩黨達(dá)成的“雙十協(xié)定”，1946年1月10日，全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議于重慶召開，與會(huì)者有國(guó)民黨代表8人，共產(chǎn)黨代表7人，青年黨5人，民盟2人，國(guó)社黨2人，以及其他社會(huì)賢達(dá)共38人。會(huì)議經(jīng)過(guò)二十一天討論，最后通過(guò)五項(xiàng)協(xié)議，主要內(nèi)容有：改組國(guó)民黨一黨政府，實(shí)行委員會(huì)制，委員的一半要由國(guó)民黨以外人士充任；
改組后的政府作為結(jié)束國(guó)民黨“訓(xùn)政”到實(shí)施憲政的過(guò)渡時(shí)期的政府，它負(fù)有召集國(guó)民大會(huì)以制定憲法的任務(wù)；
通過(guò)了制憲原則并大體同意了憲草修正案。政協(xié)的成功召開和完滿結(jié)束，似乎已為中國(guó)打開了邁向憲政民主的大門，然而內(nèi)戰(zhàn)偏偏打起來(lái)！對(duì)此，國(guó)民黨指責(zé)共產(chǎn)黨要顛覆政府，堅(jiān)持武裝割據(jù)，所以要“戡亂建國(guó)”；
共產(chǎn)黨則斥國(guó)民黨堅(jiān)持一黨獨(dú)裁專制，所以要“槍桿子里面出政權(quán)”，建立其“人民民主專政”，這是一段牽扯不清的官司，欲厘清其中是非曲折，非筆者力所能及，亦無(wú)關(guān)我們所探討的中心問(wèn)題，總之令人遺憾的是：內(nèi)戰(zhàn)的炮火再一次斷送了中國(guó)人民走向憲政化道路的歷史性契機(jī)。

　　1946年11月15日，在與中共和民盟等其他黨派無(wú)法達(dá)成協(xié)議的情況下，國(guó)民黨單方面決定在南京召開“國(guó)民大會(huì)第一屆會(huì)議”，大會(huì)的中心議程是制定《中華民國(guó)憲法》，故又稱“制憲國(guó)大”。共產(chǎn)黨拒絕參加國(guó)大，斥其為“偽國(guó)大”。12月15日，經(jīng)大會(huì)三讀通過(guò)了《中華民國(guó)憲法》，并于1947年1月公布，4月國(guó)民黨正式宣布“結(jié)束一黨政府，成立多黨政府”。同年12月25日《中華民國(guó)憲法》生效施行。

　　這部《中華民國(guó)憲法》共分：“總綱”、“人民之權(quán)利與義務(wù)”、“國(guó)民大會(huì)”、“總統(tǒng)”、“立法”、“行政”、“司法”、“考試”、“監(jiān)察”、“中央與地方之權(quán)限”、“地方制度”、“選舉、罷免、創(chuàng)制、決議”、“基本國(guó)策”、“憲法之實(shí)行與修改”等14章，計(jì)175條。《憲法》的基本內(nèi)容，是以西方國(guó)家憲法為摹本，結(jié)合孫中山的“三民主義”而制定，以“三民主義”為其最高基本國(guó)策，以五院制分工和它們之間的相互制衡構(gòu)建政府基本體系。

第一章“總綱”第一條改《五五憲草》“中華民國(guó)為三民主義共和國(guó)”為“中華民國(guó)基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國(guó)”，理由是孫中山“民族、民權(quán)、民生”的主張本就與林肯的“民有、民治、民享”的思想相一致，所以強(qiáng)調(diào)三民主義實(shí)為強(qiáng)調(diào)民主憲政。憲法條文雖然表現(xiàn)了國(guó)民黨對(duì)民主要求的某種讓步，但在“國(guó)體”認(rèn)知上卻不容妥協(xié)，因?yàn)檫@直接關(guān)系到國(guó)民黨控制憲政的合理性和合法性。第四條關(guān)于領(lǐng)土之規(guī)定，《五五憲草》采取列舉式，《中華民國(guó)憲法》則采取概括式。這部《憲法》與《五五憲草》的重要不同，在于有關(guān)國(guó)家體制的規(guī)定�！段逦鍛棽荨吩谑Y介石干預(yù)下，政府體制采取總統(tǒng)制架構(gòu)，由國(guó)民大會(huì)代表人民分別選出執(zhí)掌立法權(quán)的國(guó)會(huì)議員和掌握行政權(quán)的總統(tǒng)（《五五憲草》第三十二條），行政院正副院長(zhǎng)、各部會(huì)首長(zhǎng)、政務(wù)委員均由總統(tǒng)任免（《五五憲草》第五十六條），且對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)（《五五憲草》第五十九條）。1946年1月全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議中，非國(guó)民黨人士如張君勱等擔(dān)心總統(tǒng)制的政府體制容易產(chǎn)生獨(dú)裁總統(tǒng)，總統(tǒng)大權(quán)在握足以威脅憲政帝制自為，所以在政協(xié)會(huì)議提出并通過(guò)了《五五憲草》修正原則，主要內(nèi)容是將原屬總統(tǒng)府幕僚長(zhǎng)性質(zhì)的行政院長(zhǎng)重新定位為執(zhí)掌行政權(quán)的行政首長(zhǎng)，對(duì)立法院負(fù)責(zé)。擔(dān)任中華民國(guó)總統(tǒng)，固然取得國(guó)家元首的尊榮，但并不掌握行政權(quán)，行政院院長(zhǎng)才是最高行政首長(zhǎng)，向立法院負(fù)責(zé)，執(zhí)行立法院的立法。這樣一來(lái)，享有國(guó)家元首最高名器的總統(tǒng)（雖非虛位元首），不掌握行政權(quán)；
掌握行政權(quán)的閣揆，則不掌握國(guó)家最高名器，三千年帝制傳統(tǒng)卷土重來(lái)的威協(xié)，乃大幅降低，憲法才能取代“元首”，憲政民主方有成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，以法治替代人治成為可能。由于《中華民國(guó)憲法》系各方妥協(xié)的產(chǎn)物（“妥協(xié)”原是現(xiàn)代政治的必然元素），最終形成總統(tǒng)與行政院長(zhǎng)分掌行政權(quán)的“雙首長(zhǎng)制”，與法國(guó)第五共和體制相近，然而中華民國(guó)與法國(guó)立憲精神迥異，法國(guó)第五共和的雙首長(zhǎng)制是由內(nèi)閣制演化而成，而《中華民國(guó)憲法》雙首長(zhǎng)制則由總統(tǒng)制演變而來(lái)，總統(tǒng)仍擁有較大的權(quán)力，《中華民國(guó)憲法》第四章“總統(tǒng)”規(guī)定“總統(tǒng)為國(guó)家元首，對(duì)外代表中華民國(guó)，對(duì)內(nèi)總攬一切國(guó)家權(quán)力”，“總統(tǒng)統(tǒng)率全國(guó)海陸空軍”等，并賦予總統(tǒng)發(fā)布緊急命令的特權(quán)；
組閣權(quán)在于總統(tǒng)，國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，即使總統(tǒng)所屬政黨為國(guó)會(huì)少數(shù)黨。這種體制的缺陷在于，當(dāng)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)多數(shù)黨屬同一政黨時(shí)，政局尚可安定，否則行政院與立法院之間易成為“雙頭馬車”，造成政局動(dòng)蕩�！稇椃ā返谖逯恋诰耪路謩e規(guī)定立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院的職能及院長(zhǎng)的產(chǎn)生辦法；
第十至第十四章分別規(guī)定中央與地方的權(quán)限，地方制度，選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)的行使，基本國(guó)策，憲法之實(shí)行與修改等內(nèi)容。

關(guān)于《中華民國(guó)憲法》的法理地位，旅美學(xué)者陳奎德認(rèn)為：當(dāng)時(shí)制憲的基礎(chǔ)具有很大的廣泛性，在其他民主國(guó)家協(xié)調(diào)下，國(guó)共兩黨及民主個(gè)人主義者等獨(dú)立人士都參與組織1946年初的政治協(xié)商會(huì)議，同意政協(xié)的制憲原則并大體同意了憲草修正案，參與了制憲過(guò)程。各黨、各派、各階層協(xié)商成立了憲草小組，國(guó)、共與其他政派咸與立憲，共襄盛舉。主要執(zhí)筆者是既非國(guó)民黨、亦非共產(chǎn)黨的著名憲法專家張君勱先生。而憲草修正案在中共退出國(guó)民大會(huì)之前就已基本成文。因此，該憲法制憲的基礎(chǔ)廣泛，代表性強(qiáng)。此外，考察1946年《憲法》的文本內(nèi)容，并同其他民主國(guó)家的憲法比較，可以看出，它是將孫中山五權(quán)憲法思想與現(xiàn)代民主國(guó)家的議會(huì)民主制融為一爐，無(wú)論就其設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力的分立、平衡與制約，對(duì)政府權(quán)力的明確限制，以及對(duì)基本公民權(quán)利的保障，與其他民主國(guó)家并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。臺(tái)灣著名自由派知識(shí)分子雷震先生曾譏諷《五五憲草》實(shí)為“一權(quán)（黨權(quán)）憲法”而非“五權(quán)憲法”，卻稱《中華民國(guó)憲法》為“民主憲法”，并號(hào)召“根據(jù)這部憲法，建立民主制度”。包遵信在《中國(guó)的憲政化和“恐憲病”》中引當(dāng)時(shí)一些人士的評(píng)論：“制憲國(guó)大”召開之際尚在南京的美國(guó)總統(tǒng)特使馬歇爾后來(lái)發(fā)表的《離華聲明》中說(shuō)：“事實(shí)上，國(guó)民大會(huì)已經(jīng)通過(guò)了一部在主要方面與去年（1946年）一月由各派參加的政治協(xié)商會(huì)議所制定的原則相一致的民主憲法。”著名學(xué)者肖公權(quán)當(dāng)時(shí)也評(píng)述這部憲法“已含有充足之民主精神與實(shí)質(zhì)，吾人果能充分實(shí)施，則中國(guó)必可列于世界民主國(guó)家之林而無(wú)遜色。”徐矛《中華民國(guó)政治制度史》認(rèn)為：“如果國(guó)民黨是一個(gè)對(duì)民族負(fù)責(zé)的政黨，沿著這部憲法走下去，中國(guó)可能成為實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)民主制度的共和國(guó)。”由上述可見，國(guó)民黨政權(quán)在憲政民主問(wèn)題上雖不那么積極主動(dòng)，但總體上還是順應(yīng)了歷史潮流，為憲政的實(shí)施盡了一份力。

　　在“制憲國(guó)大”后改組的國(guó)民黨政府主持下，1948年3月，第一屆國(guó)民大會(huì)即“行憲國(guó)大”召開。由國(guó)民代表大會(huì)選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng)，蔣介石以90％的高票當(dāng)選總統(tǒng)，李宗仁以微弱多數(shù)擊敗孫科、程潛、于右任等六人當(dāng)選副總統(tǒng)。5月，當(dāng)選總統(tǒng)、副總統(tǒng)正式就任，標(biāo)志著“訓(xùn)政”的國(guó)民政府結(jié)束，行憲的國(guó)民政府成立。南京國(guó)民政府改為總統(tǒng)府，國(guó)民政府五院改為行憲五院。國(guó)民黨訓(xùn)政時(shí)期由1928年下半年開始，至1948年5月蔣介石出任“行憲”總統(tǒng)，歷時(shí)二十年。

　　蔣介石當(dāng)選總統(tǒng)后的第一件事就是操縱國(guó)大通過(guò)“修憲”和《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》，解除了立法院對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的約束，重享“訓(xùn)政”時(shí)期集黨、政、軍權(quán)于一身的獨(dú)裁權(quán)力，朕即黨，黨即國(guó)。作為《中華民國(guó)憲法》組成部分的《戡亂臨時(shí)條款》，實(shí)際上限制和剝奪了人民的權(quán)利自由。由于國(guó)民黨旋即兵敗大陸，退走臺(tái)灣，所謂“行憲”在中國(guó)大陸地區(qū)終成歷史煙云，唯一可作為成果留給大陸國(guó)人的，則是那部憲法。

　　國(guó)民黨退居臺(tái)灣后，《戡亂臨時(shí)條款》在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)依舊限制著臺(tái)灣人民的權(quán)利自由，臺(tái)灣民眾則與威權(quán)統(tǒng)治進(jìn)行了長(zhǎng)期不屈不撓的艱苦抗?fàn)帲瑲v經(jīng)數(shù)十載“蔣家王朝”專制獨(dú)裁的臺(tái)灣“國(guó)民政府”，終在上世紀(jì)八十年代順應(yīng)潮流啟動(dòng)民主化進(jìn)程，放開黨禁，《中華民國(guó)憲法》經(jīng)數(shù)度增修，并廢除了附加于該憲法的“臨時(shí)條款”和“戒嚴(yán)令”，在1946年《憲法》基礎(chǔ)上實(shí)行多黨議會(huì)制，算是兌現(xiàn)了半個(gè)多世紀(jì)之前的歷史承諾，可惜彼時(shí)的“國(guó)民政府”早已喪失大陸治權(quán)。而今臺(tái)灣人民邁向憲政民主政治的事實(shí)，有力回?fù)袅四承┤怂�謂“憲政民主不適合中國(guó)國(guó)情”的陳詞濫調(diào)。

共產(chǎn)黨對(duì)于1946年國(guó)民大會(huì)通過(guò)的《憲法》一棍子打死，說(shuō)它是“反動(dòng)的”、“分裂的”、“偽憲法”，認(rèn)定這部憲法的實(shí)質(zhì)是“人民無(wú)權(quán)，獨(dú)夫集權(quán)”。

　　毛澤東曾指斥國(guó)民黨曰：“中國(guó)現(xiàn)在的頑固派，正是這樣。他們口里的憲政，不過(guò)是‘掛羊頭，賣狗肉’。他們是在掛憲政的羊頭，賣一黨專政的狗肉。我并不是隨便罵他們，我的話是有根據(jù)的，這根據(jù)就在于他們一面談憲政，一面卻不給人民絲毫的自由�！碑�(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向1949年以后毛澤東所領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)，對(duì)照此語(yǔ)，實(shí)令人感慨萬(wàn)千。

　　主要參考資料：

　　1.《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》

　　2.《中華民國(guó)憲法草案》（五五憲草）

　　3.《中華民國(guó)憲法》（1946年）

　　4.佚名《五權(quán)憲法初探》

　　5.徐賁《從憲法的形式性看中國(guó)憲政問(wèn)題》

　　6.包遵信《中國(guó)的憲政化和“恐憲病”》

　　7.陳奎德《中國(guó)的憲法與憲政》

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