[提要]本文從土地制度、田賦、力役、財政收支形式、工商稅收等多個方面，簡要梳理帝國時代中國財政制度變遷的主要脈絡(luò)，總結(jié)帝國制度在財政運(yùn)行方面的權(quán)力特征，如權(quán)力公共性出現(xiàn)早但始終有限、權(quán)力在滲透性方面存在著理想與現(xiàn)實的不一致、權(quán)力在穩(wěn)固性方面呈現(xiàn)周期性崩潰等等，以此說明傳統(tǒng)中國帝國制度的財政基礎(chǔ)。

　　[關(guān)鍵詞]帝國制度　財政基礎(chǔ)　權(quán)力特征

　　從秦代起，傳統(tǒng)中國進(jìn)入了帝國時代，在政治制度上逐漸建立和完善了帝國體系或帝國制度。這一帝國制度，在內(nèi)容上可以用林尚立先生的一段描述來概括：“中央集權(quán)與郡縣制的有機(jī)統(tǒng)一；
選官制度與教育制度的有機(jī)統(tǒng)一；
皇權(quán)統(tǒng)治與官僚政治的有機(jī)統(tǒng)一；
民間治理與官府治理的有機(jī)統(tǒng)一；
朝貢制度與華夷秩序的有機(jī)統(tǒng)一等等”。這種帝國制度的突出之處是，大一統(tǒng)的中央集權(quán)制建立時間早(相對于西方以及相對于當(dāng)時的社會條件而言)，存續(xù)時間長(前后近兩千年)。在今人看來，前者是“早熟”，后者是“超穩(wěn)定”或者“停滯”。

　　本文不打算探討帝國制度本身的內(nèi)容或者它的功過是非，只是試圖簡略說明，是怎樣的財政制度在不斷汲取物質(zhì)資源來維系這種帝國制度，以及怎樣從財政維度來透視這一帝國制度的變遷過程及其運(yùn)行特征。本文將從古代中國財政制度史料中探尋制度變遷的基本脈絡(luò)，以反映對帝國制度起支撐作用的財政基礎(chǔ)及其權(quán)力特征。

　　一、帝國的財政制度及其變遷原點(diǎn)

　　王亞南先生在《中國官僚政治研究》一書中，將傳統(tǒng)中國帝國制度概括為官僚制度，并將其支撐杠桿總結(jié)為科舉制和兩稅制兩個方面。本文只研究支撐帝國制度的財政杠桿，即兩稅制。不過，兩稅制是唐代以后財政制度的名稱，下文將用租稅制這樣的名稱來統(tǒng)稱自秦至清這一段時間的財政制度。顯然，租稅制度提供的錢糧力役，是帝國制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　眾所周知，在帝國制度之前，古代中國實行一種分封制的政治社會制度。不過從春秋時起，周天子地位衰微，各諸侯國之間展開生存競爭，那些勇于變法的國家成為強(qiáng)者。而所謂的變法，主要是以君主集權(quán)代替領(lǐng)主分權(quán)，郡縣制代替分封制，依法度封官授爵取代世官世祿的貴族制等等。隨著列國中最強(qiáng)者秦國統(tǒng)一天下，秦國在秦孝公變法時所確立的基本政治制度就成為帝國制度的基礎(chǔ)，此時在秦國實施的財政制度也就成為帝國時期租稅制度的原點(diǎn)。換言之，帝國時期財政制度的變遷，正是從這一起點(diǎn)開始的。這一起點(diǎn)上的財政制度表現(xiàn)如下：

　　(1)君主以國家的名義擁有全國的土地和人口，國家有權(quán)統(tǒng)一分配土地，建立戶籍制度(國家統(tǒng)一登記戶口)，農(nóng)民的土地來自于國家授予，并因此向國家承擔(dān)繳納田賦(田租)和徭役(主要是軍役和力役)。賦(田賦)役(徭役)制度，是帝制中國的核心財政制度。

　　(2)皇室財政與國家財政一定程度的分離，前者主要以皇室領(lǐng)地收入與山海池澤之稅(商稅)來供皇室消費(fèi)，后者主要以田租力役來支持政府，供給百官，從事戰(zhàn)爭。政府還建立起國家壟斷的商業(yè)制度(比較早的是鹽鐵專賣)，以擴(kuò)大財政收入。由此奠定了帝制中國時代三項主要的財政收入，即田賦力役、工商稅收、官產(chǎn)專賣，以及三項主要的財政支出，即皇室支出、官俸支出和軍費(fèi)支出。

　　(3)為了保證財政收入和帝國穩(wěn)定，皇權(quán)政府還進(jìn)行一定程度的經(jīng)濟(jì)和社會管理，如調(diào)整田制以確保田賦力役的基礎(chǔ)，實行重農(nóng)抑商政策以鼓勵農(nóng)耕，另外還通過興修水利，實行國家儲備、市場平準(zhǔn)以及賑濟(jì)災(zāi)荒等行為，對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行一定程度的調(diào)節(jié)。

　　二、帝國財政制度變遷的基本脈絡(luò)

　　在兩千多年的帝國時代，上述財政制度屢經(jīng)變遷，但制度精神總的來說變動不大，主要的變動集中在賦役制度上。而賦役制度以唐代中后期實行的“兩稅法”改革為標(biāo)志，在此前后發(fā)生了一次重大的轉(zhuǎn)型。下面就帝國時代財政制度的變遷，作一個脈絡(luò)性的概括。

　　(一)賦役制度的基礎(chǔ)是土地所有(占有)制度，該制度從最初的國有(王有)逐步向有限私有轉(zhuǎn)化，最終在兩稅法之后變?yōu)橄鄬ν暾�的私有制。春秋�?zhàn)國時期，中國的土地制度從王有向私人占有逐漸轉(zhuǎn)化。秦帝國建立后，下令“黔首自實田”，承認(rèn)地主和自耕農(nóng)對土地的占有。但實際上，這種占有并不同于今天意義上嚴(yán)格的土地私有制。事實上，自秦至唐初，國家一直以土地國有的名義調(diào)整土地的占有制度(田制)。農(nóng)民對土地的占有源于國家的授予，在理論上一定時間后應(yīng)該還給國家以便重新授田。國家也以田制調(diào)整為手段來實現(xiàn)某種程度的地權(quán)平均狀況，如授田制度(漢初對軍功人士實行)，屯田制(從漢武帝開始直至曹魏時期達(dá)到高峰)，占田制(西晉時期實行，諸侯、官吏、百姓各有其固定占田數(shù)額)。自北魏到唐初實行的均田制，依不同性質(zhì)人口分別授予不同性質(zhì)田地(口分田、永業(yè)田)，更是將帝制時期國家對田制的調(diào)整推向一個高潮。雖然因帝國周期性崩潰并因這種崩潰帶來人口大規(guī)模減少，使國家對土地占有的調(diào)整具有一定可行性，但是頻繁授還田地，顯然不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和管理能力低下的條件下，這樣做的成本也過高。

　　公元780年，由宰相楊炎主持兩稅法改革，改革內(nèi)容的一個重要方面是不再禁止土地的買賣。從此之后，帝制中國實際上慢慢放棄了對田制的調(diào)整。特別是在宋代，皇權(quán)政府明確“不立田制”，不抑兼并。因而，直到清代，政府都容許田地自由買賣、自由兼并。這就是說，土地基本上是一種私有制形式，當(dāng)然這種私有受法律的保護(hù)遠(yuǎn)不能與羅馬法對私人財產(chǎn)絕對性的強(qiáng)調(diào)相比。事實上，在帝國理念中，皇帝擁有天下的一切，私人之所以能擁有財產(chǎn)，都是出于皇帝的恩典和賞賜。

　　(二)田賦的征收經(jīng)歷了從分成制到人頭稅，再轉(zhuǎn)為按田畝征收的定額稅的曲折過程。秦帝國建立之后，在當(dāng)時的田制基礎(chǔ)上，田賦征收采用統(tǒng)一的比率(在性質(zhì)上屬于分成制租金)，根據(jù)百姓實際占有的土地數(shù)量和出產(chǎn)繳納(一般認(rèn)為是十分之一)。漢代大幅度降低了田賦的比率，規(guī)定依照田地產(chǎn)出十五稅一或者三十稅一。但是，在秦漢時期的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，事實上根本做不到按土地實際收益進(jìn)行分成，向農(nóng)民收多收少很大程度上控制在官吏手中，多數(shù)時候采用向農(nóng)民定額征收的形式。

　　西漢初年鑒于秦王朝田賦過重的教訓(xùn)，法律上規(guī)定的田賦比率很低，甚至很多年干脆免收田賦。為了彌補(bǔ)國用的不足，兩漢時期的財政收入主要以人頭稅為主(史稱“輕租重賦”)，即針對成年人征收算賦、針對兒童征收口賦，另外對那些應(yīng)服勞役而未服的人征收一種更賦。人頭稅最大的優(yōu)點(diǎn)在于簡便，計征依據(jù)是

　　各家各戶的人口或丁口，每個計征單位應(yīng)征的稅額一律相同。但是，人頭稅最大的缺點(diǎn)是嚴(yán)重不公平。為了均平人頭稅負(fù)擔(dān)，兩漢時期，某種程度上推行根據(jù)戶貲來決定應(yīng)納人頭稅的賦額差等政策(“據(jù)貲定賦”)。應(yīng)該說明的是，人頭稅的征收看起來簡單，但就兩漢時期遼闊的幅員、有限的官吏來說，要進(jìn)行繁瑣的人口普查和評定各戶資產(chǎn)的活動，現(xiàn)實困難相當(dāng)大。如果中央政府集權(quán)比較有效，人頭稅的征收可能會更多到達(dá)帝國中央，從而穩(wěn)固帝國政府，否則人頭稅就會更多落入地方官員和鄉(xiāng)族勢力手中，造成帝國弱干強(qiáng)枝的局面。

　　到了曹操時期，政府承認(rèn)了征收分成制田租與據(jù)貲定賦(人頭稅)的現(xiàn)實困難，將其改為田租戶調(diào)制(田租按畝交四升糧食，戶出絹二匹、綿二斤)，這是一種土地定額租金制與人頭稅的混合。從西晉開始，田賦干脆與人頭稅合并，名義上按畝征收，實際按丁征收。北朝的北魏，在太和八年以前，田賦是按戶征收，太和十年改定租調(diào)時，田租仍基于戶。隋和唐前期實行的租庸調(diào)制，其征收的田賦仍基于丁，稱“丁租”，調(diào)則為戶調(diào)，實際上都屬于人頭稅的性質(zhì)。至此，帝國的田賦基本上屬于人頭稅，這一方面說明了帝國至此時仍存在對勞動力的強(qiáng)制形式以及民眾人身依附關(guān)系的存在，另一方面也說明因統(tǒng)治技術(shù)落后而帶來帝國權(quán)力的有限性。

　　唐前期的田租戶調(diào)(人頭稅)，是與均田制結(jié)合在一起的，若均田制能維持，則人頭稅就能得到保障。但隨著土地兼并的大規(guī)模進(jìn)行，許多地主廣有田產(chǎn)，在以身丁為本的人頭稅前提下，依法這些地主只負(fù)擔(dān)按丁征收的少量的租稅。這一負(fù)擔(dān)對地主來說微不足道，但對失去土地的農(nóng)民而言，他們根本無力繳納這種只問身丁不問財產(chǎn)的賦稅，最后只能選擇逃稅或逃亡(大多成為地主莊園內(nèi)屬于隱蔽人口的客戶)。國家因此而缺失的稅款，往往被加在僅存的自耕農(nóng)身上(多數(shù)是逃稅農(nóng)民的親友近鄰，史稱“攤逃”)，這將造成逃稅或逃亡行為的進(jìn)一步加劇。

　　兩稅法的精神是將租庸調(diào)制負(fù)擔(dān)和一切雜稅合并，將中央政府每年所需支出數(shù)額按人口、土地多少分配到各州縣征收，具體到每家每戶則以田畝資產(chǎn)為本，“以貧富為差”，每年夏秋兩次按土地和財產(chǎn)多少統(tǒng)一征稅。兩稅法開啟了帝國按田畝征收定額稅的時代，宋代以后，田賦全面按畝定額計征，從此土地成為朝野上下最為重要的資產(chǎn)，這在相當(dāng)大程度上影響了帝國時期的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。

　　兩稅法改革帶來了一個重大的征稅問題，那就是如何準(zhǔn)確清丈田畝。這不僅是一個技術(shù)問題，更為重要的是政治和管理問題，即國家權(quán)力如何能夠深入(滲透)到社會底層。宋代王安石變法的一個重要方面就是“方田均稅法”，試圖清理漏戶漏田。明代張居正和清代雍正皇帝所進(jìn)行的財政改革，清丈田畝、核實田產(chǎn)都成為重要內(nèi)容。

　　(三)力役在制度上從親身服役，到出錢代役，最終攤?cè)胩锂�，但在實踐中從未退出歷史舞臺。在分封制時代，領(lǐng)主“借民力以制公田”，直接占有勞動力本身，并由此占有勞動成果(主要是糧食)。戰(zhàn)國時期以秦國為代表，國家承認(rèn)了土地的私人占有，一定程度上放松了對勞動力的直接占有，但仍保留了分封制的一些特征，如要求勞動者一定程度的親身服役(徭役)。勞動者承擔(dān)的徭役包括軍役(充當(dāng)士兵)和力役(工程勞役)，由于兵農(nóng)合一，軍役和力役在實踐中區(qū)分并不明顯，有時也直接稱徭役為力役。

　　鑒于秦帝國的覆滅與力役負(fù)擔(dān)過重有關(guān)，漢代降低了力役的要求，同時規(guī)定對應(yīng)服役而未去服役的人，可以課征代役金(更賦)。更賦的存在，開啟了帝國不斷消滅力役、力役卻始終不絕的歷史。其原因在于，當(dāng)風(fēng)調(diào)雨順、國泰民安之際，國家對徭役的需求不大，征收更賦實際是增加財政收入的一項措施；
而在戰(zhàn)爭和社會危機(jī)之時，以更賦來募役無法滿足國家對人力的數(shù)量和結(jié)構(gòu)的需求，力役不得不派發(fā)。事實上，在帝制中國，官府征發(fā)力役的權(quán)力，實踐中根本無可制約，因而官員們也一再運(yùn)用這一權(quán)力而不去管法律制度上的規(guī)定。所以，到了魏晉南北朝這樣的戰(zhàn)亂時代，在當(dāng)時的戰(zhàn)時財政體制下，力役負(fù)擔(dān)再次加重，服役時限延長，服役年齡降低，力役甚至課及婦女兒童。

　　唐代與田租戶調(diào)并列的“庸法”，就是允許不愿服役的丁男，折納捐布作為替代，在制度上又開始消除力役。到唐玄宗時，力役折庸廣泛實施，庸成為國家正稅收入，按理說力役已不再存在。但此后不久，帝國政府又以雜徭的形式，向民眾索求力役。兩稅法將租庸調(diào)一齊并入正稅中，原來按戶等輪充差役的辦法改由官府出錢募人應(yīng)役，原來承擔(dān)差役的主戶按戶等出免役錢，不承擔(dān)差役的官戶出“助役錢”，以減輕甚至消滅人身力役負(fù)擔(dān)。這又是一次消除力役的制度性努力。兩稅法將民眾的力役負(fù)擔(dān)變?yōu)閷嵨锏刈�，按理人民就不用再服徭役，政府需要勞動力理�?yīng)支付報酬。

　　但事實上官府調(diào)用勞力時，仍然無償征取，以至于賦外生役，役上加役，民眾力役負(fù)擔(dān)一再出現(xiàn)，宋、明、清各王朝也一再做出取消力役的努力。如宋初實行差役法，按民戶資產(chǎn)高低輪番充役，地方政府還經(jīng)常派發(fā)臨時性夫役差遣。到王安石新政時，推行免役法(代役錢與田賦分開)，允許民眾以錢代役，明確規(guī)定不再征發(fā)力役。明初按丁糧資產(chǎn)多寡而定力役之輕重，1581年張居正向全國推廣一條鞭法，將差役轉(zhuǎn)由地畝承擔(dān)(役歸于地)。清代康熙雍正時期，又實行攤丁入畝(將丁銀負(fù)擔(dān)固定，并攤?cè)胩锂�之中)。以上每次財政改革，都試圖從制度上終結(jié)帝國賦役平行征收的歷史，但每次改革后不久，力役或力役負(fù)擔(dān)(代役錢)仍又出現(xiàn)。實際上在帝國歷史上，力役從未消失。

　　帝國時代一再從制度上消滅力役但在實踐中力役重復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象，一方面說明帝國統(tǒng)治理性化、公共化的趨勢，另一方面說明了帝國權(quán)力運(yùn)行存在缺乏有效約束、國家貫徹自己意志的能力有限等問題。

　　(四)財政收支從實物形式向貨幣形式曲折變遷。從征稅形式來看，秦漢兩代田賦(田租)與口賦(人頭稅)并行，前者屬于實物稅，上繳糧食，后者屬于貨幣稅，向國家納錢。不過，由于漢代實行輕租重賦，與秦代相比，貨幣稅的比重超過實物稅，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　表現(xiàn)在支付官吏薪俸上也一度錢谷各半。在漢代這種財政結(jié)構(gòu)下，漢代經(jīng)濟(jì)比較早地具有了貨幣經(jīng)濟(jì)的特征。

　　三國兩晉南北朝時期，由于長期戰(zhàn)爭，戰(zhàn)時財政最為突出的需要，主要是糧食和人力而非錢幣(戰(zhàn)爭割據(jù)條件下，商品經(jīng)濟(jì)萎縮，錢幣不通行)，因此政府要求農(nóng)戶繳納的主要是實物。唐初租庸調(diào)制反映了這一情況，租為每丁每年納粟二石，調(diào)為每年每戶納綾或捐二丈綿三兩(或者根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣�納布、麻等)，庸為不愿服徭役(20天)者每日折納捐三尺。可見當(dāng)時的財政收入多為實物形式。

　　唐中后期，商品經(jīng)濟(jì)再度活躍，以貨幣形式出現(xiàn)的鹽稅和工商稅收數(shù)量增長，正稅采用貨幣形式也開始盛行。兩稅法將原來的各種租庸、雜徭、雜稅合并統(tǒng)一為一種以田畝和戶等為標(biāo)準(zhǔn)的稅收，在法律上基本以征錢為手段。在實踐中，一開始也以征錢為主要手段(大約推行了30年)，但很快轉(zhuǎn)向依賴谷粟等實物形式，這就形成所謂的“定稅計錢，折錢納物”(中央政府在預(yù)算編造時以錢為稅名，但在實際征納時多用布帛)。

　　宋代貨幣經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，田賦等正稅，錢谷都有(夏稅以錢計，秋稅以米計)，并盛行折變，錢納增加。宋神宗時代，貨幣收入已占總收入的一半左右，貨幣財政初具規(guī)模。

　　明初仍是夏稅秋糧，錢谷皆有，到明英宗正統(tǒng)時實行的金花銀法，規(guī)定以折色銀入正賦，但本色還是夏稅秋糧。到一條鞭法改革后，規(guī)定田賦概以銀征收(江南產(chǎn)米區(qū)例外)，在法定意義上規(guī)定了白銀在賦稅征收中的主導(dǎo)地位，從而確立了金屬貨幣在財政上的主導(dǎo)地位。清代延續(xù)了這一格局，除一部分糧食外，大部分稅收征收銀錢，尤其征銀為主。

　　從實物稅向貨幣稅的變遷，反映了商品經(jīng)濟(jì)在帝國歷史上的曲折發(fā)展經(jīng)歷，而貨幣財政本身反過來又促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如攤役銀于田畝后，一般商人經(jīng)營工商業(yè)可以獲得豐厚利益，土地不再為主要財富。財政收支向貨幣形式的轉(zhuǎn)化，還反映了國家對經(jīng)濟(jì)社會的管理能力逐步增強(qiáng)的歷史事實。

　　(五)工商稅收地位經(jīng)歷了多次起落的變化。

　　一般認(rèn)為，中國工商稅收出現(xiàn)時間比較早，西周后期對來自于王有的山林川澤出產(chǎn)物就開始征稅(多征實物)，還對通過國家所設(shè)關(guān)卡的商貨和在市場出售的貨物征稅。春秋戰(zhàn)國時期，這樣的工商稅收也有所發(fā)展，成為國家比較重要的財稅來源。

　　商鞅變法在秦國推進(jìn)的是一種兵農(nóng)合一的戰(zhàn)爭體制，國家至關(guān)重要的問題是，如何招徠人口墾荒、納糧和服軍役。因此，農(nóng)業(yè)問題相對更重要，工商業(yè)的地位由此下降，一種“重農(nóng)抑商”的思想就此形成，并影響了帝國數(shù)千年。

　　西漢王朝維持了秦代以來的重農(nóng)政策，在初期由于財政收支高度依賴于商業(yè)經(jīng)濟(jì)，因而在經(jīng)濟(jì)上并不抑商，只是在政治和社會地位方面對商人有所抑制。漢武帝時期，政府放棄原來對工商業(yè)自由放任的做法，轉(zhuǎn)向增加稅收、鹽鐵官營，到最后強(qiáng)制剝奪商人及其他富有人家的財產(chǎn)(算緡錢)。但此時工商稅收在整個財政收入中的地位一直不太重要，很難成為國家的正式稅賦，被稱為雜項收入，多數(shù)時候歸到皇室財政收入中。魏晉南北朝時期，對市場交易行為征稅(估稅)、關(guān)市稅、通行稅，同樣不占重要地位。

　　唐代手工業(yè)發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮，來自于工商業(yè)的稅收也呈增長趨勢，而鹽、酒、茶等專賣手段也為提供了大量的收入，有些年份稅收能達(dá)到當(dāng)年財政收入的一半

　　左右。特別是在宋代，由于一直處在遼、夏、金等國的生存競爭壓力下，工商稅收占財政收入比重大大提高，在部分年份甚至大大超過農(nóng)業(yè)兩稅的基礎(chǔ)。特別值得一提的是北宋王安石變法，試圖將財政稅收大規(guī)模地商業(yè)化，以信用借款的辦法刺激經(jīng)濟(jì)的成長(“青苗法”)。

　　宋代一度以工商稅收為主要財政收入的做法并不成功，引起明朝財政的全面收斂，重回以田賦為主要的政收入。明中期以后，隨著商品貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在礦稅、關(guān)稅及其他工商稅收方面，收入大為增加，許多流入到皇室的財政中。清代前期，工商稅名目繁多(酒稅、礦稅、關(guān)稅、牙稅)，收入也相應(yīng)比較多。

　　三、帝國財政制度運(yùn)行的權(quán)力特征從上述帝國時期財政制度的內(nèi)容及其變遷的歷史過程，可以看出帝國權(quán)力運(yùn)行的一些關(guān)鍵性的特征。

　　(一)權(quán)力在公共性方面，出現(xiàn)時間比較早，但始終有限。

　　參照西方社會發(fā)展的坐標(biāo)，中國帝國制度從誕生之日起，國家權(quán)力運(yùn)行的公共性特征就比較強(qiáng)。從財政方面看，這主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

　　1、就財政管理而言，皇室財政與國家財政自帝國初始就分離，自秦代起，國家公財政和皇家私財政在原則上已徹底分開，一般來說，租庸正額歸國家財政，雜項收入歸君主私用。雖然在歷史發(fā)展過程中有些曲折(如東漢時期曾經(jīng)二者不分)，在實踐中也不那么嚴(yán)格清楚(用國家財政收入來支付皇室費(fèi)用或用皇家收入彌補(bǔ)國家財政不足之事時常發(fā)生)，但公私分離的理念一直明確，分離原則多數(shù)時候也得到執(zhí)行。

　　2、就財政收入而言，帝國財政建立在最廣泛的人口基礎(chǔ)上，至少在法律原則上由國家雇用的官吏直接向全部的人口與財產(chǎn)征稅(田租戶調(diào))，以戶為單位而不像中世紀(jì)西方那樣以特權(quán)團(tuán)體或階級為單位征稅，為此國家需要出面清丈田畝、統(tǒng)計人戶，這樣的管理工作始終不絕。免稅的特權(quán)階層主要限于皇族，至少在法律規(guī)定上這樣的人數(shù)并不多，并且特權(quán)地位經(jīng)常被取消。與此相關(guān)，相對于西方，帝國的個人土地私有制發(fā)展比較早(雖然有限)，土地早就可以自由買賣，人身依附關(guān)系也比較輕，從人頭稅的歷史看，民眾對國家的人身依附關(guān)系也逐漸減輕。

　　3、就財政支出而言，除了有時需彌補(bǔ)皇室財政的差額外，國家財政的基本用途是：軍事支出(國家內(nèi)外安全和擴(kuò)張所需)、官俸支出(國家管理所需)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)支出(農(nóng)田水利建設(shè)、治理大江大河、建設(shè)公共工程)以及社會福利支出(救災(zāi)賑濟(jì))等等。另外，皇權(quán)政府還利用國家的力量，建立和完善常平倉制度與和糴政策，以調(diào)劑糧食供應(yīng)，控制糧價等等。這些財政支出的用途基本都屬于國家的公共職能，相當(dāng)大程度上是以公共利益的名義進(jìn)行的，特別是從帝國初始就從事的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理事業(yè)，公共性更強(qiáng)。

　　不過，上述對帝國權(quán)力公共性的說明，是就權(quán)力的運(yùn)行過程而言的。就帝國權(quán)力的本質(zhì)(皇權(quán))來說，國家權(quán)力仍是一種“私的”權(quán)力，天下、國家為一家一姓所有。這也就決定了在財政制度運(yùn)行中，不存在嚴(yán)格限制甚至懲罰那些突破國家財政與皇室財政之分的行為，民眾對政府征稅權(quán)沒有約束，對財政支出的方向與金額也幾乎沒有影響，這些說明帝國財政還不是也不可能是一種公共性的財政。

　　(二)權(quán)力在滲透性方面，存在著理想與現(xiàn)實的不一致。

　　帝國的權(quán)力在理想目標(biāo)上是試圖達(dá)到集中與統(tǒng)一，通過職業(yè)化、專門化的官僚體系在帝國范圍內(nèi)有效行使權(quán)力。但在現(xiàn)實中，帝國建立在一個地域廣闊、差異極大，而統(tǒng)治技術(shù)和管理能力又極其有限的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力的滲透性事實上極其有限。

　　從財政角度看，在當(dāng)時如此落后的情況下，中央政府制定的財政方案事實上無法與下層的具體情況相適應(yīng)，中央集權(quán)的愿望超出了當(dāng)時的政府實現(xiàn)這種愿望的能力，為此地方不得不對有關(guān)法律和規(guī)定進(jìn)行改動與變通。在很多時候，這就為官吏濫用權(quán)力，上下其手，貪污納賄提供了便利，使得權(quán)力的滲透性問題進(jìn)一步增加。

　　無論是兩稅法之前以人頭稅為主的財政收入結(jié)構(gòu)，還是兩稅法之后漸行的以田畝為依據(jù)以田賦收入為主的結(jié)構(gòu)，其主要的征稅依據(jù)都是賬冊，記錄人戶或田畝的情況以及變化，如明代的黃冊記錄人口，魚鱗冊記錄田地。這些賬冊的建賬、統(tǒng)計、比對(核查)及調(diào)整等工作，非常繁瑣，工作量巨大。而在當(dāng)時有限的人力和落后的技術(shù)(統(tǒng)計、交通、印刷等等)條件下，各地州縣官根本做不到對人戶和田畝賬冊進(jìn)行及時記錄和調(diào)整，普遍存在著長期不定戶等、不調(diào)整各戶稅賦負(fù)擔(dān)的情況，只是滿足于依據(jù)舊賬冊征收稅賦、派發(fā)徭役。在一個王朝的初期，在強(qiáng)勢的統(tǒng)治者推動下，這樣的賬簿工作可能做得相對好一點(diǎn)，賬冊齊全一些，但一段時間以后賬冊與實際情況就會相差極大，依此征稅將嚴(yán)重脫離實際情況，也就偏離了中央集權(quán)者初始的目標(biāo)。在財政史上，皇權(quán)政府在征取財政收入、派發(fā)徭役時，也曾試圖做到公平負(fù)擔(dān)，按資產(chǎn)和戶等狀況來進(jìn)行。如漢代推行根據(jù)戶貲來決定應(yīng)納田賦和人頭稅的數(shù)額，這通過“八月算民”制度來完成，即由縣令代表國家權(quán)力定期調(diào)查人口和田畝，“簡閱財物”及評定民戶資產(chǎn)。但事實上，法定人數(shù)極其有限的縣令和吏員，根本不可能去挨家挨戶調(diào)查人口、田畝，閱實財產(chǎn)，調(diào)查和評定工作更多在平時由鄉(xiāng)吏和鄉(xiāng)族勢力來進(jìn)行。這樣，“據(jù)貲定賦”的權(quán)力在相當(dāng)大程度落入鄉(xiāng)族手中，結(jié)果常常出現(xiàn)縱富役貧現(xiàn)象，破壞了國家要求通過“據(jù)貲定稅”均平人頭稅負(fù)擔(dān)的意圖。也就是說，國家的權(quán)力和國家的意志根本不能貫徹到鄉(xiāng)村。

　　(三)權(quán)力在穩(wěn)固性方面不足，呈現(xiàn)周期性崩潰。

　　傳統(tǒng)中國帝國制度一個非常重要的特征就是王朝的周期性崩潰，每一個王朝大致存續(xù)時間為300年左右。對此，歷史學(xué)家們對此提出了種種解釋，如帝王素質(zhì)的持續(xù)下降、黃河周期性泛濫、游牧民族周期性沖擊等等。

　　從財政角度看，帝國權(quán)力周期性崩潰是有原因的，或者說，帝國時代的財政制度，不能為帝國制度提供穩(wěn)固的財力資源支持，從而引發(fā)帝國權(quán)力周期性地崩潰。帝國權(quán)力的周期性崩潰，可以從以下幾方面來考察其財政原因。

　　1、財政收入的相對固定性與財政支出的不斷膨脹性

　　如前所述，在傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)條件下，帝國財政收入主要來自于田賦，工商稅收和官產(chǎn)專賣收入的數(shù)量很難有持續(xù)的增長。由于耕地數(shù)量增長有限(尤其是在王朝的中后期)，農(nóng)業(yè)技術(shù)革新慢，土地收益很難有大的增加，田賦和依附于土地收益的人頭稅的數(shù)量相對固定、缺乏彈性。但是帝國財政支出卻有不斷膨脹的可能性：帝國財政支出中的皇室支出和官俸支出，都可能隨著皇室人口和官僚人數(shù)的增加而自然增長，很難有一種好的控制機(jī)制；
而軍事支出和應(yīng)付突發(fā)危機(jī)的支出，則具有很大的不確定性，隨時可能會有暴發(fā)性增長。在王朝初創(chuàng)時期，皇室和官僚隊伍相對原始，支出數(shù)額還比較低，財政收入可以支撐這時期的支出；
而到王朝中后期，相對固定的收入難以支持不斷膨脹的甚至突發(fā)性的支出，王朝就會因收不抵支而陷入財政困境，或因橫征暴斂激起民變而滅亡。在王朝中期，若有君主或大臣(如唐代楊炎、宋代王安石、明代張居正等)，對財政體制進(jìn)行一番合理化改革，則王朝會出現(xiàn)一段時間的“中興”，但最后仍免不了滅亡。

　　2、財政對自耕農(nóng)基礎(chǔ)的依賴與周期性的土地兼并

　　帝國權(quán)力建立在自耕農(nóng)納稅當(dāng)兵的基礎(chǔ)上，為此帝國需要給農(nóng)民提供必要的土地，使其能夠承擔(dān)得起繳納田賦、提供徭役的責(zé)任。在唐中期兩稅法之前，帝國試圖以確立田制、保證土地相對平均分配來保證這一點(diǎn)；
兩稅法之后，帝國雖然不再調(diào)整田制，但仍試圖通過打擊豪強(qiáng)、加重占地多者稅收負(fù)擔(dān)等形式，來維持分散的自耕農(nóng)局面。

　　但是，帝國對自耕農(nóng)地位的維護(hù)，往往為土地兼并所破壞。每一個王朝初期，因長期戰(zhàn)爭，人口減少，無主荒地和政府控制的土地較多，帝國政府可以通過鼓勵墾荒、承認(rèn)對無主地的占有或者將官地授賣，創(chuàng)造出一批自耕農(nóng)來實現(xiàn)征稅征兵的目的。但是隨著貧富差距加大而帶來富人對窮人土地的收購，皇族、官僚和豪強(qiáng)仗勢侵奪地產(chǎn)，以及土地因生產(chǎn)效率而發(fā)生的自然流轉(zhuǎn)等原因，土地的兼并和集中往往無可避免，這樣一大批農(nóng)民將失去土地。如果土地和人口賬冊能夠及時調(diào)整，賦役負(fù)擔(dān)也及時加以轉(zhuǎn)移，那么土地兼并的后果還不是特別嚴(yán)重。問題在于，在當(dāng)時官吏有限、技術(shù)落后而官府權(quán)力幾無制約的情況下，征發(fā)賦役的官吏，往往不會將田地應(yīng)負(fù)擔(dān)的部分及時轉(zhuǎn)移給新主，而只是簡單地將逃戶的賦役額攤征在親鄰身上(所謂“稅額長定，有逃即攤”)，這些親鄰很快面臨破產(chǎn)，這進(jìn)一步加劇了自耕農(nóng)的失地與破產(chǎn)。因此，帝國所依賴的自耕農(nóng)局面將被周期性兼并破壞。

　　3、官吏吞噬剩余

　　一國財政乃至政權(quán)要能穩(wěn)固，就必須建立在可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成長基礎(chǔ)上。而對于可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)論相當(dāng)簡單，那就是產(chǎn)權(quán)制度安排必須使得個人在從事經(jīng)濟(jì)活動時，在扣除掉一個相對并不高的固定支付(如原料成本、固定工資、租金等等)之后，個人能夠支配剩下的幾乎所有余額(剩余)，這樣個人從事經(jīng)濟(jì)活動的積極性就會非常高。個人財富也因此比較容易地積累起來，投資于生產(chǎn)的資本不斷增加，經(jīng)濟(jì)就能獲得持續(xù)的增長。如果經(jīng)濟(jì)主體不能獲得剩余，不但影響他們經(jīng)濟(jì)活動的積極性，而且使投資于生產(chǎn)的資本大大減少，這樣的經(jīng)濟(jì)不可能獲得持續(xù)增長，在此基礎(chǔ)上的財政也就不可能得到穩(wěn)固，政權(quán)也難以持久穩(wěn)定。

　　如前所述，由于地域范圍的廣大(監(jiān)督困難)、地理人情狀況的復(fù)雜(靈活性的必要)、官府權(quán)力相對于民眾的強(qiáng)勢(約束性極小)，帝國官吏在治理國家的時候，上下其手謀取個人好處的機(jī)會相當(dāng)多(如在正稅之外征收雜稅，正役之外附加雜役，征收各種名目的附加稅、附加費(fèi)，攤派各種成本，索取各種好處等等)。這樣，即使經(jīng)濟(jì)增長，社會剩余增加，也往往不體現(xiàn)為國家財政收入的增長和民眾財富的積累，而體現(xiàn)在官吏個人收益和財產(chǎn)的提高，甚至可能將剩余吸取一空，將普通民眾推到赤貧的境地，此謂“官吏吞噬剩余”。官吏吞噬剩余，使經(jīng)濟(jì)主體不能獲得經(jīng)濟(jì)活動的剩余部分，不但阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，而且最終引發(fā)民眾的反抗。歷史上王朝的衰敗和滅亡，總是和吏治的腐敗緊密聯(lián)系在一起。

　　特別在明清兩代，官吏法定薪俸極低，其貪污腐化極為驚人。乾隆中期，清政府的實際財政收入約為7100萬兩，約占當(dāng)時生產(chǎn)總值的4.98%，但自乾隆后期起，社會經(jīng)濟(jì)雖然有一定發(fā)展，但財政收入占生產(chǎn)總值比重呈明顯下降趨勢，至嘉、道年間，清政府對全國財政的控制降至很低水平。晚清大部分時期，官方統(tǒng)計的財政收入占國民生產(chǎn)總值的2%左右(統(tǒng)計的財政收入)，如果考慮到地方政府隱匿的財政收入，實際上中央和地方財政收入占國民生產(chǎn)總值約4.5%(實際的財政收入)，但由于吏治腐敗，民眾實際納稅占國民生產(chǎn)總值的6%。換言之，近1/3的民眾納稅額，不能進(jìn)入國庫，而成為大大小小官吏的個人收入。

　　注釋：略。

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