摘要：在1990年代短暫地經(jīng)歷了“市場社會”的夢魘之后，中國已出現(xiàn)了蓬勃的反向運(yùn)動，并正在催生一個“社會市場”。在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機(jī)制，但政府通過再分配的方式，盡力對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”，讓全體人民分享市場運(yùn)作的成果，讓社會各階層分擔(dān)市場運(yùn)作的成本，從而把市場重新“嵌入”社會倫理關(guān)系之中。近年來出臺的一系列社會政策顯示，中國政府既有政治意愿也有財政能力來充當(dāng)社會市場的助產(chǎn)士，雖然無論在意愿還是能力上，兩者都有待加強(qiáng)。今天中國社會還存在大量嚴(yán)重的問題，但社會政策的最終出現(xiàn)具有歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義。

　　關(guān)鍵詞：倫理經(jīng)濟(jì)；
市場經(jīng)濟(jì)；
去商品化；
社會政策

　　這篇文章標(biāo)題中的"大轉(zhuǎn)型"（great t ransformation ）和"雙向運(yùn)動"（double movement ）都是從卡爾。波蘭尼（Karl Polanyi）那兒借來的。1944年，波蘭尼出版了他的巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》。盡管距這本書初版，時間已經(jīng)過去了六十多年，但正如約瑟夫。斯蒂格利茨（Josep h E.Stiglitz）在該書的新版前言中所說，"波蘭尼所提出的問題和視野并沒有喪失它的卓越性"，他"常讓人們感覺到，他是在直接針對當(dāng)下問題發(fā)言"。

　　改革開放以后，中國的指導(dǎo)思想發(fā)生了變化。這時決策者不再著力于基本保障和平等，而是大講"發(fā)展是硬道理"，致力于追求經(jīng)濟(jì)增長速度。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長速度的最大化，其他一切都要讓步，包括公平、就業(yè)、職工權(quán)益、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)境、國防建設(shè)等。當(dāng)時，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家鼓吹的一個"下溢假設(shè)"（trickling down effect ）相當(dāng)盛行：只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、餅越做越大，其他一切問題都遲早會迎刃而解。

　　在這種意識形態(tài)變化的大背景下，中國分三個階段經(jīng)歷了從倫理經(jīng)濟(jì)演化到市場社會的轉(zhuǎn)變。第一階段是市場的出現(xiàn)（1979-1984年），其間零星的商品交易市場開始出現(xiàn)，但它們在整體經(jīng)濟(jì)中的作用仍十分有限，行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)依然很強(qiáng)，非市場體制與關(guān)系仍然占據(jù)上風(fēng)。第二階段是市場制度的出現(xiàn)（1985-1992年），其間一套相互關(guān)聯(lián)的市場制度開始出現(xiàn)，如產(chǎn)品市場、勞動力市場、資本市場、外匯市場、土地市場等。到這個階段，等價交換、供求關(guān)系、競爭等市場原則開始在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，但它們還沒有大規(guī)模侵入非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。第三階段是市場社會的出現(xiàn)（1993-1999年），其間市場原則開始席卷非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，大有成為整合社會生活機(jī)制的勢頭。

　　經(jīng)過這三個階段的轉(zhuǎn)變，倫理經(jīng)濟(jì)的格局逐步瓦解。各級財政之間的關(guān)系從"大鍋飯"變?yōu)?分灶吃飯"；
政府財政與企業(yè)之間的關(guān)系從"軟預(yù)算約束"變?yōu)?硬預(yù)算約束"；
在給農(nóng)民生產(chǎn)自由的同時，農(nóng)村實(shí)行的大包干解除了集體對個體的責(zé)任；
勞動用工制度的改革打破了城鎮(zhèn)職工的"鐵飯碗".隨著農(nóng)村里的村莊和城鎮(zhèn)里的單位逐漸剝離社會職能，演變?yōu)榧兇獾慕?jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，村民和職工的生老病死、福利待遇便失去了保障，必須靠個人花錢購買。

　　市場原則干預(yù)的范圍可以用商品化的程度來衡量。衛(wèi)生領(lǐng)域就是一個例子。改革開放以前，在衛(wèi)生總費(fèi)用中，政府預(yù)算支出和社會支出（公費(fèi)醫(yī)療加勞動保險）占80%以上，患者自付部分低于20%.因此，那時雖然有"看病難"的問題，卻沒有"看病貴"的問題。在改革開放初期，社會支出部分開始緩緩下滑，但政府預(yù)算支出部分的比重仍在上升，一度升至接近40%.1980年代中期是個明顯的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從此以后，政府預(yù)算支出和社會支出雙雙急劇下跌，到新世紀(jì)的頭幾年跌到谷底。2002年，前者所占比重降至15.21%，后者的比重降至26.45%，兩者加總不過41.66%.政府預(yù)算支出和社會支出萎縮的后果是居民個人衛(wèi)生支出的比重節(jié)節(jié)攀升。1980年，居民衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重不過23%；
2000-2002年間，這個比重已高達(dá)60%.換句話說，中國的衛(wèi)生體系已經(jīng)變成了一個主要由私人籌資的體系，公共支出只是填補(bǔ)空缺。這個轉(zhuǎn)變從根本上將治療疾病的責(zé)任由從前的政府或社會保險承擔(dān)轉(zhuǎn)向病人自己承擔(dān)。與其他國家進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生總費(fèi)用中居民個人支出部分在發(fā)達(dá)國家平均是27%，在轉(zhuǎn)型國家是30%，在最不發(fā)達(dá)國家是40.7%，在其余發(fā)展中國家是42.8%；
中國的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域此時恐怕已變成世界上最市場化的領(lǐng)域之一。市場只為有支付能力的消費(fèi)者服務(wù)，無怪乎現(xiàn)在相當(dāng)多的中國城鄉(xiāng)居民抱怨"看病貴"。

　　醫(yī)療衛(wèi)生只是受市場原則侵蝕的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之一；
在此期間，教育等其他非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也或多或少受到市場力量的沖擊。用波蘭尼的話來說，在中國轉(zhuǎn)向市場社會時，經(jīng)濟(jì)試圖"脫嵌"于社會，并進(jìn)而支配社會。從大歷史的角度看，從倫理經(jīng)濟(jì)向市場社會演化對中國而言是一次前所未有的轉(zhuǎn)型。

　　二、保護(hù)性反向運(yùn)動的興起

　　波蘭尼指出，一個"脫嵌"的、完全自我調(diào)節(jié)的市場力量是十分野蠻的力量，因為當(dāng)它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r，它必然導(dǎo)致社會與自然環(huán)境的毀滅。雖然中國經(jīng)濟(jì)在過去四分之一個世紀(jì)高速增長，但一味追求GDP 高增長率也帶來一系列嚴(yán)重的問題。這些問題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時間的推移，它們變得越來越引人注目。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括日益惡化的生態(tài)環(huán)境和貧富懸殊。人們開始體會到經(jīng)濟(jì)增長不等于社會進(jìn)步。

　　更重要的是，在市場社會里，人們的生計完全依靠市場。由于市場只為有支付能力的人服務(wù)，人們的福祉取決于其支付能力。因此，普通工農(nóng)大眾享有的保障和救助越來越少。大規(guī)模下崗失業(yè)、就學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)，讓千千萬萬的人痛感經(jīng)濟(jì)與社會安全的缺乏。在他們看來，市場社會強(qiáng)加給自己的負(fù)擔(dān)過于沉重，難以忍受。在這個背景下，市場改革的金字招牌脫落了，有關(guān)市場改革的共識破裂了。

　　那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對新推出的市場導(dǎo)向改革不再毫無保留地支持；
相反，他們對凡是帶有"市場"、"改革"標(biāo)簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)"改革"財?shù)膶W(xué)者。他們普遍感覺到中國的改革已經(jīng)到了改弦更張、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時候了。這就啟動了力圖抵制經(jīng)濟(jì)"脫嵌"的保護(hù)性反向運(yùn)動。

　　這時政策制定者也開始認(rèn)真對待鄧小平發(fā)出的警告："如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子"；
"社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了".為了緩解社會矛盾，中國政府開始花更大的氣力來"兼顧"公平。比起以前，現(xiàn)在的"兼顧"終于有了實(shí)質(zhì)內(nèi)容。"兼顧"的具體做法是用"去商品化"的方式將經(jīng)濟(jì)關(guān)系重新"嵌入"社會關(guān)系。這里"去商品化"是指把一些與人類生存相關(guān)的服務(wù)（如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等）看作基本人權(quán)而不是市場交易的標(biāo)的物，其目的是讓人們可以不完全依賴市場而生存。

　　在計劃經(jīng)濟(jì)、單位體制已經(jīng)解體的局面下，要達(dá)到去商品化的目的，必須建立一個再分配機(jī)制：一方面，人們依其收入水平向國家繳稅；
另一方面，人們依其需要從國家的再分配（社會救助、社會保險、公共服務(wù)）中受益；
而繳稅水平與受益水平?jīng)]有必然關(guān)系。再分配用國家的強(qiáng)制力打斷了市場的鏈條，把全體人民重新鏈接起來，這就是中國最近幾年正在發(fā)生的變化。

　　如果說從1978年開始到1990年代中期中國只有經(jīng)濟(jì)政策、沒有社會政策的話，我們看到社會政策正在中國大地上出現(xiàn)。1990年代中期以前，中國在減貧上取得了巨大的成就。不過，減貧恐怕主要是經(jīng)濟(jì)增長的副產(chǎn)品，而不是社會政策的成就。這從一個簡單的觀察中就可以看出：1990年代中后期以來，在扶貧力度加大的同時，減貧的速度卻放慢了。另外，正如本文后面提到的，早在1990年代中期以前，一些地方便開始試行帶有社會政策色彩的措施，如1986年開始試行的農(nóng)村低保，1993年上海開始建立的城市低保制度。但當(dāng)時這類措施要么局限在小范圍內(nèi)，要么只有政策宣示，缺乏貫徹力度。以下數(shù)據(jù)表明，在全國范圍內(nèi)推行社會政策是最近幾年的事。

　　表1列舉了最近幾年出臺的一系列社會政策。可以看出，新世紀(jì)到來以前，可以算得上社會政策的只有1999年出臺的"西部大開發(fā)".絕大多數(shù)社會政策也就是最近五六年推出的。以下兩節(jié)我們將展現(xiàn)一批圖表，意在證明這些社會政策不僅僅是文件上的東西，而是具體的、實(shí)實(shí)在在的行動，正在給中國社會帶來翻天覆地的變化。為了分析方便起見，我們把這些社會政策歸為兩大類：一類的目標(biāo)是縮小不平等，另一類的目標(biāo)是降低不安全。

　　三、縮小不平等

　　從收入差距的構(gòu)成上看，中國的收入差距可以分解為城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距、農(nóng)村內(nèi)部收入差距、城鄉(xiāng)之間收入差距以及地區(qū)之間收入差距。研究表明，中國整體收入差距的很大一部分源自于地區(qū)之間的差距和城鄉(xiāng)之間的差距。因此，為了縮小整體收入差距，必須首先盡量縮小地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距。

　　（一）縮小地區(qū)差距

　　縮小地區(qū)差距的主要措施是加大中央政府對各省尤其是中西部經(jīng)濟(jì)相對落后省份的財政轉(zhuǎn)移支付。1993年以前，中國財政體制實(shí)行"分灶吃飯"的包干制，這種體制對東南沿海發(fā)達(dá)省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，且不必與別省分享來自本地的稅收。但對財政資源貧乏的中西部省份來說，沒有外來的財政轉(zhuǎn)移支付，它們便難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項目。1980年代中期以后，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，其中一個重要原因便是財政包干制。

　　1994年，中國政府對財政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了"兩個比重"連續(xù)15年的下滑趨勢，從而增強(qiáng)了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

　　從圖1可以看得很清楚，自1994年以來，中央對各省財政轉(zhuǎn)移支付的總量一直呈快速增長的態(tài)勢；
尤其是1999年以后，幾乎是一年上一個大臺階；
到2007年已達(dá)到16000億元的水平，是1994年轉(zhuǎn)移支付總量的近8倍。1999年之所以成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，顯然是與當(dāng)年中央政府正式宣布進(jìn)行"西部大開發(fā)"相關(guān)聯(lián)的。

　　哪些地區(qū)是中央財政轉(zhuǎn)移支付的受益者呢？據(jù)財政部統(tǒng)計，1994年至2005年期間，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額中，東、中、西部分別占10%、44%、46%.大規(guī)模的中央財政轉(zhuǎn)移支付，有助于緩解各地區(qū)間財政收支的不平衡，也有助于促進(jìn)全國各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。圖2似乎證明了這一點(diǎn)。我們看到，就GDP 增長速度而言，在實(shí)行分稅制以前，東部、中部、西部和東北四大板塊經(jīng)濟(jì)之間存在著很大的距離。自1994年以后，各板塊的增速開始逐漸趨同。2005年，東、中、西和東北地區(qū)的增速分別為13.13%、12.54%、12.81%和12.01%，差別已經(jīng)不是那么明顯。

　　各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)增長速度的趨同有利于遏制地區(qū)差距惡化的勢頭，并可能導(dǎo)致地區(qū)差距的縮小。圖3展現(xiàn)了按照不變價計算的1978年到2005年省際人均GDP 基尼系數(shù)的變化軌跡。從中我們可以看出，在1983年后的很長一段時間里，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。1990年代是地區(qū)差距持續(xù)快速擴(kuò)大的時期。轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1999年。中央政府宣布"西部大開發(fā)"以后，雖然地區(qū)差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大，但速度明顯放緩。

　　更為可喜的是，地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢在2004年出現(xiàn)了自1990年以來的首次逆轉(zhuǎn)；
2005年，地區(qū)差距進(jìn)一步縮小。在這么短的時間里，中央財政轉(zhuǎn)移支付便帶來了如此顯著的變化，不能說不是一個奇跡。

　�。ǘ�）縮小城鄉(xiāng)差距

　　眾所周知，中國城鄉(xiāng)之間的收入差距一直比較大。與其他一些發(fā)展中國家相比，如按總體基尼系數(shù)來衡量，中國全國的收入差距并不是最高的，低于拉丁美洲和非洲的一些國家；
然而，中國城鄉(xiāng)差距也許是世界上最大的，這構(gòu)成中國收入分配格局的一個最為重要的特點(diǎn)。

　　為了縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，中國政府近年來對農(nóng)村居民采取了"少取"和"多予"兩套策略。"少取"最明顯表現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅上。農(nóng)業(yè)稅是最古老的稅種之一，其歷史可以追溯到幾千年以前。改革開放以后，農(nóng)業(yè)在中國國民經(jīng)濟(jì)中的份額不斷下降，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1979年的31%下滑到2005年的12.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　6%.但在1986-1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅）占財政總收入的比重卻不降反升，從2.1%攀升到5.3%.1996年以后，農(nóng)業(yè)各稅占財政收入的比重開始回落，可是直到2005年，仍高于1985年的水平。這一年，農(nóng)業(yè)各稅加在一起總額達(dá)936.4億元。換句話說，即使不算苛捐雜稅，農(nóng)民的正稅負(fù)擔(dān)在很長時期里也相當(dāng)沉重。

　　在2004年召開的十屆全國人大第二次會議上，溫家寶總理宣布"取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅".當(dāng)年，8個省全部免征農(nóng)業(yè)稅，12個省農(nóng)業(yè)稅稅率降低3%征收，11個省農(nóng)業(yè)稅稅率降低1%征收。2005年，多數(shù)省份自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)一步加大了減免的力度。最后，原計劃到2008年的全面取消農(nóng)業(yè)稅提前到2006年完成，這意味著9億農(nóng)民不必支付當(dāng)年本該繳納的千億元左右農(nóng)業(yè)稅，人均受益100多元。

　　早在1980年代中期，農(nóng)村的亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，這實(shí)際上是在農(nóng)業(yè)稅以外加在農(nóng)村居民身上的額外稅負(fù)。盡管從1990年代初起，中央政府三令五申，要求把農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)格控制在農(nóng)民人均純收入5%的范圍內(nèi)，但在相當(dāng)多的地方（尤其是中部農(nóng)村），農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不僅沒有緩解，反而愈演愈烈。

　　究其原因，中央"請客"（出臺諸如九年義務(wù)教育等政策）、基層"付賬"（要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)執(zhí)行這些政策的成本）的做法難辭其咎。2000年，安徽省開始試點(diǎn)"費(fèi)改稅".試點(diǎn)之初，并沒有強(qiáng)調(diào)要對試點(diǎn)省進(jìn)行中央財政轉(zhuǎn)移支付，希望地方能夠自我消化收支缺口。但各地的改革試點(diǎn)工作很快暴露出地方財政存在的巨大缺口，嚴(yán)重影響著農(nóng)村基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育的投入。這引起了中央政府的高度關(guān)注。2002年，國務(wù)院新增16個省份擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)；
作為擴(kuò)大試點(diǎn)的配套措施，財政部出臺了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，當(dāng)年安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加至245億元。2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革全面鋪開。

　　從圖4可以看出，這以后中央財政農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助年年大幅攀升。

　　"多予"方面的政策力度更大。1997年，中央財政用于"三農(nóng)"的資金不過區(qū)區(qū)700余億元。這類資金在2001年上了一個大臺階，達(dá)1900億元；
但其后兩年變化不大。2004年是個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中央財政用于"三農(nóng)"的支出比上年凈增700余億元，達(dá)2626億元；
其后，每年的增幅都在500億元上下。2007年中央財政預(yù)算安排"三農(nóng)"支出達(dá)3917億元，相當(dāng)于1997年的5倍多。

　　"少取"和"多予"雙管齊下似乎已經(jīng)初見成效。如圖6所示，在經(jīng)歷了1990年代中期以來的急劇惡化后，從2003年起，城鄉(xiāng)人均收入差距已穩(wěn)定在一個很窄的區(qū)間；
而城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療支出和文教娛樂支出（其中教育支出是大頭）的差距已開始呈現(xiàn)下滑的趨勢。隨著公共財政擔(dān)負(fù)起全民基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的責(zé)任，我們可以期待，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的勢頭將會在不久的未來受到遏制，甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

　　四、降低不安全

　　現(xiàn)代社會充滿了各種風(fēng)險；
任何人都可能陷入無助的地步，而責(zé)任不完全在他們自己。雖然家庭和民間組織可以緩解這些風(fēng)險對某些個人的危害，但它們并沒有能力幫助所有人抵御這些風(fēng)險。在改革開放以前的中國，農(nóng)村的社隊和城鎮(zhèn)的單位是抵御這些風(fēng)險的庇護(hù)所。隨著社隊和單位的瓦解，這些風(fēng)險必須由政府強(qiáng)制全社會來承擔(dān)，為所有人提供最起碼的經(jīng)濟(jì)安全。

　　但在八九十年代，中國政府并沒有足夠重視自己在這方面的責(zé)任。這種狀況在過去幾年開始得到扭轉(zhuǎn)。下面的幾個圖表展示了在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、工傷保險、失業(yè)保險等方面的新進(jìn)展。

　�。ㄒ唬┳畹蜕�活保障

　　中國政府對經(jīng)濟(jì)安全重視程度的迅速提高，可以從其對最低生活保障的態(tài)度上看得很清楚。

　　城市貧困人口問題引起人們的關(guān)注是最近的事。此前，大多數(shù)中國人一直以為，貧困只是一種農(nóng)村現(xiàn)象。但隨著下崗失業(yè)問題在1990年代中期以后日趨嚴(yán)重，城市貧困逐漸凸顯。

　　上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障（低保）制度。1997年，在大規(guī)模"減員增效、下崗分流"啟動之時，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內(nèi)推行城市低保制度。但當(dāng)時的緊迫感并不太強(qiáng)烈，在此后的三年多里，全國低保覆蓋面擴(kuò)大緩慢。2001年下半年，轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)了，中央要求擴(kuò)大對國有大中型企業(yè)特困職工低保的覆蓋面。

　　到當(dāng)年年底，低保人數(shù)在六個月里翻了一番，增加到1170萬人。次年，中央政府對全國民政系統(tǒng)進(jìn)行了總體動員，發(fā)動上百萬人參加對全國所有低保對象的集中排查，力爭對各地城市貧困人口做到"應(yīng)保盡保".各地政府不敢怠慢，結(jié)果低保覆蓋人數(shù)逐月攀升，到2002年底，總數(shù)已達(dá)2054萬人。其后幾年，低保人數(shù)在2200萬上下浮動，基本上將全國城鎮(zhèn)符合條件的低保對象都納入了保障范圍（見圖7）。

　　在城市低保覆蓋面擴(kuò)大的頭幾年，覆蓋面擴(kuò)大的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于低保資金投入的速度。結(jié)果，在覆蓋面擴(kuò)大的同時，人均低保補(bǔ)助水平卻下降了。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，各級政府都加大了對低保的財政支持力度。自2001年起，人均低保補(bǔ)助水平逐年增加，2006年達(dá)千元左右，比2001年的水平翻了不止一番。

　　城市貧困問題固然麻煩，但更嚴(yán)重的貧困問題存在于農(nóng)村。到2005年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口（年收入低于683元）還有2365萬人，低收入貧困人口（年收入低于944元）還有4067萬人，兩者相加總計6432萬人。如果換用聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)（一天一美元），生活在貧困水平以下的農(nóng)民則有一億人以上。

　　從1997年開始，我國部分有條件的省市開始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出臺實(shí)施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，以法律形式將農(nóng)民納入社會保障范圍。但稅費(fèi)改革以前，在全國大多數(shù)地方，對農(nóng)村特困戶的救濟(jì)金大部分來源于"村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌".因此，那時不可能建立規(guī)范的農(nóng)村低保制度。只有在農(nóng)村稅費(fèi)改革取得一定進(jìn)展后，建立農(nóng)村低保才有了財政上的保障。正是在這個背景下，2004年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要在有條件的地方探索建立農(nóng)民最低生活保障制度。到2005年底，全國共有14個省全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度。到2006年底，出臺了全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度政策文件的省份增加到22個，全國共有約1500萬農(nóng)村特困群眾被納入了農(nóng)村低保的保障范圍。除此之外，還有1200多萬人屬于"農(nóng)村定期救濟(jì)"對象。兩者加在一起，人數(shù)為2723萬（圖8），略高于沒有解決溫飽的貧困人口，但還未能涵蓋低收入貧困人口。

　　2007年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2007〕1號）明確提出：要于年內(nèi)在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。這樣，農(nóng)村最困難的群眾第一次被納入了公共財政的保障范圍，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟(jì)體制過渡到國家財政供養(yǎng)的歷史性轉(zhuǎn)變。盡管目前農(nóng)村低保的補(bǔ)差水平還很低，我們有理由相信，隨著國家財政投入力度的加大，農(nóng)村低保水平一定會逐步提高。

　�。ǘ�）醫(yī)療保障

　　毛澤東時代的中國是強(qiáng)調(diào)平等原則的社會。那時，在城市有為政府機(jī)關(guān)、大專院校和事業(yè)單位雇員建立的公費(fèi)醫(yī)療制度，以及為國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工建立的勞動保險制度。農(nóng)村則普遍實(shí)行以社隊為基礎(chǔ)的合作醫(yī)療制度。雖然從今天的角度看，當(dāng)時的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不高，但是，這套醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民提供了廉價、平等的基本醫(yī)療保障。

　　改革開放后，減輕財政壓力一度主導(dǎo)了城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)改革的思路。尤其是進(jìn)入1990年代以后，公費(fèi)醫(yī)療和勞動保險制度雙雙萎縮；
取而代之的是1999年開始推廣的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。新制度發(fā)展神速，在短短七年里，加入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的人從1999年的1800萬左右迅速增至2006年的1.57億，翻了好幾番（圖9）。尤其值得一提的是，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度涵蓋了離退休人員，使這個健康狀況相對脆弱的人群得以享受基本醫(yī)療保障。到2005年底，約四分之三的離退休人員已參加了基本醫(yī)保，參保率遠(yuǎn)高于較為年輕的在職職工。

　　與公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療不同的是，新制度不再覆蓋職工的親屬。個體從業(yè)者、非正規(guī)部門的職工和流動人口也沒有納入保險范圍。因此，盡管新制度發(fā)展很快，到2006年它的覆蓋面僅占城鎮(zhèn)人口的四分之一。如果把流動人口考慮進(jìn)去，覆蓋率還會更低。

　　近幾年來，一些地方對如何為城鎮(zhèn)非職工居民提供醫(yī)療保險進(jìn)行了試點(diǎn)，大概有100個城市的1000萬城市居民已經(jīng)參加了醫(yī)療保險。為了對城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)"無縫隙"覆蓋，國務(wù)院常務(wù)會議于2007年4月決定，當(dāng)年在有條件的省份選擇一兩個市，進(jìn)行建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的試點(diǎn)，凡未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險；
2008年擴(kuò)大試點(diǎn)，爭取2009年試點(diǎn)城市達(dá)到80%以上；
2010年在全國全面推開。

　　城市流動群體，尤其是農(nóng)民工的醫(yī)保問題更復(fù)雜一些，因為他們年輕、流動性大，參保意愿較低，雇主也不愿主動為他們參保付費(fèi)。早在2002年9月，上海市便出臺了《上海市外來從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，建立起專門針對外來從業(yè)人員的綜合社會保險制度。次年3月，成都市政府頒布了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，對在蓉打工的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員即農(nóng)民工執(zhí)行綜合社會保險的參保辦法。勞動和社會保障部于2003年和2004年分別出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，明確要求各地勞動保障部門，把與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險范圍。對在城鎮(zhèn)從事個體經(jīng)營等靈活就業(yè)的農(nóng)村務(wù)工人員，則要求按照靈活就業(yè)人員參保的有關(guān)規(guī)定參加醫(yī)療保險。這一年，北京、山東等省市開始試驗不同形式的農(nóng)民工醫(yī)保。不過，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)民工醫(yī)保的推廣進(jìn)展緩慢。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，我國現(xiàn)有1.2億農(nóng)民工；
但截至2005年底，全國農(nóng)民工的醫(yī)療保險平均參保率僅為10%左右，即約1200萬人。

　　轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2006年。3月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強(qiáng)調(diào)"抓緊解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題"，把農(nóng)民工醫(yī)療保險問題擺在了突出位置。隨后，勞動和社會保障部印發(fā)了相關(guān)實(shí)施意見，并在5月中旬發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險專項擴(kuò)面行動的通知》，明確提出"爭取2006年底農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的人數(shù)突破2000萬人，爭取2008年底將與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工基本納入醫(yī)療保險"的目標(biāo)。這標(biāo)志著農(nóng)民工醫(yī)療保障工作進(jìn)入了具體推進(jìn)階段。各地很快拿出了關(guān)于解決農(nóng)民工醫(yī)療保障問題的"意見"、"方法"、"辦法".到2006年底，2367萬農(nóng)民工參加了醫(yī)療保險；
這個數(shù)目在2007年3月增至2410萬人。

　　上面提到，我國農(nóng)村曾實(shí)行過廣受國際贊譽(yù)的合作醫(yī)療制度。但是，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，家庭成為農(nóng)村的基本生產(chǎn)單位。同時，政府對合作醫(yī)療又采取了放任自流的態(tài)度。失去了政策的支持，集體經(jīng)濟(jì)的衰落又瓦解了其賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村合作醫(yī)療因而迅速崩潰。

　　取消人民公社兩年后，1985年的一項調(diào)查表明，全國繼續(xù)堅持實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛降至5%；
1989年，這個比重降到4.8%.為此，政府提出了"恢復(fù)與重建"合作醫(yī)療制度的任務(wù)。但那時政府無意承擔(dān)農(nóng)民醫(yī)療保障的責(zé)任，反倒堅持"籌資以個人投入為主、集體扶持、政府適當(dāng)支持"，積極效果并不明顯。結(jié)果，雖然經(jīng)過十來年的努力，農(nóng)村合作醫(yī)療制度并沒有像預(yù)期的那樣得到恢復(fù)，其覆蓋率在農(nóng)村始終低于10%的水準(zhǔn)。即使這小得可憐的覆蓋面也還不鞏固，往往是"春辦秋黃，一進(jìn)、二送、三垮臺、四重來".

　　2003年初，中國政府轉(zhuǎn)變了對農(nóng)村合作醫(yī)療的態(tài)度。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部三部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從當(dāng)年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2-3個縣（市）先行試點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　取得經(jīng)驗后逐步推開。到2010年，實(shí)現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。新型合作醫(yī)療制度的不同之處在于公共財政的參與：除農(nóng)民個人的繳費(fèi)外，地方財政每年對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民給予一定金額的資助，中央財政也每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的每位農(nóng)民給予一定金額的補(bǔ)助。

　　公共財政的參與有力地推動了"新農(nóng)合"的快速發(fā)展，與以前的狀況形成鮮明的對比（圖10）。2003年，衛(wèi)生部進(jìn)行"第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查"時，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率還只有9.5%.而短短四年后，截至2007年6月30日，全國已有2429個縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療，共有7.2億農(nóng)民參加合作醫(yī)療，參加合作醫(yī)療的人口占全國農(nóng)業(yè)人口的82.83%.

　　2007年3月21日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展"十一五"規(guī)劃綱要》。綱要規(guī)定，要在"十一五"時期初步建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度框架。努力構(gòu)筑四張醫(yī)保網(wǎng)（城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、農(nóng)民工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療）的中國正穩(wěn)步邁向"人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)"的目標(biāo)。

　�。ㄈ�）工傷保險

　　工傷保險是指勞動者因公受傷、患病、致殘或死亡，依法從國家和社會獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和物質(zhì)幫助的社會保險制度。工傷保險實(shí)行"無過失補(bǔ)償"的原則。1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國勞動法》第73條規(guī)定："因工傷殘或者患職業(yè)病"時，勞動者依法享受社會保險待遇。

　　為了貫徹《勞動法》，勞動部于1996年8月12日公布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，它規(guī)定，工傷保險制度統(tǒng)一適用于我國境內(nèi)的各類企業(yè)及其職工；
城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟(jì)組織及其勞動者參照適用。但在其后七年里，工傷保險進(jìn)展不大。

　　直到2004年實(shí)施國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》后才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。此后，我國的工傷保險新增參保人數(shù)連續(xù)三年超過1500萬人，從2003年底的4575萬人猛增至2006年底的10268萬人，三年增加了5693萬人，翻了一番多（圖11）。

　　從圖11可以看出，盡管增速很快，但工傷保險參保人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人口的比重才剛剛超過三分之一。將農(nóng)民工納入工傷保險范圍是執(zhí)行《工傷保險條例》的難點(diǎn)。到2005年底，參加工傷保險的農(nóng)民工僅為1252萬人。2006年5月，勞動和社會保障部出臺了《推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險三年行動計劃》，亦稱"平安計劃"，其目標(biāo)是用三年左右的時間，將煤礦、建筑等高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。2006年，實(shí)現(xiàn)國有大中型煤礦企業(yè)農(nóng)民工全部參加工傷保險；
2007年，力爭合法小煤礦、非煤礦山和建筑企業(yè)半數(shù)以上的農(nóng)民工參加工傷保險；
2008年，基本實(shí)現(xiàn)全部合法煤礦、非煤礦山企業(yè)農(nóng)民工和大部分建筑企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險。

　　"平安計劃"有力地促進(jìn)了農(nóng)民工參與工傷保險。到2006年底，一些產(chǎn)煤大省的大中型煤礦已基本實(shí)現(xiàn)全部參保，參加工傷保險的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)達(dá)2537萬人，比上年翻了一番，占當(dāng)年新增工傷保險參保人數(shù)（1790萬人）的72%.勞動和社會保障部計劃在2007年底將農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)提升至3600萬人。

　�。ㄋ模�養(yǎng)老保險

　　改革開放前，國家通過單位向機(jī)關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員、城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工及部分集體企業(yè)職工提供養(yǎng)老保障。單位體制的解體以及所有制結(jié)構(gòu)的多元化促使中國探索新型養(yǎng)老保障模式。

　　1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出了養(yǎng)老保險體系框架。

　　1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，并將其覆蓋面擴(kuò)展至城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)的職工和個體勞動者。這以后，擴(kuò)大覆蓋面一直是基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重點(diǎn)之一。在過去十幾年里，城市養(yǎng)老保障覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大。

　　從1989年到2006年，參加基本養(yǎng)老保險的在職人員數(shù)量由4817萬人上升到14131萬人，占城市職工比例由35%提高到126.6%（圖12）。這里參保率高于100%說明城市正規(guī)部門的參保面已經(jīng)基本飽和。尤其值得一提的是，在同一時期，參加基本養(yǎng)老保險的城市離退休人員由893萬人上升到4635萬人，占離退休人員的比例由41%提高到86.6%.換句話說，絕大多數(shù)由正規(guī)部門離退休的人員已享受基本養(yǎng)老保險的待遇。

　　城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員。從這個角度看，擴(kuò)大覆蓋面的任務(wù)還很艱巨。到2006年末，參保的在職人員僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的49.9%；
非正規(guī)部門的雇員，尤其是大量農(nóng)民工依然游離在社會化的養(yǎng)老保險制度之外。2006年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為1417萬人。

　　對農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的最大障礙在于目前他們的個人保險賬戶具有屬地性，不能在全國范圍內(nèi)流動。為了掃除這個制度性的障礙，2007年6月29日由全國人大常委會通過的《勞動合同法》規(guī)定"國家采取措施，逐步實(shí)現(xiàn)勞動者基本養(yǎng)老保險個人賬戶隨勞動者在全國范圍內(nèi)流動".這意味著，將來制定《社會保險法》時，會明確"社會保險實(shí)行全國統(tǒng)籌".與此同時，勞動和社會保障部正在草擬的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法也將解決包括養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移在內(nèi)的一系列困擾農(nóng)民工參保的問題。

　　擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面的更大挑戰(zhàn)在農(nóng)村，因為我國現(xiàn)有1.4億老年人中的65%生活在農(nóng)村。

　　從1986年起，我國便開始探索如何在農(nóng)村推行社會養(yǎng)老保險。在幾十個縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，民政部于1992年1月3日正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。該方案確定了籌集農(nóng)民養(yǎng)老保險資金實(shí)行"個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持"的原則。其后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保。

　　然而，1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停滯、衰退狀態(tài)。這一方面是因為政府1998年的機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動和社會保障部。但更重要的是因為當(dāng)時的高層領(lǐng)導(dǎo)對這項事業(yè)的可行性產(chǎn)生了動搖。

　　1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。政府政策的變動導(dǎo)致參保人員連續(xù)五年大幅下降（圖13）。

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的急剎車不久便引起全國人大、全國政協(xié)代表的關(guān)切。他們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的提案和建議逐年增加，社會上對農(nóng)村養(yǎng)老保險的必要性、可行性也議論紛紛。在這個背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)自2002年以來穩(wěn)定在5400萬人上下。更重要的是，十六大報告提出要"發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟(jì)和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度".十六屆三中全會進(jìn)一步提出："農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合".2007年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》還首次出現(xiàn)了"探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度"等表述。于是，一些地方漸漸恢復(fù)了探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的努力。新探索中最重要的變動是實(shí)行個人、集體和政府三方共同籌資，而不再是"個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持".由政府"政策扶持"向"公共財政出資補(bǔ)貼"轉(zhuǎn)變，使社會養(yǎng)老保險的"社會"更加名副其實(shí)。目前已經(jīng)有山東、北京、江蘇、浙江、安徽、四川、新疆等省區(qū)率先啟動了這種公共財政補(bǔ)貼的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；
其中，山東進(jìn)展最快，截至2007年7月，山東有1067萬農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險。

　　（五）失業(yè)保險

　　1986年，為配合勞動合同制度和《破產(chǎn)法》的試行，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這是我國失業(yè)保險的肇始。1993年，為配合《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》的實(shí)施，國務(wù)院又發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。不管是《暫行規(guī)定》還是《規(guī)定》，它們的適用范圍都僅限于國營企業(yè)。進(jìn)入1990年代中后期，隨著大批國有和集體企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、改組改制，幾千萬本來捧有"鐵飯碗"的職工被"下崗分流".再加上快速擴(kuò)張的非公有經(jīng)濟(jì)從一開始就不提供"鐵飯碗"，這都使失業(yè)問題凸顯出來。1999年初，國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》因此把失業(yè)保險的覆蓋范圍從國有企業(yè)擴(kuò)展至集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺投資企業(yè)、私營企業(yè)等各類企業(yè)及事業(yè)單位。從圖14我們可以看出，《條例》的頒布一下使失業(yè)保險的參保人數(shù)從1998年的7928萬增至2000年的10408萬�！稐l例》對正規(guī)就業(yè)部門的影響尤為顯著，1998年參保人數(shù)只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的64.3%，到2003年這個比例已提升至99%（圖15）。

　　但2000年以后，失業(yè)保險的發(fā)展似乎失去了動力。到2006年底，失業(yè)保險只覆蓋了11187萬人，僅比2000年增加了區(qū)區(qū)779萬人。由于公有經(jīng)濟(jì)的相對萎縮，近年來，失業(yè)保險以非公有制企業(yè)單位為擴(kuò)面重點(diǎn)，但成效不彰。因而，失業(yè)保險的覆蓋率這些年不升反降，從2000年占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的45%跌至2006年的39.5%（圖15）。

　　為什么失業(yè)保險與醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險的發(fā)展趨勢形成鮮明的反差？在這幾個領(lǐng)域，將覆蓋面擴(kuò)展至非正規(guī)部門的困難是一樣的。為什么非正規(guī)部門的從業(yè)人員在其他領(lǐng)域的參保率高于失業(yè)保險的參保率呢？究其原因，缺乏兩方面的積極性恐怕很關(guān)鍵。一方面，非正規(guī)部門的從業(yè)人員自身積極性不高。

　　這是因為《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，致使失業(yè)保險的替代率很低，一般相當(dāng)于當(dāng)?shù)仄骄�工資的20%-30%，只比本地居民最低生活保障線略高一點(diǎn)；
況且，失業(yè)保險的待遇最長不得超過24個月。在城鎮(zhèn)低保于2002年基本實(shí)現(xiàn)"應(yīng)保盡保"的目標(biāo)以后，現(xiàn)行失業(yè)保險的生活保障功能便黯然失色。另一方面，政府也缺乏大力推動失業(yè)保險的積極性。

　　近年來，中國政策圈內(nèi)對現(xiàn)行失業(yè)保險的興廢與否一直在進(jìn)行辯論。盡管各派的主張不盡相同，但他們似乎都傾向放棄現(xiàn)行失業(yè)保險制度。這就解釋了為什么政府近年來在這個領(lǐng)域沒有做出任何大動作。

　　五、小結(jié)

　　以歷史的眼光來審視過去幾十年發(fā)生在中國大地上的變化，我們不能不發(fā)出這樣的感嘆：中華民族正在經(jīng)歷"千年未有之大變局".雖然早在一百多年前李鴻章就用這句話來形容他所面臨的時代；
其后，"五四"前后那代人又發(fā)出同樣的感嘆；
但就經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)變化的速度、深度和廣度而言，恐怕沒有一個時代能與過去幾十年相比擬。"洋務(wù)運(yùn)動"時期，中國的"西學(xué)東漸"是從沿江沿海逐漸展開和深入的，廣大中西部地區(qū)的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)基本上沒有被觸及。

　　20世紀(jì)初，西方經(jīng)濟(jì)大舉入侵，但當(dāng)時影響較大的不過是對沿海地區(qū)手工業(yè)的破壞。中西部地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)、家族村落這種自古以來的生存方式并沒有感受到很大的沖擊。1949年以后，公有制取代了私有制，計劃取代了市場，但幾乎所有城里人都生活在各自的單位里，每個人的一生差不多都從屬于一個單位；
絕大多數(shù)農(nóng)民則生活在村落里，靠集體與家庭為生，有限的集市貿(mào)易只是自給自足經(jīng)濟(jì)必要的補(bǔ)充。這種生活方式與以前人們依賴血緣或地緣群體沒有多大差別。

　　1980年代初，中國開始了向市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)行軍。起初，市場悄然出現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)的邊邊角角；
不久，市場力量便從邊緣包圍并蠶食經(jīng)濟(jì)中的"計劃"和"公有"部分；
最后，市場力量跨越了經(jīng)濟(jì)的疆界，蔓延至整個社會的機(jī)體。在過去二十幾年里，市場經(jīng)濟(jì)的大潮來勢之猛，席卷之廣，實(shí)在令人嘆為觀止。在今天的中國，每一個地區(qū)、每一個企業(yè)、每一個家庭、每一個人都被深深地卷入市場大潮之中，并賴以為生，這在中華民族發(fā)展史上是開天辟地第一遭，用"翻天覆地"來形容實(shí)不為過。

　　市場無疑具有神奇的力量。它像一桿能點(diǎn)石成金的魔杖，所到之處大量社會財富便迅速涌現(xiàn)出來；
一向為商品匱乏所苦的中國人，在短短二十年間便快速進(jìn)入了相對過剩的時代�；厥讋倓偸湃サ淖蛱欤�真讓人有一種恍如隔世的感覺。不過，市場機(jī)制不僅僅是經(jīng)濟(jì)的加速器，它又像一柄利刃，能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場中追逐自身利益最大化的獨(dú)立個體。當(dāng)市場力量把社會演變?yōu)槭袌錾鐣�時，以前那些靠集體、靠單位、靠家庭生活的人們，都必須學(xué)會完全依靠他們自己。然而，吊詭的是，現(xiàn)代社會充滿了各種風(fēng)險，這使得個人（尤其是那些生活在社會中下層的個人）越來越難以負(fù)擔(dān)起照看自己的全部責(zé)任。當(dāng)快速的市場轉(zhuǎn)型以摧枯拉朽之勢沖破所有社會安全網(wǎng)時，其后果必然是毀滅性的。

　　這就是為什么在社會財富大量涌現(xiàn)的同時，人們感到各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都認(rèn)識到中國面臨著重重危機(jī)。在這個背景下，保護(hù)性的反向運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生。越來越多的人，包括政府的決策者逐漸認(rèn)識到，市場只能是提高人們福祉的手段，而不能本末倒置把手段當(dāng)作目的來追求。市場是必要的，但市場必須"嵌入"在社會之中，國家必須在市場經(jīng)濟(jì)中扮演積極的角色；
不能允許、也不可能出現(xiàn)一種"脫嵌"的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟(jì)。正如卡爾。波蘭尼所說，市場力量的擴(kuò)張或早或晚會引發(fā)旨在保護(hù)人、自然和生產(chǎn)組織的反向運(yùn)動；
而保護(hù)性立法與其他干預(yù)手段是這種反向運(yùn)動的特征。

　　本文之所以不厭其煩地羅列大量文件和數(shù)據(jù)，目的是為了展示，在1990年代短暫地經(jīng)歷了"市場社會"的夢魘之后，中國已出現(xiàn)了蓬勃的反向運(yùn)動，并正在催生一個"社會市場".在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機(jī)制，但政府通過再分配的方式，盡力將對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行"去商品化"，讓全體人民分享市場運(yùn)作的成果，讓社會各階層分擔(dān)市場運(yùn)作的成本，從而把市場重新"嵌入"社會倫理關(guān)系之中。近年來出臺的一系列社會政策顯示，中國政府既有政治意愿也有財政能力來充當(dāng)社會市場的助產(chǎn)士，雖然無論在意愿還是能力上，兩者都有待加強(qiáng)。今天中國社會還存在大量嚴(yán)重的問題，但社會政策的最終出現(xiàn)具有歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義，其重要性怎么估計也不過分。

　　來源：本文注釋、圖表略，閱讀全文請看《中國社會科學(xué)》2008年第1期

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