中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》甫于近日面世。這份《決定》指出，今后將允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。

　　對此，海外中文報刊眾說紛紜，或謂北京視之為解決農村勞動力過剩的手段，或謂北京藉此發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，或謂北京旨在城鄉(xiāng)二元結構問題上謀求突破，引發(fā)城市化進程等。然而，上述考量尚不足以推動北京領導人排除各方干擾，毅然將這項重大政策變動付諸實施。

　　新政的藍本來自城市公房改革　

　　筆者研判，這項政策變動的幕后存在三個要素，即決策的底蘊、決策的藍本以及促成當局今日推行新政的催化劑：

　　首先，北京之所以作出重大的政策變更，是旨在盤活農村“沉睡的”金融資本，為農村經濟、商業(yè)活動的磨盤中加注清水。

　　其次，北京多年前將城市公房的使用權從產權中剝離開來，活躍了數以千萬計的市民家庭的財務能力，獲得的經驗為這次決策提供了效法的藍本。

　　最后，北京自2006年3月宣布取消農業(yè)稅以后，許多農戶鑒于一來法律不保障耕地的使用權可以有償“流轉”，二來農業(yè)稅取消后，荒棄耕地就毋須支付任何代價了，適足以騰出身子赴城市賺錢。于是荒棄耕地之風近年在農村愈演愈烈，此即促成北京今日推行農業(yè)新政的催化劑。

　　這三個因素中，最值得海外專家給予評估的是，上次城市房改獲得的經驗究竟是否適用于這次農業(yè)新政。這是衡量新政推行利弊大小的主要標準之一。

　　當年北京決定在大陸城市進行公房改革時，將公房的使用權從產權中剝離開來，有意轉讓(即出售)居屋使用權的市民迅即可以取得大量現金，投資于小生意或者股市。在后來掌握千萬、百萬資產的富裕市民階層中，不少人就是藉此發(fā)家致富的。

　　以往由于政府不準許農民轉讓或者抵押宅基地和耕地，農戶掌握了宅基地和耕地，具有使用價值卻沒有交換價格，緩急之際，派不上用處。如今北京準許農民在有償的前提下可以“流轉”宅基地和耕地的使用權和經營權，農村金融流動迅即趨于活躍，自不待言。以下研判一下農業(yè)新政在推行以后必然帶來的多項正面意義和負面后果，限于篇幅，僅列舉犖犖大端而已。

　　政策的正面意義

　　農業(yè)新政的正面意義包括下列諸條：

　　其一，盤活農村生產、生活資料中的資本要素，激活農村經濟、商業(yè)活動，數年以后，農村局面丕變，自是意料中事�？梢灶A估，大、中、小城市郊區(qū)將首先改善經濟狀況。

　　其二，近年在各地頻頻爆發(fā)的農民與政府之間的群體性暴力抗爭事件，多數由于政府勾結地產商對農民土地強取豪奪所致。如今農民獲準自愿轉讓宅基地和耕地的權益，必然分享對土地定價的權力。宅基地和耕地不久就會具有隨行就市的市價。土地市價昭彰，在人耳目，地方政府抑或地產公司難以上下其手，或者動輒巧借名目，強行征用，或者只手遮天，恃勢以低價強買土地。如此，部份農民同政府之間一觸即發(fā)的尖銳矛盾勢必急劇緩解。

　　其三，宅基地和耕地的使用權和經營權已經獲準“流轉”，為下階段的農村經濟活動奠定了基礎。地產公司自會對城市郊區(qū)的宅基地擇肥而噬﹔經營農業(yè)的公司以及各處的種田能手也會俟機而動，在遠離城市的農村取得成片種植農作物的權利。久而久之，農業(yè)規(guī)模經營會在全國涌現，提高農業(yè)的效率并且降低種田的成本。

　　其四，億萬農戶均擁有宅基地和耕地，今后有了不等的“身價”，必然珍惜到手的財富。尤其是住在城市郊區(qū)的農戶，平時遇到急需用錢之處，可以通過各種手段換取現金，以解燃眉之急。這樣自然有助于維持整個社會的穩(wěn)定。

　　六大負面后果

　　現逐點評估新政的負面后果：　　

　　其一，這次國際金融危機爆發(fā)，大陸適逢池魚之災。固然有不少失業(yè)的農民工滯留城市，做攤販度日，還是有許多農民工返鄉(xiāng)謀生，協助當局緩解危局。今后大量農戶把耕地的經營權轉讓出去以后，再遇到類似經濟危機，農民工只能滯留城市，同市民爭食了。換言之，就整體而言，大陸農村素來具有的協助當局消弭經濟危機的能力會逐步消失一部份。

　　其二，這次農民獲準將過去不屬于自己的生產和生活資料據為己有，或許今后會刺激產業(yè)界員工提出類似要求，對當局構成連串的壓力。在國際上，這類事件是不經之談，在大陸的特殊國情下，卻不能排除發(fā)生的可能性。大慶油田前員工在花完買斷工齡所獲的巨款以后，聚眾鬧事，終于全體獲準重返油田上班，就是一個例證。

　　其三，一旦農村資本能量被釋放出來，金融流通加速，就像改革初期城市經濟、商業(yè)活動趨向活躍之際出現的情況一樣，勢必需要北京財政部門提供龐大的資金流。不久以后，通貨膨脹必然加劇，會影響全國民眾的日常生活。簡言之，農業(yè)新政涉及國家的資源和利益的再次分配，影響深遠。如何判斷，是一個見仁見智的問題。

　　其四，以前大陸農業(yè)用地沒有市場化，自發(fā)流轉的農地不受法律保護，存在風險折價，農民收入極低。隨著城市化進程加快，這些自發(fā)流轉的土地急劇升值，農民已經開始鬧事，或者要求收回土地，或者要求補償收益。目前許多事端就是農民毀約引起的。如今農民獲準流轉農地，今后事端或法律訴訟大批涌現的現象，是不可避免的。

　　其五，農民擁有宅基地和耕地，自生自滅，不至于給當局制造麻煩。假若眾多的農民失去土地，難免不造成社會的巨大動蕩。這是一個歷史規(guī)律，歷朝如此，對當代中國也似乎適用。今后大批農民喪失耕地的經營權，花完到手的款項以后，又不適應現代社會，被社會邊緣化，闔家生計沒有著落，必然給整個社會帶來沉重的負擔。從長遠說來，農村土地兼并勢必加劇，就中國國情而言，恐非國家之福。

　　其六，盡管政策規(guī)定，農田用途不準變更，中國國情卻是“上有政策，下有對策”，稍假時日，必然會突破中央規(guī)定的18億畝耕地的紅線。這就給中國糧食安全平添了變數。中國是人口最多的大國，從國外連年進口大量糧食，作為權宜之計，未嘗不可，然而，設若進口糧食成為基本國情，不但受制于人，而且從長遠觀點來看，也不現實。一言以蔽之，能源不足，僅牽涉發(fā)展的速度﹔而糧食短缺，就涉及生存大計了。

　　此外，還存在一個變數，即農業(yè)新政能否推行，取決于地方政府是否配合。當前地方政府用于運轉的費用，依靠各種地方稅收以及同中央分成的若干中央征收的稅種，而地方政府賴以發(fā)展的項目資金，卻大部份來自于差價賣地的收益。假如農地流轉的收益全歸農民享有，地方政府又如何支撐眾多的發(fā)展項目﹖

　　綜上所述，在可以預期的將來，中國社會保障體系距離合理、管用的要求還存在相當大的差距。當局如何因應前述負面后果，自然“宜未雨綢繆，毋臨渴掘井”。

　　作者是斯坦福大學國際安全和合作中心研究員

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