[內(nèi)容提要]中國(guó)不斷深度參與國(guó)際金融組織是中國(guó)和平崛起過程的必然階段。美國(guó)作為現(xiàn)有國(guó)際金融體系的主導(dǎo)國(guó)在其中發(fā)揮了極為重要的作用。本文在簡(jiǎn)要回顧中國(guó)加入國(guó)際金融組織的歷史之后，以中國(guó)加入金融特別行動(dòng)組為例，重點(diǎn)考察美國(guó)在中國(guó)參與國(guó)際金融組織中的利益、政策以及對(duì)中國(guó)的影響等內(nèi)容。最后，本文就中國(guó)未來更好地在國(guó)際金融領(lǐng)域發(fā)揮作用給出了初步的結(jié)論和建議。

　　[關(guān)鍵詞]國(guó)際金融組織 金融特別行動(dòng)組 反恐融資

　　要深入研究中國(guó)參與全球性國(guó)際組織，不僅要分析中國(guó)的政策以及中國(guó)和國(guó)際組織之間的互動(dòng)，還必須要考察美國(guó)在其中扮演的作用。因?yàn)槊绹?guó)作為現(xiàn)有國(guó)際體系的主導(dǎo)國(guó)，毫無疑問制約著中國(guó)加入國(guó)際組織的方方面面�？紤]到中國(guó)作為崛起中大國(guó)以及美國(guó)是現(xiàn)有國(guó)際體系“現(xiàn)狀國(guó)”的事實(shí)，美國(guó)因素在中國(guó)參與國(guó)際組織中的作用更加不容忽視�！爸袊�(guó)-國(guó)際組織”僅僅是硬幣的一面，只有在“中國(guó)-國(guó)際組織-美國(guó)”三邊互動(dòng)的平臺(tái)上，才可以真正把握中國(guó)加入國(guó)際組織的全貌。特別是在美國(guó)擁有巨大影響力的國(guó)際金融體系領(lǐng)域，美國(guó)的角色尤為重要。

　　有鑒于此，本文將以中國(guó)加入金融特別行動(dòng)組（Financial Action Task Force , FATF）為案例，深入研究美國(guó)在中國(guó)參與國(guó)際金融組織中所發(fā)揮的作用。本文分為以下五部分：第一，中國(guó)參與國(guó)際金融組織的歷史回顧。第二，案例選取說明。第三，美國(guó)在中國(guó)參與FATF上的利益和政策。第四，對(duì)中國(guó)的影響。第五，結(jié)語(yǔ)。

　　一、中國(guó)加入國(guó)際金融組織的歷史回顧

　　自1971年恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的席位之后，參與重要國(guó)際組織便成為中國(guó)外交的重點(diǎn)。不過，中國(guó)參與關(guān)鍵性的國(guó)際金融組織，卻肇始于20世紀(jì)70年代末、80年代初。[1]這種情形的出現(xiàn)有著特定的歷史背景：第一，中美1979年建交之后，臺(tái)灣問題才得以更好地解決。而臺(tái)灣因素是中國(guó)參與任何國(guó)際組織首先要考慮的。第二，中美在戰(zhàn)略上合作對(duì)抗蘇聯(lián)的態(tài)勢(shì)日益明朗，美國(guó)支持中國(guó)加入其主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，包括國(guó)際金融體系。第三，改革開放政策的確定使得中國(guó)參與重要國(guó)際金融組織成為應(yīng)有之義。中國(guó)一方面需要適應(yīng)國(guó)際金融規(guī)則，另一方面要利用國(guó)際金融組織的各種資源。

　　從中國(guó)參與國(guó)際金融組織的歷程來看，大致上可以分為三大階段。第一階段，上世紀(jì)80年代初參加世界銀行集團(tuán)和國(guó)際貨幣基金組織。[2]中國(guó)在這一階段所參與的國(guó)際金融組織是最為著名和最為重要的機(jī)構(gòu)，盡管遇到了一些障礙，但總體而言加入的過程還算順利。[3]第二階段，在上世紀(jì)90年代中期相繼加入國(guó)際金融協(xié)會(huì)和國(guó)際清算銀行。相比于世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織，這兩大金融機(jī)構(gòu)更具針對(duì)性。國(guó)際金融協(xié)會(huì)主要由世界知名商業(yè)銀行和投資銀行組成，而國(guó)際清算銀行由各國(guó)中央銀行組成。[4]這表明經(jīng)過一段的發(fā)展，中國(guó)加入國(guó)際金融組織已較為深入，超越了以往以“國(guó)家”為組織成員的參與模式。第三階段，2007年加入FATF。FATF雖然知名度以及重要性都要比其他全球性金融組織小很多，但其對(duì)中國(guó)而言，卻有特殊的意義。因?yàn)樗�并不是一個(gè)全能型或者論壇型的金融組織，而是一個(gè)專業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處理全球反洗錢的國(guó)際協(xié)調(diào)事務(wù)。另外從成員組成看，也主要以O(shè)ECD發(fā)達(dá)國(guó)家為主，加入的門檻較高。

　　隨著時(shí)間的推移，中國(guó)參與國(guó)際金融組織的目標(biāo)也經(jīng)歷了較為明顯的變化。在中國(guó)參與國(guó)際金融組織的早先階段，主要著眼于獲得國(guó)際金融組織的貸款。這是由當(dāng)時(shí)中國(guó)窘困的經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政預(yù)算所決定的。從IMF來看，1981年和1986年中國(guó)曾先后從IMF借入7.59億和5.98億特別提款權(quán)，用于彌補(bǔ)國(guó)際收支逆差，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制改革。[5]中國(guó)在參與世界銀行集團(tuán)的初期也是如此，從世界銀行集團(tuán)獲得的貸款個(gè)別年份曾占中國(guó)政府支出的4.2%和國(guó)民生產(chǎn)總值的0.6%。[6]

　　但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和國(guó)力的迅速提高，中國(guó)參與國(guó)際金融組織的目標(biāo)在20世紀(jì)90年代中后期發(fā)生了一定程度的變化。獲得貸款雖然仍然很重要，但已經(jīng)不是中國(guó)政府最為看重的目標(biāo)。[7]中國(guó)在這一階段加入的重要國(guó)際金融組織并不直接發(fā)放貸款，而只是提供了一個(gè)對(duì)話和溝通平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，各成員能夠就一些重要的議題發(fā)表看法。這顯示出中國(guó)在轉(zhuǎn)而重視在國(guó)際金融領(lǐng)域的平等身份。

　　步入21世紀(jì)后，中國(guó)參與國(guó)際金融體系的經(jīng)驗(yàn)日益豐富，同時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力也進(jìn)一步增強(qiáng)。在這種情況下，目標(biāo)重點(diǎn)再一次發(fā)生變化，力圖在長(zhǎng)期由西方國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際金融體系內(nèi)發(fā)揮一定的影響力。此點(diǎn)從兩個(gè)方面得以體現(xiàn)。其一，中國(guó)于2006年9月擴(kuò)大了在IMF中的投票權(quán)重，并憑此成為IMF的第六大權(quán)重國(guó)。其二，2007年12月，中國(guó)首次對(duì)世界銀行集團(tuán)下屬的國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)捐款，從受援國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榫杩顕?guó)家。[8]雖然上述事件的象征意義都要大于實(shí)際意義，但也說明了中國(guó)對(duì)待國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度確實(shí)發(fā)生了某些變化，希望在國(guó)際金融組織中發(fā)揮更大影響。

　　綜上，中國(guó)參與國(guó)際金融組織的目標(biāo)經(jīng)歷了從最初的獲得貸款、擁有國(guó)際金融體系的身份，轉(zhuǎn)為重視在金融領(lǐng)域的平等地位和對(duì)話平臺(tái)，進(jìn)而擴(kuò)大在國(guó)際金融領(lǐng)域影響的發(fā)展過程。換言之，從物質(zhì)性需求（貸款）到身份性需求（國(guó)際金融體系的認(rèn)同）再到影響力需求（份額和代表權(quán)）。

　　二、案例選取說明

　　之所以選擇FATF作為分析案例，是因?yàn)橹袊?guó)加入FATF的過程很好地展示了現(xiàn)階段美國(guó)在中國(guó)加入國(guó)際金融組織上的角色和作用。

　　首先，F(xiàn)ATF較為重要，能夠較好地體現(xiàn)出美國(guó)在國(guó)際金融方面的利益。FATF是制定國(guó)際反洗錢和反恐融資標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的政府間組織。它于1989年7月根據(jù)西方七國(guó)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)宣言建立，秘書處設(shè)在經(jīng)合組織（OECD）巴黎總部?jī)?nèi)。FATF的任務(wù)涵蓋三方面：制定和推廣反洗錢和反恐融資領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)建議，促進(jìn)全球性反洗錢網(wǎng)絡(luò)的建立；
監(jiān)督該組織成員對(duì)反洗錢和反恐融資建議的執(zhí)行情況；
研究總結(jié)洗錢和恐怖融資的趨勢(shì)、方法和技術(shù)以及相應(yīng)的打擊措施。[9]FATF所訂立的反洗錢建議實(shí)際上已成為反洗錢領(lǐng)域被廣泛接受的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。無論對(duì)成員國(guó)，還是非成員國(guó)，都產(chǎn)生重要影響。

　　第二，美國(guó)在FATF中處于主導(dǎo)地位，不僅是相關(guān)規(guī)則的重要制定者，而且是決定中國(guó)能否加入的關(guān)鍵力量。在國(guó)際反洗錢的標(biāo)準(zhǔn)方面，F(xiàn)ATF主要通過“40＋9”項(xiàng)建議加以約束�！�40項(xiàng)建議”在1990年制訂，在最初的咨詢和設(shè)定期間，由包括美國(guó)政府在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，也主要以美國(guó)為代表的西方金融市場(chǎng)情況為考慮和適用對(duì)象。在發(fā)生“9·11”恐怖襲擊事件后，美國(guó)政府進(jìn)一步特別提出新的“9項(xiàng)建議”，要求國(guó)際社會(huì)迅速采納以更為有效地幫助美國(guó)打擊恐怖分子的融資活動(dòng)。因此可以看出，無論是“40項(xiàng)”建議還是“9項(xiàng)”建議所規(guī)定的反洗錢規(guī)則事實(shí)上是美國(guó)推動(dòng)和主導(dǎo)的，這反映了美國(guó)在全球金融領(lǐng)域的制度優(yōu)勢(shì)。

　　除了具有規(guī)則制定方面的優(yōu)勢(shì)之外，美國(guó)還擁有審查某個(gè)國(guó)家是否成為FATF成員國(guó)的權(quán)力。按照FATF的規(guī)則，接受哪些國(guó)家成為新的正式會(huì)員國(guó)或觀察員，必須經(jīng)過FATF“老”成員國(guó)的評(píng)估、審議和批準(zhǔn)。換言之，中國(guó)要加入FATF，除了要遵守FATF的逐項(xiàng)規(guī)則要求，最終還要得到包括美國(guó)在內(nèi)的成員國(guó)的同意。

　　第三，中國(guó)是主動(dòng)地想?yún)⑴cFATF，這種情形也符合中國(guó)和大多數(shù)國(guó)際金融組織的關(guān)系。參與FATF對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)有著如下重要意義：1、有助于我國(guó)在反洗錢和反恐融資領(lǐng)域樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象；
2、推動(dòng)反洗錢和反恐融資工作的國(guó)際合作3、有利于中國(guó)的反洗錢和反恐融資體制進(jìn)一步與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌；
4、有利于國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控。[10]正是基于上述考慮，早在2002年9月，中國(guó)就表示將積極參與反洗錢和打擊恐怖融資的國(guó)際合作，并愿意與FATF合作。在2004年2月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川正式代表中國(guó)政府明確提出要求加入FATF，并為符合FATF的要求做了大量的工作。

　　從上述三點(diǎn)分析可知，中國(guó)加入FATF這一案例集中體現(xiàn)了中國(guó)加入國(guó)際金融組織的基本要素，具有一定的代表性，可謂是一個(gè)典型案例。

　　三、美國(guó)的利益和政策

　　美國(guó)在衡量中國(guó)參與FATF上，主要有兩大方面考慮。第一，是否支持中國(guó)加入FATF？這主要涉及美國(guó)自身的利益評(píng)估。如果美國(guó)覺得中國(guó)參與FATF不符合甚至有損于美國(guó)的國(guó)家利益，那么其理性的選擇是利用其在FATF內(nèi)的影響力通過某種方式拒絕中國(guó)的參與。第二，如果確定中國(guó)參與FATF有利于自身利益，那么采取何種政策能夠保證美國(guó)的利益最大化？這屬于政策評(píng)估。在支持中國(guó)加入FATF的戰(zhàn)略確定的前提下，美國(guó)具體會(huì)采取那些政策來實(shí)現(xiàn)美國(guó)的利益？

　　從利益評(píng)估來看：第一，中國(guó)加入FATF有利于確保美國(guó)對(duì)國(guó)際金融體系的控制。FATF是在美國(guó)的倡議下設(shè)置的，美國(guó)在其中擁有很大的影響力。而且，F(xiàn)ATF的主要條款并非獨(dú)立發(fā)揮作用，而是得到了世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的認(rèn)可和支持。正是由于獲得了這兩個(gè)主要國(guó)際金融組織的配合，F(xiàn)ATF所推薦的“建議”才能被國(guó)際社會(huì)所接受，成為最普遍和主流的國(guó)際反洗錢規(guī)則。眾所周知，無論是世界銀行還是IMF，都受到美國(guó)的極大影響。在這個(gè)意義上，F(xiàn)ATF和美國(guó)所主導(dǎo)的國(guó)際金融體系相互支撐和契合，強(qiáng)化了美國(guó)的全球金融力量。中國(guó)加入FATF，而不是另起爐灶重新建立與其相競(jìng)爭(zhēng)的反洗錢金融組織，事實(shí)上有利于美國(guó)對(duì)現(xiàn)有國(guó)際金融體系的控制。

　　第二，有利于美國(guó)政府把金融作為外交手段使用，維護(hù)美國(guó)的國(guó)家安全。“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)迅速發(fā)動(dòng)“反恐金融戰(zhàn)”，把在金融領(lǐng)域的反恐作為打擊恐怖主義的重要方面，試圖切斷恐怖分子的資金供給。為此，美國(guó)財(cái)政部做了大量的努力，F(xiàn)ATF則是美國(guó)反恐融資戰(zhàn)所依靠的主要國(guó)際金融組織。由于金融全球化的深化，作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)之一的中國(guó)也開始在國(guó)際金融體系中發(fā)揮重要作用。美國(guó)必須把中國(guó)也納入到其編織的全球反恐金融網(wǎng)絡(luò)中，才更有把握贏得勝利。在這種考慮之下，把中國(guó)納入而非將其排除出FATF，讓中國(guó)在金融領(lǐng)域也配合美國(guó)的反恐戰(zhàn)略，有利于美國(guó)政府反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的全方位實(shí)施，能夠增強(qiáng)美國(guó)的國(guó)家安全。

　　第三，有利于美國(guó)對(duì)華整體戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)。無論是克林頓政府的“接觸”戰(zhàn)略，還是布什政府的“利益攸關(guān)者”政策，美國(guó)冷戰(zhàn)后對(duì)華總體戰(zhàn)略都是鼓勵(lì)中國(guó)融入現(xiàn)有的國(guó)際體系，并在此基礎(chǔ)上要求中國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。[11]在這樣的戰(zhàn)略框架之下，中國(guó)首先必須是國(guó)際體系的重要參與者，然后才可以成為負(fù)責(zé)任的行為者。這意味著美國(guó)要引導(dǎo)和支持中國(guó)成為某些重要國(guó)際組織的成員。具體到FATF而言，美國(guó)只有讓中國(guó)加入之后，才能要求中國(guó)在國(guó)際反洗錢等方面扮演相匹配的角色。

　　第四，促進(jìn)中國(guó)金融市場(chǎng)開放和透明度提升，確保中國(guó)的與反洗錢相關(guān)的金融制度符合國(guó)際規(guī)范和美國(guó)要求，這符合當(dāng)前美國(guó)在金融領(lǐng)域的對(duì)華政策。[12]中國(guó)要想加入FATF，必須接受FATF所規(guī)定的一系列規(guī)則。而這些規(guī)則當(dāng)中，不少是要求中國(guó)金融市場(chǎng)某種程度的對(duì)外開放，比如“各國(guó)應(yīng)迅速以具建設(shè)性和有效的方式，就清洗黑錢及恐布分子融資活動(dòng)的調(diào)查、檢控和有關(guān)法律程序，提供范圍盡可能最廣泛的司法互助”。[13]此外，F(xiàn)ATF還存在著關(guān)鍵性的“相互評(píng)價(jià)”（mutual evaluation）機(jī)制，規(guī)定FATF每隔時(shí)間要就是否履行相關(guān)規(guī)范對(duì)成員國(guó)進(jìn)行檢查，并提出改正意見以確保其符合FATF的要求。

　　在明確了利益之后，美國(guó)政府允許、支持甚至希望中國(guó)的加入。但縱觀整個(gè)中國(guó)加入FATF的歷程，不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府的政策還具有相當(dāng)?shù)牟呗孕裕�以期在中美關(guān)于中國(guó)加入FATF的博弈中付出較小的成本，取得更大的利益。這主要有兩大表現(xiàn)：一方面，把支持中國(guó)加入FATF作為美方在中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話（SED）中的重要籌碼。金融服務(wù)業(yè)一直是兩國(guó)SED談判的關(guān)鍵議題之一。在2007年5月舉行的第二次SED上，美方作出的為數(shù)不多的承諾就是“強(qiáng)烈支持中國(guó)在2007年6月召開的FATF全會(huì)上成為FATF成員”。[14]換言之，用支持中國(guó)加入FATF換取中國(guó)在其他方面的重要讓步。另一方面，為了推動(dòng)中國(guó)的加入，美國(guó)把中國(guó)加入FATF和批準(zhǔn)中國(guó)的銀行在美國(guó)設(shè)立分行相掛鉤。2007年11月，美聯(lián)儲(chǔ)在批準(zhǔn)招商銀行在紐約設(shè)立分行的準(zhǔn)許令中明確提及，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　“中國(guó)加強(qiáng)了在反洗錢制度上的建設(shè)”，“已經(jīng)是FATF的成員”，招商銀行也“已經(jīng)采取了符合FATF建議的措施，制定了政策、程序和控制手段以保證持續(xù)符合所有法律和規(guī)定的要求”。[15]在這里，加入FATF變成了美國(guó)批準(zhǔn)外國(guó)銀行在美國(guó)設(shè)立分行的前提條件。也就是說，如果中國(guó)不加入FATF的話，美國(guó)今后就無法批準(zhǔn)任何中國(guó)的銀行在美國(guó)設(shè)立分行。[16]

　　四、對(duì)中國(guó)的影響

　　不可否認(rèn)，美國(guó)借助FATF對(duì)中國(guó)的相關(guān)金融領(lǐng)域產(chǎn)生了較大影響。這種影響主要表現(xiàn)為美國(guó)主導(dǎo)同時(shí)也體現(xiàn)了美國(guó)利益和特點(diǎn)的反洗錢國(guó)際規(guī)范嵌入了中國(guó)反洗錢制度。中國(guó)現(xiàn)有的反洗錢體系，無論是法律規(guī)范，還是部門設(shè)置，都大體上遵循FATF的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一番調(diào)整。

　　從法律規(guī)范來看，在加入FATF之前，中國(guó)并未擁有完善的反洗錢制度。為了盡可能快地加入FATF，中國(guó)按照FATF的要求在短時(shí)間內(nèi)建立和完善了相關(guān)法律體系。首先，中國(guó)簽署和批準(zhǔn)了在反洗錢和反恐怖融資領(lǐng)域的一系列重要國(guó)際文件，特別是《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》。[17]其次，中國(guó)政府制定了《反洗錢法》并得到全國(guó)人大通過。中國(guó)政府關(guān)于反洗錢問題的研究早在1996年就已經(jīng)開始，有關(guān)部門做了大量調(diào)研的工作，但由于各方面條件尚不成熟，最終沒有形成法律。由于FATF要求各成員國(guó)必須有相應(yīng)的明確的反洗錢法律，中國(guó)政府也因此加快了《反洗錢法》的制定步伐。2004年3月，全國(guó)人大組織啟動(dòng)《反洗錢法》立法工作。2006年10月，十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過《中國(guó)人民共和國(guó)反洗錢法》。此外，中國(guó)還通過了《刑法修正案》關(guān)于洗錢犯罪的規(guī)定，使其能更好地與國(guó)際接軌。[18]第三，為了使《反洗錢法》更具操作性，繼2006年11月修訂發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》兩個(gè)法規(guī)后，中國(guó)人民銀行又迅速頒布了《金融機(jī)構(gòu)報(bào)告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》，并會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》。這些配套規(guī)章細(xì)化了國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)，進(jìn)一步明確了反洗錢監(jiān)管職責(zé)。上述條約、法律和規(guī)章組成中國(guó)反洗錢的基本法律架構(gòu)。

　　就中國(guó)負(fù)責(zé)反洗錢的政府部門設(shè)置而言，也經(jīng)歷了一番變遷。變遷的總體特征是符合國(guó)際慣例，突出中央銀行（中國(guó)人民銀行）的地位，弱化其他部門在其中的權(quán)限。原先中國(guó)政府的反洗錢部門設(shè)置中，反洗錢工作主要由公安部負(fù)責(zé)，財(cái)政部和人民銀行等其他相關(guān)部委配合。[19]但這種設(shè)置明顯與FATF成員國(guó)的情況不符，不利于反洗錢方面的國(guó)際合作。有鑒于此，在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案和中央編辦《關(guān)于中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》中，原由公安部承擔(dān)的組織協(xié)調(diào)國(guó)家反洗錢工作的職責(zé)被劃入到中國(guó)人民銀行，原本人民銀行于2002年內(nèi)設(shè)的反洗錢處也升格為反洗錢局。2003年底新修訂的《中國(guó)人民銀行法》進(jìn)一步明確人民銀行負(fù)責(zé)“指導(dǎo)、部署金融業(yè)的反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢資金監(jiān)測(cè)”。同年，國(guó)務(wù)院還修改了《反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》，批準(zhǔn)改由中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)為反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議的召集人。中國(guó)人民銀行正式成為國(guó)務(wù)院反洗錢工作的行政主管部門，在國(guó)際上代表中國(guó)政府與外國(guó)政府和有關(guān)國(guó)際組織開展反洗錢合作。

　　除了上述法律體系和部門設(shè)置的有形影響之外，中國(guó)在加入FATF過程中還折射出了意義更為深遠(yuǎn)的變化，即主權(quán)因素在中國(guó)加入?yún)⑴c國(guó)際金融組織中的有所下降。直到2002年，中國(guó)政府還提出“中國(guó)一貫認(rèn)為，反洗錢和打擊恐怖主義融資的工作應(yīng)在聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下由各國(guó)政府組織實(shí)施，基金組織和世界銀行應(yīng)在其章程允許的范圍內(nèi)開展反洗錢和反恐融資工作”，“并且呼吁FATF要增加發(fā)展中國(guó)家的代表性”。[20]顯然，上述表態(tài)與傳統(tǒng)的中國(guó)對(duì)國(guó)際組織的認(rèn)知和態(tài)度相一致。不過中國(guó)在隨后的申請(qǐng)加入FATF過程中，卻很少提及主權(quán)和發(fā)展中國(guó)家代表性問題，這表明中國(guó)對(duì)待國(guó)際組織，至少是國(guó)際金融組織的態(tài)度發(fā)生了很大變化。主權(quán)等因素雖然重要，但必須要和國(guó)際“發(fā)展”相統(tǒng)一。進(jìn)一步地，外事工作都“必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，緊密結(jié)合國(guó)內(nèi)工作大局，在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局中加以推進(jìn)。”[21]

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　通過剖析中國(guó)參與FATF的進(jìn)程以及美國(guó)在其中發(fā)揮的作用，初步可以得到以下結(jié)論。

　　首先，中國(guó)在參與國(guó)際金融組織的過程中，美國(guó)確實(shí)扮演了非常重要的角色。這種角色是復(fù)雜的，很難用 “接觸”或者“遏制”這樣的詞語(yǔ)來描述，或者現(xiàn)實(shí)主義、自由主義或者建構(gòu)主義等某一單獨(dú)流派來解釋。它似乎更是美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略和實(shí)際利益相結(jié)合考慮之后的產(chǎn)物，同時(shí)還必須被放在具體的時(shí)空條件下考察。顯而易見，如果美國(guó)不是為了反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，中國(guó)加入FATF就不會(huì)這么順利，或許要付出更大的成本。

　　其次，中國(guó)參與國(guó)際金融組織，并不是在美國(guó)的壓力或者鼓勵(lì)下進(jìn)行的，而是基于自身的需要。換言之，中國(guó)自身的要求是最為主要的動(dòng)力。當(dāng)然，不同時(shí)間段動(dòng)力的具體原因并不相同。美國(guó)雖然在中國(guó)是否提出加入金融組織上無法施加直接影響，但在中國(guó)能否加入這一問題上發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。總的一個(gè)趨勢(shì)是，美國(guó)對(duì)于中國(guó)融入國(guó)際金融體系并不反對(duì)，但是也希望因此獲得更多的實(shí)際利益。

　　最后，中國(guó)與美國(guó)及其所主導(dǎo)的國(guó)際金融體系的關(guān)系，可以從兩個(gè)角度觀察。從需要角度判斷，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐漸壯大，兩者的關(guān)系變得較為對(duì)稱和平衡。一方面，中國(guó)需要國(guó)際金融體系，另一方面，美國(guó)及國(guó)際金融體系也需要中國(guó)的參與。但是如果從相互影響而言，兩者的關(guān)系是不對(duì)稱的。國(guó)際金融體系深度塑造著中國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范和制度，而中國(guó)更多地還是處于適應(yīng)和遵約的階段，尚沒有能力去對(duì)國(guó)際金融體系施加較為實(shí)質(zhì)性的影響。勿庸置疑，中國(guó)在國(guó)際金融體系中處于相對(duì)弱勢(shì)地位。

　　考慮到中國(guó)正在從一個(gè)貿(mào)易大國(guó)同時(shí)成為一個(gè)金融大國(guó)，中國(guó)、美國(guó)以及國(guó)際金融體系之間的互動(dòng)在未來將變得非常重要，而且會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間，為在參與的過程中更好地處理三者之間的關(guān)系以維護(hù)國(guó)家利益，中國(guó)必須認(rèn)真思考如下一些問題。

　　第一，加入國(guó)際金融組織對(duì)于擁有巨額外匯儲(chǔ)備以及發(fā)揮越來越重要影響的中國(guó)而言，已經(jīng)不是一個(gè)非常突出的問題。很多國(guó)際金融組織歡迎甚至邀請(qǐng)中國(guó)的加入。中國(guó)要轉(zhuǎn)化思路，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)在的重點(diǎn)應(yīng)該是：1、如何以最小的成本和代價(jià)加入；
2、在“加入”之后如何“參與”并在其中發(fā)揮影響力。

　　第二，由于既有的金融組織更多的是反映創(chuàng)始國(guó)的觀念聚集和利益訴求，具有天生的創(chuàng)始國(guó)利益偏好，所以中國(guó)在強(qiáng)調(diào)加入乃至參與現(xiàn)有的國(guó)際金融組織的同時(shí)，還必須要重視設(shè)立新的地區(qū)性金融組織甚至國(guó)際性金融組織，并在其中發(fā)揮重要作用。這樣做的目標(biāo)，不是為了和現(xiàn)存的國(guó)際金融體系對(duì)抗，而是為了更好地改變?cè)诋?dāng)前國(guó)際金融體系中先天性的不利地位�？梢灶A(yù)見，如果中國(guó)創(chuàng)設(shè)了國(guó)際金融領(lǐng)域的“上海合作組織”，其在國(guó)際金融體系內(nèi)的回旋余地和戰(zhàn)略空間將會(huì)大很多。

　　第三，應(yīng)該看到，美國(guó)在金融領(lǐng)域“接觸”中國(guó)的戰(zhàn)略，主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)的美國(guó)利益，然而不可否認(rèn)的是這種戰(zhàn)略客觀上也有助于中國(guó)。中國(guó)和美國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域固然存在諸多分歧，但也分享許多共同的利益。特別是在次貸危機(jī)席卷全球以及中美金融依存程度加深的當(dāng)下，中美兩國(guó)更應(yīng)該在金融領(lǐng)域?qū)で蠛献�，共同維護(hù)國(guó)際金融體系的穩(wěn)定。因此，中國(guó)在現(xiàn)階段不應(yīng)該挑戰(zhàn)美國(guó)在其中的主導(dǎo)地位，這既不現(xiàn)實(shí)，也不有利。

　　注釋：

　　[1]本文重點(diǎn)在于討論中國(guó)參與全球性金融組織，因此沒有對(duì)區(qū)域性金融組織進(jìn)行分析。

　　[2]世界銀行和世界銀行集團(tuán)并不相同，“世界銀行”僅指國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)(IDA)。“世界銀行集團(tuán)”則包括IBRD、IDA及三個(gè)其它機(jī)構(gòu)，即國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心。

　　[3]關(guān)于中國(guó)此一階段加入世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的歷史，可參見Harold Jacobson and Michel Oksenberg, China’s Participation in the IMF, the World Bank, and GATT, The University of Michigan Press, 1990, pp.57-82。

　　[4]Nicholas Lardy, “China and the International Financial System”, in Elizabeth Economy and Michael Oksenberg, eds., China Joins the World: Progress and Prospects, Council on Foreign Relations Press, 1999, pp.208-209.

　　[5]中國(guó)金融年鑒編輯部：《2002年中國(guó)金融年鑒》，中國(guó)金融出版社，2003年，第114頁(yè)。

　　[6]世界銀行業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)局：《中國(guó)國(guó)別援助評(píng)價(jià)報(bào)告》，2004年，第7頁(yè)。

　　[7]事實(shí)上，中國(guó)從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)獲得的貸款在上世紀(jì)90年代中期達(dá)到最高峰后，便開始逐年下降。其對(duì)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的影響也在相應(yīng)減少。從IMF來看，也是如此。上述兩筆貸款到90年代初，就已全部提前歸還。此后，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和宏觀經(jīng)濟(jì)管理水平的提高，我國(guó)沒有再向基金組織提出新的借款要求，我國(guó)在基金組織已逐漸成為凈債權(quán)國(guó)。1994年，中國(guó)還向基金組織提供了1億特別提款權(quán)的貸款，用于支持重債窮國(guó)的債務(wù)調(diào)整，同時(shí)還向該貸款的貼息賬戶捐款1200萬特別提款權(quán)。1999年，中國(guó)又向基金組織捐助1313萬特別提款權(quán)，繼續(xù)支持重債窮國(guó)減債計(jì)劃。

　　[8]“中國(guó)首次對(duì)世界銀行機(jī)構(gòu)捐資”，http://finance.people.com.cn/GB/6659068.html。

　　[9]關(guān)于FATF的歷史和功能介紹，可參見其網(wǎng)站：http://www.fatf-gafi.org。

　　[10]王燕之：“中國(guó)反洗錢國(guó)際合作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期”，《中國(guó)金融》，2007年第15期。關(guān)于反洗錢工作的重要意義，還可參見周小川：“中國(guó)反洗錢現(xiàn)狀與未來”，《科學(xué)決策》，2004年第10期。

　　[11]關(guān)于“利益攸關(guān)者”的表述，可參見羅伯特·佐利克：“中國(guó)往何處去？從正式成員到承擔(dān)責(zé)任”，2005年9月21日在美中關(guān)系全國(guó)委員會(huì)的演講，http://usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/Sep/22-769678.html。

　　[12]宋國(guó)友：“從貿(mào)易到金融：美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的調(diào)整”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2007年第4期。

　　[13]40項(xiàng)建議之第36項(xiàng)。在新的9項(xiàng)建議中，這項(xiàng)建議被修改為“各國(guó)應(yīng)根據(jù)有關(guān)相互法律協(xié)助或資料交換的條約、安排或其它機(jī)制，盡可能向另一國(guó)家提供最大程度的協(xié)助”。

　　[14]“第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合情況說明”，新華網(wǎng)華盛頓5月25日電。

　　[15]“Order Approving Establishment of a Branch”, http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/orders/orders20071108a1.pdf.

　　[16]事實(shí)上，招商銀行在紐約設(shè)立分行也是自1991年美國(guó)《外資銀行強(qiáng)化監(jiān)管法案》實(shí)施以來中資銀行首次獲準(zhǔn)在美開設(shè)分行。

　　[17]1999年12月9日，聯(lián)合國(guó)通過《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》。我國(guó)于2001年10月27日簽署了該公約，于2006年2月28日批準(zhǔn)該公約，2006年4月19日向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)交存批準(zhǔn)書。

　　[18]中國(guó)人民銀行反洗錢局：《2006中國(guó)反洗錢報(bào)告》，中國(guó)金融出版社，2007年，第15頁(yè)。

　　[19]2002年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了由公安部部長(zhǎng)為召集人，高院、高檢有關(guān)部委16個(gè)單位參加的反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議。

　　[20]中新社華盛頓九月二十八日電。

　　[21]“中央外事工作會(huì)議在京舉行，胡錦濤溫家寶作重要講話”，《人民日?qǐng)?bào)》，2006年8月24日，第1版。

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