基本事實有目共睹、不容置疑：中國東部沿海和中西部內(nèi)陸地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展水平方面存在著較大差距。[1]但是，對于這些差距的成因、發(fā)展趨勢和對策，難免仁者見仁、智者見智。本文從對地區(qū)差距與政府責(zé)任這一視角略陳管見、以請教于方家。筆者的基本觀點是：第一，中國社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，有諸多歷史和現(xiàn)實方面的原因，政府沒有能力在短期內(nèi)消除這種現(xiàn)象，勉為其難可能有害無益。第二，地區(qū)差距20世紀80年代以來在中國進一步加劇，主要原因在于市場化進程的不平衡，正是經(jīng)濟市場化的捷足先登使一些地方騰飛、經(jīng)濟市場化的滯后使一些地方落伍。第三，縮小地區(qū)差距的良策是依社會民主主義的方向加速全國、特別是落后地區(qū)的經(jīng)濟市場化進程、而不是仰賴政府的行政手段。

　　一. 市場化程度的差別與當代中國地區(qū)發(fā)展不平衡

　　一國之內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，古來有之，且未必有解。中國西北地區(qū)本是中國文明的發(fā)祥地與中心，但唐代中葉以后因自然與社會各種復(fù)合因素的影響，經(jīng)濟中心位移東南，勢不可擋。及至近世，東南沿海地區(qū)商品經(jīng)濟本身相對發(fā)達，加上外來經(jīng)濟力量的影響，沿海與內(nèi)陸的差距進一步加劇。這種自然趨勢曾經(jīng)受到異常力量的修正，顯例有二。一是20世紀30-40年代的中日戰(zhàn)爭。當時國民政府為了“抗戰(zhàn)建國”的長久之計，執(zhí)行規(guī)模浩大的工廠西遷工程，而留在東南沿海的工商業(yè)則大多毀于侵華日軍的野蠻戰(zhàn)火。當時中國的經(jīng)濟發(fā)展可謂相對平衡了，但這種平衡是經(jīng)濟大破壞的結(jié)果，對中華民族來說，痛深創(chuàng)巨。另一個例子是毛澤東時代的“三線建設(shè)”用行政手段在一定程度拉平了中國東、西部經(jīng)濟。此舉所耗財物不知凡幾，延緩了東西沿海地區(qū)的發(fā)展，對中、西部地區(qū)的實際效果也乏善可陳，至今還留下很多后遺癥。

　　對于區(qū)域性經(jīng)濟不平衡發(fā)展的成因及后果，國際學(xué)術(shù)界眾說紛紜、甚至于針鋒相對。但是，多數(shù)人都同意“累積效應(yīng)”(“Cumulative Causation”)和”擴散效應(yīng)”(“Spread Effect”, “Trickle-down Effect”或者“Spill-over Effect”)兩種過程的交替。[2]“累積效應(yīng)”指的是受市場回報率、產(chǎn)業(yè)配套效果、交通、信息、人文環(huán)境等綜合因素的影響，市場經(jīng)濟有導(dǎo)向“產(chǎn)業(yè)群”(Clusters of Industries)的自然趨勢，從而使某些發(fā)達地區(qū)日積月累、更加發(fā)達�！皵U散效應(yīng)”指的是當某一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展達到一定高度之后，要素成本趨高，機會趨于飽和，因而資金、技術(shù)向其他欠發(fā)達地區(qū)擴散，縮小地區(qū)間的不平衡。在西方發(fā)達國家，歷史上也存在過嚴重的地區(qū)發(fā)展不平衡問題，但經(jīng)過長期的發(fā)展，這一問題大體上得到了差強人意的解決。即便是美國和澳大利亞等幅員遼闊的國家，也并未受地區(qū)發(fā)展不平衡問題的困擾。

　　造成目前中國西部內(nèi)陸地欠發(fā)達的“自然因素”，包括交通和氣候等自然條件差、歷史上形成的社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重高等。但是，這些地區(qū)并非不存在可以與東部沿海地區(qū)一比高低的比較優(yōu)勢。例如，山西、云南、新疆等地自然資源比東部多數(shù)省份要豐富得多，陜西的教育水平與高學(xué)歷人員比例在全國處于較高水平。在正常的市場經(jīng)濟條件下，這些省份未必會是落于人后的輸家。根本的問題恰恰在于中國政府長期以來對市場的扭曲。在毛澤東時代，市場經(jīng)濟被政府取消，資源配置基本上由政府進行行政調(diào)撥。當時的國家投資、特別是“三線建設(shè)”，確實是向西部傾斜。但這種出于政治和軍事目的的投資，并不認真考慮經(jīng)濟因素，對經(jīng)濟的破壞遠遠大于經(jīng)濟效益。當年包括“三線建設(shè)”在內(nèi)的經(jīng)濟政策，根本就無意發(fā)揮各個地區(qū)(當然也包括西部地區(qū))綜合的自然和人文條件所形成的“比較優(yōu)勢”(Comparative Advantage)和“競爭優(yōu)勢”（Competitive Advantage）。[3]其結(jié)果對縮小地區(qū)差距并沒有實質(zhì)性的幫助。

　　雖然中國的改革開放旨在建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的民族市場，但中央和地方政府的種種反市場政策卻在實際上不斷地制造依行政區(qū)劃界限而形成的市場碎片，嚴重地妨礙著商品和生產(chǎn)要素的自然流通。中央政府按行政區(qū)劃而不是產(chǎn)業(yè)來進行投資安排、稅務(wù)優(yōu)惠和財政補貼；
一些地方政府則劃地為牢，在本轄區(qū)內(nèi)盲目地上馬“重復(fù)建設(shè)”項目，生產(chǎn)與其他地區(qū)同類同級的產(chǎn)品；
一些地方政府在本轄區(qū)進行貿(mào)易保護政策，強行禁止某些產(chǎn)品銷往外地或禁止某些外地產(chǎn)品銷入本地。[4]如此等等的政府行為，都嚴重地扭曲了市場信號、干擾市場流通和資源的優(yōu)化配置，其結(jié)果是延緩了一些地區(qū)的市場化進程，從而制約了這些地區(qū)的經(jīng)濟，使其在經(jīng)濟競爭中落伍。中國自身及全球各國的經(jīng)驗都表明，貿(mào)易保護政策往往是保護落后，有害無益。第二次世界大戰(zhàn)后獲得民族獨立廣大拉美和非洲國家和地區(qū)刻意執(zhí)行保護政策，其經(jīng)濟發(fā)展長期效果，與奉行外向型發(fā)展戰(zhàn)略的“亞洲四小龍”有如天壌。

　　二. 市場扭曲與政府干預(yù)

　　中國地區(qū)差距在改革開放時代進一步擴大，中國政府確實負有責(zé)任，但主要不是象很多人通常所理解的那樣，表現(xiàn)為中央政府在政策和投資方面的偏倚�！皟�(yōu)惠政策”是人們談?wù)摰米疃嗟囊豁棥?0世紀70年代末以來，以廣東、福建和海南等地相繼設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)為起點，中國東部沿海地區(qū)在改革開放方面先行一步，經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，拉開了與其它地區(qū)的距離，確實是得益于種種“優(yōu)惠政策”。但是，這些“優(yōu)惠政策”，其實只不過是市場經(jīng)濟運行的一些必要的宏觀條件，只是因為在80年代那種特殊條件下，這些政策只在局部地區(qū)實施，因而便成為“優(yōu)惠政策”了。制定種種優(yōu)惠政策吸引外資外商，是各國常用的方法，在改革開放初期的中國更為必要。中國政府所犯的錯誤不在于制定了這些政策，而是在于不在全國普遍推行這些政策。其實，中國政府當時將這些政策局限于東部沿海的局部地區(qū)，也并非如很多論者所說，是有意束縛和犧牲內(nèi)地省區(qū)、向東部沿海地區(qū)傾斜，而是在當時那種社會政治環(huán)境下，國人尚對西方“資本主義世界”的一切深懷疑慮與恐懼。[5]因而，最初才將種種看來屬于異端的各種經(jīng)濟活動局限在阰鄰港臺的前線地區(qū)，而且遭到內(nèi)地人士的普遍詬病和部份地區(qū)的強烈抵制。后來的事實迅速地表明，對外開放乃是引進資金、新技術(shù)、新的管理經(jīng)濟、新的價值觀念和新的生活方式等一系列利國利民的大好事，使率先施行這些政策的部分地區(qū)飛快發(fā)展起來。經(jīng)過10年間的發(fā)展，中國地區(qū)間的巨大差距，使內(nèi)地的人們感到不堪忍受。1992年以后中央政府亡羊補牢，使原先的各種“優(yōu)惠政策”在全國均衡化，也未能平息義憤。

　　人們談?wù)摰幂^多的還有稅收和投資。中國中央政府和省級地方政府之間的“財政包干體制” 備受非議。這種稅制確有不妥之處，但此項體制不是始于80年代，而是始于1971年，本是為了調(diào)動地方積極性不得已而為之。[6]這種體制的根本缺陷在于一對一談判的不確定性，是一種缺乏令人信服的權(quán)威性的前現(xiàn)代的做法。后來中央政府為了加強中央財力而改行分稅制也未能解決問題，反而因為地方財政的銳減延緩了很多農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。還應(yīng)指出的是，富裕省份在稅收方面所占的便宜其實有限。即便是在有利于快速發(fā)展省份的“財政包干體制”下，“劫富濟貧”的財政政策也并未中斷，中央不斷以各種借口向富有的省份多征稅、以向貧困省份提供越來越不堪重負的財政補貼�？上н@種長期的輸血并未能轉(zhuǎn)換成造血功能。

　　第三個方面是國家投資。投資與發(fā)展的關(guān)系、特別是國家投資和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，也并不象人們通常所想的那么簡單。增加投資遠不是促進經(jīng)濟發(fā)展的充分條件。做為國家主要投資對象、并相對集中于落后地區(qū)的國有企業(yè)，在很多情形下只不過是不斷地大量浪費緊缺資源的大漏斗。進入改革開放時代之后，國家投資更不如一些論者所說的那樣向東部傾斜。這一時期經(jīng)濟增長較快的廣東、福建、江蘇和浙江都不是靠國家投資發(fā)展起來的。特別是廣東省，中央政府的項目投在整個投資中的比例從90年代便降到了3%，幾乎可以忽略不計。[7]中央政府有意識地依據(jù)“梯度理論”實行優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的政策，只是“第七個五年計劃”的短短幾年時間。在1985年9月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第七個五年計劃的建議》中第一次提出要“加速東部地區(qū)的發(fā)展”以帶動中部和西部發(fā)展。直到1988年3月七屆人大第一次會議上李鵬所作的《政府工作報告》才正式定型為“加快實施沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”的提法。但是，隨著這一戰(zhàn)略的主要決策人物趙紫陽在1989年下臺，優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的戰(zhàn)略很快便被拋棄了。沿海地區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展，靠的是吸引其它方面的投資，而其吸引力的關(guān)鍵在于市場化方面的體制優(yōu)勢所帶來的活力。

　　其實，更應(yīng)引起人們關(guān)注的正是發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)在體制方面、特別是經(jīng)濟市場化程度方面的差異。人們很容易注意到，落后地區(qū)往往農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大、重工業(yè)占工業(yè)的比重較大，發(fā)達地區(qū)則往往以城鎮(zhèn)化程度高、第三產(chǎn)業(yè)和輕工業(yè)高度發(fā)展為特征。而這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的差異往外掩蓋著經(jīng)濟市場化進程方面的差異。也就是說，東部發(fā)達地區(qū)新興的輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，正是以效率較高的非國有企業(yè)為主，正好同西部不發(fā)達地區(qū)以國有制占壓倒優(yōu)勢、效率較低的重工業(yè)企業(yè)形成尖銳的對照。

　　三．加速社會民主主義的市場化以緩解地區(qū)差距[8]

　　中國是僅存的中央集權(quán)大國之一，各地差異很大，而中央政府依然習(xí)慣于依靠對某地實行優(yōu)惠或?qū)δ车貙嵭袘土P等行政手段來處理與各地的關(guān)系。很多人至今也依然習(xí)慣于與這種體制相應(yīng)的思維框架。但是，這種體制思維框架與中國建立市場經(jīng)濟的目標背道而馳。正常的市場經(jīng)濟要求中央政府放棄以往種種津貼及優(yōu)惠政策，制定一視同仁的游戲規(guī)則，使各省市能在合理健全的宏觀經(jīng)濟框架之內(nèi)充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢來爭奇斗艷、協(xié)調(diào)發(fā)展。中國很快就要正式加入世貿(mào)，而依據(jù)無偏無倚的國民待遇進行公平競爭，也正是世貿(mào)的基本要求。依公平競爭原則進行的省市間經(jīng)濟交往會是對各方都有利的雙贏結(jié)局，從而促進落后地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，并逐步取長補短、接近或趕上發(fā)達地區(qū)。

　　明乎此，則緩解地區(qū)差距的主要努力方向便應(yīng)該是全力加速落后地區(qū)的市場化進程。筆者在這里特別強調(diào)“社會民主主義的市場化”，乃是考慮到市場經(jīng)濟本身具有擴大和縮小地區(qū)差距的雙重傾向。社會民主主義追求社會公正、平等博愛、互助合作、共同富裕、自由民主等社會主義的基本價值，但同時主張通過發(fā)展以“混合經(jīng)濟”為基本格局的市場經(jīng)濟來實現(xiàn)這些社會主義的價值目標。推行“社會民主主義的市場化”，意味著在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中特別兼顧扶貧濟弱、抑制社會過分貧富分化等方面的問題。

　　具體說來，應(yīng)盡快消除反市場行政性障礙、促進資源要素的正常流動。近幾年來，大量資金依互利雙贏的原則從東部向西部流動，令人鼓舞。技術(shù)和人力資源的流動還應(yīng)大力加強。西部地區(qū)“人才外流”的問題顯然被片面夸大了。西部及整個中國面臨的更大問題是由于人才和人力過剩而形成的就業(yè)壓力。人才交流與勞工流動乃市場經(jīng)濟之常軌，且對加速觀念更新、知識更新和信息傳遞作用極大，這已為很多地方迅速改變落后面貌的實踐所反復(fù)證明。中國東部地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)仍然是勞動密集型產(chǎn)品（中國在國際上的競爭性產(chǎn)品只在價格優(yōu)勢，而不是技術(shù)優(yōu)勢，與日本、朝鮮、臺灣、香港等地的加工工業(yè)比較也是如此）。東部地區(qū)并不存在可望而不可即絕對優(yōu)勢（優(yōu)勢主要在于資金、體制和經(jīng)濟觀念，而不是人力資源與技術(shù)）。當然，從長遠角度看，政府增加落后地區(qū)的教育投入，是解決落后地區(qū)人才問題更為基本的方略。

　　目前中國政府高度重視的“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，也是很值得歡迎的舉措。投資改善基礎(chǔ)設(shè)施、從體制上改善宏觀投資環(huán)境，都是發(fā)展西部落后地區(qū)很可取的因應(yīng)之道。不過，對各種“優(yōu)惠”政策或待遇必須相當謹慎。以中部、東部、西部這樣的大區(qū)來談?wù)摻?jīng)濟政策，并不一定合理。比如，將與西部欠發(fā)達省區(qū)處境相近的安徽、江西、山西等地排除在“西部大開發(fā)”的范圍外，殊非公平。更何況各省內(nèi)部差距很大，“優(yōu)惠”所應(yīng)涉及的范圍很費斟酌。

　　中國政府更大的責(zé)任是建立全民社會保障和扶助農(nóng)村的發(fā)展。建立一視同仁的全民社會保障或“福利國家”，是社會民主主義很了不起的一項成就。就中國目前的居民消費水平和社會消費總量而言，中國社會當然存在建立全民社會保障的基本財力。問題在于，中國政府是否有魄力建立起合理的第二次再分配機制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　將由各種途經(jīng)支付的社會保障費用納入一個統(tǒng)一的軌道來解決。此舉如能成功，那些經(jīng)濟落后地區(qū)的人民生活，就不致于不堪忍受了。既然是“全民社會保障”，當然也應(yīng)包括農(nóng)民在內(nèi)。中國在毛澤東的統(tǒng)制經(jīng)濟時代所實現(xiàn)的初步工業(yè)化，是靠“史無前例”地殘酷剝奪中國農(nóng)民來實現(xiàn)的，現(xiàn)在國家和城市向農(nóng)村和農(nóng)民還債，是再也公平不過的事了。

　　目前中國正經(jīng)歷一場歷史性的社會大轉(zhuǎn)型，即從指令經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到現(xiàn)代工商業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。市場化、工業(yè)化和城市化是同一過程的互相聯(lián)系的幾種表現(xiàn)形式。落后地區(qū)往往也意味市場化、工業(yè)化和城市化的整體水平偏低，因而形成同先進地區(qū)的差距和轉(zhuǎn)型的困難。眾所周知，這種社會大轉(zhuǎn)型不是靠行政命令所能奏效，而是以市場化為核心的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)。這一廣闊的前景已經(jīng)展現(xiàn)在中國人的面前，發(fā)達地區(qū)捷足先登，落后地區(qū)見物思齊、急起直追，一個相對平衡發(fā)展的現(xiàn)代中國社會已為期不遠。

　　注釋：

　　[1]詳見胡鞍鋼、王紹光、康曉光著:《中國地區(qū)差距報告》,遼寧人民出版社1995年版。當然,對地區(qū)差距的這種一般說法必須有所限定。其一，以省級行政單位為比較對象，掩蓋了不少事實真相。例如，城鄉(xiāng)差距在這種比較中得不到如實的反映。在最窮的地區(qū)貴州省主要是窮在農(nóng)村，其省會貴陽在人均ＧＤＰ和城鎮(zhèn)居民人均收入與東部沿海省會并沒有多大差別。而在富有的廣東省，粵北山區(qū)的一些農(nóng)村也與中西部地區(qū)的農(nóng)村一樣貧困。其二，東部沿海地區(qū)也有窮省，如吉林，中西部地區(qū)也有富省，如新疆。

　　[2]參閱G. Myrdal, Economic Theory and Underdeveloped Regions, London : Gerald Duckworth, 1957. A. Hirschman, The Strategy of Economic Development, New Haven : Yale University Press, 1958.

　　[3] 關(guān)于“競爭優(yōu)勢”理論，參閱Michael Porter, The Comparative Advantage of Nations, London : Macmillan, 1990. 應(yīng)用“比較優(yōu)勢”和“競爭優(yōu)勢”的理論來探討中國省區(qū)的不平衡發(fā)展，參閱Hans Hendrischke and Feng Chongyi, eds., The Political Economy of China’s Provinces: Comparative and Competitive Advantage, London and New York: Routledge, 1999.

　　[4] 關(guān)于1985-1988年間的“原料大戰(zhàn)”和1989-1991年“產(chǎn)品大戰(zhàn)” 、以及1992-1994年間與產(chǎn)品和原料大戰(zhàn)混合在一起的“政策大戰(zhàn)”、“項目大戰(zhàn)”和“開發(fā)區(qū)大戰(zhàn)”的生動描述，見辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會科學(xué)出版社，1995年版, 第324-533、 585-596頁。

　　[5]參閱李若建：《從黃金海岸到黃土高坡——改革開放中的沿海與內(nèi)陸》，廣東教育出版社，1995年版，第164 –169頁。

　　[6]參閱魏后凱：《區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新格局》，云南人民出版社1995年版,　第六章，第151-168頁。

　　[7]關(guān)于廣東的發(fā)展及其與中央政府的關(guān)系，參閱 D. S. G. Goodman and Feng Chongyi， ‘Guangdong : Greater Hong Kong and the New Regionalist Future’, in D. S. G. Goodman and G. Segal eds., China Deconstructs : politics, trade and regionalism, London : Routtedge,1994.

　　[8]依筆者所見，通常被國人視為資本主義社會的西方國家，都是不同程度上的社會民主主義社會。而社會民主主義是社會主義最成功的分支，比起國家社會主義和市場社會主義來要優(yōu)越得多。詳見筆者討論社會民主主義的幾篇論文。

　　(“區(qū)域整合與區(qū)域發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，浙江大學(xué)，2001年11月20日。)

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