今年是改革開放30周年，也是現(xiàn)行《村民委員會組織法》頒布實施10周年。自《村民委員會組織法》于1998年正式頒布實施以來，以民主選舉為核心的村民自治進入實質(zhì)性發(fā)展階段，民政部發(fā)布的一項調(diào)查顯示，中國的村委會選舉已經(jīng)走向“常態(tài)化”，進入“平穩(wěn)期”，選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革（吳兢，2008）。近十年來的村民自治研究表明，民主選舉對村莊政治的確產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響，村民自治作為一項基本性的制度架構(gòu)開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　1999：村莊政治選舉化的真正開始

　　筆者在湖北、江西、安徽等地農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，很多年輕村干部都是在1999年的換屆選舉中登上村莊政治舞臺的，這一現(xiàn)象的制度背景是，1999年的換屆選舉是《村民委員會組織法》正式頒布后的第一次換屆選舉，在這次換屆選舉中，“海選”得以普遍推行，直接激發(fā)了農(nóng)民的參選熱情。通過“海選”產(chǎn)生的這一批村干部，與毛澤東時代干部和后毛澤東時代干部相比較，具有自己的特點，我們可以稱之為“選舉干部”。1999年村委會選舉的一個關(guān)鍵詞是“海選”，以前的候選人都是上面指定的，海選則徹底改變了游戲規(guī)則，使選舉本身的重要性真正凸顯出來，在筆者看來，這才是村莊政治選舉化的真正開始，要想當(dāng)干部，必須要通過選舉，不管你采用什么手段，而手段的利用方式則與各地的經(jīng)濟社會條件有著較為直接的關(guān)聯(lián)。也就是說，對于村委會選舉而言，1999年是一個真正的開始，換言之，從1999年開始，海選使村委會選舉開始具有一種突生的性質(zhì)，從根本上改變了村莊政治的規(guī)則，成為鄉(xiāng)村治理的基本制度框架。

　　以筆者調(diào)查的湖北荊門農(nóng)村為例，從1999年開始，荊門農(nóng)村的村委會選舉開始實行“海選”，當(dāng)時是先由黨員選出村黨支部書記，然后由書記來主持村委會選舉。從2005年的第六屆換屆選舉開始，該地大力推行書記主任一肩挑，先選出村委會主任，主任再競選黨支部書記，原則上實行書記主任一肩挑。這種做法一方面是為了減少任職干部，同時也是為了解決所謂的兩委關(guān)系問題，前一段時間，學(xué)界有一種觀點認(rèn)為當(dāng)前的村級選舉只能選二把手，不能選一把手，是不徹底的，況且支部書記會干涉村委會選舉，貫徹自己的意圖，而第六屆換屆選舉則先選主任，只有競選村主任成功，原則上才有可能任黨支部書記，這樣一來，雖然解決了村兩委可能產(chǎn)生的緊張關(guān)系，卻使村莊政治進一步選舉化，民主選舉規(guī)則實際上滲透進了黨支部的選舉。

　　民主選舉必然要涉及到兩個方面的問題，一是選民為什么要投票，一是候選人為什么要參加競選。就第一個問題而言，村民的行動邏輯是，如果與某位候選人關(guān)系不好，那就一定要去，目的是要把他選下來；
收了別人的好處的或者與某候選人關(guān)系較好的也會去，目的當(dāng)然是要把他選上來。就第二個方面的問題而言，候選人的行動邏輯則比較復(fù)雜，有的是為了給村民多辦些實事從而獲得社會聲譽，有的則是為了提高家族的地位，還有就是為了獲得經(jīng)濟利益，而最后一點在市場經(jīng)濟條件下則愈來愈凸顯出來。在筆者長期跟蹤觀察的一個村莊，2002年的換屆選舉競爭非常激烈，并且選了兩次，在第一次選舉中，競選村主任的候選人陳某落選，他及其支持者就認(rèn)為這次選舉有問題，要求推倒重來，并在選舉現(xiàn)場制造混亂，選舉委員會只好重新驗票，果然與選舉結(jié)果的票數(shù)不相符，只好擇日再選，在這一空隙中，陳某花了3600元，買了300多條香煙，委托他的支持者送到每戶家中，而競選婦女主任的一位女候選人也每家派了兩包煙、兩包糖，結(jié)果在第二次的選舉中，陳某順利當(dāng)選村委會主任。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陳某花這么大的本錢競選村委會主任顯然是有想法的，就是想撈油水，可他上任后，卻發(fā)現(xiàn)油水并不像自己原來想象的那樣多，大失所望，干了不到兩年，就辭職南下深圳打工去了。這件事一直為該村村民所津津樂道，在以后的換屆選舉中，很多村民都會提到，并抱怨候選人沒有發(fā)煙。“投票”與“派煙”的關(guān)系確實令人深思，在選舉現(xiàn)場，老百姓抽的煙都是5元一盒的，還有10元一盒的，這些煙顯然是那些候選人送的，因為平時這里的老百姓抽的都是2—4元一盒的香煙。同時，選舉現(xiàn)場也并不像我們想象的那樣整齊劃一，選民懶洋洋地站在村委會大院里，拉起了家常，只有幾個工作人員在忙碌著，畫票間的設(shè)置是非常簡易的，一個選民能領(lǐng)十幾張選票，大家一哄而上擠進畫票間畫票，根本不是我們在新聞記者的鏡頭里看到的有序和神圣，也許這才是村莊選舉的原生態(tài)吧。

　　由此，這就導(dǎo)致一個奇怪的現(xiàn)象，越是干部隊伍和村莊治理不穩(wěn)定的村莊，候選人和村民越積極活動，而那些比較平穩(wěn)的村莊，則選舉的參與率較低，除了每個村民小組的兩名選舉委員會成員以外，一般村民的參選熱情不是太高，選舉委員會的人通知本組的人去參加選舉，一些老百姓會說，“我不去，我還要搞事！我選某某，你幫我填上就行了”，有些村民連選誰都不會說，對之漠不關(guān)心。所以，在很多平穩(wěn)有序的村莊，去現(xiàn)場投票的選民不會超過50%，一是因為農(nóng)活比較多，在筆者調(diào)查的湖北荊門農(nóng)村，換屆選舉的時間在10—12月份，正趕上冬播，是農(nóng)忙季節(jié)，村民都忙著栽油菜，這是當(dāng)?shù)刈钯M人力的農(nóng)活，影響了參選率；
二是村干部隊伍比較穩(wěn)定，選舉不會有太大的意外，比如筆者在2005年觀察的一個村莊選舉，村里4個人競選3個職位，書記主任一肩挑，副主任和婦女主任各一名，書記雖然不夠強硬，但群眾很信任他，與鄰村的村支書相比，“私心”不是很重，這次連任的可能性很大，其他候選人也沒有挨家挨戶送煙的，比較平穩(wěn)。而鄰村的選舉就很熱鬧，上任村支書已經(jīng)提前辭職不干了，因為他知道這一次肯定選不上來了，群眾對他很有意見，主要原因是他把村里的水庫給賣了，但恰逢大旱之年，嚴(yán)重影響了本村的抗旱，對該村而言，這次換屆就意味著要產(chǎn)生新的班子，因而選民和候選人都很活躍。由此看來，不管是平穩(wěn)有序的換屆，還是拉票盛行的換屆，都表明選舉作為剛性規(guī)則開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，選民和候選人都在這樣一個基本的框架內(nèi)考量、定位自己的行為方式。

　　村民自治不等于不受政府干預(yù)

　　取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理帶來了重大影響，一是國家力量進一步撤離村莊，村莊公共物品的供給出現(xiàn)危機，村莊社會秩序出現(xiàn)一種無序化狀態(tài)；
二是國家的不干預(yù)為村民自治提供了契機，這在選舉中可以看的很清楚，有些村莊的確是把老百姓信任的人選為村干部，賀雪峰（2005）認(rèn)為免除農(nóng)業(yè)稅打破了鄉(xiāng)村利益共同體，可以推進村民自治，但問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊政治尤其是選舉的不干預(yù)就能推進村民自治嗎？這就牽涉到對自治的理解，我們對鄉(xiāng)村治理的追求肯定是追求一種善治，不管其形式是什么樣的，政府的不干預(yù)，村民可以把好人選上來，也可以把壞人選上來，村民自治并不是沒有了政府的干預(yù)就可以做的很好，這個邏輯是不成立的，并且從現(xiàn)代政治的基本組織原則來看，任何自治都是政府主導(dǎo)下的自治，離開了政府，自治只能是人與人戰(zhàn)爭的無政府狀態(tài)。

　　在筆者看來，當(dāng)前學(xué)界對村民自治有著誤解，即認(rèn)為村民自治就是完全要由群眾自己說了算，且群眾自治組織與政府是完全對立的，由此，所有的討論也就化約為一個問題，即是縮小政府權(quán)力和發(fā)育社會權(quán)力的問題，表現(xiàn)在分析框架上，就是“國家——社會”的二元分析。具體的問題這里暫且不論，筆者認(rèn)為學(xué)者們對自治的認(rèn)識并不完整，當(dāng)前的主流觀點認(rèn)為，自治就是不受政府干預(yù)，就是要與國家相對立，這種對自治的認(rèn)識實際上來自于啟蒙時代的自治觀，更多的是一種理性主義的建構(gòu)，而與現(xiàn)代民族國家架構(gòu)下的自治格格不入，現(xiàn)代民族架構(gòu)下的地方自治，不管什么意義上的自治，都是政府主導(dǎo)的自治，國家不僅提供制度設(shè)計，還提供法律保障和財政支持。但在我們的學(xué)者看來，村民自治就是不受政府干預(yù)的自治，村民自治就人民群眾來當(dāng)家作主，村民的權(quán)利不受政府的任何干預(yù)，這在現(xiàn)代民族國家架構(gòu)下怎么可能呢，這里的前提是自治不受政府干預(yù)，農(nóng)民的自治權(quán)利不受政府干預(yù)，但這里的問題是，自治不是不要國家，而是國家創(chuàng)制和保障的，農(nóng)民權(quán)利不是不需要政府，而是由政府創(chuàng)設(shè)和保障的，這是我們今天探討中國農(nóng)村的村民自治必須要明確的一個前提。所以，今天我們評判村民自治時有一個前提性的誤解，即認(rèn)為村民自治應(yīng)該是不受政府干預(yù)的，只要政府一干預(yù)，我們就會指責(zé)政府破壞了村民自治的發(fā)展，這樣的認(rèn)識還停留在啟蒙主義時代，而對現(xiàn)代民族國家架構(gòu)下的自治是那樣的無知和隔膜，這樣的自治在現(xiàn)代民族國家中根本就找不到，如果我們以這樣的思路來規(guī)范或者指責(zé)當(dāng)下村民自治的發(fā)展的話，那就會把村民自治的發(fā)展引上邪路，也就是說，這根本不是當(dāng)前村民自治發(fā)展的根本問題之所在。

　　很多學(xué)者都認(rèn)為只要沒有政府的干預(yù)了，村民自治就會發(fā)展的很好了，這其實是非常錯誤的一個觀點，首先，村民自治的發(fā)展在某些方面必須要政府的指導(dǎo)和幫助，有時候甚至要直接借助國家的強制力量，當(dāng)然本身不管什么時候，這種自治的實現(xiàn)都要借助于國家的強制力量，財政上的支持更不待言，其次，如果真的離開了國家，那么村民自治豈不成了無政府主義，在現(xiàn)代社會，農(nóng)民的很多權(quán)利都是需要國家的保障的，在現(xiàn)實中來看，我們就看到，在取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革大大弱化了政府權(quán)力，對村的干預(yù)就比較少了，但村民自治是不是就一定會出現(xiàn)好轉(zhuǎn)呢？我們看到干群關(guān)系緩和了，但其他的問題又出現(xiàn)，如村莊公共物品嚴(yán)重匱乏，黑惡勢力沉渣泛起，村民的行動邏輯出現(xiàn)暴力化趨向等，在村委會選舉中，就有黑惡勢力的參與，反而把村莊搞亂了，這是當(dāng)前農(nóng)村政治中的一個新問題，也就是說，在筆者看來，取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家的力量削弱，村民自治的發(fā)展面臨著新的轉(zhuǎn)機，但可以向好的方向轉(zhuǎn)，也可能向壞的方向轉(zhuǎn)，村民可以把好人選上來，但也會給壞人以機會，這取決于我們?nèi)绾螒?yīng)對，而其中最為關(guān)鍵的一個問題，我們應(yīng)該進一步完善《村民委員會組織法》，處理好村民自治與政府干預(yù)的關(guān)系。

　　進一步推進和規(guī)范村委會選舉

　　對村委會選舉的理解應(yīng)該從兩個層面著眼，一是選舉制度本身，制度設(shè)計是為了推進基層民主，選舉制度的實踐形態(tài)應(yīng)該是我們關(guān)注的重點內(nèi)容，包括選舉的組織程序是否符合規(guī)范，兩委關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系等，這些問題已經(jīng)引起了學(xué)界的高度關(guān)注，而既有的研究多是從這個角度切入的，唯一的新情況是村莊政治進一步選舉化，1999年開始推行“海選”，黨支部書記原則上也要先通過村委會選舉；
另一個層面是選舉對于村級治理的影響，選舉的治理績效，即村委會選舉與村莊治理的關(guān)系，這一點較少受到學(xué)界的關(guān)注，主要是因為近年來國家的惠農(nóng)政策比較多，農(nóng)村形勢趨于好轉(zhuǎn)，以致這種政策效應(yīng)掩蓋了選舉對于村莊治理的影響。導(dǎo)致我們對民主選舉的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，村莊治理無法有效地對接國家的惠農(nóng)政策，這一問題應(yīng)該引起我們的高度重視。

　　首先，村干部的任期問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了選舉和治理績效，要處理好任期與村莊治理的關(guān)系。按照現(xiàn)行《村民委員會組織法》的規(guī)定，村干部的任期是三年，每三年舉行一次換屆選舉，從筆者的調(diào)查來看，三年一選的確不利于村民自治的開展。在江西農(nóng)村調(diào)查時，一位村主任分析說，3年太短，看不出來能力和政績，剛上來的第一年要熟悉情況，班子之間要互相磨合，第二年才能做點事，但第三年就要面臨下一次的選舉了，要考慮自己的去留問題，這就非常急促，致使村干部隊伍不穩(wěn)定，更換過快，尤其是在派系比較突出的村莊，村干部的變化是非常快的，村干部缺乏長遠(yuǎn)預(yù)期，人心不穩(wěn)，使村級治理和國家政策的落實都受到了很大的影響，這在1999年推行海選以后，開始成為一個問題凸顯出來。有學(xué)者說，三年太短，五年為好，但問題并不是這么簡單，有的村干部一屆的任期都不滿，就撂挑子不干了，到底是什么原因？任期是一個因素，而問題卻不會這么簡單和清晰。所以，村民自治是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，選舉絕不是一個單一的主導(dǎo)性因素，選舉中出現(xiàn)的問題，以及村莊治理中出現(xiàn)的問題，不一定就是選舉帶來的問題，比如村干部干不到3年就不干的問題，就不僅僅是任期的問題，可能與市場化的政策取向有更為直接的關(guān)系，導(dǎo)致村干部執(zhí)政行為的利益化傾向，而普通農(nóng)業(yè)型村莊的集體經(jīng)濟的薄弱，使他們只能采取撈一把就算了的行為動機。從這個方面來看，任期問題并不是主要的問題，也不是3年、5年的問題，村干部任期不必求統(tǒng)一。但村民自治中的很多問題的確又與任期聯(lián)系在一起，或者通過任期表現(xiàn)出來，我們就要綜合考慮任期與其他問題的相關(guān)性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并且允許各地做出不同的探索，這樣做也更加符合村民自治的原意。

　　其次，村民自治出現(xiàn)了干部隊伍不穩(wěn)的問題，要處理好村民自治與市場經(jīng)濟的關(guān)系。筆者在湖北荊門、英山等地農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，越來越多的村干部往往不到任期就辭職不干，往往外出打工或者從事其他經(jīng)濟活動，這一問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了村民自治。應(yīng)該說，近10年來的村莊選舉越來越規(guī)范，但為什么村干部干不到3年就會撂挑子不干了，這的確出乎制度設(shè)計者的意料之外。過去有干一輩子的村干部，現(xiàn)在干不到一屆就辭職，這到底是好事情還是壞事情呢，對這一問題我們要充分重視，重新理解，需要關(guān)注選舉化的村莊政治對農(nóng)村治理和社會發(fā)展的真實影響。同時，由于市場經(jīng)濟的滲透，當(dāng)前村級治理的一個最大問題就是“賣”的問題，也就是所謂村莊集體資源的市場化處理問題�，F(xiàn)在是“賣”字成風(fēng)，可村集體資產(chǎn)能賣多久，當(dāng)集體沒有什么資產(chǎn)可賣的時候，村莊治理何以達(dá)成，這兩年拍賣集體資產(chǎn)主要是為了化解村級債務(wù)，有政策支持，另有村干部通過發(fā)包村里的漁塘而獲得好處。在筆者調(diào)查的一個村莊，村主任把村里600畝水面的湖賣了，該村的老百姓說，這一次一定要把他選下來，如果讓他再干一屆的話，他會把全村的人都賣了，除了他媽以外。以前村干部的主要問題是吃喝，現(xiàn)在則是出賣集體資產(chǎn)，問題的癥結(jié)到底何在，板子應(yīng)該打在誰的身上？在筆者看來，選舉化與市場化難逃干系。由此看來，市場經(jīng)濟已經(jīng)對村莊政治造成了很大的影響，導(dǎo)致村干部不能一心為民，對經(jīng)濟利益的追求影響了公共職能的發(fā)揮。隨著市場經(jīng)濟在農(nóng)村的進一步推進，這一問題更加凸顯出來，成為村民自治不得不要面對的問題。

　　再次，由于后備力量的匱乏，部分地區(qū)農(nóng)村村委會選舉出現(xiàn)了無人可選的現(xiàn)象，要加強農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)工作。在湖北荊門市東寶區(qū)的一個村，現(xiàn)在幾乎沒有人能做干部了，上一屆干部中，會計貪污，書記擅自砍伐集體的樹木被查，村莊政治選舉化的后果是沒有人能當(dāng)干部了。選舉則使能當(dāng)村干部的人越來越少，因為人的私心越來越重，當(dāng)上干部都想撈一把，而不是為村莊的公益著想，結(jié)果便會在下一次的選舉中被選下來，這樣反復(fù)幾次，村里適合當(dāng)村干部就越來越少了，選舉也就失去了意義。同時，現(xiàn)在年輕人大都外出務(wù)工，常年不在家里，有點本事的人也去做生意了，而那些愿意干村干部的人由于品行和素質(zhì)低下，村民又不會選他們，這樣一來，就出現(xiàn)了無人可選的現(xiàn)象。由此可見，在10年來的村民自治實踐中，選舉成為基本規(guī)則，但我們過于重視選舉出干部，而忽視了村干部的培養(yǎng)，而選舉的前提則是有合適的人選存在，如果連合適人選都沒有，那選上來的只能是一些惡人、老好人，無法選舉出村民自治需要的好的當(dāng)家人出來，而合適的村干部人選則不是只靠選舉就能夠解決的問題，我們在進一步推進和規(guī)范村委會選舉的同時，要加強農(nóng)村干部包括后備干部的培養(yǎng)工作，建立健全農(nóng)村干部培養(yǎng)體系，從而促進村民自治的良性發(fā)展。

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