從１９７８年開始到１９９０年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟(jì)政策，沒有社會(huì)政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實(shí)是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國防建設(shè)。在上世紀(jì)８０年代，不僅政府忽略了公平問題，普通民眾對(duì)這個(gè)問題也不太重視。原因有三：改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗(yàn)判斷不矛盾；
在整個(gè)８０年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑；
直到９０年代初，中國的改革是種全贏游戲?ｗｉｎ－ｗｉｎ ｇａｍｅ?。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點(diǎn)，有些人受益少一點(diǎn)。在這種情況下，即便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴(kuò)大，只要差距不是過大，人們還可以接受。

　　進(jìn)入９０年代，情況開始發(fā)生變化。如果說８０年代的改革還是全贏游戲的話，９０年代的改革越來越像一種“零和游戲”?Ｚｅｒｏ－ｓｕｍ ｇａｍｅ?：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價(jià)的。到１９９２年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過１９７８年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴(kuò)大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達(dá)到了前所未有的程度。與此同時(shí)，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)各階層之間的收入差距快速拉開。到９０年代中期，中國的總體基尼系數(shù)已上升到０．４５的高度。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到嚴(yán)重不平等的地步。

　　更為嚴(yán)重的是，９０年代中期以后，正規(guī)部門（指國有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的１９７８～１９９５年間，中國正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢(shì)，累計(jì)凈增就業(yè)人數(shù)４５６０萬人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：２００４年全國國有單位在崗職工數(shù)比１９９５年減少了３９０８萬人，下降了３７．８％；
城鎮(zhèn)集體單位減少了２６９８萬人，下降了７６％。兩者合計(jì)減少６６０６萬人，下降了４７．５％。

在人類歷史上，也許還沒有過一個(gè)國家在如此短的時(shí)間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問題凸現(xiàn)出來。

　　在農(nóng)村，９０年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求的情況�！肮荣v傷農(nóng)”，由此造成農(nóng)民收入總體增長緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長，而是下滑。與此同時(shí)，長期困擾中國農(nóng)村的“三亂”問題進(jìn)一步加劇，多重稅費(fèi)壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。

　　以上問題是在中國經(jīng)濟(jì)快速增長的背景下出現(xiàn)的。從１９７９年到２００５年的２６年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長９％以上。這么大的經(jīng)濟(jì)體能連續(xù)這么多年保持高速增長，在人類歷史上還沒有過先例。２００５年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到１８２３２１億元，人均近１４０００元，大大超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均８００美元的小康標(biāo)準(zhǔn)。

為什么在綜合國力大大增強(qiáng)的同時(shí)，會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的不平等問題呢？機(jī)械地堅(jiān)持“效率優(yōu)先”大概是一個(gè)重要原因。不錯(cuò)，鄧小平曾鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會(huì)主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”。

他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾都會(huì)發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會(huì)發(fā)展，就可能出亂子”。

　　到９０年代末期，出亂子跡象越來越多。在這種大背景下，中國政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動(dòng)，在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的同時(shí)，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，這時(shí)的“兼顧”終于有了些實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)社會(huì)政策的背景，它只能說明，社會(huì)政策遲早會(huì)出現(xiàn)，但不能解釋為什么社會(huì)政策出現(xiàn)在新世紀(jì)之初。社會(huì)政策不是政府表表態(tài)就算數(shù)的，每項(xiàng)社會(huì)政策都需要雄厚的財(cái)政資金支撐。沒有財(cái)政資金支撐的社會(huì)政策不過是空中樓閣而已。另外，政治學(xué)里通常講政策的“慣性”，政策的“路徑依賴”。從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越?jīng)Q不是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人拍拍腦瓜就能完成的，它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此，為了理解這個(gè)歷史性的跨越，我們需要考察中國政府的汲取能力與政策過程發(fā)生了什么樣的變化。

　　汲取能力的加強(qiáng)

　　在新世紀(jì)里，為什么中國政府開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來呢？這首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入這個(gè)領(lǐng)域。從上世紀(jì)８０年代初開始，中國政府的汲取能力一路下滑，到９０年代初已跌入谷底。不要說支撐社會(huì)政策，當(dāng)時(shí)連維持國防、治安和政府日常運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)都嚴(yán)重不足。有鑒于此，中國政府不得不在１９９４年對(duì)財(cái)政體制作出重大調(diào)整�；仡欉^去１０年，很明顯分稅制取得了巨大的、超乎預(yù)料的成功。１９９４年以來，政府的綜合財(cái)政收入（這里定義為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入與社�；�金收入之和）飛速增長，在短短１０年中從不足８０００億猛增至近３７０００億，翻了近５倍。

　　綜合財(cái)政收支占ＧＤＰ比重也大幅提高。在１９７８－１９９５年間，這兩個(gè)比重從３０％－４０％跌至１６％－１７％。１９９４年財(cái)政體制改革見效后，情況迅速改善。到２００４年底，這兩個(gè)比重回升到２７％左右。２００５年，全國財(cái)政收入超過３００００億，社�；�金收入接近７０００億，預(yù)算外收入估計(jì)在５０００億左右，三者相加約４２０００億，約相當(dāng)于ＧＤＰ的３０％，又上了一個(gè)新臺(tái)階。另外，據(jù)財(cái)政部企業(yè)財(cái)務(wù)快報(bào)統(tǒng)計(jì)，２００５年，全國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤９０４７．２億元。如果平均分紅率是５０％（ＯＥＣＤ國家的股份公司平均分紅率是５０％），那就會(huì)給國家財(cái)政帶來４５００億元額外收入，是一個(gè)相當(dāng)可觀的數(shù)字。雖然與很多發(fā)達(dá)國家和東歐轉(zhuǎn)型國家比，中國財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重還不算高，但至少與一般發(fā)展中國家相比已表現(xiàn)不俗。

　　如果說上世紀(jì)９０年代中國政府未能在社會(huì)政策方面有所作為是因?yàn)椤扒上眿D難為無米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的問題已大致解決了，為社會(huì)政策的出現(xiàn)奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。

　　公共政策議程設(shè)置模式

　　不過，汲取能力的提高只是社會(huì)政策出現(xiàn)的必要條件，不是充分條件。社會(huì)政策的出現(xiàn)，還有賴于政策導(dǎo)向的變化。如果“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向不轉(zhuǎn)變，政府完全可能把增長的財(cái)政收入投放到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目上去，而不是用到與民生相關(guān)領(lǐng)域。因此，我們需要從公共政策議程設(shè)置的角度去探討中國政策導(dǎo)向變化的內(nèi)在動(dòng)因。

　　議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。任何一個(gè)社會(huì)都面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些事情被提上議事日程，而另一些問題卻被排斥在外？這些便是研究議程設(shè)置要解答的問題。依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，我們可以區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式。過去，在中國，議程設(shè)置主要采取前五種模式，即關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式；
只是到了最近幾年，第六種模式——外壓模式——才浮現(xiàn)出來。社會(huì)政策的出現(xiàn)在很大程度上是議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。

　　與其他五種模式相比，外壓模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議案影響力的擴(kuò)大、議案支持者的增加，誰是倡導(dǎo)者已越來越難分辨，他們的身份已變得越來越模糊。這時(shí)的關(guān)鍵是議案的民意基礎(chǔ)到底有多寬厚，是否對(duì)決策者構(gòu)成足夠的壓力。說到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”ａｔｔｅｎｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ?，一部分是一般大眾ｇｅｎｅｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ?。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠�，但他們�?duì)公共議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對(duì)議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點(diǎn)圈。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的；
一般大眾很少長期執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭議。正是因?yàn)槿绱耍�一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對(duì)決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公共議程最可能變?yōu)檎�式議程。

　　第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，否則壓力便無從產(chǎn)生。而這個(gè)過程需要時(shí)間。即使某個(gè)議題已經(jīng)提上了公共議程，如果它最終得以進(jìn)入政策議程的話，同樣也需要時(shí)間。因此，外壓模式的一個(gè)特點(diǎn)是所需時(shí)間一般比其他模式長。

　　第三，由于頭兩個(gè)特點(diǎn)的存在，研究者往往很難準(zhǔn)確地?cái)喽ㄍ饬�究竟通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們所能做的無非是在時(shí)間的先后順序上將外部壓力的形成與政府議程的變動(dòng)聯(lián)系起來。

　　上述三個(gè)特點(diǎn)是在一般情況下外壓模式具備的特點(diǎn)。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件” ?ｆｏｃｕｓｉｎｇ ｅｖｅｎｔｓ?，引起社會(huì)普遍的關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它的發(fā)生對(duì)某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害、對(duì)其他人的利益可能產(chǎn)生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對(duì)現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識(shí)，希望糾正明顯的政策失誤。注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的權(quán)力平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強(qiáng)大的民意壓力，迫使決策者在短時(shí)間里調(diào)整政策取向。因此，有學(xué)者把焦點(diǎn)事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”?ｐｏｌｉｃｙ ｗｉｎｄｏｗ?。

由于焦點(diǎn)事件的影響是直接的、快速的、容易確定的，不少研究議程設(shè)置的學(xué)者都把注意力集中在它上面。

　　外壓模式出現(xiàn)的背景

　　過去，在中國議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式，外壓模式比較少見。盡管早在上世紀(jì)８０年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時(shí)，提出了決策民主化的主張，直到９０年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，可以在兩方面找到原因，一方面是壓力從何而來？另一方面是壓力為什么會(huì)產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？　　先看壓力的根源。上面提到，雖然中國經(jīng)濟(jì)在過去四分之一個(gè)世紀(jì)高速增長，但不惜一切代價(jià)追求ＧＤＰ高增長率也帶來一系列嚴(yán)重的問題。這些問題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時(shí)間的推移，它們變得越來越引人注目；
到９０年代末，有些問題已變得令人觸目驚心，包括環(huán)境危機(jī)、貧富懸殊（地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距）、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全（大規(guī)模下崗失業(yè)、就學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)）等。人們切實(shí)體會(huì)到經(jīng)濟(jì)增長不等于社會(huì)進(jìn)步。與此同時(shí)，社會(huì)分化程度越來越高。在改革初期，由于社會(huì)分化程度低，人們?nèi)菀仔纬晒沧R(shí)。那時(shí)，哪怕某些人必須為改革付出代價(jià)，他們往往愿意為了長遠(yuǎn)的利益而犧牲短期利益，因?yàn)樗麄兿嘈�，改革最終會(huì)使所有人受益。隨著社會(huì)日益分化，曾經(jīng)讓人充滿希望的“改革”變得可疑起來。改革的金字招牌脫落了，有關(guān)改革的共識(shí)破裂了。那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對(duì)新推出的改革不再毫無保留的支持；
恰恰相反，他們對(duì)凡是帶有“改革”標(biāo)簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財(cái)?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革已經(jīng)步入歧途，到了改弦更張、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了！這就是政府面臨的社會(huì)壓力所在。

　　那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。

　　政策導(dǎo)向的變化

　　除了像孫志剛案這樣的“焦點(diǎn)事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公共議程的設(shè)置、進(jìn)而影響正式議程的設(shè)置是一個(gè)較長的過程。對(duì)比最近幾年提上公共議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問題、農(nóng)民工問題、戶籍改革問題、義務(wù)教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對(duì)原有政策的批評(píng)一般都比政策調(diào)整要早３至５年，前者對(duì)后者的推動(dòng)作用毋庸置疑。

　　最初，輿論批評(píng)的焦點(diǎn)集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識(shí)到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)橹醒胝�府采取了“效率�?yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，地方政府則為了追求ＧＤＰ高增長率而不惜一切代價(jià)。于是，近年來在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。２００２年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。

但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實(shí)告訴人們，初次分配中的不公平問題（例如壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的收入差距，老板、經(jīng)理、干部與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財(cái)稅等再分配杠桿來調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。２００３年１０月，黨的十六屆三中全會(huì)雖然仍然沿用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，但其分量已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”大大沖淡。到了２００４年，十六屆四中全會(huì)沒有出現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。２００５年底，中共十六屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)了一步，提出未來中國要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。

　　指導(dǎo)思想是個(gè)綱，綱舉目張。指導(dǎo)思想開始調(diào)整以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)或正在采取一系列重大舉措，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境惡化、地區(qū)發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大、工人下崗失業(yè)、克扣拖欠工資、國有資產(chǎn)流失、職工權(quán)益受損、貧富過于懸殊、礦難事故頻發(fā)、疾病疫情不斷、醫(yī)療保障缺失、教育費(fèi)用高昂、房價(jià)上漲過快、征地拆遷野蠻、社會(huì)治安不靖等問題。從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求ＧＤＰ增長，到“以人為本”、“共同富�！薄ⅰ皹�(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”是個(gè)歷史性的跨越。沒有民眾對(duì)“改革”的質(zhì)疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對(duì)公共政策的激烈辯論，沒有社會(huì)要求重新定位中國改革的強(qiáng)烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的。

　　與過去相比，今天在公共政策議程設(shè)置過程中，傳媒、利益相關(guān)群體和民間大眾發(fā)揮的影響力越來越大，議程設(shè)置已變得日益民主化了；
用國務(wù)院總理溫家寶的話來說，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題”。汲取能力提高和議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)換都是制度性的變革，而不是權(quán)宜之計(jì)。從這個(gè)角度觀察，我們有理由相信中國政府會(huì)沿著既定的方向繼續(xù)走下去。

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