當代中國中央與地方關(guān)系中所出現(xiàn)的問題，可以說是我國政治法律制度的一個折射，只有全面分析我國的政治法律制度，才能明白我國中央與地方關(guān)系中問題的根源并有可能找到解決的辦法。我們要問，中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)如何？中央政府與地方政府各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu)如何？省是不是合適作為地方的代表？這些問題不弄清楚，無從進行中央與地方權(quán)限的劃分，也無從提倡地方自治的美好理想。

　　我國中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)上的特點為：中央政策依賴于地方政府執(zhí)行，中央對地方政府采取人事和財政上的控制手段，立法和司法在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上作用甚少；
中央政府缺乏獨立、強大、高效的政治部門審議決策并控制行政機構(gòu)；
建國以來，總是以省為地方的代表來調(diào)整來調(diào)整中央與地方的關(guān)系，以省為地方的重心來建設(shè)地方政府。上述特點造成：中央政令不暢，同時具有行政中央集權(quán)的弊端，資源極度向極少數(shù)大城市聚集。

　　1、中央政府缺少獨立執(zhí)行機構(gòu)及其后果

　　從政府的結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府。我國中央行政機構(gòu)國務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國務(wù)院基本職能的機關(guān)。這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，較少在全國各地設(shè)立其直屬的執(zhí)行機構(gòu)。農(nóng)業(yè)部共有10項職責，前4項都以研究"什么什么"為開頭，主要工作是提供政策建議、起草法律法規(guī)、進行宏觀指導(dǎo)，很少涉及政策的具體執(zhí)行。實際上，我國的國務(wù)院主要起一個政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。

　　美國的聯(lián)邦政府同我國中央政府的結(jié)構(gòu)截然不同，美國聯(lián)邦政府擁有獨立強大的執(zhí)行機構(gòu)，直接執(zhí)行其政策。據(jù)統(tǒng)計，2002年美國聯(lián)邦政府文職雇員共有269萬人（其中全職242.6萬），州和地方政府雇員1834.9萬人(其中全職1383萬)，2000年美國聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤秊?.921%。2002年，在聯(lián)邦雇員中，只有不到10%(18.9萬)在華盛頓地區(qū)工作，絕大多數(shù)分布在全國及世界各地的管轄區(qū)、現(xiàn)場或地方辦事處，僅加利福尼亞一州就有近24.5萬名聯(lián)邦雇員在工作。據(jù)人事部副部長侯建良介紹，截止2003年底，中國公務(wù)員的總數(shù)是636.9萬人，這其中中央機關(guān)有47.5萬人，47.5萬人包括中央機關(guān)在地方的派出機構(gòu)，有垂直管理的機構(gòu)，不是都在北京的。我國的中央政府人員，即使加上政黨與社會團體工作人員也不會超出50萬太多,和美國聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤�相比，相差太遠。

　　2005年美國農(nóng)業(yè)部工作人員超過10萬人，2006年度預(yù)算為960億美元。農(nóng)業(yè)補貼對促進美國農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在實施農(nóng)業(yè)補貼政策方面，農(nóng)業(yè)部內(nèi)至少有3個行政局（農(nóng)場服務(wù)局、海外農(nóng)業(yè)局、風險管理辦公室）和農(nóng)業(yè)補貼有直接關(guān)系，2006年三局職員超過7千人。在具體實施上， 1933年正式注冊成立包含在農(nóng)場服務(wù)局內(nèi)的"糧谷信用公司（CCC）"起重要作用。2002年美國聯(lián)邦財政年度中，CCC對農(nóng)產(chǎn)品的補貼及相關(guān)支出達279億美元。該公司除有1億美元的運作資金以外，還經(jīng)過國會立法批準，每年可以在300億美元的限額內(nèi)直接向美國財政部借貸周轉(zhuǎn)資金，作為執(zhí)行農(nóng)業(yè)部農(nóng)民所得與價格支持政策而必須發(fā)給農(nóng)民的補貼款。目前，在美國的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)縣內(nèi)，均有CCC公司的公務(wù)員就地提供服務(wù)，確保對農(nóng)民補貼的各項政策落到實處。我們不難發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)業(yè)部實施的是一條線垂直領(lǐng)導(dǎo)，其機構(gòu)十分龐大，對美國農(nóng)民來說，絕不是天高皇帝（中央或聯(lián)邦政府）遠，皇帝就在家門口，在自己的錢包里。我們國家現(xiàn)在每年給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所提供的大量補助，真正流到農(nóng)民手中的多少呢？考慮到美國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量之少，我國農(nóng)民數(shù)量之多，兩國政策執(zhí)行方式上的差距真是驚人。

　　地方政府到底不同于執(zhí)行部門，代表地方的利益并更容易產(chǎn)生自己獨立的利益（分稅制后更是如此），中央立法不執(zhí)行，由各地方政府執(zhí)行，在執(zhí)行上，中央依賴于地方，這是中央政令不暢的重要原因。

　　中央政府缺少獨立執(zhí)行機構(gòu)，也是我國中央集權(quán)的原因。中央政府沒有獨立執(zhí)行其權(quán)能的手段，必須將地方政府征用為自己的下屬執(zhí)行機構(gòu)，采用人事和財政上的控制手段，這造成中央集權(quán)，不能建立地方自治。人事行政、財政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同，前者適合用來控制下屬執(zhí)行部門但不能用來控制一級政府，否則必定造成行政中央集權(quán)的弊端。中央政府頒布全國性的立法，地方政府必須遵守，中央立法機構(gòu)可以否決地方立法機構(gòu)的立法；
法院雖然保持超然獨立的地位，但是適合調(diào)整中央與地方權(quán)限的法院，必然是中央系統(tǒng)法院，這也合乎事情的性質(zhì)。采用立法和司法手段，調(diào)整中央與地方關(guān)系，盡管中央占有更優(yōu)勢的地位，但是不會造成行政中央集權(quán)制，不會消滅地方自治。

　　中央受制于地方，地方也受制于中央，做事的時候兩級政府很難行動，難以發(fā)揮"兩個積極性"；
而且，所有政府相互纏繞在一起，權(quán)威疊加，一個最小的鄉(xiāng)官也代表了政權(quán)所有的權(quán)威，單個公民碰到政府的侵害，沒有辦法。

　　2、中央政府政治部門的虛化及其后果

　　一個國家不能沒有政治，不能沒有強大、獨立、高效的政治部門，對重大方針政策進行審議并作出決策、控制行政組織。什么是政治部門？英國的下院和內(nèi)閣，美國的國會兩院和總統(tǒng)是政治部門。我國的中央政府不僅缺乏獨立、強大的執(zhí)行機構(gòu)，而且在形成審議性的決策中心方面也有制度性的缺陷。在中央政府，政治部門是虛化的，行政部門卻很實在。

　　什么是我國中央政府的政治部門？全國人大及其常委會的虛弱是眾所周知的。從各方面來說，全國性的政治重心應(yīng)該是中國共產(chǎn)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，特別是中央委員會和中央政治局及其常委會。在我國，盡管強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的最重要的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在成為獨立而強大的政治部門上卻欠缺。中央委員會不同于紀律檢查委員會，它并不日常存在，中央委員會遠較紀律檢查委員會重要，日常人們卻感受不到它在行動，更不要提和古羅馬共和國的元老院、美國參議院那樣強大和自立的部門相比了。1982年至1992年存續(xù)的中央顧問委員會，按規(guī)定是中央委員會的助手和參謀，當時卻在我國的政治生活中發(fā)揮了重要影響，在關(guān)鍵時刻起到了匡正時局的作用，其中一個重要原因在于這是一個退休的有威望的老同志組成的機構(gòu)。這使得中顧委的成員只有依賴這個機構(gòu)本身發(fā)揮正式的影響，無形中使機構(gòu)的存在日�；�了，能發(fā)出機構(gòu)本身的聲音。中共中央委員會應(yīng)該是鄧小平所說的中央（鄧小平說："中央！中央就是黨中央、國務(wù)院。"），但卻成了一個行政官員的會議，有些類似于歐盟部長理事會的組成，其成員資格嚴重依賴于各自單位的重要性和本身的行政職務(wù)高低；
并且沒有機構(gòu)化、日�；�，其成員主要以行政首長的角色行動，他們的權(quán)力幾乎完全是行政性質(zhì)的，而不是決策審議性質(zhì)的，這造成以行政代黨。行政官員的會議不是、也不能造就政治部門，政治部門乃為獨立的、有主體地位的統(tǒng)治機關(guān)。

　　中央政府政治部門的虛化導(dǎo)致的結(jié)果：1）政策制定缺乏審議性。決策體制不完善，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門利益、地方集團利益背書。國務(wù)院各部委，應(yīng)當說是中央政策的執(zhí)行者。中央決策，各部門嚴格執(zhí)行。這些官僚部門應(yīng)當職業(yè)化，必須講求政策執(zhí)行的效率。但是在當今的中國，各部委實際上成了中央政策的決策部門。因為中央決策機制的不健全，在很多場合，實際上部委決策，中央背書。部門利益主導(dǎo)了部委的決策，部門利益取代了政府的總體利益甚至是國家利益。2）人事任免難以公開透明。3）行政部門的預(yù)算失去控制。從幾次審計風暴看，一些部門單位預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)是觸目驚心的。4）中央的權(quán)威也不能真正強大。因為名義上來自中央的政策，可能代表了部門的利益，所以與地方利益的沖突，乃是部分特殊利益與部分特殊利益的沖突，而不是全局利益與部分利益的沖突，如此何來道義的權(quán)威，如何能使地方心服口服？

　　除中國共產(chǎn)黨政治局常委會算，政治局勉強算，我國缺乏真正意義上的政治機構(gòu)和政策審議中心。由于下文將指出的原因，中央委員會的虛化，反而會削弱政治局的權(quán)威和效能。

　　就黨的領(lǐng)導(dǎo)體制言，黨的領(lǐng)導(dǎo)和行使權(quán)力有著不同的方法，或者是，黨作為一個整體，她的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)如各級黨委會作為一個整體，對重大方針政策進行審議和深思熟慮，并擁有相應(yīng)的手段保證這些政策的實施，她的每個成員只能共享整體權(quán)力，除此之外，黨員個人，不能因為黨員的身份就擁有超過普通公民的特權(quán)和好處；
或者是，黨委成員們分別擁有某種權(quán)力主要是行政權(quán)力和優(yōu)惠，認為這些特殊的權(quán)力的總和就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當許許多多的黨員擁有在各自領(lǐng)域的特權(quán)，黨作為整體的執(zhí)政基礎(chǔ)實際上在他們的日常活動中被破壞，這隱藏著走向松散式寡頭政治的危險。上述情況有一種發(fā)展趨勢，即表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)失去任何政治重要性，出現(xiàn)沒有任何政治審議性的行政權(quán)獨大和封建式的地方割據(jù)。

　　3、以省為地方的代表的問題

　　建國以來，在歷次中央與地方關(guān)系的調(diào)整中，都是將�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為地方的代表，中央與地方的關(guān)系主要就是中央與省的關(guān)系。1980年以后，我國在立法、干部管理、財政、經(jīng)濟管理等領(lǐng)域進行了廣泛的分權(quán)改革，主要使省級政府獲得了廣泛的自主權(quán)。除了由黨的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)揮作用，中央決定省級干部人選外，不管名義上如何，事實上這些舉措在將省建設(shè)成地方政治實體，有些甚至不是聯(lián)邦性質(zhì)的，而是邦聯(lián)性質(zhì)的。

　　1982年《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》、《立法法》，基本上形成了中央與地方"全國人大--國務(wù)院--省級人大和政府--省級政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市人大和政府"的四級立法體制�！读⒎ǚā芬�(guī)定省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以制定地方性法規(guī)；
省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。

　　根據(jù)憲法和全國人大組織法和有關(guān)規(guī)定，全國人大由省、自治區(qū)、直轄市(含特別行政區(qū))等選舉單位選出的代表組成。全國人大代表按照選舉單位組成代表團。代表團作為一個整體提出議案、質(zhì)詢案、提名案、罷免案，很有按省投票的意味。各代表團成員依法采用投票表決、舉手表決或其他方式進行選舉和通過議案，從而影響全國人大的立法或?qū)θ珖�性重大事項的決定。上述規(guī)則，使省作為一個整體參與和決定中央的政策，這是邦聯(lián)制的特征，聯(lián)邦制的美國也不是這樣，1787年憲法之后，美國國會的成員按人投票。

　　分稅制改革在中央與省為代表的地方之間已經(jīng)建成分稅制框架，但接下來分稅制在省以下之幾無進展。

　　將省作為地方的代表有以下問題：

　　1）體制上的沖突。一方面，將省建設(shè)為最完整的地方政治實體和利益主體，另一方面，我國中央政府缺乏獨立強大的執(zhí)行機構(gòu)，省是中央發(fā)號施令的首要和直接的對象，中央采用行政機構(gòu)上級控制下級的人事手段管理省一級的領(lǐng)導(dǎo)干部。這兩個方面不能相容，是沖突的，結(jié)果，中央頻繁調(diào)動各省市負責人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜，中央政令執(zhí)行仍然困難。從已經(jīng)披露的眾多事例來看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調(diào)控最終落實的主要障礙。中央集權(quán)與地方自治各有利弊，運用不當則獲兩害。

　　不僅如此，省的領(lǐng)導(dǎo)人還直接構(gòu)成中央的政治部門特別是黨的中央委員會和政治局，但其身份主要為地方的代表而不是中央決策機構(gòu)的成員，說的是地方話而不是北京話，不是起到維護中央的作用而成為地方利益抵抗中央的資本，最高領(lǐng)導(dǎo)在各省失敗了一定意味著在中央的失敗。這種安排，進一步削弱中央決策的公共審議性，不僅為部門利益且可能為地方利益左右。中央代表的是全黨全民，不是若干地方的相加，局部相加不等于整體。

　　2）歷史的教訓(xùn)。在我國歷史上，大致相當于現(xiàn)在省這么大的區(qū)域，是從中央行政區(qū)演變成最高級地方政治單位的，這樣的過程先后有三次，每一次最后都形成分裂割據(jù)的局面。東漢、唐、清末故事，可為殷鑒。

　　3）我國的省，在人口和疆域上可和歐洲強國相提并論，足以立國，但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務(wù)教育之類。我國的縣、市（只包括市區(qū)），基本上還是提供地方性公共品的合適單位，如不合適也可以根據(jù)實際情況新設(shè)、合并、撤消。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我國2003年10月中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，區(qū)分了三個層次的事務(wù)：全國性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。這是中央與地方權(quán)限劃分的一個基礎(chǔ)。但是，以中央和省兩級為基礎(chǔ)，難以劃分中央事物與地方事物，如果以中央、省和縣、市為基礎(chǔ)，中央和地方事物的劃分就容易得多。

　　4）縣鄉(xiāng)財政困境。中央與以省為代表的地方分稅制改革以來,與之相伴隨的基層政權(quán)財政困難，縣鄉(xiāng)兩級因財政困難而導(dǎo)致的地方公共品供給不足以及基層政權(quán)運轉(zhuǎn)不暢的問題,是不爭的事實。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右。我國有眾多人口居住在農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級政府向全國一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服務(wù)。分稅制是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關(guān)系時較為普遍的制度安排，1994年的分稅制改革,在提高中央財政收入在財政總收入中的比重方面成效顯著，但也導(dǎo)致資源極度向少數(shù)大城市集聚�？h鄉(xiāng)之域，乃國家的根本，卻民窮財盡。如果換一下思路，為什么一定要中央和省分灶吃飯？為什么一定要搞五級財政？中央、省合灶吃飯，中央、省與縣、市為代表的地方之間建立分稅制，不可以嗎？如果這樣，我們現(xiàn)在面臨的中央政令不暢、基層財政困難問題是否能解決？

　　本文看來，考慮到我國的現(xiàn)實，省的性質(zhì)不是也不應(yīng)該是純粹的地方，它的性質(zhì)是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理范圍最大的地方政區(qū)。但是，省主要是中央行政區(qū)，省不是地方的代表和重心，其地方政治實體的性質(zhì)是很弱的。中央與地方的關(guān)系，主要也不是中央與省的關(guān)系。

　　4、改革的設(shè)想

　　中央與地方政制結(jié)構(gòu)的改革，必須依賴政治科學的原理，參考歷史與現(xiàn)實、本國與他國的經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實的具體情況，作出審慎決策。改革要實現(xiàn)中央政府與地方政府的雙強，樹立強大高效的中央政府和在一定范圍內(nèi)自主、靈活應(yīng)對地方情況和服務(wù)地方人民需要的地方政府�？梢栽O(shè)想：

　　1）旗幟鮮明、審慎務(wù)實地堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成全國性的堅強政治重心。

　　黨政分開不是黨同政治分開，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不能成為行政組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成為行政組織，實際上使行政吞沒了黨，行政吞沒了政治，造成黨委書記專權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是政治部門的主要部分。在政治部門存在的情況下，行政首長不容易專斷。因為缺失有力的政治部門，黨委書記成為單純的行政首長，并假借黨的領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)于政治部門權(quán)威的正確原則專斷。黨委書記專權(quán)實際上是缺少政治部門情況下的行政一把手獨裁。

　　中央委員會的機構(gòu)化、日�；�運轉(zhuǎn)，至少一些中央委員，是專職的，日常駐會的。中央委員會職權(quán)包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財政預(yù)算的審議。政治局和政治局常委會作為決策與行政的融合部門，既監(jiān)督政策的執(zhí)行，同時領(lǐng)導(dǎo)政策的制定，相對獨立于黨代會與中央委員會，但受到后者的約束。如果在歷史和現(xiàn)實中尋找一種體制，保證政治部門對行政部門的有力控制、決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)和決策的審議性，同時又對中國情況有可借鑒性，那么當為英國的議會內(nèi)閣體制。英國體制是議會中產(chǎn)生一個小規(guī)模的委員會--內(nèi)閣，相對獨立于議會，既領(lǐng)導(dǎo)議會立法，同時其成員作為關(guān)鍵行政部門的首長督促立法的執(zhí)行。英國內(nèi)閣說到底乃是中央政府的政治部門，不是行政部門，內(nèi)閣和議會之間，乃是政治部門內(nèi)部的分權(quán)，不是立法與行政的分權(quán)，美國總統(tǒng)與國會的關(guān)系也是同樣。內(nèi)閣的強大，乃是得到議會的支持或?qū)ψh會的有力控制，不是得到了部門或地方的支持。這種體制同民主集中制的原則并不沖突，在必要的時候可以高度集權(quán)而不發(fā)展為獨裁，在權(quán)力制衡條件下實現(xiàn)決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)。

　　2）建立中央與縣、市（不是中央和�。﹥杉壷丿B政體。

　　徹底的完善的中央集權(quán)辦法。中央政府進一步加強垂直管理，建立分布全國的執(zhí)行機構(gòu)；
虛化省的實體地位，實現(xiàn)省級政府的中央化，省更象中央政府的派出機關(guān)。一個人，是因為成為中央委員，才擔任省委書記或省長，成為政治局委員，才擔任重要省份的省委書記，而不是相反。省級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的基礎(chǔ)全在于中央政治機構(gòu)中。省為中央的塊塊，部為中央的條條，條塊沖突可以依靠中央政治部門協(xié)調(diào)。在財稅體制方面，中央和省重新合灶吃飯，建立中央、省與縣、市為代表的地方之間的分稅制。立法體制方面，省的立法權(quán)也應(yīng)該下放到縣、市。

　　確獲保障的地方自治體制。縣和市（只包括市區(qū)）作為地方的重心，地位同等，為地方自治法人。在縣、市及以下，逐步發(fā)展地方民主政治。中央高級政治和地方低級政治將分開。中央不采用人事行政、財政上的控制手段來控制地方。因為依靠立法和司法手段來調(diào)整中央與地方關(guān)系，來控制地方政府，所以盡管地方政府數(shù)量眾多，卻不存在行政系統(tǒng)中的控制幅度不能太大（因此增加中間層次）問題。

　　中央政府與地方政府都是直接臨民的，治理的地域和人口重合，所以稱重疊政體。

　　3）司法調(diào)整中央與地方政府間關(guān)系。

　　這個問題很復(fù)雜，在此簡要說明只為保持整體框架的完整，可參考本人的相關(guān)論述，特別是《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》。中國司法制度發(fā)展的方向在于形成一個有限的、獨立于政治統(tǒng)治權(quán)、具有內(nèi)生機制的法律領(lǐng)域。司法改革的具體途徑是判例制度的建立、司法專業(yè)化與司法的中央化，這三個方面是緊密聯(lián)系在一起的。法院能夠在一個有限但很確實的領(lǐng)域協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，并能夠為地方政府和基層行政部門對普通人民的侵害提供救濟。政府間關(guān)系的調(diào)整，即使開始主要不出自司法，而出自中央立法，也要以判例法的精神立法，逐案處理，運用區(qū)別和分類的技術(shù)。

　　 [本文發(fā)表于《改革內(nèi)參》2006年6期，發(fā)表時略有刪改]

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