一、引言

　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育逐漸成熟，歷史條件變化，政策性銀行的作用漸漸受到質(zhì)疑，政策性銀行未來發(fā)展方向存在許多爭論，也有不少認(rèn)識誤區(qū)。這些爭論，集中表現(xiàn)為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，較長時(shí)期內(nèi)仍需要政策性銀行發(fā)揮作用，政策性銀行應(yīng)在國家信用的基礎(chǔ)上繼續(xù)從事政策性業(yè)務(wù)，與商業(yè)銀行嚴(yán)格限定經(jīng)營范圍，互不交叉。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性銀行較好地完成了歷史使命，但面對國家發(fā)展的新形勢和新任務(wù)，政策性銀行應(yīng)在條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性銀行已完成歷史使命，應(yīng)逐步收縮業(yè)務(wù)，淡出市場。反映在改革思路上，有三種思路：一是繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，維持準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的職能，從事國家規(guī)定好了范圍和邊界的政策性業(yè)務(wù)，由國家財(cái)政擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)由國家財(cái)政兜底；
二是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，實(shí)行市場化運(yùn)作，按項(xiàng)目把業(yè)務(wù)劃分成國家指令性業(yè)務(wù)和指導(dǎo)性業(yè)務(wù)兩類，國家財(cái)政只補(bǔ)償指令性項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)性項(xiàng)目政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；
三是不單獨(dú)搞政策性銀行，政策性金融業(yè)務(wù)可以搞代理，誰代理就給誰補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，由財(cái)政買單。對我國政策性銀行改革的爭論集中在以下問題：

　�。�1）在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，我們究竟需要什么樣的政策性金融？政策性金融機(jī)構(gòu)是否具有國家信用，財(cái)政與政策性金融是什么關(guān)系？我國政策性金融與商業(yè)金融的關(guān)系是什么？

　�。�2）對政策性銀行改革，我們究竟需要明確什么樣的思路？把握什么樣的方向？堅(jiān)持什么樣的原則？為什么說我國政策性銀行的改革方向是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型？

　�。�3）開發(fā)性金融的實(shí)質(zhì)是什么？開發(fā)性金融與傳統(tǒng)政策性金融、商業(yè)金融的區(qū)別在哪里？

　　（4）國外政策性銀行的資本充足率有什么特點(diǎn)，我國政策性銀行資本金短缺，應(yīng)采取什么辦法補(bǔ)充？

　　隨著我國政策性銀行改革的深入，上述問題的爭論較多，2001年國務(wù)院曾成立調(diào)研小組，專門研究政策性銀行的發(fā)展定位問題。黨的十六屆五中全會提出要深化政策性銀行改革，政策性銀行改革成為我國金融改革的焦點(diǎn)之一，本文將對幾個(gè)相關(guān)問題提出看法。

　　二、政策性銀行與開發(fā)性銀行的由來、含義及其區(qū)別

　　探討政策性銀行和開發(fā)性銀行的概念不得不從政府融資及其經(jīng)濟(jì)思想的起源、變遷談起。在歐洲工業(yè)化初期，人們最早認(rèn)識到政府為大型建設(shè)項(xiàng)目提供資金的積極作用。上世紀(jì)初，法國和德國政府就通過特定的國有或私有金融機(jī)構(gòu)，對大型項(xiàng)目提供資金。1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，美國也有類似做法。

　　伴隨這些理論和實(shí)踐的發(fā)展，許多發(fā)展中國家在上世紀(jì)70年代以前，紛紛建立國有金融機(jī)構(gòu)，為國家大型建設(shè)項(xiàng)目提供融資。這些機(jī)構(gòu)既不同于以短期融資服務(wù)為主的一般商業(yè)銀行，也不同于全方位依靠資本市場以成熟企業(yè)為主要融資服務(wù)對象的投資銀行。其主要職能是，按照國家制定的發(fā)展計(jì)劃向政府優(yōu)先發(fā)展的部門或投資項(xiàng)目提供長期資金，即聯(lián)合國定義的“主要給那些能帶來正的外部性作用因而市場融資不足的項(xiàng)目提供長期資金”�！罢�的外部性”，指除了利潤目標(biāo)以外并有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、增進(jìn)社會公平等其他目標(biāo)。這些金融機(jī)構(gòu)通常被稱作“開發(fā)銀行”（Development banks ）。這導(dǎo)致了上世紀(jì)80年代以前，開發(fā)銀行的興起和大發(fā)展。這一時(shí)期的開發(fā)銀行被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“舊模式”（Old Model ），或“傳統(tǒng)”開發(fā)銀行，其主要職能是給政府投資項(xiàng)目提供長期資金，按照國家制定的發(fā)展計(jì)劃向政府優(yōu)先發(fā)展的部門分配貸款，資本金依靠政府，政策性強(qiáng)。

　　我國一直把1994年成立的國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行稱為政策性銀行。國外文獻(xiàn)和國際組織把這類銀行都?xì)w為開發(fā)銀行，盡管國際上有“基于政策的貸款”或“基于政策的金融”的提法，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的文獻(xiàn)中鮮有“政策性或政策銀行”這一提法。世界銀行認(rèn)為，從規(guī)范的概念上說，我國政策性銀行就是國際上公認(rèn)的舊模式開發(fā)銀行。在國內(nèi)，人們也把上世紀(jì)80年代以前的開發(fā)銀行模式，稱為“政策性銀行”。這一提法反映了舊模式開發(fā)銀行使用政府公共資金、享有國家法定信用擔(dān)保、業(yè)務(wù)損失財(cái)政兜底、提供基于政策導(dǎo)向貸款和其他金融服務(wù)的基本特征。在這種模式下，沒有最低資本充足率要求。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)而言，銀行的成分少，行政的成分多。

　　政策性銀行或舊模式開發(fā)銀行在許多國家的國民經(jīng)濟(jì)早期發(fā)展和市場環(huán)境的建設(shè)中都起到了十分重要的作用。他們?yōu)榇笮屯顿Y項(xiàng)目提供直接貸款；
給具有正的外部性項(xiàng)目提供融資，這類項(xiàng)目商業(yè)收益率低，商業(yè)貸款不愿支持，但社會收益高；
支持具有市場潛力或市場潛力尚未被商業(yè)金融發(fā)現(xiàn)的顧客、產(chǎn)品和市場，如中小企業(yè)和農(nóng)戶貸款等。

　　但政策性銀行在實(shí)踐中暴露的許多嚴(yán)重問題也逐漸為人們所認(rèn)識。一是財(cái)政提供擔(dān)保，并承擔(dān)最終損失，道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。一方面，需要政府補(bǔ)貼可以成為借口，掩蓋銀行管理的混亂；
另一方面，在缺乏規(guī)范的會計(jì)制度的情況下，銀行管理得好也無法體現(xiàn)在盈利水平不斷提高上。另外，對政策性銀行的補(bǔ)貼主要采取政府擔(dān)保的形式，也無法具體量化政府補(bǔ)貼的數(shù)額。

　　二是政策性銀行不按市場規(guī)則評審貸款項(xiàng)目，造成貸款回收率低，不良資產(chǎn)多，表現(xiàn)在經(jīng)營業(yè)績上，多數(shù)銀行業(yè)績差，不具有可持續(xù)發(fā)展能力，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　三是政府行政性配置信貸資金，干預(yù)成本巨大。政府直接提供貸款，可能導(dǎo)致稀缺資源的次優(yōu)配置，政府直接支持項(xiàng)目的實(shí)施效果不理想，金融市場因?qū)φ�府直接融資的過度依賴發(fā)育不健全。上世紀(jì)60至70年代，韓國通過建立國家投資基金，對重化學(xué)工業(yè)提供貸款，造成重化學(xué)工業(yè)產(chǎn)能過剩，用中央銀行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣作為政府資金的來源，造成了持續(xù)的通貨膨脹。

　　四是政府直接融資對市場融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，形成不公平競爭。政府直接融資利率低于市場利率，政府還提供擔(dān)保，按低于市場標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營的政策性銀行排擠了私人部門的市場融資。

　　上世紀(jì)80年代以來，人們對政府參與銀行和其他金融服務(wù)的認(rèn)識不斷深化。以米爾頓。弗里德曼為代表的貨幣學(xué)派認(rèn)為，應(yīng)整體上縮減政府參與銀行活動的規(guī)模，把政府職能限制在極小范圍內(nèi)。于是，早期政策性銀行出現(xiàn)了民營化的趨勢，尤其在拉美國家。上世紀(jì)90年代初，約瑟夫。斯蒂格里茨（Stiglitz，1993）指出，由于信息不完善導(dǎo)致市場失靈，政府與市場是相互補(bǔ)充的，政府對銀行業(yè)的直接干預(yù)具有一定必然性，但問題的關(guān)鍵是政府需要選擇正確的方式和手段干預(yù)金融市場，才能彌補(bǔ)市場的缺失。政策性貸款不能用于取代市場功能，盡管由于缺少資金來源或存在制度缺陷等原因，貸款市場缺乏融資中介，但這并不構(gòu)成政府直接提供和分配貸款、直接制定貸款價(jià)格的理由。政府的作用在于促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮作用，完善金融市場體系，而不是直接參與信貸分配。在解決市場失靈的同時(shí)要防止因政府不當(dāng)干預(yù)，阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用，出現(xiàn)政府失靈。亞洲金融危機(jī)以后，保羅。克魯格曼總結(jié)到，政策性導(dǎo)向的融資模式存在嚴(yán)重缺陷，即銀行擁有政府隱性擔(dān)保，加上監(jiān)管部門對其監(jiān)管不力，容易導(dǎo)致較高的道德風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)的敗德行為還表現(xiàn)在對房地產(chǎn)等部門過度投資，出現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)格泡沫，從而引發(fā)金融危機(jī)（Krugman ，1998）。

　　上世紀(jì)80、90年代以來的理論發(fā)展，特別是對拉美和亞洲金融危機(jī)的政策檢討，促使人們重新審視舊模式開發(fā)銀行（即政策性銀行）的作用，探討其新的運(yùn)行模式和機(jī)制。總體來說，政府在銀行市場上的功能已從最初的提供直接信貸，向兼具直接提供信貸和建設(shè)市場、完善市場機(jī)制的雙重功能轉(zhuǎn)變，并開始側(cè)重于建設(shè)市場，政策性銀行的職能更加專業(yè)化、多樣化，更具靈活性，也更加成熟，按市場標(biāo)準(zhǔn)提供貸款，按實(shí)際成本制定價(jià)格，接受與商業(yè)銀行相同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，并積極參與市場競爭。上世紀(jì)80年代以前的“舊模式”或“傳統(tǒng)”開發(fā)銀行（政策性銀行）開始轉(zhuǎn)型為“新模式（New Model ）”或“現(xiàn)代”開發(fā)銀行（開發(fā)性銀行）。

　　對開發(fā)性銀行的內(nèi)涵，國外學(xué)者討論較早，有代表性的包括：Aghion（1999）把開發(fā)性銀行定義為“政府發(fā)起設(shè)立的主要提供長期信貸的金融機(jī)構(gòu)”，Dewatripont和Maskin（1995）指出，中長期項(xiàng)目缺乏資金支持是因?yàn)檫@些項(xiàng)目包含大量的沉沒成本，需要多家銀行協(xié)同融資，協(xié)同融資可能導(dǎo)致在對項(xiàng)目的監(jiān)督上一些銀行搭其他銀行的便車，造成對項(xiàng)目總體缺乏有效的監(jiān)督，對中長期項(xiàng)目的聯(lián)合融資無人愿意承擔(dān)。解決搭便車問題需要一些協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，開發(fā)性銀行便應(yīng)運(yùn)而生。這是從彌補(bǔ)市場功能缺失的角度解釋開發(fā)性銀行產(chǎn)生的原因。

　　國內(nèi)學(xué)者對開發(fā)性銀行的系統(tǒng)論述，較有代表性的是周小川（1998，2000，2005a 、2005b ），從強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)條件下資本充足率對企業(yè)、銀行的自我約束入手，認(rèn)為政策性銀行要轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加符合市場�?jīng)濟(jì)需要的、財(cái)務(wù)上可持續(xù)、有競爭力的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，在提供國家財(cái)力許可的政策性金融服務(wù)的同時(shí)，提供以中長期項(xiàng)目融資為主的開發(fā)性金融服務(wù)，更好地為包括西部地區(qū)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等提供更持久的金融服務(wù)。①

　　其實(shí)，開發(fā)性銀行是一種介于商業(yè)銀行和傳統(tǒng)政策性銀行之間的組織形式。開發(fā)性銀行仍具有一定的政策屬性，但政策性功能處于次要和輔助的地位。它主要利用市場化管理和國家背景，按照市場規(guī)律運(yùn)作，在機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向服務(wù)。開發(fā)性銀行市場化管理的基本前提，是保證開發(fā)性業(yè)務(wù)具備合規(guī)的充足資本充實(shí)率和良好的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　具體地說，開發(fā)性銀行具有以下幾個(gè)基本特征：一是貫徹執(zhí)行國家政策意圖和發(fā)展戰(zhàn)略，支持中長期項(xiàng)目。二是對市場融資起催化和媒介作用，促進(jìn)商業(yè)性資金進(jìn)入瓶頸產(chǎn)業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。三是建立現(xiàn)代銀行制度，市場化運(yùn)作，自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。四是依靠國家背景，發(fā)展自身機(jī)構(gòu)信用和市場認(rèn)知度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)長期可持續(xù)發(fā)展。

　　開發(fā)性銀行和政策性銀行的區(qū)別是，政策性銀行著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政性補(bǔ)貼，依靠政府預(yù)算支持，無資本金約束，因此也無法實(shí)行真正的市場化經(jīng)營。開發(fā)性銀行更多地強(qiáng)調(diào)資本金約束，從而保證按市場化原則經(jīng)營，并通過制度建設(shè)、市場建設(shè)保持經(jīng)營的可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。兩類銀行與政府的關(guān)系不同，政策性銀行具有國家信用，政府提供擔(dān)保，并對最終風(fēng)險(xiǎn)兜底，而開發(fā)性銀行依靠機(jī)構(gòu)信用開展業(yè)務(wù)，具有國家背景，開發(fā)性業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。

　　開發(fā)性銀行和商業(yè)性銀行的區(qū)別是，開發(fā)性銀行更強(qiáng)調(diào)國家的政策背景，強(qiáng)調(diào)貫徹執(zhí)行國家政策意圖的引導(dǎo)者作用，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)商業(yè)資金進(jìn)入國家優(yōu)先發(fā)展和導(dǎo)向領(lǐng)域的催化和媒介作用。進(jìn)一步說，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有國家明確賦予的職責(zé)；
同時(shí)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不是取代商業(yè)性機(jī)構(gòu)，而是引導(dǎo)商業(yè)性機(jī)構(gòu)共同為國家優(yōu)先發(fā)展和導(dǎo)向領(lǐng)域提供高效融資服務(wù)。

　　開發(fā)性銀行還具備其他特征，包括：（1）更加強(qiáng)調(diào)銀行的盈利性目標(biāo)和財(cái)務(wù)狀況的穩(wěn)健，強(qiáng)調(diào)提高銀行資產(chǎn)負(fù)債管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制。（2）產(chǎn)權(quán)多元化。有些是國有控股上市公司，有些由中央政府和地方政府共同擁有（如在德國），條件成熟時(shí)也可引入私人商業(yè)資本（如在斯里蘭卡）。（3）開展全方位業(yè)務(wù)，包括商業(yè)金融業(yè)務(wù)、投資銀行、資產(chǎn)管理、保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)資本領(lǐng)域（如在法國、韓國）。

　　三、關(guān)于政策性銀行改革思路的爭論

　　政策性銀行改革有三種思路，實(shí)施的條件和要求各不相同。其一，繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的改革思路，要求市場需求明確，變化較小，政策性金融服務(wù)更加專業(yè)化，業(yè)務(wù)范圍更集中，管理更透明。其二，完全商業(yè)化的思路，適用條件是金融市場發(fā)育成熟，金融服務(wù)尤其是銀行業(yè)務(wù)完全商業(yè)化運(yùn)作；
政策性銀行開始民營化，商業(yè)資本已逐漸成為政策性銀行運(yùn)行的主導(dǎo)，政府對政策性銀行的直接參與完全或大部分停止。其三，兩類業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的開發(fā)性銀行改革思路，其適用條件是為克服市場缺失，一方面需要繼續(xù)提供必要的政策金融支持；
另一方面，還要求政策性銀行必須參與市場運(yùn)作，完善市場機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行綜合經(jīng)營要求通過分賬管理等方式，在兩類業(yè)務(wù)之間建立嚴(yán)格的防火墻，防止自營業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁財(cái)政，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　在當(dāng)前，繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位已不合時(shí)宜。這是因?yàn)椋?/p>

　　1.歷史形成的問題難以解決，可持續(xù)發(fā)展能力將受到限制。我國政策性銀行成立以來就一直維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，積累了很多問題，包括有的銀行贏利水平較低，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　資本金嚴(yán)重不足，治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，需要完善激勵約束機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，缺乏風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等。繼續(xù)維持現(xiàn)有政策性銀行的模式，難以扭轉(zhuǎn)經(jīng)營業(yè)績連續(xù)虧損的局面。

　　2.造成財(cái)政向銀行透支，影響金融和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。對政策性銀行的內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)者如夏斌（2005）、夏斌和張承慧（2005）等，理解為應(yīng)對“市場缺失”或“市場失靈”的手段，認(rèn)為只要有市場缺失，就應(yīng)該辦政策性銀行。李揚(yáng)（2005）認(rèn)為，政策性金融體系應(yīng)以政府信用來彌補(bǔ)市場信用缺失、體制不完善、儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷。其實(shí)，這種理解并沒有觸及政策性金融的實(shí)質(zhì)。正如斯蒂格里茨（1993）指出，針對市場缺失，政府發(fā)揮調(diào)控作用不一定非采用政策性金融不可，財(cái)政輔助、稅收政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等，都可以發(fā)揮作用。從我國的實(shí)踐看，政策性銀行依賴政府提供資金所形成的風(fēng)險(xiǎn)和損失，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。在資金的流向方面，受政府政策導(dǎo)向指引，成為財(cái)政職能在預(yù)算外的延伸渠道。由于缺少市場化約束，貸款風(fēng)險(xiǎn)敞口，一旦違約必然形成不良資產(chǎn)，其中相當(dāng)大部分不得不采取掛賬、透支的形式。在不斷市場化的環(huán)境中，由于傳統(tǒng)政策性銀行缺乏明確的發(fā)展方向，容易產(chǎn)生多重動機(jī)，誘發(fā)銀行盲目擴(kuò)張業(yè)務(wù)，在其運(yùn)行機(jī)制沒有改變、政府向銀行的透支渠道仍舊通暢的情況下，很容易形成新的風(fēng)險(xiǎn)敞口，加劇財(cái)政向銀行透支，給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來隱患。

　　3.難以有效支持“走出去”戰(zhàn)略。在世貿(mào)組織的框架下，繼續(xù)定位于傳統(tǒng)政策性銀行，其公開和直接的政府融資行為可能產(chǎn)生不必要的政治阻力�！白叱鋈ァ眴渭円揽總鹘y(tǒng)政策性銀行融資，容易授人把柄。

　　4.不符合國際政策性銀行發(fā)展的大趨勢。從當(dāng)前國際政策性銀行發(fā)展的趨勢看，改革和調(diào)整成為主流。隨著全球范圍內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)和成熟，政策性銀行在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展之后，其大規(guī)模長期存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，弊端也日益顯現(xiàn)，各國政策性銀行紛紛走上改革之路，成為開發(fā)性銀行，有的甚至改造成為商業(yè)銀行。

　　當(dāng)前，也不宜選擇純商業(yè)性銀行的改革思路。隨著我國經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、城市化、市場化、全球化的不斷發(fā)展，為提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益，鼓勵提高自主創(chuàng)新能力，支持“走出去”戰(zhàn)略，參與國際石油、天然氣、礦產(chǎn)品等戰(zhàn)略性資源開發(fā)，需要有政府背景的金融機(jī)構(gòu)，專門提供中長期信貸和其他金融服務(wù)。

　　有觀點(diǎn)提出，把第一種改革思路和市場化運(yùn)作結(jié)合，即定位于傳統(tǒng)政策性銀行再加上分賬戶管理，提出改良型政策性銀行改革模式。這種改良型模式有幾個(gè)內(nèi)涵：一是繼續(xù)定位于傳統(tǒng)政策性銀行，依托國家信用開展業(yè)務(wù)，不注重市場業(yè)績，不實(shí)行市場化運(yùn)作；
二是資本金實(shí)行國家財(cái)政預(yù)算管理，增資也通過預(yù)算撥款以及政策性銀行自身積累等方式進(jìn)行；
三是分賬管理，指令性業(yè)務(wù)實(shí)行保本不虧，指導(dǎo)性業(yè)務(wù)自求平衡，財(cái)政不予補(bǔ)貼；
四是不與商業(yè)銀行競爭，對于發(fā)育相對成熟的經(jīng)營領(lǐng)域，政策性銀行有計(jì)劃地逐步退出。

　　改良型的政策性銀行改革模式存在諸多缺陷：第一，最大要害是業(yè)務(wù)范圍被計(jì)劃管死，難以與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)適應(yīng)市場的變化。同時(shí)，由于資本金的預(yù)算管理，金融監(jiān)管當(dāng)局無法對其實(shí)行以資本充足率為核心的審慎性管理。第二，在財(cái)政資源不足、資本金不足的情況下，銀行本身往往盲目擴(kuò)張業(yè)務(wù)，累積風(fēng)險(xiǎn)，最后財(cái)政買單，道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。這兩個(gè)缺陷說明，改良型模式無法真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。第三，在財(cái)政能力有限的情況下，資本金不能得到及時(shí)、充分的補(bǔ)充，尤其是隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資本金短缺的問題將越來越突出，從根本上限制了政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。

　　向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，實(shí)行兩類業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的改革思路，適應(yīng)我國目前的國情。首先，我國市場目前仍存在缺失，需要繼續(xù)運(yùn)用政策資源，提供必要的政策金融支持；
其次，銀行內(nèi)部必須改善管理，參與市場運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展；
第三，通過分賬經(jīng)營或建立母子公司模式，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)和銀行自營業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，并在兩類業(yè)務(wù)之間建立嚴(yán)格的防火墻，可以有效防止自營業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁財(cái)政，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、政策性銀行轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗(yàn)

　　從各國的實(shí)踐看，政策性銀行的轉(zhuǎn)型主要有三個(gè)方向。一是轉(zhuǎn)變成為整體市場化運(yùn)作的開發(fā)性銀行。這類開發(fā)性銀行沒有政府的直接信貸，金融業(yè)務(wù)完全受市場條件約束，突出的例子是新加坡發(fā)展銀行（DBS ）。二是目前雖然繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，但規(guī)范或限定其業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)也醞釀實(shí)施市場化改革。規(guī)范的例子是1995年重新定位的加拿大商業(yè)發(fā)展銀行（BDC ），這家銀行是該國專門為中小企業(yè)提供融資和服務(wù)的機(jī)構(gòu)。醞釀改革的例子是日本政策投資銀行（DBJ ）。2005年10月，日本國會通過了郵政儲蓄民營化改革方案，11月日本內(nèi)閣財(cái)經(jīng)政策委員會公布了日本8家政府金融機(jī)構(gòu)改革的基本政策。按照這一政策，日本政策投資銀行將從2008年4月開始實(shí)行民營化，政策性金融的職能被嚴(yán)格限定為支持中小企業(yè)、海外資源開發(fā)和促進(jìn)發(fā)展；
政策性貸款占GDP 的規(guī)模到2008年減少一半，不增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)；
在轉(zhuǎn)型期內(nèi)保證日本政策投資銀行實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)可持續(xù)并最終實(shí)現(xiàn)完全民營化。三是轉(zhuǎn)型為業(yè)務(wù)主體市場化運(yùn)作、政府指令性業(yè)務(wù)專項(xiàng)管理的綜合類開發(fā)性銀行。在這類開發(fā)性銀行中，以市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)的開發(fā)性業(yè)務(wù)成為主流，政策性的政府融資業(yè)務(wù)逐步減少。綜合類開發(fā)性銀行在從事政策性業(yè)務(wù)、提供政府直接貸款的同時(shí)，大力開展市場化運(yùn)作的開發(fā)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，例如法國國民儲蓄銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行和德國的復(fù)興與開發(fā)銀行等。

　　從經(jīng)營模式看，國外綜合類開發(fā)銀行主要的經(jīng)營模式有兩種。第一，建立子公司。綜合類開發(fā)銀行一般通過成立專門子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，或?yàn)殚_發(fā)銀行全資擁有，或與戰(zhàn)略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)，并參與市場競爭。如法國國民儲蓄銀行、德國復(fù)興與開發(fā)銀行、巴西BNDES 、世界銀行、歐洲投資銀行（EIB ），都擁有具備獨(dú)立法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會管理。部分子公司更通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場約束。如德國復(fù)興與開發(fā)銀行擁有34.1％股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行（IKB ），專門從事商業(yè)性的長期項(xiàng)目融資。又比如法國CDC 全資擁有的上市企業(yè)CNP Assurances，專門從事商業(yè)人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。巴西BNDES 則通過全資子公司BNDES-PAR 和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行（EIB ）分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC ）和歐洲投資基金（EIF ），從事商業(yè)金融服務(wù)。

　　第二，實(shí)行兩類業(yè)務(wù)的分賬管理。為兼顧政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)，一些開發(fā)銀行通過設(shè)立特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，從而達(dá)到隔離政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)的目的。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項(xiàng)業(yè)務(wù)，與其他開發(fā)性業(yè)務(wù)（包括商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)），從資金層面上加以隔離，保證了帶有政府補(bǔ)貼的政策性業(yè)務(wù)資金不被用于商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)。

　　五、關(guān)于國家信用問題

　　對開發(fā)性銀行與政府的關(guān)系，韓國的經(jīng)驗(yàn)值得分析。上世紀(jì)70和80年代，當(dāng)時(shí)韓國產(chǎn)業(yè)銀行定位為政策性銀行，政府通過韓國產(chǎn)業(yè)銀行為大企業(yè)、大銀行提供大量政府直接融資，并對風(fēng)險(xiǎn)敞口兜底，極大地刺激了企業(yè)和商業(yè)銀行的投資沖動，造成企業(yè)和商業(yè)銀行忽視內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，盲目追求業(yè)務(wù)擴(kuò)展。而且約30％的政府融資來源于韓國中央銀行的再貸款，政府財(cái)政嚴(yán)重透支，成為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重大隱患。盡管1997年金融危機(jī)爆發(fā)前，從外在表現(xiàn)看，韓國宏觀經(jīng)濟(jì)似乎沒有大的問題，然而東亞危機(jī)爆發(fā)后，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境突然變化，使韓國大批企業(yè)倒閉，形成大量不良資產(chǎn)。韓國產(chǎn)業(yè)銀行的不良貸款率從1995年的2.2％，急劇上升到1999年的17％。1986至1998年間，韓國產(chǎn)業(yè)銀行每年都接受韓國中央銀行存入部分外匯儲備，作為支持海外投資和優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸資金。據(jù)韓國中央銀行統(tǒng)計(jì)，這批外匯儲備的絕大部分在危機(jī)結(jié)束后都成為不良資產(chǎn)，迫使韓國中央銀行最終放棄將部分外匯儲備存入韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法。

　　亞洲金融危機(jī)過后，韓國產(chǎn)業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行，重新界定與政府的關(guān)系，根據(jù)新修訂的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》，韓國產(chǎn)業(yè)銀行與政府的關(guān)系體現(xiàn)在五個(gè)方面：首先，國家是出資人，國家保證銀行具有較高的資本充足率，銀行一旦出現(xiàn)損失，先用資本金沖銷，資本金不足以沖銷全部損失，國家可以給予補(bǔ)助；
二是財(cái)政部對銀行提供支持不需要國會討論通過；
三是可以對國家定向發(fā)債，并可賦予其次級債的特性；
四是國家可以對銀行發(fā)行的某些債券提供擔(dān)保；
五是中央銀行不對由政府提供直接信貸的政策性業(yè)務(wù)提供任何支持。

　　陳元（2004b ）、李揚(yáng)（2005）等人把國家信用、市場運(yùn)作和政府目標(biāo)看成是開發(fā)性金融的三個(gè)支柱，強(qiáng)調(diào)開發(fā)性銀行必須具有國家信用。在國開行的實(shí)踐中，也非常強(qiáng)調(diào)自身具有國家信用。但事實(shí)上，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》（國發(fā)[1994]22號文）和《國務(wù)院關(guān)于組建中國進(jìn)出口銀行的通知》（國發(fā)[1994]20號文），國開行和進(jìn)出口行并不具有顯性的國家信用。在過去十多年的實(shí)踐中，這兩家銀行的主要資金來源靠在國內(nèi)銀行間市場上發(fā)債，信用良好，發(fā)債成本較低，不具有顯性政府財(cái)政擔(dān)保。在海外融資中，財(cái)政部對這兩行在海外發(fā)債曾經(jīng)提供過安慰函。雖然近年來沒有向國開行和進(jìn)出口行繼續(xù)提供安慰函，但這兩家銀行仍給市場留下具有國家信用的印象。

　　關(guān)于國家信用的運(yùn)用，有三種不同選擇。一是如果仍定位為傳統(tǒng)政策性銀行，必須明確賦予其國家信用。但作為政策性銀行，業(yè)務(wù)范圍被明確限定，并納入財(cái)政預(yù)算，政策性銀行（特別是國開行）目前的自營業(yè)務(wù)將受到限制。二是如果將來明確政策性銀行為商業(yè)性機(jī)構(gòu)，就需要明確其不具有國家信用。但作為商業(yè)性機(jī)構(gòu)，將完全按商業(yè)性原則運(yùn)行，不能有效體現(xiàn)國家意圖，執(zhí)行國家意志。三是如果明確政策性銀行的改革方向是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，則在承認(rèn)其具有國家背景的前提下，依靠其自身較高的市場認(rèn)知度和機(jī)構(gòu)信用，降低市場籌資成本。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，較強(qiáng)的國家背景和較高的資本充足率是開發(fā)性銀行建立良好市場認(rèn)知度和機(jī)構(gòu)信用的關(guān)鍵。開發(fā)性銀行的國家背景主要體現(xiàn)在兩方面，一是政府是主要出資者，二是具備比一般商業(yè)銀行更加明確的資本金形成機(jī)制。就資本充足率而言，國外開發(fā)性銀行資本充足率比一般商業(yè)銀行高出較多，有的達(dá)到20％。為確保三家銀行的長期可持續(xù)發(fā)展，他們將繼續(xù)具備較強(qiáng)的國家背景，明確國家的出資人地位和資本金形成機(jī)制，滿足市場化運(yùn)作對資本充足率的要求，依據(jù)其機(jī)構(gòu)信用和較強(qiáng)的市場認(rèn)知度開展業(yè)務(wù)。

　　目前可以采取尊重歷史和實(shí)事求是的態(tài)度，延續(xù)政策性銀行在市場上有國家信用印象的現(xiàn)實(shí)，參照韓國對待韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法，不明確宣示國家信用的歸屬，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

　　六、關(guān)于資本充足率問題

　　資本充足率的本質(zhì)是，銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)程度越高，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的數(shù)額越大，產(chǎn)生資產(chǎn)損失的數(shù)額和可能性越大，需要更多的資本沖銷壞賬。在給定資本總量的情況下，銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)擴(kuò)張的規(guī)模必須控制在一定的范圍之內(nèi)。即使是傳統(tǒng)的政策類開發(fā)銀行，政府對銀行從事政策性業(yè)務(wù)產(chǎn)生的損失提供隱形保證，資本充足率也是約束銀行資產(chǎn)規(guī)模過快擴(kuò)張、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，如日本政策投資銀行（DBJ ）雖然一直從事傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)，但仍然嚴(yán)格約束資本充足率，政府為保證資本充足率不低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，不斷注入資本金。對政策性業(yè)務(wù)與開發(fā)性業(yè)務(wù)分離的集團(tuán)式開發(fā)銀行，其完全市場運(yùn)作的子公司要按市場標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求資本充足率，在集團(tuán)的層面也要保證資本充足。

　　國外開發(fā)性銀行資本充足率具有以下特點(diǎn)：一是資本充足率，尤其是核心資本充足率普遍高于普通商業(yè)銀行。如韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB ）2001年以來的平均資本充足率在16％以上，核心資本充足率在10％以上，分別高于10國集團(tuán)商業(yè)銀行11.2％的全部資本比率和7.3％的核心資本充足率。

　　二是不同模式的開發(fā)性銀行，資本充足狀況略有不同。從整體市場化運(yùn)作的開發(fā)性銀行、政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的綜合類開發(fā)銀行到傳統(tǒng)政策類開發(fā)銀行，資本充足率依次提高。

　　三是與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家開發(fā)性銀行資本充足率更高。如2002年底巴西開發(fā)銀行資本充足率為18％，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　2000年以來印度進(jìn)出口銀行資本充足率保持在20％以上，均高于發(fā)達(dá)國家同業(yè)的水平。

　　國外開發(fā)性銀行維持較高資本充足率，根本原因有兩個(gè)。一個(gè)是降低市場籌資成本。開發(fā)性銀行具備比一般商業(yè)銀行更加明確的資本金形成機(jī)制，維持比一般商業(yè)銀行高出較多的資本充足率，可以提高在市場中的信用水平，降低籌資成本。第二個(gè)原因是，緩沖銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。銀行一旦出現(xiàn)損失，先用資本金沖銷，資本金不足以沖銷全部損失，國家再給予補(bǔ)助。

　　國外開發(fā)性銀行的資本金，一般由政府全資擁有，政府還根據(jù)開發(fā)性銀行資本充足率的變化及時(shí)注資。如韓國政府超過法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向韓國產(chǎn)業(yè)銀行注資，從1998年1月到2004年4月連續(xù)六次注資，累計(jì)注入資本金10.447萬億韓元，相當(dāng)于2003年底韓國產(chǎn)業(yè)銀行實(shí)收資本余額的1.44倍。

　　日本政策投資銀行2003財(cái)政年度末的資本金為11822億日元，其中2000-2003財(cái)政年度日本政府分別注資1109、631、829和600億日元，連續(xù)4年的注資總額占2003年末資本余額的26.8％。

　　我國政策性銀行資本金方面存在的問題不容忽視。從現(xiàn)狀看，資本金嚴(yán)重不足是三家銀行面臨的普遍問題。一是除國開行以外，農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口行都沒有根據(jù)貸款五級分類標(biāo)準(zhǔn)提足呆壞賬準(zhǔn)備金，若提足撥備，則農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口行的資本凈額為負(fù)數(shù)。如2005年末，按上報(bào)銀監(jiān)會口徑（把農(nóng)發(fā)行掛賬貸款列入“次級類”），農(nóng)發(fā)行補(bǔ)提呆賬損失準(zhǔn)備金1353億元后，實(shí)際資本凈額為-1074.1億元。進(jìn)出口行計(jì)入應(yīng)提足的專項(xiàng)準(zhǔn)備46.78億元和未分配利潤后，實(shí)際資本凈額為-1.8億元。二是從資本充足率看，2005年末，按上報(bào)銀監(jiān)會口徑，農(nóng)發(fā)行資本充足率為-23.79％，要達(dá)到8％的資本充足率，需要補(bǔ)充資本金1435.4億元。截至2005年9月末，進(jìn)出口行以風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)算的資本充足率為-0.11％，遠(yuǎn)低于世界主要同類機(jī)構(gòu)。2005年末，國開行的資本充足率為9.15％，也低于國外同業(yè)。三是外匯資本金嚴(yán)重短缺，目前國開行外匯資本金為5.62億美元，占外匯貸款余額的0.74％。進(jìn)出口行的外匯資本金僅3.1億美元。外匯資本金短缺已成為制約我國政策性銀行外匯融資能力、增加籌資成本的重要因素。

　　從未來發(fā)展的角度看，資本金短缺的問題更加突出。據(jù)國開行對自身發(fā)展規(guī)模的測算，“十一五”時(shí)期，國開行需要補(bǔ)充大量資本金，從2006年至2010年的五年間，風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)將分別達(dá)到19768、23871、28979、35341、43422億元，如單靠國開行自身積累，國家不補(bǔ)充資本金，國開行的資本充足率將分別下降為8.44％、7.43％、6.36％、5.50％和4.76％。為維持8％的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，2007年至2010年分別需補(bǔ)充資本金136、474、882、1409億元；
如按15％的資本充足率計(jì)算，五年間分別需要補(bǔ)充資本金1300、1800、2500、3300、4400億元。

　　從形成機(jī)制看，我國政策性銀行目前還缺乏明確的資本金補(bǔ)充機(jī)制。國開行500億元注冊資本金，實(shí)際上由中央財(cái)政以“一女兩嫁”的方式（把國家對重點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)營基金撥款同時(shí)作為國開行的資本金）撥付362億元，其余138億元是由國家在1997年到2003年間用國開行交納的稅收，以稅收返還的方法陸續(xù)撥付的。三家銀行在后來的運(yùn)營中，國家一直沒有注資。

　　充實(shí)政策性銀行的資本金，是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的基本要求。我國政策性銀行轉(zhuǎn)型以后，資本充足率也應(yīng)與發(fā)展中國家綜合類開發(fā)銀行的資本充足率相當(dāng)（如韓國產(chǎn)業(yè)銀行的16.2％，巴西開發(fā)銀行的14.3％），15％～20％的資本充足率較為理想。為此，除了銀行自身提高資本金積累能力，通過資本公積金、盈余公積金、未分配利潤轉(zhuǎn)增資本金和發(fā)行次級債以外，必須建立政策性銀行資本金補(bǔ)充機(jī)制。未來隨著開發(fā)性銀行改革的深化，還可以考慮吸引戰(zhàn)略投資者投資，增加資本金。

　　七、關(guān)于經(jīng)營模式問題

　　建立綜合類開發(fā)性銀行經(jīng)營模式的出發(fā)點(diǎn)，一要鼓勵開發(fā)性銀行進(jìn)入開發(fā)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)開發(fā)性業(yè)務(wù)在法律和財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性；
二要在開發(fā)性銀行參與市場競爭的過程中，防范其借助政府資源從事不公平競爭。為嚴(yán)格分離政策性金融業(yè)務(wù)和開發(fā)性金融業(yè)務(wù)，在分賬管理和母子公司兩種模式中，分賬管理模式目前更適合中國的實(shí)際情況，改革震動較小，也容易操作，是現(xiàn)階段較好的選擇。②

　　為建立分賬管理模式，實(shí)現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，第一，業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)明確劃分為指導(dǎo)性的自營業(yè)務(wù)（開發(fā)性業(yè)務(wù)）和指令性的國家交辦業(yè)務(wù)（政策性業(yè)務(wù)）兩類，并分別設(shè)立指導(dǎo)性業(yè)務(wù)賬戶（銀行賬戶）和指令性業(yè)務(wù)賬戶（國家賬戶），實(shí)行分賬管理，專項(xiàng)核算。

　　第二，建立兩類賬戶的不同風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。開發(fā)性業(yè)務(wù)按國家有關(guān)規(guī)定，開發(fā)性銀行自我承擔(dān)經(jīng)營收益和風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。國家特定的政策性業(yè)務(wù)經(jīng)特定程序由國家批準(zhǔn)、國家有關(guān)部門牽頭交辦、業(yè)務(wù)對象明確，并事先按特定業(yè)務(wù)逐項(xiàng)確立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。作為指令性業(yè)務(wù)，在國家賬戶下，實(shí)行項(xiàng)目專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算，財(cái)政只對國家賬戶提供補(bǔ)貼和補(bǔ)償。

　　第三，明確兩類業(yè)務(wù)的經(jīng)營原則不同。指導(dǎo)性業(yè)務(wù)實(shí)行自主經(jīng)營，包括自主決策，自主放貸，自主定價(jià)，依靠自有資本金，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧。隨著改革的深入，從業(yè)務(wù)的構(gòu)成來看，自主經(jīng)營業(yè)務(wù)將是未來開發(fā)性銀行業(yè)務(wù)的主要部分。在指導(dǎo)性賬戶內(nèi)，將結(jié)合市場需求的變化，按現(xiàn)代銀行制度開辦有關(guān)業(yè)務(wù)。指導(dǎo)性賬戶內(nèi)的資本金和撥備按照商業(yè)銀行慣例建立。除提取一般準(zhǔn)備金外，還應(yīng)按照貸款五級分類標(biāo)準(zhǔn)足額提取專項(xiàng)準(zhǔn)備金，資產(chǎn)損失按規(guī)定使用呆賬準(zhǔn)備金核銷。指導(dǎo)性業(yè)務(wù)接受國家銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資本充足率為核心內(nèi)容的外部監(jiān)管。

　　指令性賬戶業(yè)務(wù)有明確的審批程序，交辦部門和承辦方之間責(zé)任明確，采取一事一辦的運(yùn)行方式。指令性賬戶按照“誰交辦，誰補(bǔ)償”的原則事前確定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。指令性賬戶實(shí)行項(xiàng)目專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算，接受國家財(cái)政部門和交辦部門監(jiān)督。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制由交辦部門負(fù)責(zé)與相關(guān)單位協(xié)商，并規(guī)定交辦、承辦雙方的責(zé)任和義務(wù)，包括提供相應(yīng)比例的特種準(zhǔn)備金。

　　第四，指導(dǎo)性賬戶與指令性賬戶嚴(yán)格限定范圍，兩賬戶的資金完全隔絕，并實(shí)行獨(dú)立審計(jì)，建立嚴(yán)格的防火墻，鎖定兩個(gè)賬戶各自的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　八、關(guān)于“保本微利”的設(shè)想

　　“保本微利”是傳統(tǒng)政策性金融在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的同時(shí)對經(jīng)營業(yè)績的原則要求，其實(shí)質(zhì)是補(bǔ)貼的延伸，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果常常是產(chǎn)生虧損，或以犧牲資產(chǎn)質(zhì)量為代價(jià)，“保本微利”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，有大量虧損需要財(cái)政承擔(dān)。在政策性銀行的定位下，“保本微利”事實(shí)上難以做到。這是因?yàn)椋旱谝�，傳統(tǒng)政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍受到嚴(yán)格限制，不能根據(jù)市場條件的變化及時(shí)調(diào)整，在政策性業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，政策性銀行一般很難做到保本微利，基本上是虧損的，失去了發(fā)展壯大的機(jī)會；
第二，政策性銀行具有財(cái)政職能將增加不良資產(chǎn)，惡化財(cái)務(wù)狀況。在傳統(tǒng)政策性銀行的模式下，由于政企不分、不當(dāng)行政干預(yù)、政策性銀行缺乏正向激勵機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制不健全等原因，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制和道德風(fēng)險(xiǎn)，政策性貸款的不良率較高。信用風(fēng)險(xiǎn)敞口、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和虧損由財(cái)政全部承擔(dān)，使財(cái)政不堪重負(fù)。第三，傳統(tǒng)政策性銀行依賴政府提供的財(cái)政資金，在一國財(cái)政能力有限的情況下，難以對政府發(fā)展目標(biāo)給予持續(xù)的融資支持，政策性銀行難以發(fā)展壯大。

　　轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行后，“保本微利”的提法更不適用。要針對綜合類開發(fā)性銀行兩類業(yè)務(wù)的性質(zhì)，提出不同的經(jīng)營目標(biāo)。對銀行而言，即使是國家指令的政策性業(yè)務(wù)，也應(yīng)實(shí)行企業(yè)化管理，在機(jī)制設(shè)計(jì)上應(yīng)在委托、代理雙方談判，明確合同條件之后，給代理方以成本最小化的激勵約束，而不是政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算軟約束。對從事開發(fā)性業(yè)務(wù)的銀行賬戶，經(jīng)營目標(biāo)則是在實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，追求機(jī)構(gòu)自身利潤的最大化。在未來國開行和進(jìn)出口行的兩類業(yè)務(wù)中，政策性業(yè)務(wù)所占的比例會越來越小，因而，追求市場業(yè)績應(yīng)成為開發(fā)性銀行的主要目標(biāo)。

　　九、關(guān)于與商業(yè)銀行的競爭問題

　　政策性銀行定位下，商業(yè)銀行逐漸進(jìn)入原來的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，政策性銀行也開始從事商業(yè)性業(yè)務(wù)，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)交叉和競爭，商業(yè)銀行抱怨較多。傳統(tǒng)政策性銀行依據(jù)國家信用，使用政府提供的優(yōu)惠資金，具有政府擔(dān)保，與商業(yè)銀行開展競爭，商業(yè)銀行處于不公平的地位。

　　轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)性銀行以后，現(xiàn)代開發(fā)性銀行已市場化運(yùn)作，不再具有國家信用，業(yè)務(wù)和經(jīng)營范圍多元化，更多地依靠自身機(jī)構(gòu)信用從市場獲得資金，在這種條件下，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵開發(fā)性銀行的自營業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行之間開展適度的業(yè)務(wù)交叉和競爭。開發(fā)性銀行的自營業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行之間既相互補(bǔ)充，又存在一定的競爭，開發(fā)性銀行的這部分業(yè)務(wù)，從資金來源、運(yùn)用等幾方面已實(shí)行市場化運(yùn)作，政府不再提供補(bǔ)貼或特殊支持，與商業(yè)銀行之間開展適度競爭，不存在不公平競爭的條件。開發(fā)性銀行之間，在業(yè)務(wù)范圍上不應(yīng)事前畫地為牢，先入為主。對自營的指導(dǎo)性業(yè)務(wù)，應(yīng)通過公開招標(biāo)和競爭獲得，在開發(fā)性銀行之間可以存在一定程度的業(yè)務(wù)交叉和競爭，以促進(jìn)正向激勵，提高其市場業(yè)績。國開行與進(jìn)出口行國家賬戶項(xiàng)下的政策性業(yè)務(wù)也可以通過非公開招標(biāo)或與政府部門溝通、協(xié)調(diào)獲得。

　　十、關(guān)于政策性銀行的經(jīng)營規(guī)模問題

　　當(dāng)前，政策性銀行的業(yè)務(wù)事實(shí)上已包括政策性業(yè)務(wù)和非政策性業(yè)務(wù)兩類，而且政策性業(yè)務(wù)的比重在逐年下降。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的日益深入，這些政策性信貸領(lǐng)域不斷走向市場化。從市場結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢看，商業(yè)銀行大量進(jìn)入“兩基一支”領(lǐng)域；
全國機(jī)電產(chǎn)品出口快速增長，其中90％以上是在沒有政策性貸款支持的條件下完成的；
糧食流通體制改革后，市場化力量也將逐漸成為糧棉收購格局中越來越重要的力量。從三家銀行自身業(yè)務(wù)變化看，國家對“兩基一支”領(lǐng)域、一般機(jī)電產(chǎn)品以及成套設(shè)備出口領(lǐng)域的信貸的補(bǔ)貼不斷減少。對農(nóng)產(chǎn)品流通信貸的補(bǔ)貼也開始下降。帶有補(bǔ)貼的政策性金融業(yè)務(wù)占三家銀行業(yè)務(wù)的比重也隨之下降。鑒于政策性業(yè)務(wù)存在增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)敞口等問題，在總體上應(yīng)控制政策性業(yè)務(wù)的總規(guī)模。

　　轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行以后，調(diào)控開發(fā)性銀行資產(chǎn)規(guī)模的最重要手段是資本充足率。應(yīng)主要依靠資本充足率監(jiān)管控制開發(fā)性銀行的負(fù)債規(guī)模。綜合資本充足率應(yīng)達(dá)到15％左右，按資本金規(guī)模決定風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)而決定負(fù)債規(guī)模。

　　除此以外，有的國家還根據(jù)資本金的一定倍數(shù)控制開發(fā)性銀行的負(fù)債規(guī)模，如2002年3月新修訂的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第3章第2節(jié)中的第25條款規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行發(fā)行產(chǎn)業(yè)金融債券、其他債券和提供擔(dān)保的債券的總余額數(shù)不能超過已繳納資本金和準(zhǔn)備金之和的30倍。我國政策性銀行負(fù)債規(guī)模不與資本金的規(guī)模掛鉤，沒有規(guī)定發(fā)債與資本金的比例。

　　雖然近年來我國政策性銀行發(fā)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，但與《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》規(guī)定的30倍的標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然有增加負(fù)債的余地。例如，2004年底國家開發(fā)銀行的總資本金為1328.01億元，年底發(fā)行債券的余額為12650億元，是資本金的9.5倍。我國政策性銀行沒有吸收存款、政府借款等其他資金來源，主要依賴發(fā)債籌集資金。雖然國家開發(fā)銀行目前的發(fā)債規(guī)模是合適的，但應(yīng)該看到，國開行最近幾年發(fā)債數(shù)量增長較快，在對發(fā)債規(guī)模不實(shí)行資本金倍數(shù)約束的條件下，開發(fā)性銀行為擴(kuò)大市場占有率，有可能不顧資本金約束，不斷擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模。

　　應(yīng)該指出的是，雖然可以借鑒韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法，制定總資本一定倍數(shù)的負(fù)債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但其20倍、25倍或30倍的負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)只是一種經(jīng)驗(yàn)判斷，應(yīng)服從和服務(wù)于資本充足率監(jiān)管，利用資本充足率控制開發(fā)性銀行的規(guī)模是更根本的。

　　十一、結(jié)論

　　總結(jié)上世紀(jì)80年代以來，國外政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，有兩條值得借鑒。一是更加強(qiáng)調(diào)充實(shí)資本金，發(fā)揮資本金緩沖銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、降低經(jīng)營成本的作用。開發(fā)性銀行依靠較高的資本充足率和較強(qiáng)的國家背景，提升在市場中的信用水平，降低籌資成本。二是更加強(qiáng)調(diào)完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度。明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，按商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)建立董事會、監(jiān)事會、公司管理層等治理結(jié)構(gòu)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理和控制機(jī)制，增加透明度。

　　我國政策性銀行的淡出，要從強(qiáng)化資本充足率和完善治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，加快實(shí)現(xiàn)向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。實(shí)施轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅(jiān)持“一行一策”。鑒于國開行目前已基本沒有政策性補(bǔ)貼業(yè)務(wù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　國開行應(yīng)盡快建立開發(fā)性銀行制度，完全從事開發(fā)性業(yè)務(wù)。進(jìn)出口行應(yīng)改變業(yè)務(wù)重心，開始向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，以開發(fā)性業(yè)務(wù)為主、政策性業(yè)務(wù)為輔。為支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，繼續(xù)支持國家糧棉油儲備體系建設(shè)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下繼續(xù)發(fā)揮國家對糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的保障作用，農(nóng)發(fā)行目前可保留政策性銀行的性質(zhì)，改善和規(guī)范政策性業(yè)務(wù)的一些具體做法；
同時(shí)，積極拓展開發(fā)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)并重。

　　為避免因國家財(cái)政補(bǔ)貼商業(yè)成本，產(chǎn)生不公平競爭，同時(shí)防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁財(cái)政，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)性銀行必須建立制度，確保政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格分離。具體而言，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)分賬管理。開發(fā)性業(yè)務(wù)實(shí)行市場化管理，即滿足較高資本充足率、銀行治理結(jié)構(gòu)和其他市場化要求。政策性業(yè)務(wù)實(shí)行專項(xiàng)管理，即有明確的審批程序，按照“誰交辦、誰補(bǔ)償”的原則事前確定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并單獨(dú)核算。在開發(fā)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，允許開發(fā)性銀行與商業(yè)銀行有適度的業(yè)務(wù)交叉，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，開展合作和競爭。

　　注：

　�、贋檫_(dá)到這一目標(biāo)，周小川提出，一要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)各政策性銀行自身可持續(xù)發(fā)展。二要“一行一策”，針對各行的不同情況，分別制訂改革方案，有目的、有步驟、分階段實(shí)施。三要建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)管理模式，實(shí)行國家指定項(xiàng)目和自主經(jīng)營的開發(fā)性項(xiàng)目分賬管理、專項(xiàng)核算，參見周小川（2005a ）。周小川，2005a ：《“十一五”期間金融體制的改革》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第311期，中共中央黨校。

　�、趪鴥�(nèi)學(xué)者有不同的建議，如吳敬璉（2005）認(rèn)為，原來的政策性銀行可以做商業(yè)性信貸，可以選擇世界銀行的模式，成立專門從事政策性業(yè)務(wù)或商業(yè)性業(yè)務(wù)的子公司，并建立防火墻。白欽先（2005）認(rèn)為，國家開發(fā)銀行的政策性銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)應(yīng)分賬戶經(jīng)營。

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　[3]陳元，2004b ：《改革的十年發(fā)展的十年——開發(fā)性金融實(shí)踐與理論的思考》，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站。

　　[4]李揚(yáng)，2005：《政府信用、市場運(yùn)作、國家目標(biāo)——我國政策性金融機(jī)構(gòu)改革探討》。

　　[5]吳敬璉，2005：《正視風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)妥改革、規(guī)范發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)界委員通訊》第3期，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會。

　　[6]夏斌張承慧，2005：《關(guān)于政策性銀行改革的若干認(rèn)識》，國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告摘要，2005年6月。

　　[7]周小川，20001《商業(yè)銀行如何充實(shí)資本》，《人民日報(bào)》5月9日。

　　作者單位：中國人民銀行研究局

　　來源：《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2006年第5期

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