再過幾天，我國政治生活中的一部重要法律《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》即將正式實施。這部只有９章４８條但歷經(jīng)多年才得以完成的法律，其形成時間之長，不僅在我國法制史上絕無僅有，在世界法制史上也極其少見。了解這部法律的出臺過程與基本內(nèi)容，對我們更好地認識和執(zhí)行它，或許不無裨益。

　　一、監(jiān)督法為何二十年千呼萬喚始出來

　　監(jiān)督法從1986年醞釀到2006年正式出臺，前后經(jīng)過了整整20年、五屆人大的共同努力，這期間，共有４０４４人次人大代表提出２２２件相關(guān)議案。

　�。保梗福的辏乖拢�全國人大常委會辦公廳有關(guān)機構(gòu)的一份調(diào)查報告，反映了地方人大工作特別是監(jiān)督工作中遇到的一些問題和困難。根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，全國人大常委會辦事機構(gòu)組織力量，到各地就人大工作問題做進一步的調(diào)查，并于１９８６年８月起草了關(guān)于加強人大工作幾個問題的文件。１９８８年３月，七屆全國人大一次會議召開。陳丕顯副委員長在全國人大常委會工作報告中指出，要從政治體制改革和建設(shè)社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監(jiān)督工作的認識。同年７月，七屆全國人大常委會在工作要點中，把制定有關(guān)監(jiān)督方面的法律列入其中。１９９０年，七屆全國人大常委會黨組向中共中央提出了關(guān)于制定監(jiān)督法的建議，同年，中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定中指出，要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度，建議全國人大常委會擬定實行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法。這是黨中央以正式?jīng)Q定的形式對全國人大常委會的立法工作提出明確要求。１９９３年，八屆全國人大常委會在喬石委員長的主持下，制定并通過了《關(guān)于加強法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，為新一輪監(jiān)督法的起草工作提供了經(jīng)驗。１９９８年３月, 換屆后的九屆人大在制定《九屆全國人大常委會立法規(guī)劃》時，繼續(xù)列入了監(jiān)督法立法項目。

１９９９年４月召開的九屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上，李鵬委員長指出，監(jiān)督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定難度，出臺要有一個過程。但即使有難度，也必須努力去做。

２００２年８月，監(jiān)督法草案形成并經(jīng)九屆全國人大常委會初審。２００４年８月，十屆全國人大常委會第十一次會議對監(jiān)督法草案進行二審，２００６年６月和８月又再次進行兩次審查。８月２７日，十屆全國人大常委會第二十三次會議以155票贊成，1票反對，5票棄權(quán)獲得通過。

　　一部法律從醞釀制定到正式出臺時間跨度如此之長，這引起海內(nèi)外高度關(guān)注。2006年8月27日，在監(jiān)督法獲得通過后全國人大常委會辦公廳舉行的記者招待會上，全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽對此事是這樣解釋的：“為什么制定了這么長時間？主要是因為這部法律的政治性很強，涉及到國家的政治制度和國家體制。我國的政體是人民代表大會，在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，對行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，或者說對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的職權(quán)又有明確的劃分。從國家體制來講，監(jiān)督權(quán)的行使涉及到人大與‘一府兩院’的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。所以，制定監(jiān)督法需要處理好這些關(guān)系，要能夠準確地反映出我們國家的政治制度和國家體制，準確地把握人大監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢，這些都是非常重大的問題，所以需要時間，需要通過實踐積累經(jīng)驗，統(tǒng)一認識。”其實，對喬曉陽這段話的意思還可以換用更直白的語言進行表述，那就是在怎樣把握我國人大監(jiān)督與西方“三權(quán)分離”的問題上，我們經(jīng)歷了較為長久的認識過程，這個過程直接影響著監(jiān)督法的制定過程。換句話說，就是既要監(jiān)督，又要繞過西方政體模式，繞過“三權(quán)分離”這道坎兒，妥善處理好各方面關(guān)系，體現(xiàn)我國自己的政體特點。這就是監(jiān)督法遲遲得以出臺的根本原因。

　　二、監(jiān)督法對國家法治發(fā)展的里程碑意義

　　現(xiàn)代意義上的法治包括相互聯(lián)系的兩個方面，一是法律運行，主要從立法、執(zhí)法、守法、司法等環(huán)節(jié)上去考量，二是法律監(jiān)督，主要從法律運行過程或環(huán)節(jié)上去考量。十屆全國人大常委會第十一次會議通過的監(jiān)督法，全稱為《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，這意味著本法調(diào)整、規(guī)范的是人大常委會監(jiān)督工作。而2002年初次提交人大常委會議審議的監(jiān)督法草案名稱為：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法（草案）》。之所以做這樣的調(diào)整是因為：

　　其一、各級人大和人大常委會都有對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，但人民代表大會與人大常委會的具體監(jiān)督職權(quán)有所不同，而且各級人大每年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督。依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會行使的，因而監(jiān)督法的名稱需做調(diào)整。

　　其二，這些年各地為加強人大監(jiān)督工作所進行的探索和需要加以規(guī)范的，也集中在如何加強和完善人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督問題上。因此，確定本法只規(guī)范人大常委會的監(jiān)督工作，較為切合實際。

　　另外，監(jiān)督法也沒有規(guī)定個案監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督法規(guī)定，人大對人民法院、人民檢察院工作的監(jiān)督，主要是采取聽取和審議“兩院”專項工作報告、執(zhí)法檢查等形式。對于人們普遍關(guān)注的個案監(jiān)督問題沒有包括在內(nèi)。這樣做，主要是為了處理好人大監(jiān)督與法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系，既發(fā)揮人大常委會依法監(jiān)督“兩院”工作的職能，又切實保障法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

　　對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的法律監(jiān)督職權(quán)，在這方面監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會，有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定和命令。關(guān)于撤銷的程序，監(jiān)督法規(guī)定由省級人大常委會參照立法法關(guān)于備案審查的規(guī)定作出具體的規(guī)定。此外，監(jiān)督法還對“兩高”司法解釋的備案程序作了具體的規(guī)定，監(jiān)督法第三十一條規(guī)定：
最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當報全國人大常委會備案。這將有助于避免司法解釋與法律相抵觸的情況出現(xiàn)，并有效協(xié)調(diào)“兩高”之間司法解釋活動，避免司法解釋之間的沖突。

　　總之，執(zhí)法檢查機制和備案審查機制，構(gòu)成監(jiān)督法內(nèi)容設(shè)計上的兩大亮點，作為中國第一部真正意義上的監(jiān)督法，以上亮點顯現(xiàn)了立法的進步與成就，對我國法治建設(shè)與發(fā)展具有里程碑式的意義。但監(jiān)督法在內(nèi)容上也不是盡善盡美，有學(xué)者就撰文指出，監(jiān)督法并未正式確立憲法監(jiān)督機制，也未對人大的個案監(jiān)督進行規(guī)范。我國憲法明確規(guī)定，人大負有“監(jiān)督憲法的實施”的職責(zé)，一部完整的監(jiān)督法不應(yīng)回避憲法監(jiān)督。還有學(xué)者對監(jiān)督法沒有對人們普遍關(guān)注的個案監(jiān)督問題作出規(guī)定提出異議，稱這將在一定程度上影響監(jiān)督法的效能。但不管怎么說，在我國現(xiàn)今的政治框架下，能有一部這樣的監(jiān)督法已實屬不易，今后，隨著政治體制改革的逐步深入，相信一些內(nèi)容會逐步完善，缺憾會逐步彌補。

　　三、監(jiān)督法的主要關(guān)節(jié)點

　　監(jiān)督法根據(jù)人大常委會監(jiān)督的特點和優(yōu)勢，注重監(jiān)督的針對性和實效性，具有較強的規(guī)范性和可操作性，達到了監(jiān)督形式、內(nèi)容與效果的三突出。在立法原則上，遵循著“既不失職，又不越權(quán)”的要求制定相關(guān)條款，主要包括四個方面的內(nèi)容：

　　1、關(guān)于對“一府兩院”工作的監(jiān)督

　　這部分內(nèi)容集中在在監(jiān)督法的第二章、第八至十四條中，以常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告的形式體現(xiàn)出來。有三個特點：一是突出人大常委會聽取和審議專項工作報告這種主要監(jiān)督形式，把對人的監(jiān)督與對事的監(jiān)督有機結(jié)合起來；
二是突出這種監(jiān)督應(yīng)直接反映人大代表和人民群眾普遍要求解決的問題；
三是突出監(jiān)督時效，強調(diào)跟蹤督辦。

　　2、關(guān)于對計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督

　　監(jiān)督法第三章的第十五至二十一條講的就是這方面內(nèi)容。有五大要點：其一、人大常委會對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告，重點審查7項內(nèi)容（第十八條）；
其二、計劃、預(yù)算經(jīng)人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中需要部分調(diào)整的，政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準（第十七條）；
其三、嚴格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整。預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等資金需要調(diào)整的，政府應(yīng)當提請本級人大常委會審查和批準（第十七條）；
其四、人大常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級政府提出的審計機關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出的審計工作報告（第十九條）；
其五、五年規(guī)劃在實施中期經(jīng)評估需要調(diào)整的，政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準（第二十一條）。這部分內(nèi)容若用簡明形象的語言概況，就是“ 替納稅人即百姓管理好政府錢袋子”。

　　3、關(guān)于法律法規(guī)實施情況的檢查

　　對法律法規(guī)實施情況進行檢查，就是我們常說的執(zhí)法檢查。這部分內(nèi)容集中在第四章的第二十二至二十七條，主要作出了檢查的規(guī)范化、程序化規(guī)定，包括：

　　選擇問題，制定計劃；

　　組織執(zhí)法檢查組；

　　明確執(zhí)法檢查主體——各級人大常委會；

　　確定執(zhí)法檢查對象——本級法律實施機關(guān)；

　　常委會審議執(zhí)法檢查的情況報告；

　　執(zhí)法檢查報告及審議意見向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。

　　4、關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查

　　對規(guī)范性文件的備案審查體現(xiàn)在監(jiān)督法的第五章、第二十八至三十三條中，包括主動審查與被動審查、自行糾正與依法撤銷兩組相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。備案審查是一種至上而下的審查，監(jiān)督法在這部分的著力點，體現(xiàn)在主動審查與依法撤銷上。相關(guān)要求條款中有明確表述。

　　四、貫徹實施監(jiān)督法的關(guān)鍵、要領(lǐng)和要求

　　監(jiān)督法以憲法為依據(jù)，進一步完善了各級人大常委會監(jiān)督的形式和內(nèi)容，體現(xiàn)了人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，總體上是一部符合我國國情和人大工作實際的重要法律。貫徹實施中要注意把握關(guān)鍵，掌握要領(lǐng)，落實要求。

　　把握關(guān)鍵，就是要把握好監(jiān)督的主體與對象。《監(jiān)督法》將法律名稱定位于各級人大常委會監(jiān)督法，從而確立了人大常委會獨立的監(jiān)督地位，明確了人大常委會既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督法的執(zhí)法主體。各級人大常委會要按照法定原則和程序行使監(jiān)督權(quán)，真正做到既不失職又不越權(quán)；
既要敢于監(jiān)督又要善于監(jiān)督；
既要制約和監(jiān)督，又要支持和促進。在監(jiān)督對象上，監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”即是監(jiān)督的對象也是監(jiān)督法的執(zhí)行主體。所以，各級政府、法院、檢察院要忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺接受人大監(jiān)督，不斷提高依法行政、公正司法的水平，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護。

　　掌握要領(lǐng)，是說從監(jiān)督主體的角度講應(yīng)強調(diào)這樣幾點：第一、人大監(jiān)督主要是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，是我們黨和國家的監(jiān)督體系中區(qū)別于黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等之外的又一監(jiān)督形式，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督，它不能等同或混淆于其他監(jiān)督；
第二、人大作為國家權(quán)力機關(guān)，與行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但目標一致，都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。人大對“一府兩院”進行監(jiān)督，既是一種制約，也是一種促進，必須把監(jiān)督與支持有機統(tǒng)一起來；
第三、人大常委會的監(jiān)督職權(quán)由常委會依法集體行使。要在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，集體行使權(quán)力，把監(jiān)督工作的重點放在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定的大局和社會普遍關(guān)注的問題上，只有這樣才能更好地行使監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督工作更有深度，更具有實效性。

　　落實要求，是說在貫徹實施監(jiān)督法的過程中至少要做到三點：一是搞好規(guī)范和過渡工作，對原來的工作、有關(guān)地方性法規(guī)和工作文件等進行全面梳理，對符合監(jiān)督法規(guī)定的要加以深化和細化，對與監(jiān)督法規(guī)定和精神不一致的要及時做出調(diào)整，認真加以規(guī)范，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，確保監(jiān)督法的全面正確實施；
二是把維護群眾利益作為監(jiān)督工作的出發(fā)點和落腳點，圍繞群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、環(huán)境保護以及涉訴信訪等方面的問題開展專項監(jiān)督。對政府正在做而群眾一時不了解的問題，耐心做好宣傳解釋工作，督促有關(guān)職能部門強化措施盡快加以解決，努力維護好群眾切身利益；
三是加大執(zhí)行力度，防止監(jiān)督法只在“紙上談兵”。在我國，有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公的問題目前還表現(xiàn)突出，監(jiān)督難、難監(jiān)督的問題同樣嚴重存在�！侗O(jiān)督法》高票獲得通過彰顯了人民的期盼，人大作為代表民意行使對政府和司法機關(guān)進行監(jiān)督的部門，在這個問題上一定要不辱使命，一定要防止把監(jiān)督法束之高閣的做法，而要在嚴格有效的實施中，去真正體現(xiàn)法律的權(quán)威和強大生命力。

相關(guān)熱詞搜索：晨曦 首部 解讀 監(jiān)督 我國