黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。

　　——中共十六大報(bào)告

　　湖北省羅田縣地處大別山南麓，是個(gè)“八山一水一分田”的典型山區(qū)縣。全縣目前有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，411個(gè)行政村，60萬(wàn)人。近兩年，該縣因?yàn)檫M(jìn)行黨代會(huì)常任制改革試點(diǎn)，并大膽取消縣級(jí)常委會(huì)，直接實(shí)行委員制，而蜚聲國(guó)內(nèi)外。這項(xiàng)改革的主要初衷是：“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，從完善黨代表大會(huì)制度入手，本著與時(shí)俱進(jìn)、積極穩(wěn)妥、勇于創(chuàng)新的精神，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督制度，大膽探索發(fā)揮黨代表作用的途徑和形式。通過(guò)試點(diǎn)，為完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、提高黨的執(zhí)政能力、推進(jìn)制度創(chuàng)新積累新的經(jīng)驗(yàn)。”然而，實(shí)際上，它已經(jīng)超越了“黨內(nèi)”這個(gè)界域——無(wú)疑地，這項(xiàng)改革促進(jìn)了黨內(nèi)民主的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)，它也帶動(dòng)了縣級(jí)治理體制的重大變革，是一個(gè)從黨內(nèi)民主啟動(dòng)的縣政改革范型，或許今后是我國(guó)縣政改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)路徑選擇。

　　一、羅田縣黨代會(huì)常任制改革實(shí)行“六制”

　　羅田縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作從2003年3月開(kāi)始，預(yù)備用5年的時(shí)間完成。2003年3月至9月為準(zhǔn)備階段；
2003年10月至2007年4月為正式實(shí)施階段；
2007年5月后為總結(jié)階段。2003年10月，直選產(chǎn)生了新一屆縣黨代表；
12月召開(kāi)了縣第十二次黨代會(huì)，在此次會(huì)議上選舉產(chǎn)生了新的“縣委會(huì)（全委會(huì)）”，從此取消了在該縣實(shí)行長(zhǎng)達(dá)47年的縣委“常委會(huì)”（制度），“全委會(huì)”作為黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)縣委的日常工作。以后，每年都舉行一次黨代會(huì)，審議縣委的工作報(bào)告，討論和決定事關(guān)全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)等方面的重大事項(xiàng)，民主評(píng)議縣委委員的年度工作。與此同時(shí)，該縣還在“三聯(lián)”活動(dòng)的基礎(chǔ)上，廣泛開(kāi)展“五個(gè)結(jié)對(duì)”活動(dòng)，在黨代表中推行“三卡”管理制度?，積極發(fā)揮黨代表的作用。以此來(lái)推進(jìn)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。

　　具體而言，羅田縣黨代會(huì)常任制改革的主要內(nèi)容是“六制”，即黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制、委員制、重大事項(xiàng)表決制、評(píng)議制。

　　（一）實(shí)行黨代表直選制。黨代表由過(guò)去的間接選舉改為競(jìng)爭(zhēng)性直選。過(guò)去的縣級(jí)黨代表，一般是由黨組織提名（或推薦）黨代表候選人，在基層（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨員代表會(huì)議上，按照很少的差額（甚或等額）選舉產(chǎn)生。實(shí)行直選以后，羅田縣的黨代表改由黨員直接提名（包括個(gè)人自薦報(bào)名），通過(guò)預(yù)選，按得票多少確定候選人（包括縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，也要通過(guò)提名參加預(yù)選才能成為候選人）；
候選人的差額必須達(dá)到30%以上；
并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，由所在選舉單位的黨員直接投票產(chǎn)生。

　　全縣23100多名黨員，進(jìn)入初步人選的有1415人，通過(guò)預(yù)選成為正式候選人的有289人，最后當(dāng)選為黨代表的只有197名，比計(jì)劃人數(shù)少14名，比上屆346名減少149名，此次選舉的差額比例高達(dá)46%。在這197名黨代表中，大專(zhuān)以上文化程度的有164名，占黨代表總數(shù)的83%；
領(lǐng)導(dǎo)干部128名，占65%；
先進(jìn)人物和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員代表60名，占30%；
婦女代表35名，占18%；
基層無(wú)職黨員代表7名，民營(yíng)企業(yè)家代表9名。

　�。ǘ⿲�(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制。黨代會(huì)由過(guò)去的5年召開(kāi)一次，改為每年召開(kāi)一次。黨代會(huì)年會(huì)的主要任務(wù)是聽(tīng)取和審議縣委、縣紀(jì)委工作報(bào)告和縣人大黨組、縣政府黨組、縣政協(xié)黨組的書(shū)面工作報(bào)告；
討論和決定全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)方面的重大問(wèn)題；
對(duì)縣委委員的年度工作進(jìn)行評(píng)議。

　�。ㄈ⿲�(shí)行黨代表常任制。黨代表的任期與本屆黨代會(huì)的屆期相同。在任期內(nèi)，黨代表享有在大會(huì)期間的選舉權(quán)、審議權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、提出罷免案權(quán)、評(píng)議權(quán)，以及閉會(huì)期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)、調(diào)研視察權(quán)、提出意見(jiàn)建議權(quán)等權(quán)力，充分發(fā)揮黨代表的作用。而在改革前，黨代表5年只參加一次會(huì)議，會(huì)期3－5天，被形容為“舉舉手，劃劃圈，散會(huì)靠一邊”，黨代表難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　�。ㄋ模⿲�(shí)行縣委委員制。取消了縣委“常委會(huì)”，由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的“全委會(huì)”代行其職能，在黨代會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作。書(shū)記辦公會(huì)成為全委會(huì)的議事機(jī)構(gòu)。

　　改革后，羅田縣縣委設(shè)委員15名、候補(bǔ)委員6名，縣委委員為副縣級(jí)�？h委委員實(shí)行交叉任職，縣委書(shū)記主持全面工作；
縣委副書(shū)記5名，除1名專(zhuān)職副書(shū)記以外，其他4名分別兼任縣長(zhǎng)、人大主任、政協(xié)主席和紀(jì)委書(shū)記；
9名委員中，任副縣長(zhǎng)的有2人，其他7人分別擔(dān)任組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、政法委書(shū)記、人武部政委、工會(huì)主席等職。黨代會(huì)閉會(huì)期間涉及全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重大事項(xiàng)和干部任免，由全委會(huì)表決。全委會(huì)每月召開(kāi)1—2次�？h紀(jì)委相應(yīng)實(shí)行委員制，委員7人。

　　實(shí)行委員制后，縣委全委會(huì)由“虛”變“實(shí)”，成為縣級(jí)黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行黨代會(huì)決議，對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)，接受黨代會(huì)監(jiān)督�？h委委員實(shí)行“一人管一事，一人管一線(xiàn)”，并賦予相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)。避免了過(guò)去黨政交叉分工、互相扯皮的問(wèn)題；
委員根據(jù)各自的分工，除重大問(wèn)題及時(shí)提請(qǐng)全委會(huì)討論決定外，具體日常工作獨(dú)立負(fù)責(zé)地抓好落實(shí)；
對(duì)重大突發(fā)事件和緊急情況，委員可以臨機(jī)處斷，事后及時(shí)向全委會(huì)或書(shū)記辦公會(huì)報(bào)告。這種工作機(jī)制的建立，促使“委員”們更加積極地、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。

　�。ㄎ澹⿲�(shí)行重大事項(xiàng)表決制。重大事項(xiàng)表決，主要分為大會(huì)表決和全委會(huì)表決兩個(gè)層次。大會(huì)期間，由黨代表進(jìn)行表決的重大事項(xiàng)主要是涉及全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明建設(shè)、民主發(fā)展建設(shè)和黨的建設(shè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、指導(dǎo)方針和基本原則，以及大會(huì)確定的其他重要表決事項(xiàng)。閉會(huì)期間，由全委會(huì)進(jìn)行表決的重大事項(xiàng)主要涉及全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的一些重大事項(xiàng)和干部任免事項(xiàng)。其中，干部任免事項(xiàng)實(shí)行票決制。

　　（六）實(shí)行評(píng)議制。在黨代會(huì)年會(huì)上，黨代表要對(duì)縣委、縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行評(píng)議，按照滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意、不滿(mǎn)意三個(gè)等次無(wú)記名投票表決；
對(duì)“三個(gè)黨組”的工作報(bào)告要進(jìn)行評(píng)議，確認(rèn)報(bào)告是否通過(guò)；
縣委委員向黨代表述職，黨代表對(duì)縣委委員進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議分優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職四個(gè)等次，以無(wú)記名投票方式進(jìn)行，評(píng)議結(jié)果作為考核縣委委員工作的重要依據(jù)；
屆中，還須對(duì)縣委委員進(jìn)行一次信任投票，信任票分為滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意、不滿(mǎn)意三個(gè)等次。評(píng)議結(jié)果在代表大會(huì)上公布，對(duì)不滿(mǎn)意票超過(guò)30%的領(lǐng)導(dǎo)班子，必須寫(xiě)出書(shū)面整改報(bào)告，針對(duì)存在的問(wèn)題，認(rèn)真整改，并及時(shí)向黨代表公布。對(duì)縣委委員個(gè)人的評(píng)議，優(yōu)秀票未達(dá)60%的不能評(píng)委優(yōu)秀公務(wù)員；
不稱(chēng)職票達(dá)到30%以上的要引咎辭職；
不稱(chēng)職票達(dá)50%的，提交黨代會(huì)進(jìn)行罷免表決；
屆中信任投票時(shí)，對(duì)“不信任”票達(dá)到總數(shù)1/3以上的要責(zé)令辭職。

　　二、“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　通過(guò)這項(xiàng)改革，羅田縣黨組織的民意基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大，在縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、決策和監(jiān)督等方面均引進(jìn)了一定的民主機(jī)制，推進(jìn)了黨的基層民主不斷向更高的層次發(fā)展。

　　在這些常任制改革內(nèi)容中，我認(rèn)為尤其值得關(guān)注的是“委員制”。因?yàn)檫@項(xiàng)改革，使得羅田縣的黨代會(huì)常任制改革突破了“黨內(nèi)”這個(gè)界限，對(duì)整個(gè)縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新構(gòu)造，推動(dòng)了“縣政”的改革和轉(zhuǎn)型。

　　在羅田縣的“委員制”實(shí)際改革中，一是盡量擴(kuò)大黨員副縣長(zhǎng)進(jìn)入縣委委員，增加黨政交叉任職；
同時(shí)，在工作上又盡量減少交叉分工現(xiàn)象，實(shí)行縣委委員“一人管一事、一人管一線(xiàn)”，并賦予相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)；
提倡縣委、縣政府“分工不分家”，在縣長(zhǎng)辦公會(huì)研究專(zhuān)項(xiàng)工作時(shí)，不是縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)的縣委委員列席會(huì)議，上級(jí)對(duì)口部門(mén)布置的工作，由分管委員貫徹落實(shí)。

　　與此同時(shí)，又由于縣委副書(shū)記分別兼任縣政府縣長(zhǎng)、縣人大主任、縣政協(xié)主席，從而構(gòu)建了“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個(gè)核心即是縣委，三個(gè)黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。誠(chéng)如羅田縣委書(shū)記所總結(jié)的那樣：

　　“在總攬全局上，縣委主要是集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，增強(qiáng)駕馭能力；
在協(xié)調(diào)各方上，主要是通過(guò)三個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)‘三個(gè)黨組’實(shí)現(xiàn)縣委對(duì)同級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)�？h人大主任、縣政府縣長(zhǎng)、縣政協(xié)主席分別由縣委副書(shū)記兼任，并擔(dān)任黨組書(shū)記�！齻�(gè)黨組’必須對(duì)縣委負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)及時(shí)以黨組名義請(qǐng)示縣委，確�？h委的集體意見(jiàn)得到貫徹落實(shí)。二是通過(guò)‘分兵把線(xiàn)’實(shí)現(xiàn)縣委對(duì)多個(gè)工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。全縣的組織建設(shè)、意識(shí)形態(tài)、政法群團(tuán)、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)、人民武裝、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、招商引資、企業(yè)改制等方面的工作，都實(shí)行了統(tǒng)一分工，責(zé)任到人，分別由一名書(shū)記或委員主抓和分管。三是通過(guò)發(fā)揮基層組織的作用，保證縣委決策落到實(shí)處�！�

　　通過(guò)這樣改革，羅田縣建構(gòu)了一種新的權(quán)力架構(gòu)，雖然這個(gè)架構(gòu)還不夠清晰，但是它卻預(yù)示了“縣政”改革的某種方向。接下來(lái)的問(wèn)題則是：縣政改革，下一步究竟如何走？

　　三、縣政改革：關(guān)鍵在于黨內(nèi)民主如何帶動(dòng)人民民主

　　在我看來(lái)，羅田縣的黨代會(huì)常任制改革的意義，不僅僅是發(fā)展了“黨內(nèi)民主”，更重要的是，它從“黨內(nèi)民主”開(kāi)始啟動(dòng)了縣政改革的“帷幕”。從“黨內(nèi)民主”來(lái)啟動(dòng)政治體制改革，既是我國(guó)政治體制發(fā)展的一條重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，也不失為符合當(dāng)下中國(guó)國(guó)情實(shí)際的一種可操作性的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。

　　對(duì)于羅田縣的這一改革，目前有許多爭(zhēng)論，其中一個(gè)注目焦點(diǎn)，就是擔(dān)心“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”這樣一個(gè)近乎“黨政合一”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“如何正確處理好黨政關(guān)系問(wèn)題”？是否“容易陷入過(guò)去黨委管人、政府管事的老框架”？“黨際監(jiān)督是否繼續(xù)存在？”或者，如某些人所認(rèn)為的那樣，“羅田縣改革最大的成績(jī)是權(quán)力不再來(lái)自上面，而這一民主改革的成績(jī)正在被不完善的監(jiān)督體制消耗掉”；
“黨政合一后，在一定程度上會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)與法律之間的矛盾”。

　　這些擔(dān)憂(yōu)不無(wú)道理。不過(guò)，我認(rèn)為，“黨政合一”（至少）在縣和縣以下層級(jí)中也許是一個(gè)符合我國(guó)政治社會(huì)實(shí)際的可行路徑，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)在地方基層的實(shí)際權(quán)力運(yùn)作中，“黨政”往往難以真正可以分開(kāi)，相反地，還由于“黨政”交叉（重疊）分工而在工作上滋生推諉扯皮、責(zé)權(quán)不一、政出多門(mén)等弊端；
或者由于片面強(qiáng)調(diào)形式上的“黨政分開(kāi)”，而造成機(jī)構(gòu)重疊、人員膨脹，徒增運(yùn)行成本，降低運(yùn)作效率，甚至造成黨政之間的不團(tuán)結(jié)、班子內(nèi)耗等嚴(yán)重問(wèn)題。一些地方的改革（包括羅田縣的常任制改革）實(shí)踐也證明，在地方基層走“黨政合一”之路，不但可以在相當(dāng)程度上避免了上述體制性弊端，而且在一定意義上增強(qiáng)了黨在地方治理中的領(lǐng)導(dǎo)能力，提升了黨組織的權(quán)威，有效實(shí)現(xiàn)了黨委在地方工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。如果一味地強(qiáng)調(diào)形式上的“黨政分開(kāi)”，那么，黨在地方治理中領(lǐng)導(dǎo)作用如何才能得以體現(xiàn)？“執(zhí)政能力”又何以提高？

　　羅田縣黨代會(huì)常任制改革已經(jīng)邁出了重要的一步，應(yīng)該鼓勵(lì)它繼續(xù)完善，例如，在積極發(fā)揮“全委會(huì)”的決策作用的同時(shí)，要進(jìn)一步完善民主機(jī)制；
在增強(qiáng)“縣委”的權(quán)威的同時(shí)，也要不斷擴(kuò)大它的民意基礎(chǔ)，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中真正落實(shí)既有民主又有適當(dāng)集中、民主與集中相結(jié)合的民主集中制原則。

　　這樣的縣政改革，最關(guān)鍵的則是，要以“黨內(nèi)民主”的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)人民民主的進(jìn)步。羅田縣黨代會(huì)常任制改革在“黨內(nèi)民主”發(fā)展上進(jìn)行了重要的探索，那么，在“人民民主”上它需要哪些同步的改革呢？這或許是它當(dāng)前面臨的一個(gè)極為重要的課題。

　　（注?：所謂“三聯(lián)”，就是每位縣委委員聯(lián)系2—3名黨代表和黨員群眾；
黨代表聯(lián)系2—3名黨員和群眾；
黨員聯(lián)系2—3名群眾。所謂“五個(gè)結(jié)對(duì)”，就是每個(gè)黨代表與1個(gè)貧困戶(hù)結(jié)對(duì)，與1個(gè)村或1個(gè)企業(yè)結(jié)對(duì)，與1個(gè)小康示范戶(hù)結(jié)對(duì)，與1個(gè)民營(yíng)企業(yè)結(jié)對(duì)，與1個(gè)精神文明創(chuàng)建點(diǎn)結(jié)對(duì)。所謂“三卡”制度，就是對(duì)黨代表實(shí)行“明白卡”、“示范卡”、“監(jiān)督卡”管理。在“明白卡”上寫(xiě)明黨代表的權(quán)利和義務(wù)，以及縣委和各代表團(tuán)每年的工作重點(diǎn)，讓黨代表心中有數(shù)；
在“示范卡”上寫(xiě)明每個(gè)黨代表結(jié)對(duì)幫扶的具體內(nèi)容，把黨代表的示范作用落到實(shí)處；
在“監(jiān)督卡”上寫(xiě)明黨代表開(kāi)展監(jiān)督的范圍、方式、要求及其權(quán)利保障條文，使黨代表放心大膽地行使民主權(quán)利。）（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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