投入不足，意愿問題還是能力問題

　　2004年12月31日官方公布的數(shù)字表明，2003年，我國國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個百分點。而我們早已定下的短期目標是教育經(jīng)費占GDP總量的4%。為什么這個點數(shù)的增加這么難呢？

　　我認為，比較簡單的答案還是發(fā)展的思路問題，老是覺得經(jīng)濟增長快一點，其他問題就容易解決。中國財政的很大一部分是用于發(fā)展經(jīng)濟，這在其他國家是很少見的。

　　中國的財政性教育經(jīng)費占GDP的比重長期低于世界平均水平，甚至比其他一些發(fā)展中國家還要低，近年還出現(xiàn)了下降的趨勢。2004年12月31日官方公布的數(shù)字表明，2003年，我國國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個百分點。而我們早已定下的短期目標是教育經(jīng)費占GDP總量的4%。為什么這個點數(shù)的增加這么難呢？

　　我認為，比較簡單的答案還是發(fā)展的思路問題，老是覺得經(jīng)濟增長快一點，其他問題就容易解決。中國財政的很大一部分是用于發(fā)展經(jīng)濟，這在其他國家是很少見的。因為在其他發(fā)展中國家，政府沒有什么錢投入經(jīng)濟發(fā)展；
而在發(fā)達國家，發(fā)展經(jīng)濟的錢來自公司自己的投入。

　　從1990年開始，聯(lián)合國開發(fā)署每年都委托一個獨立的專家小組作出《世界人類報告》，回顧這個報告非常有意思：早期(20世紀80年代)的時候，中國的人類發(fā)展指標排名比按人均收入排名要好很多。1975年我國的人類發(fā)展指數(shù)比巴基斯坦和孟加拉現(xiàn)在的指數(shù)還高，比印度現(xiàn)在的指數(shù)略低。直到1992年，當我們的人均收入在全世界排123位的時候，我們的人類發(fā)展指標排在111位，兩者相差12位。說明我們可以用較低的人均收入實現(xiàn)較高的人類發(fā)展指標。2000年，我們的這兩項排名雙雙列在96位，完全沒有差距了。2001年，中國的人均GDP排102位，而人類發(fā)展指標排在104位。

　　這說明了什么問題？說明了我們以前的發(fā)展模式是有特點的，就是雖然收入不高，但有利于改善絕大多數(shù)人的福利�，F(xiàn)在收入增加了，但我們的發(fā)展模式反而跟一般的發(fā)展中國家沒有什么區(qū)別了，反而不利于改善絕大多數(shù)人的福利。這個現(xiàn)象在國內(nèi)還沒有看到人提，但我覺得是非常具有警示作用的。

　　第二個原因是，中國政府真正從財政上拿到的錢(正稅)是很少的，這在世界上也是很少見的。比如2004年，中國政府財政收入占GDP的20%左右，而中央政府可以拿到的只有10%左右。美國政府可以拿到的有35%左右，其中聯(lián)邦政府可拿到20%左右；
而一般的歐洲國家的政府可以拿到40%以上，甚至高達60%。中國政府那點錢還要用來養(yǎng)軍隊，養(yǎng)政府的行政機構，養(yǎng)警察，還要解決收入分配問題。所有的部門都會講自己的重要性。比如，中國的警察人數(shù)占總人口的比例，在全世界是太小太小了；
安全生產(chǎn)問題，欠賬太多。在每個問題上，政府都有必要加大投入，這里需要增加半個點、那里需要增加一個點(經(jīng)費占GDP比例)，要錢的地方太多太多。教育口必須與其它口爭經(jīng)費。

　　中國的財政性教育經(jīng)費占GDP比例長期偏低，原因概括起來無非就是兩點：意愿問題和能力問題。

　　這兩個問題所占的比重哪個更大一些？我覺得兩個都很大。我很早就開始強調(diào)能力問題，1993年我跟胡鞍鋼寫了《中國國家能力報告》，提出如果再不改革，國家就會出現(xiàn)危機。那時中央政府能拿到的財政收入只有5%的GDP，全世界沒有一個國家的中央政府只掌握這么一點點錢。這兩年中央政府之所以能做點事，很重要的原因是能力改善了。

　　意愿問題說到底是如何選擇的問題。2000年開始在安徽搞農(nóng)村稅費改革試點，第二年人大會議后有人說中央沒有錢，最多只能拿出兩三百個億來解決稅費改革造成的巨大缺口(當時估計大約1200億)。但同期公務員連續(xù)幾次加工資，每加一次就是1000多億元。當時我說過，我不反對給公務員漲工資，但漲的工資可以不用每年發(fā)現(xiàn)金到公務員手上，而是可以作為一種廉政基金，存到他們的賬戶上，等到他們退休了，沒有搞腐敗，才可以拿到這筆錢。這樣，既可以遏制腐敗，還可以這筆錢來解決“四農(nóng)”問題(我是在“三農(nóng)”問題后面加上個農(nóng)民工問題)，一舉多得。我想今后還是可以考慮這個辦法。

　　這兩個方面的問題在1998年、1999年以前都很突出。改變能力主要靠國家基本建設，改變意愿主要靠政府的學習和來自社會的壓力。

　　教育經(jīng)費需要民主的預算參與

　　克拉拉邦有個很好的經(jīng)驗，叫做民主的預算參與。一級預算，凡是利益相關者，都有權利通過某種制度的方式參與進來。這個我覺得非常重要。我們現(xiàn)在的錢撥下去，經(jīng)過“5級兩個半”，幾乎是7級政府，每級漏一點，錢就弄沒了。

　　面對長期偏低的點數(shù)(財政性教育經(jīng)費占GDP的比例)，政府增加投入固然十分重要，這兩年也的確增加了不少。但我覺得，把現(xiàn)有的教育經(jīng)費里面跑漏的部分給堵住，更是當務之急。現(xiàn)在，大量的錢沒有花到刀刃上。

　　世界銀行剛剛對中國基層的公共財政能力有個調(diào)查，我前段時間碰到去河南調(diào)查的負責人之一，他們發(fā)現(xiàn)，基層的教育經(jīng)費和衛(wèi)生經(jīng)費大量地用于人頭費的增加，真正用在農(nóng)民身上的錢不多，非�？上АＫ�以，呼吁增加錢我是非常贊成的，但當務之急是如何讓民眾參與預算過程，把錢花到點子上，提高寶貴財政資金的使用效率。

　　在這個方面，我覺得國外的一些具體做法值得借鑒。1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、印度籍的阿馬蒂亞•森經(jīng)常提到一個地方——印度的克拉拉邦。它的經(jīng)濟不怎么增長，但它的人文指標不斷地改善。印度整體的人類發(fā)展指數(shù)比中國差一大截，但克拉拉邦的人類發(fā)展指數(shù)比中國還高。我前年去了一趟，那是印度共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的地方，那里學校的設施跟我們20世紀六七十年代的水平差不多，但那里的孩子都可以上學，得了病都可以看病。每次看病不能拿很多藥，也沒有什么進口的高級藥，這樣能保持醫(yī)療成本在較低水平上，其做法與我國20世紀六七十年代很相像。其結果是所有適齡兒童都可以接受基礎教育，所有人可以做到基本健康。克拉拉邦人的教育衛(wèi)生指標已經(jīng)超過中國。

　　克拉拉邦有個很好的經(jīng)驗，叫做民主的預算參與。一級預算，凡是利益相關者，都有權利通過某種制度的方式參與進來。這個我覺得非常重要。我們現(xiàn)在的錢撥下去，經(jīng)過“5級兩個半”，幾乎是7級政府，每級漏一點，錢就弄沒了。舉個簡單的例子，中國扶貧每年花幾百億，你把錢直接發(fā)給貧困的人，他們就脫貧了。但現(xiàn)在扶貧的錢就像無底洞一樣，為什么？大量的錢都跑漏了。

　　中央政府面臨的問題是下面層級太多，管不過來，所以，對于中央政府來說，需要借力，允許民眾制度性地參與。凡是該各級人大參與的地方，都應該由各級人大乃至民眾來參與預算的制定和預算的監(jiān)督，政府的每筆開支都應該有預算。參與制定出來的預算，就是鐵的，剛性的，一般情況下不能隨便改的。中國以前是基本上沒有預算，現(xiàn)在有了預算，但可以隨時改，而且預算里面還留了很大一筆機動資金，由當?shù)貦C動使用，隨意性很大。

　　2001年，我在《讀書》雜志上發(fā)表了一篇文章《美國“進步時代”的啟示》，講了美國19世紀末預算改革的經(jīng)驗�！蹲x書》編輯后來告訴我，這篇文章不小心讓李嵐清看到了，在一個會上還談到過。

　　再具體地講，中國的教育經(jīng)費偏重于城市，城市里面偏重于高校，高校里面又偏重于重點高校，中小學教育里面又偏重于實驗小學、重點中學、示范高中。這些都是不符合公平原則的。

　　我那次去印度的克拉拉邦，一起去的有李昌平，他說他讀中學的時候總有百分之七八十的學生可以上高中，但現(xiàn)在很多高中都撤了，因為不達標，只有縣一中很漂亮，但很多學生上不了高中……(注：今年42歲的李昌平曾任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記，2000年給朱镕基總理寫信反映三農(nóng)問題而受到關注和贊譽。他說，20世紀80年代初，監(jiān)利縣有30多所高中，現(xiàn)在只有5所高中。當?shù)睾⒆由细咧械谋壤�前幾年只�?0%，現(xiàn)在也不過30%。)

　　義務教育該由哪級政府來負擔

　　中央黨校經(jīng)濟學教研部最近公開了一個中國農(nóng)村九年義務教育調(diào)查報告，建議“義務教育負擔的比例，應由以縣級統(tǒng)籌為主逐步轉向以省和中央為主”。全世界沒有幾個國家將教育的投入交由這么低層次的政府來負擔，有也是19世紀末20世紀初的事，開始是希望低一 級的政府能夠承擔教育經(jīng)費，但很快就意識到了這是不可能的。

　　最近有一個討論，涉及1994年開始的財稅體制改革的反思。有一種觀點認為，當年這一舉措使得中央財政收入大增的同時，地方財政收入減少而負擔增大，從而導致教育投入的嚴重不足？

　　對這種觀點我不贊同。當年中央財政深陷危機，如果不這么改的話，中國非出大問題不可。1994年的財政改革著眼于中央和省級政府的關系。各省如何在內(nèi)部實行分稅制由各省自己決定。

　　這里需要討論的另外一個話題是，省及省以下各級政府如何互動的問題。如果按照浙江的模式，不實現(xiàn)市管縣，由省一級統(tǒng)籌來管錢，縣及縣以下政府的財政就不會那么困難，教育投入問題就不會如此嚴重。在實行市管縣的地方，財政資源往往集中到市里。本來的想法是讓城市補貼鄉(xiāng)村，結果卻是鄉(xiāng)村補貼城市�，F(xiàn)在好幾個省(海南、湖北等)已經(jīng)開始采取浙江的模式。

　　中央黨校經(jīng)濟學教研部最近公開了一個中國農(nóng)村九年義務教育調(diào)查報告，建議“義務教育負擔的比例，應由以縣級統(tǒng)籌為主逐步轉向以省和中央為主”。

　　我覺得這一點建議非常好。主要由省一級財政負擔農(nóng)村義務教育，這也是我一直以來的觀點。2002年以前，我們是鄉(xiāng)一級政府以下來承辦教育，2002年，中央提出由縣一級來承擔。我當時就提出，靠縣一級是完全不夠的，至少應該讓省級來承擔。

　　全世界沒有幾個國家將教育的投入交由這么低層次的政府來負擔，有也是19世紀末20世紀初的事，開始是希望低一級的政府能夠承擔教育經(jīng)費，但很快就意識到了這是不可能的。除了前南斯拉夫讓地方基層政府百分之百地負擔教育和醫(yī)療衛(wèi)生外，其它國家一般都是由中央和省級政府挑大頭。教育經(jīng)費不能指望慈善組織和低一級的政府來承擔�，F(xiàn)在放到縣一級，就會出現(xiàn)巨大的差異；
放到省一級，還需要有中央在各省之間進行轉移支付，這樣才會實現(xiàn)人均的基礎教育經(jīng)費均等化的目標。（南方都市報）

相關熱詞搜索：中國教育 難題 投入不足 破解 王紹光