「內(nèi)容提要」城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要求以政府行為為主導，通過統(tǒng)籌方式處理好新時期城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展。對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，要善于觀察、認真分析，調(diào)整政策思路。從此角度出發(fā)，本文對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中出現(xiàn)的新情況和新問題進行了梳理，并提出了相應的對策措施。首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有明顯的階段性特征，初級階段重點應該是支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要注重效率，經(jīng)濟發(fā)展實力進一步增強后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點則是調(diào)整國民收入分配格局，更加注重社會公平。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，除了要關注勞動力流動現(xiàn)象外，更要關注產(chǎn)業(yè)轉移問題，實現(xiàn)勞動力大范圍流動向產(chǎn)業(yè)大區(qū)域、大規(guī)模轉移過渡，使產(chǎn)業(yè)轉移與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展結合起來，這是重要的制度創(chuàng)新。第三，工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構成了現(xiàn)代化的主題，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，要特別重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短腿的問題，努力做到工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展決不能以犧牲資源作為經(jīng)濟粗放增長的代價。第五，要高度重視農(nóng)村公共品的供給，政府應義不容辭地承擔起農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生等公共品供給，促進農(nóng)村社會事業(yè)健康發(fā)展。第六，要消除二元經(jīng)濟社會結構障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度大同，必須通過大量過渡性中間制度安排，逐步實現(xiàn)。全文在分析了上述推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中六個方面問題的基礎上，認為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須堅持政府是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體、產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎、改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力、循序漸進是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的客觀規(guī)律的發(fā)展理念。

　　「關鍵詞」城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/新問題/新觀察/新對策

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，作為一種全新的發(fā)展理念，要求以政府行為為主導，通過統(tǒng)籌方式處理好新時期的城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的二元結構，不可能在短期內(nèi)予以消除，一些問題的解決，可能需要長時期的過程；
一些矛盾的化解，也需要采取過渡性的中間制度安排，還有一些矛盾和問題則是在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中逐漸暴露的。對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的若干矛盾和問題，要善于觀察，認真總結，要有新的思維，從而調(diào)整好我們的政策思路，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康發(fā)展。

　　一、階段性發(fā)展與戰(zhàn)略選擇

　　我國目前正處在一個十分重要的經(jīng)濟社會發(fā)展階段。按照世界銀行2002年《世界發(fā)展報告》的分類，人均GNP 在755美元以下的為低收入國家，755～2995美元為低中等收入國家，2995～9266美元的為高中等收入國家，9266美元以上的為高收入國家。國務院發(fā)展研究中心分析，按匯率法計算我國人均GDP 在1999年超過780美元，開始邁出低收入國家行列（注：引自王夢奎等著：《新階段的中國經(jīng)濟》，人民出版社，2002年版。）。2003年我國人均GDP達到1000美元水平，開始進入工業(yè)化中期階段。按照我國經(jīng)濟社會發(fā)展的中長期目標，到2020年實現(xiàn)全面小康目標時，要求人均GDP 達到3000美元。因此，這是一個關鍵時期，存在著兩種可能性結果：把握得好，我國經(jīng)濟社會就會保持持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的勢頭，有可能在短時期內(nèi)跨進發(fā)展新階段；
把握不好，喪失機遇，發(fā)展則可能陷入停滯徘徊境況。

　　國際經(jīng)驗表明，走出低收入國家并向中等收入國家邁進的時期，對任何國家的成長都是一個極為重要的歷史階段。上個世紀六七十年代，一些東亞國家和拉美國家在人均GDP 達到1000美元以后，相繼經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個新的階段。但經(jīng)歷了20年的發(fā)展后，日本、韓國、新加坡等東亞國家通過調(diào)整政府行為，對經(jīng)濟社會發(fā)展實施積極干預，一方面促使產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和支柱產(chǎn)業(yè)迅速成長發(fā)展，做大經(jīng)濟總量；
一方面努力縮小工農(nóng)收入差距，減少社會沖突，追求社會公平。結果日本在1986年人均GNP 達到12840美元，韓國（1997年）新加坡（1991年）人均GNP 分別達到10550美元和14960美元，人均GNP 分別增長十幾倍，從而進入高收入國家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的長期發(fā)展進程》，《開放導報》，2005年第1期。）；
而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美國家在保持投資和消費增長，控制物價上揚以及確立國家產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構和發(fā)展目標，特別是在縮小居民收入差距以及克服社會公平矛盾，消除社會不穩(wěn)定方面，多年來政府缺乏持續(xù)穩(wěn)定的戰(zhàn)略思路，對各種矛盾和問題也沒有采取積極干預政策，政府調(diào)控表現(xiàn)出一系列的行為偏差。簡言之，拉美國家經(jīng)濟發(fā)展的停滯，關鍵是一方面缺乏支撐國民經(jīng)濟持續(xù)增長的產(chǎn)業(yè)體系，另一方面又放任居民收入差距無限擴張，惡化社會公平指數(shù)，而政府無所作為，不能統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，更強化這種衰退的趨勢。因而與東亞國家相比出現(xiàn)巨大落差。同樣在人均GDP 達到1000美元的20年后，阿根廷1981年人均GNP 只有2560美元，而巴西、墨西哥的人均GNP 直到1995年和1994年也僅為3690美元和4590美元，至今仍徘徊于發(fā)展中國家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的長期發(fā)展進程》，《開放導報》，2005年第1期。）。

　　從國內(nèi)的實踐看，盡管我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為一種發(fā)展理念，早期也并沒有成為不同區(qū)域各級政府的自覺行為。但沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)客觀上擁有比中西部地區(qū)更多的經(jīng)濟社會資源稟賦，在改革開放過程中，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上要求政府作為行為主體，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面表現(xiàn)出足夠的自覺行動。事實上，江蘇、上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷程可以追溯到上世紀80年代中期，從江蘇蘇南地區(qū)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，上海依靠聯(lián)營企業(yè)，開始以工補農(nóng)的實踐，到目前江蘇、上海開始全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方略，江蘇、上海的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以明顯地分為三個階段。在早期階段，當蘇南地區(qū)和上海市人均GDP 達到800～1000美元時，“以工補農(nóng)”的實踐主要表現(xiàn)在通過興辦農(nóng)村工業(yè)，就地轉移農(nóng)村富余勞動力，并利用國家免征為社員生活生產(chǎn)服務企業(yè)所得稅的條件，以工業(yè)生產(chǎn)利潤補貼農(nóng)業(yè)經(jīng)營，建設農(nóng)業(yè)基礎設施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，同時開始興辦農(nóng)村社會事業(yè)等；
到了90年代初期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制確立，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境比較寬松，江蘇蘇南地區(qū)和上海等地抓住機遇，大力調(diào)整生產(chǎn)力布局，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)社會化，經(jīng)濟快速發(fā)展，這一時期，江蘇蘇南地區(qū)和上海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整力度加大，農(nóng)村社會各項事業(yè)迅速發(fā)展，城市化速度也明顯加快。到90年代中后期，這些地方人均GDP 已達到和超過了2000美元，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造了更加有利的條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進入第二個時期。黨的十六大以后，江蘇蘇南地區(qū)和上海人均GDP 達到5000美元以上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進入全面推進的第三個時期。由于經(jīng)濟總量擴張，政府開始將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點放在改變二元經(jīng)濟社會結構，政策由早期做大做強經(jīng)濟基礎，扶持產(chǎn)業(yè)成長，開始向關注社會公平，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，提供農(nóng)村公共品，全面發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)轉變。2004年，江蘇蘇南地區(qū)、上海城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1∶2左右，大大低于全國平均水平。同時加大了對農(nóng)業(yè)的支持保護力度，極大改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，農(nóng)村面貌開始發(fā)生根本性變化。

　　作為西部地區(qū)的成都市，在2003年開始實施城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略過程中，通過政府行為引導，堅持以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃為基礎，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以建立健全市場化配置資源的機制為關鍵，以改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活的居住方式為出發(fā)點和落腳點。以優(yōu)化資源配置為重點，大力推進工業(yè)向城區(qū)集中，以發(fā)育大戶經(jīng)營為載體，土地向規(guī)模經(jīng)營大戶集中，以尊重農(nóng)民意愿為前提，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。重點抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設和農(nóng)村扶貧開發(fā)“三大重點工程”，有力地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，效果也開始顯現(xiàn)。

　　總之，人均GDP 達到1000美元是個關鍵點，國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，這一階段經(jīng)濟發(fā)展充滿著機遇和挑戰(zhàn)，也充滿著矛盾和風險。在這一關鍵時期，經(jīng)濟社會關系正在發(fā)生和將要發(fā)生深刻變化，如何通過政府行為調(diào)整，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，按照“兩個趨向”論斷，充分發(fā)揮好工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，把握住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段性特征，適時作出經(jīng)濟社會發(fā)展階段性戰(zhàn)略目標選擇十分重要。2004年，東部地區(qū)的上海、北京、浙江和江蘇，人均GDP 已分別達到5227、3464、2876和2502美元，實際上已進入工業(yè)化中期階段的后期。河南、湖北和湖南作為中部地區(qū)，人均GDP 則分別為1100、1266和1011美元，處于典型工業(yè)化中期階段。而貴州、甘肅和云南人均GDP 僅分別為492、719和809美元（注：根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要（2005）》計算。），大致處于工業(yè)化初期階段。不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的梯度特征十分明顯。因此，我們只能通過設置區(qū)域性的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，通過不同的階段發(fā)展來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標。

　　從我國實踐看，早期工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村更多地表現(xiàn)為政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，即一方面利用我國農(nóng)業(yè)勞動力資源豐富、成本較低的優(yōu)勢，加快農(nóng)村富余勞動力轉移，提升工業(yè)化水平，做大經(jīng)濟總量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，有足夠的經(jīng)濟實力增加農(nóng)業(yè)投入，提升農(nóng)業(yè)機械和現(xiàn)代技術裝備水平，對農(nóng)業(yè)進行支持和保護，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)注入現(xiàn)代化要素，提升農(nóng)業(yè)競爭力，實現(xiàn)工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。爾后，隨著人均GDP 水平不斷提高，在經(jīng)濟總量擴張，經(jīng)濟發(fā)展實力進一步增強、農(nóng)村勞動力轉移達到一定程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的重點要及時由支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轉向調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局，加大對農(nóng)民收入的支持力度，為農(nóng)村提供更多公共品，支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。關注基本醫(yī)療援助、義務教育實施、社會保障網(wǎng)絡建設等社會公平性問題。換言之，當經(jīng)濟發(fā)展剛剛進入工業(yè)化中期階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點在于刺激經(jīng)濟總量增長，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)的競爭力；
而在經(jīng)濟發(fā)展有了足夠的實力后，要及時調(diào)整政府行為，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點領域由經(jīng)濟發(fā)展轉向追求社會公平。這是符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的必然選擇，也是東亞國家經(jīng)濟社會發(fā)展成功的經(jīng)驗的啟示。片面追求經(jīng)濟增長的政府統(tǒng)籌行為不可取，而過早地把經(jīng)濟增長型社會變成一個分配公平型社會也是十分危險的。

　　二、勞動力流動與產(chǎn)業(yè)轉移

　　農(nóng)村勞動力流動與產(chǎn)業(yè)轉移是任何一個國家工業(yè)化成長階段繞不開的話題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，同樣繞不開這兩大問題。過去的討論，關于農(nóng)村勞動力流動的必要性論述得已經(jīng)十分充分，特別是我國農(nóng)村勞動力轉移非常適用于劉易斯關于在勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展模型。該模型認為，由于發(fā)展中國家普遍存在著二元經(jīng)濟社會結構，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在著無限勞動力供給。一方面相對于資本和土地，剩余勞動力大量存在，且邊際生產(chǎn)率為零或負數(shù)；
另一方面，農(nóng)業(yè)勞動者的工資僅能維持最低生活水平。而現(xiàn)代工業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率較高，工業(yè)部門上只要提供略高于農(nóng)業(yè)部門的工資便可以得到綿綿不斷的農(nóng)村勞動力供給。在這個過程中，工業(yè)部門由于得到低成本的勞動力供給而不斷增長，而農(nóng)業(yè)在擠出剩余勞動力后勞動生產(chǎn)率又得以提高，農(nóng)民收入也因此增加，整個經(jīng)濟進入農(nóng)業(yè)部門停止勞動力輸出的“轉折點”。劉易斯模型較好地解釋了近十多年為什么我國有數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動，又解釋了沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于現(xiàn)代工業(yè)部門和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達，因而總是中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)流動的現(xiàn)象。同樣，2004年以來，隨著糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求形勢變化，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，加上政府對農(nóng)業(yè)的扶持，農(nóng)業(yè)經(jīng)營一度改變了排斥勞動力現(xiàn)象，并重新成為吸納勞動力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)領域，以至于廣東、浙江和上海等地出現(xiàn)了外地流動勞動力供給減少，就業(yè)勞動力要求工資增加，福利改善的要求增加的現(xiàn)象。對此，劉易斯模型也給出了解釋的答案：一旦農(nóng)業(yè)勞動力減少到一定階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出開始下降，農(nóng)產(chǎn)品供不應求，價格上漲。而農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移后，農(nóng)業(yè)工人的工資上升。這迫使工業(yè)部門支付的工資提高，其積累能力達到新的轉折點。

　　然而，劉易斯模型同樣可以解釋在不同區(qū)域間資源要素的流動由不均衡到均衡發(fā)展的過程。事實上，當生產(chǎn)要素可以在空間上無成本自由流動時，市場經(jīng)濟將促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因為不同區(qū)域有不同的資源稟賦，發(fā)達地區(qū)技術、資本要素豐裕而勞動力相對短缺，而欠發(fā)達地區(qū)資本、技術短缺而勞動力相對豐裕?點擊此處閱讀下一頁)

　　資源稟賦不同決定了要素相對價格不同，在市場經(jīng)濟作用下，欠發(fā)達地區(qū)勞動力可向發(fā)達地區(qū)流動，發(fā)達地區(qū)技術、資本也可向欠發(fā)達地區(qū)流動，從而改變不同區(qū)域間要素資源的相對價格，實現(xiàn)要素價格在區(qū)域間的均衡化和協(xié)調(diào)發(fā)展。這其實是非常符合梯度推移和非均衡發(fā)展理論的。

　　解釋勞動力流動和要素資源在區(qū)域間流動的合理性，其要義在于說明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略結合起來，特別是勞動力流動一定要與產(chǎn)業(yè)轉移結合起來。最近幾年，沿海發(fā)達地區(qū)率先發(fā)展，西部開發(fā)、振興東北、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始實施，促使資源的區(qū)域優(yōu)化配置以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，突破口就是產(chǎn)業(yè)轉移。過去理論和實踐關注的更多是勞動力作為要素資源的流動和配置，而作為資本、技術載體的產(chǎn)業(yè)在開放的市場經(jīng)濟條件下，也有區(qū)域間轉移以及改變要素資源相對價格的沖動。換言之，勞動力要素資源在東西區(qū)域間的流動，促使了東部地區(qū)率先現(xiàn)代化的發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)作為資源要素在東西區(qū)域間的轉移，同樣可以促進西部開發(fā)、東北振興和中部崛起區(qū)域戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。比如，東部發(fā)達地區(qū)將紡織、機械、食品加工、建筑建材等資本、技術含量相對較低，勞動力資源密集的低端產(chǎn)業(yè)向中西部轉移，對發(fā)達地區(qū)而言是降低土地、勞動力和能源成本的最優(yōu)選擇。對中西部地區(qū)而言，則可以通過相對低成本的土地、勞動力和能源等資源要素，吸納異地產(chǎn)業(yè)安置，形成東部發(fā)達地區(qū)與其他區(qū)域分工合作，資源優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)格局。這既有利于促進中西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，又有利于在更大范圍內(nèi)使各種資源得到優(yōu)化配置。

　　與此同時，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，實施產(chǎn)業(yè)轉移一開始就要注意形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。所謂產(chǎn)業(yè)集群是圍繞某個特定的領域和產(chǎn)業(yè)所形成的企業(yè)集合，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)在產(chǎn)業(yè)上具有關聯(lián)性，便于相互共享能源、技術、勞動力、信息等要素資源，獲得規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟雙重效應。防止在同一區(qū)域范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多層次、多單元重復和無序競爭。產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)集群形成有利于城鄉(xiāng)互動，縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異。因此，各級政府部門要加大工作力度，將公共政策重點轉向支持產(chǎn)業(yè)轉移和培育產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和壯大。

　　最近幾年，浙江省在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中以壯大縣域經(jīng)濟作為產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)集聚的突破口，在區(qū)域范圍內(nèi)促進產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，促進農(nóng)民分工分業(yè)，努力形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和勞動力結構調(diào)整聯(lián)動的新機制。其中最有特色的做法就是做大做強塊狀經(jīng)濟，即以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，以同質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚為支撐，把各類企業(yè)，專業(yè)市場和城鎮(zhèn)建設有機結合起來，形成工業(yè)化支撐城市化，城市化提升工業(yè)化的發(fā)展格局。2003年浙江全省已形成300多個產(chǎn)值超10億元的塊狀經(jīng)濟，大大提升了浙江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平。

　　從全球經(jīng)濟一體化歷程看，產(chǎn)業(yè)轉移在不同國家和地區(qū)間實施優(yōu)化配置的實踐屢見不鮮。上世紀六七十年代日本成為世界工廠是歐美國家實施產(chǎn)業(yè)轉移的結果，爾后韓國、臺灣等國家和地區(qū)成為世界工廠也是歐美、日本等國實施產(chǎn)業(yè)轉移的結果。最近十多年間，沿海發(fā)達地區(qū)繼續(xù)成為外資、合資企業(yè)的集聚地區(qū)，都是產(chǎn)業(yè)轉移的結果。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，要素資源市場化程度提高，一些低端產(chǎn)業(yè)由東部向中西部轉移發(fā)展，這是符合梯度經(jīng)濟發(fā)展理論和經(jīng)濟全球一體化客觀規(guī)律的必然選擇。產(chǎn)業(yè)轉移既是縮小區(qū)域產(chǎn)業(yè)差距和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實選擇和必然要求，也是優(yōu)化配置資源要素，構建不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系的必要條件。而且，這種產(chǎn)業(yè)轉移使農(nóng)村勞動力非農(nóng)化可以就地實現(xiàn)，客觀上促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。實現(xiàn)勞動力大范圍流動向產(chǎn)業(yè)大區(qū)域、大規(guī)模轉移過渡，本質(zhì)上是重大的制度性創(chuàng)新。當然，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，實施產(chǎn)業(yè)轉移，既要考慮各種資源的優(yōu)化配置和資源效率提高問題，更要考慮這種產(chǎn)業(yè)轉移對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，切不能轉移污染，以破壞人與自然的和諧發(fā)展為置換代價。

　　三、工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要貫穿于工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程，也要貫穿于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程。從根本上消除城鄉(xiāng)二元結構，必須改變落后的農(nóng)業(yè)與先進的工業(yè)，貧困的農(nóng)村與繁榮的城市并存的現(xiàn)象。總之，伴隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，政府要高度重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，三篇文章要一起做。

　　之所以關注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是因為國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中要相互協(xié)調(diào)和相互帶動。一個經(jīng)濟部門和一個行業(yè)的快速發(fā)展，必然要求與其相關的經(jīng)濟部門和行業(yè)也要隨之快速發(fā)展。國家現(xiàn)代化是由工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多種積極因素共同發(fā)展的結果，其中任何一個方面作用的發(fā)揮都不可忽視。工業(yè)化、城市化的發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供前提，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又是工業(yè)化、城市化發(fā)展的基礎，正如“木桶定律”原理一樣，最大容量不取決于桶壁的長邊，而取決于短邊。如果現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不發(fā)展，是條短邊，工業(yè)化、城市化的容量也絕對大不了，持續(xù)發(fā)展也是不可能的。因此，在促進工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程中，一定要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度，重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這是適合發(fā)展經(jīng)濟學原理，符合經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求，也是科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

　　費景漢—拉尼斯認為，農(nóng)業(yè)部門的現(xiàn)代化既重要又困難。其重要性在于若不持續(xù)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提供更多的農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)業(yè)部門釋放的勞動力就不能得到重新配置。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門必須不斷吸納現(xiàn)代要素資源成分，努力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的困難在于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，不僅取決于農(nóng)民獲得現(xiàn)代化投入品的程度，還取決于勞動力、土地等資源要素的市場化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅與工業(yè)化有密切的關系，而且取決于土地、勞動力、資本等要素資源市場化進程，最終取決于城市化進程。農(nóng)業(yè)要從工業(yè)部門獲得現(xiàn)代要素資源的投入和更多的消費品，而隨著現(xiàn)代要素投入品增加，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率極大提高，特別是勞動力和土地的市場化配置，農(nóng)民獲得相應的利益后，農(nóng)民就可能放棄自給自足的生產(chǎn)方式，農(nóng)村開始城市化。工業(yè)化、市場化和城市化促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展又進一步推動勞動力流動，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，從而為工業(yè)化、城市化的更大進步創(chuàng)造了廣闊的前景。

　　問題是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展任務艱巨。從現(xiàn)階段看，農(nóng)業(yè)與工業(yè)兩部門的勞動生產(chǎn)率表現(xiàn)出強烈的二元結構特征。2004年，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）勞動力就業(yè)人數(shù)仍高達3.53億，經(jīng)營耕地總量約為1.3億公頃，勞均為0.37公頃，創(chuàng)造產(chǎn)值為20768億元，人均為0.59萬元。以單一的各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率來衡量，無論是采取比較勞動生產(chǎn)率指標、二元對比系數(shù)或二元反差指數(shù)測定，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程不僅遠遠落后于同等經(jīng)濟發(fā)展階段其他國家的水平，而且遠遠落后于自身工業(yè)化進程。從比較勞動生產(chǎn)率來講，2004年第一產(chǎn)業(yè)勞動力人均創(chuàng)造GDP 為0.59萬元，第二產(chǎn)業(yè)勞動力人均GDP 為4.28萬元，第三產(chǎn)業(yè)勞動力人均GDP 為1.9萬元，第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率分別是第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的7.25倍和3.2倍；
從二元對比系數(shù)，即農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率與工業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比率來看，有資料分析表明，發(fā)展中國家系數(shù)比較一般為0.31～0.45，發(fā)達國家一般為0.52～0.86，我國是0.138，甚至低于發(fā)展中國家水平；
從二元反差指數(shù)，即工業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重與勞動力比重之差的絕對值，反差指數(shù)越小，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差距越小，農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展越均衡（注：引自任保平：《加快二元經(jīng)濟結構的轉變》，《重慶工商大學學報》，2004年第6期。）。我國2004年第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構與產(chǎn)值結構偏差高達29.7個百分點。即使考慮到我國農(nóng)業(yè)勞動力普遍存在的兼業(yè)現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下和勞動力就業(yè)結構偏差明顯也是不爭的事實。

　　農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率長期偏低，勢必影響農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的提供。最近幾年，糧食供求關系失衡，農(nóng)產(chǎn)品供給不能充分滿足國民經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展要求，使農(nóng)業(yè)一再成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。如何克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、供給調(diào)整滯后于市場需求變化，容易遭受自然風險和市場風險雙重影響以及投資回報率低等弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征，發(fā)揮農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟和社會、生態(tài)與環(huán)境的多功能產(chǎn)業(yè)特征，要求在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中充分考慮工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間存在的相互依存和相互制約關系，使工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，要用工業(yè)化理念來謀劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，要用現(xiàn)代的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代的科學技術裝備農(nóng)業(yè)，用社會化的生產(chǎn)組織方式來推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。其次，要大力發(fā)展農(nóng)用工業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供技術先進、質(zhì)量優(yōu)良的各類農(nóng)業(yè)機械裝備，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)成本；
提供多種優(yōu)質(zhì)、高效、低殘留的農(nóng)業(yè)投入品，通過科技發(fā)展改造農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供有力的科技支撐，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。再次，要促進工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)對接，調(diào)整工業(yè)布局，發(fā)展縣域經(jīng)濟和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉移；
大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展要把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為突破口，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品轉化增值；
突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從事初級農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)的局限性，實現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化生產(chǎn)；
大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，做大做強農(nóng)業(yè)企業(yè)，建立農(nóng)戶與企業(yè)利益共享，風險共擔的聯(lián)結機制，提高農(nóng)業(yè)效益。突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉低效、自給半自給的局限性，堅持利用國內(nèi)國際兩個市場和兩種資源，努力提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

　　應當特別注意的是，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有機結合，必須突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)、城市建設的分割局限性，促進資本、技術、勞動力等資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。針對我國勞動力資源豐裕的特點，要在強化農(nóng)村人口，特別是勞動力素質(zhì)提高和注重將簡單勞動力轉化為人力資本的基礎上，促使農(nóng)村勞動力分工分業(yè)，提高農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)民身份的多種轉變。一方面，滯留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力要進行分工，進行職業(yè)分解，部分農(nóng)民成為企業(yè)家，專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理，更多的農(nóng)民則從限定于農(nóng)業(yè)，甚至從單純種養(yǎng)業(yè)的環(huán)節(jié)中解脫出來，形成包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和流通的專業(yè)化生產(chǎn)格局，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通的專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，使從事農(nóng)業(yè)的勞動力有不低于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，從而獲得不低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力的經(jīng)營收入，確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。另一方面，加快工業(yè)化、城市化進程，促進農(nóng)村人口和勞動力向城市轉移和實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，使更多的農(nóng)村勞動力分業(yè)，實現(xiàn)身份轉變，通過中間制度過渡逐步使農(nóng)民轉變?yōu)槭忻瘛�為此，必須大膽進行制度創(chuàng)新，發(fā)育和開辟農(nóng)村土地、資本、技術、勞動力市場，明確農(nóng)民作為經(jīng)濟人的利益主體地位，降低農(nóng)民分工分業(yè)的交易費用和制度成本，同時，逐步建立健全農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，形成真正意義上的城鄉(xiāng)互動的良性循環(huán)。

　　四、資源稀缺與節(jié)約型社會建設

　　最近幾年，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但是各種資源環(huán)境問題日益成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。這固然與我國資源稀缺，人均占有量少有關，但更直接的原因來自于市場化和經(jīng)濟全球化，發(fā)達國家的生產(chǎn)方式和消費模式在全球擴散，我們不正確地移植了發(fā)達國家在實現(xiàn)工業(yè)化過程中，曾經(jīng)走過的只考慮當前需要而忽視未來利益，先污染后治理、先開發(fā)后保護增長模式。

　　由于國家與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，發(fā)展中國家往往難以擺脫以犧牲資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長的模式。我國經(jīng)濟粗放式增長和資源利用率低矛盾突出。目前，我國耕地、水、石油等主要資源占有量不足世界平均水平的1/2到1/4，分布也極不均衡。而且，有些資源如土地、水等資源基本上是不可貿(mào)易的產(chǎn)品，本應因其稀缺特征產(chǎn)生出高的市場價格，促使社會形成節(jié)約利用的氛圍。但實際是這類資源的使用成本嚴重偏低，導致資源的粗放利用。我國單位GDP 生產(chǎn)總能耗量是世界水平的3倍，美國的4倍，法國的7倍和日本的11倍，耗水量比世界平均水平高5倍。2003年我國在創(chuàng)造世界GDP 總量4％的同時，消耗的原油、煤炭、鐵礦石、鋼材、氧化鋁和水泥分別占世界消耗總量的7.4％、31％、30％、27％、25％和40％（注：引自2005年4月25日《中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)》。）。特別是隨著人口增長、經(jīng)濟發(fā)展，一方面人均資源占有將持續(xù)下降，另一方面人均資源消費量將顯著增加。如果再考慮到石油、鐵礦石、氧化鋁等重要資源的對外依存度不斷提高的事實，這種戰(zhàn)略性資源供需矛盾將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的安全程度產(chǎn)生重大影響。(點擊此處閱讀下一頁)

　　更值得關注的是，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程加快，對各種資源，特別是土地、水、石油、煤等自然資源的需求將更加旺盛，事實上，當人均GDP 超過1000美元后，經(jīng)濟社會發(fā)展將由生產(chǎn)型、溫飽型向消費型、小康型轉變，社會轉型帶來的必然結果就是各種自然資源的供需失衡。國際經(jīng)驗表明，在人均GDP 達到1000美元之后，人均能源消費量會呈現(xiàn)出大幅上升的趨勢。日本1980年的人均能源消費量是1953年的7.4倍，年均增長6.4％；
1977年韓國人均GDP 達到1000美元時，人均電量消費為627千瓦小時，1987年則上升為1525千瓦小時；
1988年泰國人均達到1000美元時，人均消費能源為618公斤油當量，10年以后則上升為1112公斤油當量（注：引自《能源供給約束對經(jīng)濟增長構成持續(xù)挑戰(zhàn)》（內(nèi)部文稿）。）。而且，一個社會的開放程度越高，資源的流動會更加頻繁，經(jīng)濟的高速增長必然會引發(fā)各種資源要素在更大區(qū)域范圍流動。因此，如何避免在工業(yè)化過程中繼續(xù)實施高能耗，粗放經(jīng)營的增長方式，如何克服在城市化過程中盲目攀比，貪大求洋，追求奢侈，毫無節(jié)制地占用土地的發(fā)展模式，如何實現(xiàn)經(jīng)濟效益與資源合理利用保護相協(xié)調(diào)，搞好資源的集約利用，推動集約型社會建設是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須正視的問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要重視當代人的增長需求，也要考慮子孫后代的發(fā)展利益。正如2002年世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議強調(diào)的一樣，經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，三者必須相互促進、相互協(xié)調(diào)。

　　強調(diào)人與自然和諧發(fā)展，促進節(jié)約型社會建設。首先，要提高認識。必須強化我國人口眾多，資源稀缺，人均資源占有量低，對外依存度越來越高的憂患意識；
強化經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和可持續(xù)發(fā)展的和諧意識；
強化節(jié)約資源、循環(huán)利用的消費意識；
強化經(jīng)濟指標、人文指標、資源指標和環(huán)境指標全面發(fā)展的政治意識。要將建設節(jié)約型社會作為長期戰(zhàn)略，將控制人口、節(jié)約資源、保護環(huán)境作為基本國策。以提高資源利用效率為核心，以節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地，資源的合理利用和發(fā)展循環(huán)利用為重點，從體制、政策、技術、管理等方面，推進可持續(xù)發(fā)展。其次，合理開發(fā)和綜合利用資源。特別是土地和水資源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百計地保護耕地資源；
在城市化進程中，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和有關法律法規(guī)，控制農(nóng)用土地轉為非農(nóng)用地，確保土地作為最基本、最重要的資源得以永續(xù)利用；
二是十分珍惜和合理利用水資源，千方百計提高水資源利用率；
第三，要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟從本質(zhì)上改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟呈現(xiàn)的“資源—產(chǎn)品—廢物”的線型增長方式特征，表現(xiàn)出“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)發(fā)展模式特征，是以有限資源支撐人類社會無限增長的必然趨勢。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟反映了新型工業(yè)化道路的內(nèi)在要求，是保護環(huán)境和有效利用資源的有效手段，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和建設節(jié)約型社會的基本方向。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及自然、經(jīng)濟、社會各個領域，生產(chǎn)、流通、消費各個環(huán)節(jié)以及地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)各個方面的系統(tǒng)工程。因此，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會公眾的作用，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與消費、城市與農(nóng)村的發(fā)展。大力發(fā)展資源循環(huán)利用型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)可持續(xù)生產(chǎn)和消費。第四，轉變經(jīng)濟增長方式。一是大力調(diào)整經(jīng)濟結構，積極采取先進適用技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務業(yè)，切實改變高投入、高消耗、高污染、低效率的增長方式。二是充分考慮不同區(qū)域的資源特征和資源稟賦，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，形成各具特色、整體協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)布局。三是在工業(yè)化、城市化進程中，發(fā)展綠色制造業(yè)、服務業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結構，進而推進經(jīng)濟增長方式由資源依賴型向資源集約型轉變。四是利用價格、稅收等經(jīng)濟杠桿，建設水資源等稀缺要素資源市場，通過市場優(yōu)化配置資源，反映資源真實成本，集約利用有限資源，讓資源使用者和浪費者承擔相應費用，使資源使用者付出合理的社會成本，從而減少資源浪費和環(huán)境破壞。同時，著手構建有關資源節(jié)約利用和支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系，從制度上保障節(jié)約型社會建設的全面實現(xiàn)。第五，優(yōu)化資源消費結構。在消費領域全面推廣和普及節(jié)約技術，合理引導消費方式，提高大眾的消費意識和節(jié)約意識，鼓勵消費資源節(jié)約型產(chǎn)品，逐步形成節(jié)約型消費方式。

　　五、公共品供給與農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展

　　公共品相對于私人物品，具有非競爭性和非排他性特點。即它一旦生產(chǎn)出來就不能拒絕其他人使用，并且一個人的消費并不能減少其他人對它的消費。農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)具有非排他性，非競爭性的社會產(chǎn)品或服務。但根據(jù)擴展的公共品定義，農(nóng)村公共品還包括具有某種競爭性和排他性產(chǎn)品，而通過特定政策內(nèi)涵獲得的公共性產(chǎn)品。因此，農(nóng)村公共品的分類包括純公共品以及準公共品，前者指農(nóng)村基層政權服務、計劃生育、義務教育、公共衛(wèi)生等；
后者則包括農(nóng)村道路、農(nóng)村能源、電力、人畜飲水、農(nóng)村職業(yè)教育等。與農(nóng)村公共產(chǎn)品一致，所謂農(nóng)村社會事業(yè)內(nèi)容也十分廣泛，大致可以分為三個層次：其一是農(nóng)村道路、能源、居住環(huán)境等生產(chǎn)生活設施建設；
其二是農(nóng)村教育、醫(yī)療文化、體育事業(yè)；
其三是收入、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系。相對于經(jīng)濟發(fā)展，我國公共品供給不足以及社會事業(yè)發(fā)展長期滯后是不爭的事實。有資料分析，多年來，國家用于文教科衛(wèi)、社會福利的事業(yè)費和基建等公共品投資，一直徘徊于GDP 總量的10％左右，而用于經(jīng)濟發(fā)展和其他項目的支出高達90％左右。以基本可比的社會保障、教育、衛(wèi)生三項社會事業(yè)投入合計占GDP 比重比較，2003年我國為7％，不僅低于歐美15.3％的水平，也低于俄羅斯、波蘭、巴西等轉型國家和發(fā)展中國家10％～20％的水平（注：全國政協(xié)社會和法制委員會、中國社會科學院編：《統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展研討會論文匯編》。）。而城市和農(nóng)村二元結構導致的公共品資源分配不均和社會事業(yè)發(fā)展不平衡，更是制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全面小康目標實現(xiàn)的突出問題。

　　從教育、衛(wèi)生事業(yè)投入情況，可以清楚地反映我國教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不平衡的嚴重程度。目前，我國社會公共服務支出所占比重總體上是偏低的。盡管2003年我國教育支出占GDP 的比重為2.8％，而高、中、低收入國家分別為7.9％、1.9％和1.2％；
社會保障支出占GDP 比重為3.4％，而高、中、低國家分別為13.4％、7.9％和1.8％。我國教育、社會保障支出低于高、中等收入國家水平，而高于低收入國家水平，但教育、衛(wèi)生投入和資源分配在城鄉(xiāng)間很不公平。2002年教育部的預算統(tǒng)計，用于農(nóng)村小學和初中的只占30％，在教育結構上，對基礎教育投入偏低，2003年15歲以上文盲為11％，城市人口中，大專和本科學歷比例明顯高于農(nóng)村。衛(wèi)生部調(diào)查，衛(wèi)生資源80％集中于城市，其中2/3又集中在大醫(yī)院，用于農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費的比例，1991年為20％，而到了2000年則下降為10％，農(nóng)民人均衛(wèi)生業(yè)務費為12元，僅為城市居民的28％。2003年每千人醫(yī)師數(shù)，農(nóng)村為0.68人，城市為1.76人（注：全國政協(xié)社會和法制委員會、中國社會科學院編：《統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展研討會論文匯編》。）。

　　公共品供給嚴重不足，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，固然可以歸結為總量供給不足等方面原因。但從本質(zhì)上講，農(nóng)村公共品供給、農(nóng)村社會事業(yè)不發(fā)展，政府應當承擔更多的責任。首先，政府行為的理念，長期以來將經(jīng)濟增長作為發(fā)展的主要目的。由于任期制的目標考核以及追逐短期內(nèi)容易取得以數(shù)字體現(xiàn)的績效，很多地方很容易將GDP 增長作為政績表現(xiàn)的主要指標，而把教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展以及如何保障充分就業(yè)、消滅貧困、保障健康、機會均等、社會公正、環(huán)境優(yōu)良等事業(yè)，這類在短期難以取得立竿見影效果的要求置于政府行為的次要位置。以至于廣大公眾，特別是農(nóng)民不能獲得更多的社會公共服務。其次是在二元經(jīng)濟社會體制下，重城輕鄉(xiāng)的政府行為，政府把大量的公共資源投入城市，導致農(nóng)村公共品供給不足。農(nóng)村中本來應由政府承擔的鄉(xiāng)村公共服務、義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等純公共產(chǎn)品以及由政府和農(nóng)民共同承擔的鄉(xiāng)村道路、能源供給、居住環(huán)境改善等準公共品供給則基本上由農(nóng)村基層和農(nóng)民承擔。這種重城輕鄉(xiāng)的政府行為是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后的根源。第三，農(nóng)村公共品供給決策機制供需結構失調(diào)，導致公共品資源浪費。最近幾年，不少地方政府為了突出所謂政績，不顧農(nóng)村實際情況，熱衷于搞達標升級活動，對農(nóng)村公共品的供給起作用的不是來自農(nóng)民和社區(qū)的需求，而是政府部門的收費和政績表現(xiàn)，造成農(nóng)村公共品供需結構失調(diào)，有限的資源得不到合理利用。第四，社會事業(yè)發(fā)展，公共品的供給主體單一地被歸結為政府，而忽視市場的作用。事實上，公共品和公共服務的提供者，除政府外，還包括社會組織、民間協(xié)會、志愿團體一類中介組織。提供純公共品政府責無旁貸，而對準公共品，特別是競爭性產(chǎn)品，政府完全可以動員社會資源進入。第五，對農(nóng)村公共品資源的籌措和使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督，有限的資源缺乏統(tǒng)一的管理，造成管理混亂。而且農(nóng)村公共品從供給到需求之間，中間環(huán)節(jié)過多，資源被層層剝奪，政府有關部門的逐利行為難以改變，這些因素的存在，導致公共品供給效率低下，并提高了公共品供給成本，加重了農(nóng)民負擔，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展停滯。

　　增加農(nóng)村公共品供給，提高農(nóng)村公共品供給效率，促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要任務。首先，要明確政府的責任，同樣以農(nóng)村義務教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展為例，盡管農(nóng)村教育具有消費上的競爭性和受益的排他性，但義務教育屬于國民教育，具有從總體上提高全民素質(zhì)的政治、經(jīng)濟、文化和社會價值，政府賦予義務教育公共品性質(zhì)，可以保障所有適齡人口享有平等的教育權利，避免造成社會不公和社會排斥。在這方面要借鑒日本成功的經(jīng)驗。日本明治維新后最成功的政策就是實施了由中央政府負責的全民教育的義務化，這一政策使日本國民素質(zhì)在比較短的時期內(nèi)得到了徹底改善和提高。正是通過義務教育使日本國民素質(zhì)整體提高，為后來日本的工業(yè)化、城市化成功奠定了堅實的基礎。而農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，之所以要求政府將其作為公共品對待，其原因在于農(nóng)村醫(yī)療條件甚差，農(nóng)村傳染性疾病具有很強的外部性，加上醫(yī)療服務普遍存在供需信息不對稱，非常容易出現(xiàn)道德性問題。對于低收入的農(nóng)民而言，確定農(nóng)村醫(yī)療公共衛(wèi)生事業(yè)的公共品特征，避免疫病傳染，農(nóng)民因病返貧，改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境是非常必要的。因此，政府資金要向農(nóng)村社會事業(yè)傾斜，政府職能和統(tǒng)籌行為要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性進步，逐步由經(jīng)濟目標優(yōu)先向經(jīng)濟目標優(yōu)先和社會目標優(yōu)先并重，進而向社會目標優(yōu)先過渡。要界定各級政府在農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的事權范圍，同時界定農(nóng)村公共品性質(zhì)，合理劃分各級政府的財政職能，農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生、計劃生育等純公共品提供責任，應由有更多資源支配能力的中央和省級政府承擔，這才是負責任的體制。總之，政府應該把新增公共資源的分配重點放在農(nóng)村，把更多的資金投向農(nóng)村社會事業(yè)建設。其次，借鑒歐美、東亞國家在增加農(nóng)村公共品供給，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)方面的成功經(jīng)驗。比如，像韓國上個世紀70年代通過政府行為引導的“新村運動”，從農(nóng)民生產(chǎn)生活的切身利益出發(fā)，提供鄉(xiāng)村道路、能源建設、居住環(huán)境改善等公共品供給，努力消除城鄉(xiāng)之間的收入差距以及城鄉(xiāng)之間不平衡的發(fā)展，取得了很好的效果�！靶麓暹\動”也成為發(fā)展中國家紛紛仿效的成功做法。2004年韓國政府再一次針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力競爭力提高緩慢，特別是在加入WTO 以后，在開放市場經(jīng)濟壓力下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題再度成為全社會關注的焦點，通過倡導“一社一村”運動，即一個企業(yè)自愿與一個農(nóng)村社區(qū)建立交流和支持關系，要求企業(yè)回報農(nóng)業(yè)，支援農(nóng)村的發(fā)展，開始了新一輪的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的運動。其三，采取市場經(jīng)濟的辦法，一方面通過委托、購買、代理等方式，把準公共品和準公共服務職能轉移給企業(yè)、團體來運作；
另一方面通過深化改革，引入市場機制，實現(xiàn)投資主體多元化，采取自愿、有償、低成本方式引導優(yōu)化配置各種社會資源，社會力量投入農(nóng)村社會事業(yè)建設，為農(nóng)村提供更多的公共品，形成以政府投入為主導，社會、企業(yè)和個人多渠道的農(nóng)村社會事業(yè)投資機制。逐步建立比較完善的農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)保障體系。第四，加強公共品投入和使用的監(jiān)督檢查。(點擊此處閱讀下一頁)

　　通過多元化的供給主體，引入競爭機制等方式，減少地方政府在農(nóng)村公共品供給中的尋租行為。

　　六、制度創(chuàng)新與中間制度安排

　　創(chuàng)新是人類賴以發(fā)展和進步的基本動力。所謂制度創(chuàng)新，按蘭德·戴維斯和道格拉斯·諾斯的表述，是指能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的對現(xiàn)有制度的變革。如果沒有強烈的外在沖擊，制度在相當時期中是穩(wěn)定的。但像技術一樣，如果要出現(xiàn)發(fā)展，制度也必須變革。從這個角度看，人們一般把促進發(fā)展，增加收益的變革稱之為制度創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新能否實現(xiàn)，取決于經(jīng)濟社會發(fā)展有無對制度創(chuàng)新的需求，這種需求又決定了對不同制度的選擇。制度正是通過對制度決策者和受益者的選擇行為，來直接或間接推動經(jīng)濟發(fā)展和影響經(jīng)濟效率的�？傊�，制度創(chuàng)新的目的，是制度提供者希望新的制度安排能提高經(jīng)濟社會運行效率，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　但是，我們也要看到，我國二元經(jīng)濟社會結構存在歷史甚久，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、區(qū)域之間差距巨大，城鄉(xiāng)間一系列制度樊籬，希望一夜之間通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新，徹底消除這種制度差別是不可能的。事實上，隨著土地、資本、勞動力等要素資源的市場化，國有企業(yè)、社會保障和城鄉(xiāng)一體化改革進入攻堅階段，不可避免地會產(chǎn)生或激化某些經(jīng)濟和社會矛盾，長期積累的深層次問題會顯現(xiàn)，新的矛盾還會產(chǎn)生，制度創(chuàng)新的難度明顯加大。只能采取有重點有階段，逐步過渡的方式推進改革，并作出適當?shù)闹贫劝才牛��?jīng)濟社會發(fā)展才可以持續(xù)，社會的和諧穩(wěn)定才可以實現(xiàn)。城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域差別只能通過不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的中間制度逐步消除，最終才可能過渡到一元化的制度大同。換言之，在城鄉(xiāng)、工農(nóng)和區(qū)域之間有很多過渡性的中間制度安排空間，把握住這種中間制度的內(nèi)涵和外延，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

　　過渡性的中間制度在我國的實踐從來都不鮮見。改革開放20多年的歷史，漸進式改革，零打碎敲的方法，幾乎是我國改革方式的主旋律。我們既然可以采取類似小段包工、聯(lián)產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶的方式，最終過渡到確立家庭承包經(jīng)營基本制度，即通過大量中間制度安排，最終破除人民公社體制；
我們也可以提供包容了大量中間制度安排的方式，來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種鄉(xiāng)村所有的公司制度，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提供以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原生態(tài)模式。那么，我們也可以采取過渡性的辦法，在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間和區(qū)域之間，提供出大量土地、資本、勞動力和技術要素資源流動的中間制度，在城鄉(xiāng)平等就業(yè)、平等教育、平等醫(yī)療救助、平等公共品供給以及平等的公民權益和國民待遇方面，創(chuàng)造出大量的中間制度。總之，制度創(chuàng)新既要考慮到解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間和區(qū)域之間二元結構偏差，又必須服從經(jīng)濟社會發(fā)展階段性客觀規(guī)律，通過中間制度安排的漸進性目標取向，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新。

　　最近幾年，江蘇、上海、浙江和四川成都等在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，通過一系列的過渡性中間制度安排，加快了城鄉(xiāng)要素資源的流動，逐步賦予農(nóng)民平等的國民待遇，完整的財產(chǎn)權利和平等的發(fā)展機會，致力于消除城鄉(xiāng)分割的二元結構制度性障礙，已初步顯現(xiàn)出明顯的效果。一是深化財政體制改革。擴大公共財政覆蓋面，增加對農(nóng)村公共品供給，千方百計增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。二是加快農(nóng)村就業(yè)制度改革。最近幾年，上海、江蘇、浙江相繼取消了針對農(nóng)民工就業(yè)的各種限制條件和收費項目，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣，簽訂勞動合同，執(zhí)行最低工資標準，參加社會保險，切實保護農(nóng)民工合法權益。不少企業(yè)還給農(nóng)民工新建了整齊、干凈的住房和職工宿舍，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件。著力解決好外來農(nóng)民管理難、子女就學難和拖欠工資等問題。通過建立健全就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體的就業(yè)市場，改善城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的環(huán)境。三是推進土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用補償標準，普遍實行土地征用“區(qū)片綜合價”，讓農(nóng)民分享土地增值的好處。上海市在被征用土地的村開展宅基地置換試點。在農(nóng)民自愿的前提下，采取等量面積無償置換，差額面積貨幣計差的原則。農(nóng)民以政府認可的原宅基地上的住房置換集中新建住房。宅基地置換新建住房，土地實施征用和辦理出讓手續(xù)，讓農(nóng)民取得房地產(chǎn)權證，使農(nóng)民宅基地價值顯現(xiàn)。四是深化行政管理體制改革。浙江省加快建立城鄉(xiāng)一體化的組織體系，改變過去那種許多職能部門只管城鎮(zhèn)不管農(nóng)村的城鄉(xiāng)分割、基層力量薄弱的管理體制。加快農(nóng)村公共服務體系建設，加強農(nóng)村基層工作。四川省成都市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中則強調(diào)“三個強化、三個弱化”，即強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對區(qū)域經(jīng)濟社會規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務功能，弱化直接參與生產(chǎn)經(jīng)營功能；
強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展功能，弱化經(jīng)營管理職能；
強化公益性事業(yè)發(fā)展功能，弱化事務性職能。

　　最能表現(xiàn)所謂過渡性中間制度安排特征的是農(nóng)村社會保障體系建設。坦率的講，在一個經(jīng)濟發(fā)展較低起點上，構建農(nóng)村社會保障體系，不可能設想在短時期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間無差別發(fā)展。事實上，盡管這幾年不同區(qū)域都在提供農(nóng)村公共品，建設農(nóng)村社會保障體系方面做出了種種努力，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有了一個好的開端。但從建設標準、支付能力和保障范圍看，還是表現(xiàn)出不小的城鄉(xiāng)差別。這種差別實質(zhì)上就是過渡性中間制度安排的必然結果。比如，這幾年江蘇、上海、浙江以農(nóng)村社會保障體系建設為重點，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進了農(nóng)村社會進步和農(nóng)民全面發(fā)展。一是逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度。浙江在全省范圍內(nèi)，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，將低收入農(nóng)戶納入保障范圍，資金由各級政府財政預算列支。2003年全省有47.2萬農(nóng)民，享有每月每人116元的最低生活保障，標準為城市居民的一半。上海市制定的農(nóng)村居民最低生活保障線制度，由市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政負擔，享受低保水平的依據(jù)是郊區(qū)農(nóng)民標準為家庭人均收入低于2240元，崇明等海島標準為低于1980元。江蘇常熟市2004年農(nóng)區(qū)農(nóng)民低保標準為每月150元，城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民為200元，而城市居民低保水平為260元。不僅城鄉(xiāng)居民有差別，農(nóng)民內(nèi)部也有差別。二是建立失地農(nóng)民基本生活保障制度。浙江省通過從土地出讓金收入或財政列支，從土地補償費、安置補助費中列支集體和個人承擔部分的籌集資金辦法，解決土地被征占用后失地農(nóng)民的基本生活保障問題。2003年全省已有52萬失地農(nóng)民參加了這一保障，占全部失地農(nóng)民的1/4，其中有15萬農(nóng)民開始領取每月200～300元的基本生活保障金。上海市在2003年前對失地農(nóng)民主要采取貨幣安置辦法，2004年后開始搞失地農(nóng)民保險，失地農(nóng)民先進入小城鎮(zhèn)保險系列，每月可得460元保險金，15年以后再統(tǒng)一納入上海市養(yǎng)老保險體系。三是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前，浙江已有60個市縣實施了以縣為單位、以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)民達1500萬人。全省統(tǒng)籌標準為每人每年30元，其中財政補貼每人每年15元。到2007年，省內(nèi)所有縣都要建立這一制度，覆蓋80％以上的農(nóng)戶。

　　總之，過渡性中間制度安排，是實現(xiàn)真正意義上制度創(chuàng)新的階段性要求，缺乏這種過渡，所謂的“平等”制度安排是很難實現(xiàn)的。但是，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度體系，必須以平等原則作為制度創(chuàng)新的基本理念，以平等理念逐步改變二元經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割制度，以平等理念構建可持續(xù)發(fā)展的制度基礎。一是提供平等的就業(yè)機會。徹底消除農(nóng)民進城務工的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)。逐步建立農(nóng)村勞動力就業(yè)服務和管理、流動監(jiān)測、就業(yè)培訓、供求信息和農(nóng)民工維權法律服務體系框架。積極完善促進農(nóng)村勞動力轉移和充分就業(yè)的工作機制，把農(nóng)村勞動力轉移和充分就業(yè)納入政府的服務和管理軌道，努力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，為農(nóng)民提供平等的就業(yè)機會。二是提供平等的教育權利。加大對農(nóng)村基礎教育的支持力度，讓農(nóng)民子女享有平等的受教育權利。農(nóng)村基礎教育、職業(yè)教育和技能培訓要統(tǒng)籌兼顧。同時，積極推進教育體制改革，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育體制。三是提供平等的醫(yī)療救助。加大財政轉移支付力度，新增加的衛(wèi)生經(jīng)費，必須確保主要用在農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。對農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)體制進行徹底改革，重建農(nóng)村基層的醫(yī)療救助網(wǎng)絡和體系，在城鄉(xiāng)之間公正分配醫(yī)療救助資源，徹底改變農(nóng)村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設滯后的局面。四是提供平等的國民待遇。給予農(nóng)民承包土地占有、使用、收益、轉讓和處置的完整權益，使農(nóng)民有財產(chǎn)權利的基礎。保障農(nóng)民享有基本的生存權和發(fā)展權，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中，享有平等的公民權利。徹底改革戶籍制度，給農(nóng)民自由遷移的權利，讓農(nóng)民有發(fā)展和增加收入的機會。逐步建立和完善農(nóng)村最低社會救濟制度和最低生活保障制度，滿足農(nóng)村貧困群眾多層次的救濟需要。

　　同時，調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局。以確保城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域之間大量的中間性制度安排逐步過渡到城鄉(xiāng)一體的一元化制度創(chuàng)新。要以以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀為指導，調(diào)整國民經(jīng)濟分配和再分配格局。一是加大對農(nóng)業(yè)的支持保護程度。改革農(nóng)業(yè)投入體制，推進農(nóng)村投資和金融體制改革，擴大農(nóng)業(yè)投入來源，增加農(nóng)業(yè)投入總量，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有資金和物質(zhì)保障；
調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼領域和補貼重點，及時出臺各種對農(nóng)民收入直接支付的辦法，逐步將政府對農(nóng)民收入的直接支付作為增加農(nóng)民收入的一個重要來源和渠道；
加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施的投入力度，改善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件；
建立農(nóng)業(yè)保險制度，政府要對農(nóng)業(yè)保險予以補貼，降低農(nóng)民因災、因病遭受的損失。二是減少對農(nóng)民利益的剝奪。在取消專門針對農(nóng)民的稅賦制度后，要將維護農(nóng)民利益的重點放在改革土地征占用制度上，堅決抵制對耕地的亂占濫用，控制耕地征占規(guī)模，明確界定政府的土地征用權和征用范圍，切實保護農(nóng)民的根本利益。三是啟動城鄉(xiāng)居民的收入調(diào)節(jié)機制。進一步完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，通過國民經(jīng)濟再次分配和財政調(diào)節(jié)的功能，校正初次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距。啟動主要針對城鎮(zhèn)居民收入的調(diào)節(jié)機制，整頓和規(guī)范分配秩序，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。

　　七、幾點結論

　　梳理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論依據(jù)，總結城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的國內(nèi)外經(jīng)驗，其目的在于引導不同區(qū)域、不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作部署。為此，本文有幾點基本結論：1.政府是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體。國內(nèi)外實踐表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，政府是行為主體。政府職能由經(jīng)濟建設型向公共服務型轉變，相應財政由投資性財政向公共財政轉變，建設公共服務型政府既是市場化改革的客觀要求，也是工業(yè)化發(fā)展進入中期階段的必然選擇，同樣是政府實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行為取向。政府缺位或僅僅通過市場機制來配置資源，資本、土地、勞動力、技術等要素很難流向效率較低的農(nóng)村地區(qū)，我們也很難避免落入“市場陷阱”的困境。換言之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的本質(zhì)是在遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，確保效率優(yōu)先的同時，通過政府統(tǒng)籌行為取向，調(diào)節(jié)收入分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)利益關系，改革城鄉(xiāng)二元體制，政府要發(fā)揮主觀能動作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是政府的重要職能，也是政府在新時期促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要任務。因此，必須轉變職能，調(diào)整政府行為，通過設置基本目標、評價標準、保障措施，權責義務和監(jiān)督檢查等各項可追溯的政府行為準則，從工作要求、工作制度上確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略順利實施。

　　2.產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略，基礎是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力。這里所說的產(chǎn)業(yè)具有多重性。從國家層面而言，要形成多種產(chǎn)業(yè)并行發(fā)展，高、中、低技術齊備的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品體系。對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)聚集要結合進行。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，其增加值占全部GDP 的比重達到相當份額度，才具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟實力。江蘇蘇南地區(qū)，早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有堅實的基礎，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中，就能夠比較好地解決農(nóng)民的就業(yè)問題。隨后工業(yè)園區(qū)、外資、合資和農(nóng)村個體私營企業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，才更有條件為農(nóng)村提供更多公共品，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。如果沒有以產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展基礎和支撐，沒有經(jīng)濟總量的擴張，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是一句空話。應當特別指出的是，在相當一個時期內(nèi)，鼓勵各類產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)能力是今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重。不僅要支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括發(fā)展能吸納比較多數(shù)量勞動力的服務業(yè)，還要鼓勵各類產(chǎn)業(yè)，包括技術聚集型產(chǎn)業(yè)盡量多利用勞動力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟發(fā)展要對擴大就業(yè)容量產(chǎn)生明顯的作用。(點擊此處閱讀下一頁)

　　3.改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力。從根本上說，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域利益格局的調(diào)整，城鄉(xiāng)二元體制障礙的破除，也是一場深刻的社會經(jīng)濟制度的革命。因此，要從國民經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，通過一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的過渡性中間制度，致力于在長時期內(nèi)使經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供制度基礎。要調(diào)整收入分配格局，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配要講社會責任，逐步把更多的公共資源投入到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展上來。改革制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制性障礙；
促進資本、人才、技術等要素向農(nóng)村流動。同時，采取非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，促進資源要素在更大范圍流動，提升工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，以發(fā)展為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新提供更廣闊的空間�？傊�，改革一是要破除橫亙在城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域之間的體制機制性障礙；
二是要逐步構建城鄉(xiāng)一體化制度基礎；
三是在改革中要注意保護弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體的利益。

　　4.循序漸進是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的客觀規(guī)律。理論和實踐都表明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有階段性特征。江蘇蘇南地區(qū)，在上世紀80年代中期人均GDP 剛到800～1000美元時。所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)還是初步性的，主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以工補農(nóng)、以工建農(nóng)，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到了90年代，人均GDP 達到2000～3000美元時，此時蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構第一次升級已經(jīng)完成，工業(yè)化進入中后期發(fā)展階段，具備了進一步城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才有了更加堅實的物質(zhì)基礎，也有條件加大改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度。而現(xiàn)階段蘇南人均GDP 已經(jīng)達到5000美元。這個時期，政府推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的自覺性和主動性要進一步增強。政府行為要開始由注意產(chǎn)業(yè)支持向關注社會公平轉移。要致力于消除城鄉(xiāng)、工農(nóng)和區(qū)域差別。因此，推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，必須尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，不能一蹴而就。我國目前人均GDP 剛剛超過1000美元，正向3000美元邁進，處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初級階段。必須正確把握這個階段的特征，循序漸進，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有一個良好的開端。

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　　[8]張紅宇等：《成都市如何推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展》，農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司，《調(diào)研報告》，2005年第3號。

　　作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司

　　來源：《管理世界》2005年第9期

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