公眾外交又稱公共外交，實際上是民間外交，主要著眼于民眾，是主要著眼于官方的傳統(tǒng)外交的補充和延伸。美國的公眾外交也主要由政府主導(dǎo)。在反恐背景下，美國強化針對伊斯蘭國家的公眾外交，旨在為消除恐怖主義、維護本國安全，改善美國的國際形象和推進其“大中東民主改造計劃”，進而掌控伊斯蘭世界的政策目標(biāo)服務(wù)。由于美國不改變霸權(quán)主義政策，其成效是有限的。

　　一

　　“9·11”事件之后，美國的對外戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向了打擊全球恐怖主義。美國開始進行長期、全面的反恐戰(zhàn)爭，在海外擴展軍力與軍事存在，改進本土防御安全。這使冷戰(zhàn)結(jié)束以來其備受冷落的公眾外交開始重新得到關(guān)注和重視。2002年《美國國家安全戰(zhàn)略》報告開宗明義地指出：“正如必須調(diào)整外交機構(gòu)以加強和他國的溝通，我們也需要一個嶄新的全方位的公眾外交，來幫助全世界人民了解和理解美國。反恐戰(zhàn)爭不是文明之間的沖突，而是揭示了文明內(nèi)部的沖突。這是一場為明日的伊斯蘭世界而戰(zhàn)的戰(zhàn)役，這是觀念的戰(zhàn)爭，美國必須勝利。”[1]報告將公眾外交戰(zhàn)略置于優(yōu)先處理的三大安全戰(zhàn)略課題之中。如此高調(diào)推崇公眾外交，并將其置于美國安全戰(zhàn)略的重要地位，這在美國現(xiàn)代歷史上還是第一次。

　　美國在反恐戰(zhàn)爭中加強公眾外交的重點是加強對伊斯蘭國家的公眾外交。早在2002年，美國當(dāng)時的副國務(wù)卿夏洛特·比爾斯就發(fā)表題為《美國對阿拉伯與穆斯林世界的公眾外交》的演講，突出地強調(diào)了對伊斯蘭國家加強公眾外交的緊迫性和重要性，并提出美國對中東和其他地區(qū)穆斯林國家公眾外交的四大戰(zhàn)略性目標(biāo)：第一，準(zhǔn)確、清晰、及時地宣傳美國的政策；
第二，宣揚美國政策所體現(xiàn)出來的價值觀和信仰；
第三，展現(xiàn)民主在爭取和平、繁榮與機會中所起到的作用；
第四，支持教育發(fā)展，為穆斯林帶來希望和機會。[2]

　　美國政府為加強和擴大對伊斯蘭世界的公眾外交，采取了一系列重要措施。

　　（一）擴大投入。在“9·11”事件之后，美國務(wù)院增加了公眾外交的整體資源，其中對伊斯蘭國家增加最多。在國務(wù)院用于公共外交的財政撥款2001年比之前大幅增加的基礎(chǔ)上，2003年又從2001年的5.44億美元增加到5.94億美元，年均增幅為9％。同期用于南亞國家和中東國家的公共外交財政撥款分別增長63％和58％。美國政府建立中東電視網(wǎng)僅啟動資金即達2500萬美元，2004年的運營資金達到3500萬美元。

　�。ǘ�）建立和加強外宣和公眾外交專門機構(gòu)。美國政府在“9·11”事件發(fā)生之前主管公共外交活動規(guī)劃與執(zhí)行機構(gòu)是國務(wù)院。“9·11”事件和反恐戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國務(wù)院在這方面的工作大為增強。對外進行公共外交和美國駐外使領(lǐng)館對駐在國開展公眾外交活動，成了美國國務(wù)院和美國駐外大使的主要工作之一。美國務(wù)院系統(tǒng)中從事公共外交活動的專職人員也大幅增加。主管公眾外交與從事公共事務(wù)的助理國務(wù)卿的職權(quán)不斷擴大，并逐漸開始參與外交決策制定過程。與此同時，美國政府還先后增設(shè)了“戰(zhàn)略傳播政策協(xié)調(diào)委員會”和白宮“全球辦公室”，專門負責(zé)策劃和制訂公共外交和對外宣傳的綱領(lǐng)與行動策略，加強有關(guān)部門和各個機構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)與配合，以保證政策制訂者和執(zhí)行者與公眾外交的官員用一個聲音說話。此外，一些與對外工作相關(guān)的政府機構(gòu)也將其活動領(lǐng)域擴大到公共外交方面。如美國國際發(fā)展署利用對外援助，有意識地宣揚美國政府的外交政策和價值觀，為提高美國的國際影響和改善美國在伊斯蘭世界的形象服務(wù)。美國政府所有這些調(diào)整和安排都是以加強對穆斯林國家的公共外交為主要方向和重點。

　　（三）強化對伊斯蘭世界的宣傳。首先是“請進來”。美國官員頻繁和大量接受阿拉伯媒體采訪，有針對性地闡述美國政府的有關(guān)政策和立場，特別讓更多的阿拉伯媒體進入白宮采訪，經(jīng)常邀請阿拉伯和其他伊斯蘭國家的官員和學(xué)者到美國參加講座、論壇對話和其他交流活動。美國政府力圖通過與穆斯林國家媒體、學(xué)者和官員的大量雙向交流和溝通，來正面影響這些國家的輿論和公眾對美國的看法。其次，全面展開對伊斯蘭國家的宣傳攻勢：向伊斯蘭國家發(fā)行有史以來最大量的公眾外交宣傳圖書資料；
舉辦各種巡回圖片展覽和宣傳片展映活動；
在穆斯林齋月期間，美國國務(wù)院專門購買音像媒體向伊斯蘭國家播送美國的特制節(jié)目，其僅在中東、南亞和東南亞的受眾即達2.88億人；
制作主題為“穆斯林在美國的生活”的印刷版與電子版的宣傳材料，在各伊斯蘭國家廣為散發(fā)；
擴展網(wǎng)站和廣播設(shè)施，用阿拉伯語、波斯語和其他穆斯林語種向廣大受眾不間斷地介紹美國的反恐戰(zhàn)爭政策，等等。再次，嚴密監(jiān)控阿拉伯電視與其他媒體針對美國的報道，對其中不利于美國的內(nèi)容利用美國的媒體進行澄清。美國政府還壓制國內(nèi)外媒體進行不利于美國的宣傳活動，如限制以至取締美國媒體播發(fā)有關(guān)本·拉登和其他基地組織頭目的錄影帶，向卡塔爾政府施加壓力，促其對半島電視臺進行限制，通過伊拉克政府出面將半島電視臺記者驅(qū)逐出伊拉克等。

　　（四）建立長效機制。美國對伊斯蘭國家公共外交是美國對伊斯蘭國家戰(zhàn)略的重要一環(huán)，為美國控制伊斯蘭國家進而建立單極獨霸世界的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)是其根本使命。因此，美國對伊斯蘭世界的公共外交注重立足長遠。其主要手段包括建立和資助伊斯蘭國家的國際廣播項目和文化、教育交流項目。這些項目的周期很長，可以是幾年、十幾年甚至幾十年。其重點針對對象為伊斯蘭國家的年輕一代。為此，美國在中東建立電視網(wǎng)和廣播電臺，創(chuàng)辦大學(xué)，成立國際問題研究中心，開設(shè)文化中心，推廣英語教學(xué)，同伊斯蘭國家進行學(xué)者交流，大量接受這些國家的學(xué)生來美國留學(xué)。

　�。ㄎ澹┐罅�利用各種非政府組織。美國一些半官方和非官方的民間團體、組織，包括各種所謂的民主機構(gòu)、民主與共和兩黨屬下的國際民主研究機構(gòu)以及各種基金會，是美國政府用以在伊斯蘭國家推行公共外交的主要工具。這些非政府組織打著進行文化學(xué)術(shù)交流的幌子，以幫助發(fā)展教育和提供人道主義救助等手段，向伊斯蘭國家各階層進行滲透，宣傳美國的理念和價值觀，培育和扶植親美的“民主”勢力和社會精英。

　　當(dāng)前美國在伊斯蘭國家推行公共外交的重點任務(wù)是配合和支持美國的反恐戰(zhàn)爭。它向伊斯蘭國家和公眾傳達的主要信息是：恐怖主義是全世界包括伊斯蘭國家的公敵；
應(yīng)該反對和推翻支持恐怖主義的政權(quán)；
美國在阿富汗和伊拉克進行的戰(zhàn)爭不是針對穆斯林國家和伊斯蘭教，而只是針對恐怖主義。

　　美國所以加強對穆斯林國家的公共外交，是由于它看到了公共外交有著政府正式外交難以發(fā)揮的職能和作用，是政府正式外交工作的補充和延伸。美國希望通過把傳統(tǒng)的政府外交和非傳統(tǒng)的公共外交結(jié)合起來，更有效地實現(xiàn)其對伊斯蘭國家的政策目標(biāo)。

　　二

　　美國強化公眾外交的大背景是：在全球化和民主化浪潮深入推進的形勢下，各國民眾的參政、議政和知情意識迅速增強，對國家外交的影響增大，世界各國普遍加強了推行公眾外交的力度。特別是信息革命與大眾傳媒的發(fā)展為公眾參與外交活動和影響外交決策提供了方便條件與可能。

　　信息革命從技術(shù)層面改變了世界的輿論環(huán)境。隨著信息傳遞成本的急劇下降，很多非政府組織和網(wǎng)絡(luò)特別有效地穿越邊界滲透到各國內(nèi)部，并成功地利用國內(nèi)人士設(shè)置議程。信息革命極大地增加了各國社會間的聯(lián)系渠道，打破了政府對輿論的壟斷，使普通民眾獲取信息更為便捷。這種日益透明的信息環(huán)境使得公眾輿論對外交政策的影響力逐漸增強。現(xiàn)在人民比歷史上任何時候都更能改變與影響政府的內(nèi)外政策。在國際政治領(lǐng)域，政府間外交固然十分重要，但是僅僅依靠政府外交，而忽視本國與他國的公眾輿論、不能獲得國內(nèi)外公眾的支持，則一國的外交政策的成效會受到很大限制。所以，信息革命與大眾傳媒的發(fā)展，及其與輿論、外交政策的互動，對世界各國包括美國突顯了加強公眾外交的必要性，也為之提供了新的手段和方式。

　　美國在全面加強公眾外交的情況下，尤其重視和強化對伊斯蘭國家的公眾外交，則有其特定的條件和原因。

　　其一，伊斯蘭國家眾多，人口龐大，是美國推行全球戰(zhàn)略的重要針對對象。全世界共有57個伊斯蘭國家，穆斯林總?cè)丝谶_13億多，分別占全球國家和人口的30％和22％。且伊斯蘭國家地跨歐亞非大陸，擁有世界上儲量和產(chǎn)量都最多的石油資源，和蘇伊士運河、馬六甲海峽等世界上最重要的海上運輸通道，戰(zhàn)略位置極其重要。穆斯林國家集中所在的中東和中亞又是世界上戰(zhàn)略資源和地緣戰(zhàn)略地位最重要的地區(qū)。不控制伊斯蘭世界，美國建立單極獨霸世界的全球戰(zhàn)略目標(biāo)就將落空。對伊斯蘭國家加緊公共外交攻勢正是直接適應(yīng)了美國控制伊斯蘭世界的戰(zhàn)略需要。

　　其二，消除恐怖主義威脅，確保美國安全的需要�！�9·11”事件對美國造成的生命財產(chǎn)損失超過了珍珠港事件，是美國建國以來其本土遭受的最慘烈的外部勢力襲擊。制造這一災(zāi)難的不是外國軍隊，而是十幾個來自阿拉伯國家的清一色的穆斯林，策劃這場災(zāi)難的是以本·拉登為首的伊斯蘭恐怖組織－基地組織�！�9·11”事件改變了美國的政治心態(tài)、安全觀念和安全戰(zhàn)略。此后，美國把以基地組織為代表的國際恐怖主義視為對其國家安全的主要威脅和挑戰(zhàn)，把反對和打擊國際恐怖主義作為國家安全戰(zhàn)略的中心目標(biāo)和當(dāng)務(wù)之急。由于美國長期扶植和支持以色列欺壓阿拉伯國家，至今以色列仍占領(lǐng)巴勒斯坦大部分土地，剝奪巴勒斯坦難民返回自己家園的權(quán)利，并占領(lǐng)其他一些阿拉伯國家的領(lǐng)土，引起伊斯蘭國家和人民特別是阿拉伯國家和人民的強烈不滿。阿拉伯國家和其他伊斯蘭國家的民族主義分子把美國看作是造成阿拉伯民族尤其是巴勒斯坦人民屈辱和苦難的總根子。其中的極端分子對美國懷著深仇大恨，采用各種手段包括極端恐怖手段打擊美國作為自己的天職和“神圣”使命，為此不惜蹈湯赴火、毀滅自己�；�地組織就是阿拉伯和伊斯蘭極端民族主義的主要代表，“9·11”事件就是由他們一手策劃和實施的。因此，伊斯蘭世界特別是阿拉伯國家集中所在的中東和南亞地區(qū)，是美國進行反恐斗爭的主戰(zhàn)場、主陣地。為了達成反恐目標(biāo)，即消滅恐怖勢力、恐怖分子，維護美國本土和美國在海外利益的安全，美國政府采用了軟、硬兩手政策，硬的一手就是發(fā)動和進行了兩場戰(zhàn)爭即阿富汗戰(zhàn)爭與伊拉克戰(zhàn)爭，并在其他伊斯蘭國家追剿恐怖分子；
軟的一手就是加緊和加強公共外交攻勢，以化解阿拉伯和伊斯蘭國家和人民對美國的不滿與仇恨心理，從而有助于消除滋生恐怖主義分子的溫床和土壤。

　　其三，改善形象、提升聲望的舉措。美國在伊斯蘭世界推行霸權(quán)主義政策，招致這些國家和人民的普遍不滿。但同時美國政府對伊斯蘭國家尤其是阿拉伯國家實行懷柔政策，恩威并舉，對其中有的國家提供軍事和經(jīng)濟援助。這些對收買其人心起到了一定作用，使相當(dāng)一部分伊斯蘭和阿拉伯人對美國有好感，甚至在其中出現(xiàn)了親美階層。然而，在反恐斗爭中，布什政府推行單邊主義，搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，甚至借反恐之名打擊異己國家，特別是制造虛假借口發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，推翻其合法政府，對其實行軍事占領(lǐng)。在這期間，數(shù)以萬計的伊拉克平民死于美軍的狂轟濫炸，美軍虐待戰(zhàn)俘和恐怖分子嫌疑人的丑聞層出不窮。所有這些加劇了伊斯蘭和阿拉伯人民對美國的不滿和敵意，使許多原先對美國有好感甚至親美的民眾也看不下去而改變了對美國的看法。美國在伊斯蘭和阿拉伯世界人民中的形象和聲望一落千丈。有關(guān)研究報告顯示，超過10億的穆斯林民眾對美國的政策強烈不滿，數(shù)億穆斯林民眾仇恨美國人。近期民意調(diào)查表明，即使在美國主要的阿拉伯盟國埃及和沙特阿拉伯，對美國及其政策持負面和“不贊成”看法的人數(shù)比例也分別高達98％和94％。[3]這就極大地增強了美國強化在伊斯蘭世界推行公共外交的緊迫性。美國政府因而調(diào)動各種手段加大對穆斯林民眾進行說教、宣傳和交流的力度，擴大和深化對穆斯林國家的思想、文化滲透，以圖力挽狂瀾，轉(zhuǎn)變廣大穆斯林民眾對美國的負面看法，改善和提升美國的形象、聲望與影響。

　　其四，為實施“大中東民主計劃”鋪路。美國認為伊斯蘭國家是國際恐怖主義的主要基地，穆斯林極端勢力是國際恐怖主義的主體，并把國際恐怖主義產(chǎn)生的根源歸之于伊斯蘭國家尤其是中東地區(qū)的伊斯蘭國家政治不民主和搞專獨裁；
只有對其進行民主改造，使之變成美國為代表的西式民主國家，才能從根本上消滅國際恐怖主義。因此，美國政府在發(fā)動對伊拉克戰(zhàn)爭、推翻薩達姆政權(quán)之后，即推出“大中東民主改造計劃”，以圖用美國的政治理念、價值觀和政經(jīng)制度改造整個中東地區(qū)國家。其實，把“大中東民主改造計劃”同消除恐怖主義威脅相聯(lián)系只是美國的戰(zhàn)略意圖之一，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其更大的目標(biāo)還在于通過灌輸美式“民主”、“自由”，從根本制度上培植親美政權(quán)，以鞏固和強化其在整個中東地區(qū)的獨家支配和主宰地位。為此，美國一方面加強傳統(tǒng)外交攻勢，運用政治、經(jīng)濟、軍事等各種手段，甚至繼續(xù)采用伊拉克模式，即用先發(fā)制人的戰(zhàn)爭手段促使中東國家就范；
另一方面更加重視收買人心的工作，更加重視向廣大穆斯林民眾正面宣傳美國的政策與理念，更加重視用美國的政治、文化、意識形態(tài)來影響、滲透和改造穆斯林社會，因而把向伊斯蘭和阿拉伯國家推行公眾外交置于突出地位，以密切配合其“大中東民主改造計劃”。

　　三

　　美國在伊斯蘭世界加強公眾外交在某些方面有一定收效。如伊斯蘭國家包括阿拉伯國家政府普遍重視并著手啟動民主改革，其民眾包括婦女享有更多的民主、自由權(quán)利，這與美國推行“大中東民主改造計劃”和加強公眾外交有一定程度的關(guān)聯(lián)。但從總體看，美國在伊斯蘭國家中強化公眾外交成效有限。近年來，它在巴以和談、伊拉克問題、伊朗核問題、反恐及改善自身形象等方面均乏善可陳，在有些問題上還陷入困境。這說明美國的公眾外交對推進其對伊斯蘭世界的政策目標(biāo)沒有起到預(yù)期的作用。這主要有兩方面的原因。

　　第一個方面，也是最主要的方面，是美國堅持對伊斯蘭世界推行強權(quán)政策和單邊主義，其公眾外交難以從根本上緩解和消除這些國家和人民對美國的不滿和敵意。

　　其一，繼續(xù)奉行偏以壓巴立場，使巴以和談難解困局。盡管在“9·11”事件和發(fā)動伊戰(zhàn)之后，布什政府在某種程度上調(diào)整了對巴以的政策，提出了解決巴以問題的路線圖，使以不得不撤出加沙地帶。但以在總體上并未改變對巴的強硬路線，繼續(xù)修建隔離墻和占領(lǐng)巴的主要領(lǐng)土約旦河西岸，使巴以和談仍陷僵局。美提出的路線圖也陷“死局”，實際上已名存實亡。布什政府對此聽之任之，無所作為，實際上是堅持支以壓巴政策。巴問題是阿以問題即中東問題的焦點和核心，也是美國長期支持以色列、壓制巴勒斯坦的結(jié)果。美國在一定意義上可以說是巴勒斯坦問題的始“作俑者”，也是唯一能夠向以施壓，促使以遵守聯(lián)合國決議，恢復(fù)巴應(yīng)有的民族權(quán)利的力量。只要美不從根本上改變偏以、支以立場，阿拉伯國家和人民同它的矛盾心結(jié)就難以打開。

　　其二，繼續(xù)對伊拉克實施軍事占領(lǐng)。布什政府編造虛假罪名發(fā)動伊戰(zhàn)，推翻一個阿拉伯主權(quán)國家的合法政府，引起國際社會特別是伊斯蘭國家的普遍反對。在取得對伊戰(zhàn)爭的勝利、推翻薩達姆政權(quán)之后，美仍對伊實行長期軍事占領(lǐng)，非要在伊扶植完全親美的政權(quán)不可。這表明美發(fā)動伊戰(zhàn)的目的不只是為了將其死敵薩達姆趕下臺，更重要的是要將伊全盤“美國化”，使之成為美國獨霸中東的政治橋頭堡和軍事前沿。這勢必引起伊拉克和阿拉伯民族主義者的堅決反對和強烈反抗。現(xiàn)在美國已陷入伊拉克反抗武裝和基地組織成員聯(lián)手發(fā)動的游擊戰(zhàn)的泥潭而難以自拔，美軍在伊死亡人數(shù)已達2100人之多，美國在伊戰(zhàn)爭消耗高達3000億美元，且這些數(shù)字還在與日俱增。只要美國不改變在伊拉克問題上的錯誤政策，不從伊撤軍，則無論它如何戮力推行公眾外交，都難以擺脫在伊拉克和中東的被動處境，無法化解伊斯蘭和阿拉伯世界人民，尤其是其中的民族主義者對美國的敵對與仇恨。

　　其三，堅持以反恐名義打擊異己國家。布什政府在推翻薩達姆、威服卡扎菲之后，即把矛頭指向其他不聽命于美國的伊斯蘭國家，尤以反恐和反擴散為名，集中打壓伊朗、敘利亞、蘇丹等國，對其實行制裁和進行武力威脅。美對待伊斯蘭國家名義上以反恐劃線，實際上以其對美國的態(tài)度劃線，甚至以其對以色列的態(tài)度劃線。這種強權(quán)霸道行徑只會加劇而不會減弱穆斯林國家和人民對美國的不滿情緒和仇視心理。

　　美國在伊斯蘭世界加強公共外交的同時，堅持推行霸權(quán)主義和強權(quán)政治，是治標(biāo)而不是治本，甚至是本末倒置。這對美國在伊斯蘭和阿拉伯世界所面臨的癥結(jié)和困境自然于事無補。

　　第二個方面是美國公共外交本身的不足。盡管美國在反恐戰(zhàn)爭中加強了公共外交，但由于總體上公共外交在美國起步晚，起點低，加強的力度有限，至今其在美國外交體系中地位仍偏低，使之難以充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。首先，公共外交資源不足。2003年美國國務(wù)院投入公共外交的資金只有6億美元，其中又只有1.6億美元用于包括阿拉伯國家在內(nèi)的整個伊斯蘭世界的公共外交，無異杯水車薪。其次，美國公共外交在戰(zhàn)略方面定位和結(jié)構(gòu)上存在問題。美國缺乏綜合全面的公眾外交戰(zhàn)略，尤其是缺乏一種建設(shè)性而非應(yīng)對性的公眾外交戰(zhàn)略。這使得美國公眾外交不能處于國家對外政策的中心位置而得到更多重視。另外，美國公眾外交沒有國內(nèi)強大的同質(zhì)體。美國幾乎所有的政府機構(gòu)都有強大的利益集團的支持，而公眾外交則沒有這種支撐基礎(chǔ)。再次，美國公共外交欠缺跨機構(gòu)的協(xié)調(diào)機關(guān)。美國從事公共外交工作的主要單位是國務(wù)院。自1999年美國新聞署并入國務(wù)院之后，國務(wù)院就承擔(dān)了繁重的公眾外交任務(wù)。就在國務(wù)院，公共外交工作也難以協(xié)調(diào)，負責(zé)公眾外交事務(wù)的助理國務(wù)卿和負責(zé)地區(qū)事務(wù)的助理國務(wù)卿各行其是，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。承擔(dān)著對外宣傳美國形象和政策等有關(guān)公眾外交事務(wù)的單位還有白宮、國防部、國土安全部、司法部和國際發(fā)展署等，它們之間以及它們和國務(wù)院之間更缺乏溝通和協(xié)調(diào)。這嚴重影響了美國公共外交的效率和效果。

　　隨著公眾外交在國際關(guān)系和國際交往中作用日顯，美國將進一步重視和強化公眾外交，尤其是對伊斯蘭世界的公眾外交，加大投入，加強協(xié)調(diào)，使之在美國總體外交中發(fā)揮更大的功能和作用。但只要美國不改變霸權(quán)主義政策和單邊主義作派，則無論它怎樣強化和加大對其投入，美國的公眾外交將始終難以有大的作為和建樹。

　　注釋：

　　[1] The White House, The National Security Stratehy of the United States of America,September 2002,pp.5-7.

　　[2] 王宏偉：《9·11后的美國公眾外交》，《國際論壇》2003年第1期，第49頁。

　　[3] 安惠侯：《中東的嚴峻形勢與美國的困難處境》，《國際問題研究》2005年第6期，第26頁。

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