提要：本文比較了理解人大監(jiān)督權(quán)的三種范式，經(jīng)典理論范式、法律文本范式以及治理范式，并依據(jù)治理范式分析和評價了一些地方人大創(chuàng)制的新的監(jiān)督方式。在理論確立、法律明確的情況下，要使監(jiān)督權(quán)有效的運轉(zhuǎn)起來，不能依然抱怨理論的抽象或法律規(guī)定的不具體，那只能使監(jiān)督權(quán)永遠(yuǎn)停留在字面上，必須重視對制度空間的利用以及讀監(jiān)督權(quán)行使過程中涉及的諸要素的分析。通過比較具體的監(jiān)督案例，從中找到推動監(jiān)督權(quán)有效運行的共性因素，設(shè)計出建設(shè)性的解決措施，并推動法律的完善。

　　關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)、治理、制度運行

　　與各國議會一樣，對人民代表大會及其常務(wù)委員會來說，盡管監(jiān)督是一項相當(dāng)重要的職能，但是其所針對的目標(biāo)卻非常有限，而可依靠的手段也不足，不僅無法充分行使，而且常常被研究所忽略。當(dāng)然，人大監(jiān)督權(quán)難以充分行使還有其自身的原因，這正需要我們進(jìn)一步深入研究。因此，本文在分析了現(xiàn)有兩種人大監(jiān)督權(quán)的研究范式后，提出應(yīng)該擺脫現(xiàn)有的研究范式，從治理的角度來研究人大監(jiān)督權(quán)，特別是地方人大對同級行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督。按照治理范式，人大監(jiān)督權(quán)的有效實現(xiàn)應(yīng)該在現(xiàn)有的體制框架下，通過完善監(jiān)督程序和過程、豐富監(jiān)督手段和技術(shù)來增加監(jiān)督過程的民主性和透明度，提高監(jiān)督的專業(yè)化水平完成。

　　一、人大監(jiān)督權(quán)的兩個研究范式

　　范式是人們對世界認(rèn)知的模型化，助于認(rèn)識的清晰和判斷的簡明。（Kuhn：1970），范式并不是固定不變。每一種范式都有其解釋的時空限度，超過這些限度，該范式就需要修正或者被新的范式替代。如果固守某個范式，不僅無法認(rèn)識到世界的新變化，而且會誤導(dǎo)實踐，甚至阻礙創(chuàng)新性行動。

　　目前，人大監(jiān)督權(quán)有兩個流行的研究范式。一個是經(jīng)典理論范式，另一個是法律文本范式。前者以經(jīng)典作家關(guān)于無產(chǎn)階級奪取政權(quán)后如何建立國家政權(quán)的論述為依據(jù)，在人民主權(quán)不可分前提下，設(shè)想了一套由人民直接監(jiān)督政府的制度；
后者則以《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱"地方組織法"）為依據(jù)，列舉出人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容和行使的方式。盡管二者的側(cè)重點不同，但共同之處在于，都把重點放在人大行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)上（前者是人民主權(quán)理論，或者是憲法與法律），對人大監(jiān)督的過程，影響人大監(jiān)督權(quán)效力發(fā)揮的因素沒有進(jìn)行深入分析。顯然，在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及制度變革不斷推進(jìn)的背景下，這種強(qiáng)調(diào)應(yīng)然理由的靜態(tài)分析無法準(zhǔn)確而全面地把握住人大制度本身的變革，尤其難以揭示出人大制度變革以及具體職權(quán)有效行使背后的因素，不利于各個地方人大就如何提高制度績效進(jìn)行建設(shè)性交流。

　　在經(jīng)典理論范式中，馬克思關(guān)于巴黎公社的論述常常被看作是未來政權(quán)建設(shè)的依據(jù)。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中，馬克思高度贊揚了起義者在戰(zhàn)爭期間建立起來的政權(quán)結(jié)構(gòu)——公社，認(rèn)為公社"徹底消除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因為這些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的。"（馬克思，1995：375）而公社委員會則把決策和執(zhí)行成功地結(jié)合在一起，實行"議行合一"，既避免了資產(chǎn)階級議會制的"清談館"，提高了行動的效率，又實現(xiàn)了"人民主權(quán)不可分"原則。毫無疑問，在戰(zhàn)爭時期，巴黎公社這種政權(quán)組織形式是有效的，因為面對敵人的進(jìn)攻，決策后能及時行動就意味著生存。同時，戰(zhàn)爭期間的社會管理也是簡單，這符合馬克思設(shè)想的消滅國家機(jī)器的前提條件——社會可以自我管理，國家就消亡了。而由于管理的簡單化，就不再像以往那樣需要專門的管理人員，任何人都可以擔(dān)任這些職務(wù)，而一旦發(fā)現(xiàn)官僚化傾向，就可以隨時撤換。管理的非專門化保證了公社是一個"廉價政府".馬克思對巴黎公社經(jīng)驗的總結(jié)直接影響到社會主義國家的政權(quán)建設(shè)，為包括中國、前蘇聯(lián)在內(nèi)的一些國家在革命勝利后建設(shè)政權(quán)提供了指導(dǎo)原則。這些原則包括：（1）人民主權(quán)不可分原則。人民主權(quán)是啟蒙時代出現(xiàn)的重要政治價值，強(qiáng)調(diào)人民才是權(quán)力的來源，直接對抗的是"君權(quán)神授"思想。但是在制度實踐中，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)分權(quán)與側(cè)重分工兩種制度設(shè)計。前者的典型是美國的"三權(quán)分立"，立法、行政和司法權(quán)分開，各自有自己的產(chǎn)生方式，相互監(jiān)督制衡；
后者的代表則是人民代表大會制度，人民代表大會代表人民掌握主權(quán)，行政、司法機(jī)構(gòu)都是由其產(chǎn)生的，受其監(jiān)督。它們只是人民主權(quán)原則下承擔(dān)不同功能的機(jī)構(gòu)。因此，按照主權(quán)不可分原則，人民代表大會的監(jiān)督是"最高層次的監(jiān)督，具有國家性、人民性和極大權(quán)威性。"（全國人大常委會辦公廳，1990：4-5）（2）議行合一原則。該原則在戰(zhàn)爭時候得到了充分的貫徹，但是在和平時期的政權(quán)建設(shè)中，該原則被加以了調(diào)整，并不強(qiáng)調(diào)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，而是強(qiáng)調(diào)在決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格服從決策，因為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力來自人民代表大會。當(dāng)然，在實際運行中，"議行合一"原則被顛倒了。執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接掌握著各種資源，熟悉政府運作過程，而且在人大代表中占據(jù)很大份額，因此相對于議事機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢，人大反而成了支持執(zhí)行機(jī)關(guān)決定合法化的輔助性機(jī)關(guān)。（3）人民監(jiān)督原則。經(jīng)典作家極為推崇直接民主，認(rèn)為只有讓人民直接監(jiān)督官員，并且可以隨時罷免他們才能消除官僚主義。正如列寧所說："使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時都變成"官僚"，因而使任何人都不能成為"官僚"".（列寧，1995：210）而直接民主的實現(xiàn)也可以避免出現(xiàn)代議制下的議會"清談館".在監(jiān)督中，罷免權(quán)是最有效的監(jiān)督。顯然，人民監(jiān)督原則提出的前提是人民有積極的政治參與熱情和管理國家事務(wù)的能力以及國家管理簡單化。但這些前提離現(xiàn)實有很大的距離。如果把這個原則教條化實踐，就會成為忽視制度建設(shè)的理由，有破壞國家制度建設(shè)的危險。"大民主"的出現(xiàn)就是例證。

　　當(dāng)然，經(jīng)典理論范式并不是一成不變的，尤其是在中國的實踐過程中，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要言論作為對經(jīng)典理論的發(fā)展逐漸被吸納到該范式中，提高了后者的解釋力。比如鄧小平對權(quán)力監(jiān)督的論述在一定程度上糾正了對分權(quán)理論簡單屏棄的錯誤做法，承認(rèn)了從權(quán)力需要制約角度進(jìn)行的監(jiān)督的合理性。對大力培養(yǎng)各種管理人才的強(qiáng)調(diào)實際上是對權(quán)力分工思想的深化。在現(xiàn)階段，只有加強(qiáng)國家政權(quán)中的分工，才能提高國家管理的質(zhì)量。

　　對于人大監(jiān)督權(quán)來說，經(jīng)典理論范式的解釋力量在于它從人民主權(quán)原則出發(fā)，富有說服力地論證了人大監(jiān)督的法理性依據(jù)，確立了人大監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中的位置，并且為人大監(jiān)督權(quán)的徹底實現(xiàn)提供了前景，即通過擴(kuò)大和深化民主，讓人民直接監(jiān)督政府及其官員，才能從根本上使政府負(fù)起責(zé)來。但是在當(dāng)時的歷史條件下，缺乏充分多樣的實踐經(jīng)驗來檢驗該范式的理論推導(dǎo)，造成該范式與現(xiàn)實政治運行始終保持了一定的距離，無法直接說明人大與各個監(jiān)督對象之間的關(guān)系，尤其是后者的自我利益傾向?qū)ΡO(jiān)督關(guān)系的影響，也難以有效地解釋黨在整個監(jiān)督體系中的地位以及它對人大監(jiān)督權(quán)行使的影響，從而弱化了該范式對制度構(gòu)建和運行的啟發(fā)價值。更為重要的是，經(jīng)典理論范式很容易被意識形態(tài)化，成為阻礙改革和借鑒國外經(jīng)驗的借口。

　　與經(jīng)典理論范式相比，由于有法律條文的支持，法律文本范式對于人大監(jiān)督權(quán)的解釋更為具體，在現(xiàn)實性上更前進(jìn)了一步，但這種現(xiàn)實性是宏觀和正式制度意義上的。法律文本范式關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的解釋主要依據(jù)來自《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱為《地方組織法》）中的有關(guān)條款。1954年《中華人民共和國憲法》規(guī)定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，有監(jiān)督憲法實施等職權(quán)。而全國人民代表大會常務(wù)委員會有監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，撤銷國務(wù)院同憲法、法律和法令相抵觸的決議與命令等職權(quán)。同時指出，全國人民代表大會認(rèn)為必要的時候，"可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會".人大及其常委會的監(jiān)督職能第一次在法律上得到了明確論述。但由于各種原因，監(jiān)督權(quán)是虛置的，并沒有實行過。直到改革開放之后，人大監(jiān)督權(quán)才從法律文本上走到實踐中。1979年五屆人大二次會議確定在縣級設(shè)立人大常委會，從而使人民代表大會制度建立在更廣泛的行政區(qū)域?qū)哟紊希鼮閺氐椎爻蔀榱巳珖灾贫�，并在微觀政治層面（包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置人大主席團(tuán)）上有助于打破黨的"一元化"領(lǐng)導(dǎo)格局，構(gòu)建起新的政府關(guān)系。在1982年憲法中，除恢復(fù)了1954年憲法的已有規(guī)定外，又提出"國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督"；
全國人民代表大會及其常委會在開會期間，"有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)"；
一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，"一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究".1982年憲法以及《地方組織法》也對地方人民代表大會及其常委會的職權(quán)以及職權(quán)行使的方式進(jìn)行了更為具體的規(guī)定�！兜胤浇M織法》的第八條、第四十四條分別對人民代表大會和常委會的職權(quán)進(jìn)行了列舉式規(guī)定。前者有15條，后者有14條之多。同時一些地方也獲得了立法權(quán)，從而進(jìn)一步提高了地方人大的實體化。所有這些規(guī)定都為地方人大利用法定權(quán)力探索性地構(gòu)建和理順與黨委、政府、司法機(jī)關(guān)等的關(guān)系提供了制度保障。

　　當(dāng)然，法律文本的完善是與社會經(jīng)濟(jì)變革的背景同步進(jìn)行的。它們共同給地方人大監(jiān)督權(quán)的落實提供了推動力。就后者而言，一方面經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的制度提供激勵和保障；
另一方面社會利益的明確化和多元化需要更為通暢的表達(dá)渠道和整合機(jī)制。承擔(dān)著立法和民意表達(dá)功能，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會自然被賦予了更高的期望和更多的要求，必須走到制度的"前臺"，通過完善功能，提高能力直接回應(yīng)社會的訴求以及政治體制調(diào)整的需要。因此，1980年代成為地方人大非�；钴S的時期，一些富有創(chuàng)新性的監(jiān)督方式相繼得到實踐和推廣。

　　根據(jù)這些法律文本，我們可以清晰而全面地勾勒出人大監(jiān)督權(quán)的制度框架。這個框架包括以下主要內(nèi)容：（1）在國家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是根本性監(jiān)督，因為行政、審判、檢察機(jī)關(guān)是由人民代表產(chǎn)生的，對其負(fù)責(zé)。而對于經(jīng)典理論范式所忽略的政黨而言，盡管在法律文本上沒有把它與人大的關(guān)系簡單化為監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但是規(guī)定黨必須嚴(yán)格按照憲法和法律辦事。這無疑也樹立了人大監(jiān)督在法律上的最高地位；
（2）人大監(jiān)督包括工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩類。盡管有學(xué)者對這種劃分提出質(zhì)疑，認(rèn)為人大的監(jiān)督都是法律監(jiān)督，因為是依據(jù)法律的監(jiān)督。但顯然這種說法混淆了依據(jù)法律監(jiān)督與監(jiān)督法律執(zhí)行，無法對事實進(jìn)行清楚的說明。從根本上說，人大監(jiān)督必然是依據(jù)法律的監(jiān)督，但隨著行政部門管理范圍的擴(kuò)大以及司法部門影響的提高，人大監(jiān)督也應(yīng)該增強(qiáng)對它們的工作監(jiān)督，從而更加及時有效地防止權(quán)力的濫用。正如有學(xué)者對現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)的總結(jié)那樣，"現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)一個更重要的潛在角色是對行政機(jī)構(gòu)保持一種嚴(yán)厲的批評。甚至即使它們不創(chuàng)制任何法律，立法機(jī)關(guān)也可以通過監(jiān)督政府，審查其是否保護(hù)國家利益，是否廉潔，是否有效率等，對政府的工作產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響……使政府保持一種緊張狀態(tài)是國會能做的最好的事情之一。"（邁克爾·羅斯金等，2001：290-1）

　�。�3）人大監(jiān)督有明確的內(nèi)容和方式。盡管對于監(jiān)督內(nèi)容有不同的分類，但是根據(jù)監(jiān)督對象可以劃分為同級的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)以及下級人大及其常委會。在具體事項上可以分為立法監(jiān)督、人事監(jiān)督、法律實施的監(jiān)督、財政監(jiān)督以及政府行為的監(jiān)督等。監(jiān)督權(quán)行使的方式則包括聽取和審議工作報告；
審查和批準(zhǔn)計劃、預(yù)算；
審查法規(guī)等規(guī)范性文件；
對法律的實行進(jìn)行調(diào)查、視察或檢查；
受理申訴、控告和檢舉；
詢問和質(zhì)詢；
特定問題的調(diào)查；
罷免和撤職等。

　　（4）人大監(jiān)督權(quán)是集體行使的。人民代表大會及其常委會的運行遵循民主集中制原則。監(jiān)督權(quán)由集體行使。這意味著人民代表或者委員會成員雖然有權(quán)對某些事項提出監(jiān)督意見，但必須經(jīng)過代表大會或者常務(wù)委員會全體會議討論決定，才能轉(zhuǎn)化為監(jiān)督議案，而關(guān)于事項的處理決定也是由集體決定的。

　　法律文本范式對于人大監(jiān)督權(quán)的解讀更富有現(xiàn)實性和操作性，不僅對監(jiān)督主體與客觀之間的關(guān)系在法律上進(jìn)行了規(guī)范，而且對監(jiān)督程序做了詳細(xì)的規(guī)定，使人大監(jiān)督權(quán)的行使具有了法律的支持。因此，該范式具有明顯的法制主義色彩。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是由于過于拘泥于法律條文，該范式又很容易陷入法律教條主義之中，存在用固定的法條來限制監(jiān)督實踐的可能。在社會變革和制度轉(zhuǎn)型時期，這種教條主義不僅不利于鼓勵地方人大在現(xiàn)有的制度框架下積極探索監(jiān)督權(quán)的有效實現(xiàn)，通過微觀層次的改革實質(zhì)性地提高人大在整個政治體制中的地位，而且也會因為過于強(qiáng)調(diào)程序的合法而犧牲實質(zhì)性公正，從根本上損害法治精神。必須清楚地認(rèn)識到，盡管經(jīng)過了近20年的不斷改革，中國的法律體系依然帶有計劃經(jīng)濟(jì)時代的色彩，尤其是在一些實質(zhì)性問題上無法跟上時代的發(fā)展，法律文本先天就具有的滯后性體現(xiàn)得更為明顯。同時，立法的集中體制規(guī)定了上位法優(yōu)于下位法。上位法的保守很容易就扼殺了地方立法機(jī)關(guān)的創(chuàng)造性，這也阻礙了后者探索的積極性。

　　在實踐過程中，法律文本范式產(chǎn)生的三種誤導(dǎo)性傾向尤其值得警惕：一是用法律規(guī)定來簡單地裁判一些地方的探索性實踐是非法的，從而使一些有價值的創(chuàng)新無法被法律吸納，成為具有普遍性的做法。更可笑的是，即便沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，一些人還會不加區(qū)別地引用國外的經(jīng)驗，生硬地用沒有先例的理由來判斷這些創(chuàng)新的合法性。這種對法律條文的僵硬尊重實際上是對法治精神的徹底破壞。另一個傾向是對集體行使權(quán)力的教條理解。認(rèn)為只有人民代表大會以及常委會才能行使監(jiān)督權(quán)，代表個人以及各個專門委員會應(yīng)該盡量不要與被監(jiān)督者發(fā)生接觸。如果這樣的話，人大及其常委會休會期間就失去了權(quán)力行使的主體。這種認(rèn)識不過是所謂的人大"行政化"的翻版，只能導(dǎo)致人大內(nèi)部更加嚴(yán)重的科層化，成為某些領(lǐng)導(dǎo)壟斷決策權(quán)的借口，是對民主集中制原則的踐踏。應(yīng)該看到，集體行使權(quán)力是最后決策意義上的，而此前的各種工作必須依靠代表和各個專門委員會來完成，而且前者的作用發(fā)揮得越充分，決策的科學(xué)性就越高，監(jiān)督的效果也會越好。第三種傾向是只重視監(jiān)督權(quán)的制度依據(jù)，忽視了社會支持。按照法律文本范式，監(jiān)督權(quán)的有效與否來自法律規(guī)定是否嚴(yán)密，法律執(zhí)行是否嚴(yán)格。但是在現(xiàn)有的體制下，由于人大的相對弱勢，即使有法律規(guī)定也難以嚴(yán)格落實，停留在紙面上的制度規(guī)定無法為人大行使權(quán)力提供富有活力的支持。而事實也證明，許多監(jiān)督的成功來自社會的強(qiáng)烈要求，使人大的監(jiān)督實質(zhì)性地帶有了民意的色彩，迫使被監(jiān)督者服從。在這個意義上，民主是法治的最有力支持。人大監(jiān)督必須與社會監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起，才能發(fā)揮更大的效力。

　　總之，盡管經(jīng)典理論范式和法律文本范式從不同角度充分論證了人大行使監(jiān)督權(quán)的理由和根據(jù)，但是對于如何有效地行使卻沒有給出充分的說明。二者的共同缺陷有兩點：一是都沒有把人大監(jiān)督權(quán)的有效行使放在社會-國家變動的背景下進(jìn)行考察。人大監(jiān)督權(quán)的有效性實際上是衡量社會-國家關(guān)系的重要指標(biāo)，因為人民代表大會及其常委會作為民意機(jī)關(guān)，其對政府監(jiān)督的根本動力和支持來自社會。二是都忽視了監(jiān)督的過程。任何監(jiān)督都是具體的。同樣的監(jiān)督手段會因為監(jiān)督對象、監(jiān)督時間和條件等的不同而產(chǎn)生不同的效果。因此要重視對監(jiān)督過程中各種要素的分析。要從微觀機(jī)制和動態(tài)過程中尋找成功的監(jiān)督案例背后的共同原因。只有這樣才能發(fā)現(xiàn)使制度有效運轉(zhuǎn)起來的因素，并做出扎實的改進(jìn)。否則只能使人大監(jiān)督流于形式，并把監(jiān)督的失敗簡單地歸因于法律規(guī)定的不嚴(yán)密或被監(jiān)督對象缺乏法治觀念等外部因素上，無法對人大制度本身的完善提供有建設(shè)性的、可操作性意見。

　　二、治理范式與人大監(jiān)督權(quán)的實施

　　治理范式（governance）是90年代以來針對如何提高制度運行績效而發(fā)展起來的一套研究和解釋框架。在學(xué)術(shù)界，對于如何界定治理有多種看法。英國人R.A.W.羅茨（Rhodes）歸納了六種不同的用法：作為最小國家；
作為公司治理；
作為新公共管理；
作為"善治"；
作為社會-控制系統(tǒng)；
作為自組織網(wǎng)絡(luò)。（Rhodes，1996）荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根（KeesVan Kersbergen）和佛朗斯·馮·瓦爾登（FransVan Waarden）則歸納了九種用法（2004）。

　　對于治理的不同解釋并不會造成概念上的混亂和認(rèn)識上的沖突，因為這些不同的定義遵循的基本原則是一致的。這些原則包括：（1）治理是一個多主體參與并合作的過程。各個主體都有可能對治理績效的提高作出貢獻(xiàn)，并且有合作的可能；
（2）提高治理績效除了要增強(qiáng)政府各個部門的能力和責(zé)任心外，從根本上要依靠社會的支持和參與，尤其是要培養(yǎng)社會的自組織和自我管理能力；
（3）在既有的制度框架下，不僅要進(jìn)一步完善制度，更要注重制度運行過程的改善，通過改革管理方式、管理技術(shù)，增強(qiáng)管理者的能力來提高管理效果。

　　從這些原則看，治理范式具有三個突出特點：（1）在研究的目的上側(cè)重于提高制度運行的績效而不是完善制度文本；
（2）在分析的視野上強(qiáng)調(diào)要從國家-社會關(guān)系的變化來認(rèn)識制度的構(gòu)建與運行，不能拘泥于就制度談制度。制度運行效果和完善程度既是對這個關(guān)系的反映，也會對該關(guān)系的變革產(chǎn)生影響；
（3）在分析的方法上側(cè)重于對制度運行過程的分析和微觀要素分析。因此，從某種意義上說，治理范式是一個有彈性的分析框架，有助于把現(xiàn)實中的鮮活經(jīng)驗納入分析的范圍中。正如瑪麗-克勞德·斯莫茨對"治理"這個概念評價的那樣，"治理是一個有用的概念；
因為它能設(shè)計出管理共同事務(wù)的新技術(shù)；
它使我們有可能對付那些抵制國際無政府狀態(tài)、但又不似政權(quán)那樣固定而被人們寄予期望的機(jī)構(gòu)；
它引入了靈活而非標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制；
它賦予多種理性與不同的合法性以一席之地；
它不是一種模式，不會成為固定不變的東西。"（瑪麗-克勞德·斯莫茨，1999：86）

　　對于中國的治理結(jié)構(gòu)來說，人民代表大會制度毫無疑問是重要的組織部分，因為它是根本政治制度，而監(jiān)督權(quán)的有效運用則有利于提高人大制度的績效。人民代表大會及其常委會在整個治理結(jié)構(gòu)和過程中的位置可以做如下界定：（1）作為代議機(jī)構(gòu)，人大處于社會與國家的交界線上，是民意成為政治產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化器。一方面人大代表是由公眾選舉產(chǎn)生的，直接代表著某個階層、團(tuán)體或地區(qū)的利益，承擔(dān)著把社會要求與意見輸入到政治體系的責(zé)任；
另一方面他們通過制訂法律、決定重大事項、選舉和罷免政府官員等活動把社會的要求轉(zhuǎn)化成政治產(chǎn)品，從而影響整個政治過程。因此，人大在整個治理結(jié)構(gòu)中地位的提高以及監(jiān)督權(quán)的有效行使從根本上要依靠社會的支持。（2）人大是整個政府運行過程的組成部分，其作用的發(fā)揮也要放在政府治理過程中考察。中國的政治制度強(qiáng)調(diào)政治分工而不是分權(quán)，盡管政府和司法部門是由人民代表大會產(chǎn)生，但是雙方在職能行使上是分工關(guān)系。更為重要的是，在整個政府運行過程中，黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位，這樣就使本來的分工關(guān)系更具有了實質(zhì)意義。從這個角度講，人大監(jiān)督權(quán)的有效行使不僅要處理好人大與被監(jiān)督部門的關(guān)系，還要取決于人大與黨委的關(guān)系。（3）人民代表大會及其常委會自身的治理結(jié)構(gòu)也影響著監(jiān)督權(quán)的行使效果。監(jiān)督權(quán)是人大為主體的治理過程的重要組成部分。就具體監(jiān)督案例來說，監(jiān)督的啟動以及最終達(dá)到的效果不僅受到整個治理結(jié)構(gòu)的影響，還可能直接由人大組成人員的素質(zhì)、責(zé)任心、工作方法等諸多微觀因素決定著。

　　在治理范式中，人大監(jiān)督權(quán)的行使作為一個治理過程，其績效的高低受到四個層次上的因素的影響。這四個層次分別是結(jié)構(gòu)、關(guān)系、過程和能動者。四個層次上的因素涉及到監(jiān)督權(quán)行使的社會環(huán)境、制度約束、監(jiān)督過程、監(jiān)督的主體與客體諸多方面。這些因素共同決定了監(jiān)督最后取得的效果。下面分別介紹一下這四個層次上的因素。

　　1.結(jié)構(gòu)，指的是約束監(jiān)督權(quán)行使的制度，主要是由《憲法》、《地方組織法》以及《黨章》所規(guī)定的。這些制度界定了人大制度在整個政治體系中的位置，規(guī)范了人大與黨、行政權(quán)、司法權(quán)以及不同層次人大之間的關(guān)系，限定了人大監(jiān)督權(quán)行使的范圍和方式。結(jié)構(gòu)所包括的因素都是原則性的或法律性的，是固定不變的。盡管監(jiān)督權(quán)的必須在這些制度規(guī)定的宏觀結(jié)構(gòu)中行使，但是如何行使、行使的效果并不完全由結(jié)構(gòu)所決定。具體來說，制度結(jié)構(gòu)包括四項內(nèi)容：（1）黨在整個國家制度中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，而人民代表大會制度是國家的基本政治制度。黨的活動必須服從憲法和法律，黨的一些重大決策必須經(jīng)過人大才能轉(zhuǎn)化為法律或決定。黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是對其職能的代替。黨委與人大的關(guān)系在制度上是一種辨證的關(guān)系；
（2）同級政府、審判、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)；
（3）各個層次的人大之間不是上下級關(guān)系，而是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但上級人大有審查下級立法、決定是否合法并撤消不合法法律和決定的權(quán)力。（4）人大常委會是人民代表大會閉會期間的辦公機(jī)構(gòu)，其運行遵循民主集中制原則，權(quán)力由集體行使。

　　2.關(guān)系，指的是人大與監(jiān)督對象以及其他相關(guān)主體的聯(lián)系。它們是實際運行中的結(jié)構(gòu)，對制度規(guī)定的鮮活體現(xiàn)。有三組關(guān)系最值得重視。（1）人大與黨委的關(guān)系。黨章、憲法對二者關(guān)系的界定是抽象的和辨證的。黨對人大政治領(lǐng)導(dǎo)的具體實現(xiàn)實際上不是由法律所規(guī)定的，而是通過黨的政策決定的。在地方，黨通過兩種方式實現(xiàn)對人大的領(lǐng)導(dǎo)。一種是在人大常委會內(nèi)部設(shè)黨組，在人民代表大會舉行期間各代表團(tuán)成立臨時黨支部。常委會和代表團(tuán)決定首先經(jīng)過黨的審查和同意；
另一種是黨的書記或副書記直接兼任人大常委會主任。前者主要適用于省級，后者則是許多城市的習(xí)慣做法。而縣級人大常委會主任則由從黨委或政府的前一、二把手擔(dān)任。第二種方式直接影響到人大與黨委的實際關(guān)系，并且在各地產(chǎn)生了不同的效果。大致來說，支持黨委領(lǐng)導(dǎo)兼任人大常委會主任的依據(jù)是，這樣有利于黨與人大的溝通，反對者的理由則是這會干預(yù)人大的工作。實際上，這種方式又如制度上對黨委-人大關(guān)系規(guī)定的那樣，陷入了辨證的循環(huán)，必須依靠兼任者個人解決這個難題。（2）人大與社會的關(guān)系。作為民意代表機(jī)關(guān)，人大與社會保持良好的關(guān)系具有先天的制度優(yōu)勢。但長期起來，由于人大在整個制度中的影響力不足，無法吸引社會的重視，得到社會的有力支持，在制度內(nèi)部和社會上處于非常尷尬的地位。一方面由其產(chǎn)生的行政和司法機(jī)關(guān)漠視其存在，公然違反人大作出的決定，甚至認(rèn)為自己的權(quán)力來自黨委；
另一方面社會上也把人大看作一個"養(yǎng)老部門"、"舉手機(jī)關(guān)".但是近年來，隨著公眾法治意識的增強(qiáng)，人大權(quán)力運用的公開化和實效化，社會對人大的地位和作用有了更為清晰的認(rèn)識，認(rèn)同感也增強(qiáng)了。這反過來也成為了一些地方人大工作積極性提高的動力。而社會監(jiān)督的加強(qiáng)也推動和配合了人大監(jiān)督權(quán)的落實。這已經(jīng)被許多事例所證明。（3）人大與作為監(jiān)督對象——行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。盡管后者由人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，但它們有自己的相對獨立性。就審判和檢察機(jī)關(guān)來說，要維護(hù)司法和檢察的獨立性。就行政部門來說，其工作的具體化和日益專門化也使其運行具有相對的獨立性。因此人大與其所產(chǎn)生機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督-被監(jiān)督關(guān)系并不是直接的、線性的，而會因為后者的相對獨立性而復(fù)雜化。事實上，某些行政和司法部門的工作人員也以人大不熟悉本部門業(yè)務(wù)為理由來阻礙甚至反對人大對這些部門的工作監(jiān)督�？陀^地說，這個理由有一定的根據(jù)，但忽視了人大組成人員的特點以及人大自身的變革，如果蔓延下去，只可能助長這些被監(jiān)督對象自我利益的擴(kuò)張，扭曲本來就脆弱的監(jiān)督關(guān)系。就人大代表以及常委會組成人員來說，相當(dāng)比例來自各個層次的黨政機(jī)關(guān)，并且是領(lǐng)導(dǎo)人。如果說他們不了解被監(jiān)督部門的運作，是非常可笑的。尤其是常委會組成人員以及常委會下面各專門委員會主任，大部分是黨政機(jī)關(guān)的前領(lǐng)導(dǎo)。在監(jiān)督權(quán)使用上，問題的關(guān)鍵不是他們不熟悉被監(jiān)督對象工作存在的問題，而是他們還不懂得如何依照法律有效地運用監(jiān)督權(quán)。另外，隨著各專門委員會專職委員的增加，常委會辦事機(jī)構(gòu)中受過法律等專門訓(xùn)練的工作人員的增加，人大對本監(jiān)督對象的了解應(yīng)該更加深入詳細(xì)。

　　3.過程，指的是監(jiān)督權(quán)實行的各個階段，包括了監(jiān)督的啟動、執(zhí)行中處理各種關(guān)系以及結(jié)果的出臺。衡量監(jiān)督過程的質(zhì)量有兩個標(biāo)準(zhǔn)。一是能否在法定時間內(nèi)得出結(jié)果（比如對詢問或質(zhì)詢事項能及時答復(fù)）；
二是能否對監(jiān)督主體提出的問題給予滿意的回答，對錯誤的決定給以糾正。后者更是實質(zhì)性的，也是最終標(biāo)準(zhǔn)。就一個具體監(jiān)督案例來說，影響其過程的可能有以下幾種因素：（1）時機(jī)。通常引起社會廣泛關(guān)注的監(jiān)督案例更容易取得滿意的結(jié)果，因為監(jiān)督主體會得到社會的大力支持，而被監(jiān)督對象也不敢過多推委拖延。在我國還有一種情況值得重視，即在中央集中精力解決某些問題的時候，(點擊此處閱讀下一頁)

　　相應(yīng)的監(jiān)督工作更容易完成；
（2）問題的復(fù)雜程度。毫無疑問，問題越復(fù)雜，涉及到的部門和個人越多，解決起來就越困難。許多監(jiān)督案之所以一拖數(shù)年，甚至不了了之，一個重要原因就是涉及的對象很多，遇到的阻抗很大；
（3）監(jiān)督關(guān)系雙方就一些問題解決達(dá)成共識的程度。監(jiān)督關(guān)系的雙方并不是分權(quán)關(guān)系，而是分工關(guān)系，尤其是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，雙方有更多的渠道和機(jī)會交換意見，這就提高了共識達(dá)成的可能性。在共識前提下，被監(jiān)督者自然容易接受監(jiān)督結(jié)果。但是，這種分工關(guān)系如果脫離了法律規(guī)定的限度，也容易蛻變?yōu)橄嗷ネ俗岅P(guān)系，甚至極端為"官官相護(hù)"，使不法的決定或行為具有"合法性"；
（4）過程的透明程度。除一些特別問題的調(diào)查外，監(jiān)督過程應(yīng)該是透明的、公開的。這有利于執(zhí)法的公正。因此，人大不僅要"陽光"立法，更要"陽光"監(jiān)督，把違法和不公正暴露在陽光下，讓公眾監(jiān)督是比人大監(jiān)督更有力的監(jiān)督。

　　4.能動者，即監(jiān)督的主體。但這里不僅指狹義上行使監(jiān)督權(quán)的人民代表大會或常務(wù)委員會，而是廣義的參與監(jiān)督工作的人員，尤其是人大代表、常委會成員、各專門委員會以及常委會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。有學(xué)者認(rèn)為，專門委員會是"人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)中的中間環(huán)節(jié)，它們不僅為代表大會及常委會行使監(jiān)督權(quán)提供準(zhǔn)備，而且直接行使了部分人大及常委會的監(jiān)督權(quán)"，人大代表則是"我國立法監(jiān)督意向的倡導(dǎo)、確定以及具體實踐者。"（孔令望等，1991：181）而工作人員則承擔(dān)著監(jiān)督過程中各個環(huán)節(jié)的工作，沒有他們的具體工作，監(jiān)督權(quán)的實行就只能是抽象的，文字上的。能動者既可以成為在既定制度約束下小心謹(jǐn)慎的守法者和循規(guī)蹈矩者，也可以成為按照法治精神充分發(fā)揮功能的創(chuàng)造性執(zhí)法者。從某種程度上，制度實現(xiàn)績效的關(guān)鍵取決于這些實踐者，而不是設(shè)計者。影響能動者行使監(jiān)督權(quán)的因素包括：（1）權(quán)威性。人大的權(quán)威性高自然能對被監(jiān)督對象產(chǎn)生威懾力，使監(jiān)督權(quán)即使"懸而不用"，也一樣能督促后者的工作。人大權(quán)威性很大程度上就是常委會的權(quán)威性，而這又與常委會主任的政治地位和影響力有直接關(guān)系。目前，提高人大的權(quán)威性不能只停留在提高常委會主任的政治待遇上，更應(yīng)該在制度設(shè)計上給予常委會更有力的支持。同時，權(quán)威性的提高也有賴于人大執(zhí)法的效力以及獲得社會公眾支持的程度；
（2）能力。包括對法律的理解能力和在現(xiàn)有的制度環(huán)境下運用法律解決問題的能力。二者相輔相成，互相支持。在某種意義上，第二種能力更重要，因為它也是一種政治能力，需要工作技巧和方法；
（3）責(zé)任感。責(zé)任感的培養(yǎng)來自對人民授權(quán)神圣性的充分認(rèn)識以及社會良知的保存。只有對工作富有責(zé)任，才能把監(jiān)督程序完成，并實現(xiàn)預(yù)想的結(jié)果。近年來，一些人大代表和常委會成員在監(jiān)督工作中表現(xiàn)出的盡職盡責(zé)充分說明了責(zé)任感在解決一些艱巨復(fù)雜問題中的關(guān)鍵作用；
（4）"挑刺者"的存在。他們的個人行動有可能啟動監(jiān)督過程并推動監(jiān)督結(jié)果的實現(xiàn)。集體行使權(quán)力原則、人大代表的兼職化以及人大代表選舉缺乏競爭性等因素限制了整個人大代表的積極性，不利于不同意見的表達(dá)，并影響最終決策。這常常成為一些地方人大長期不動用監(jiān)督權(quán)的原因。"挑刺者"的存在有助于打破人大工作的沉悶局面，并引起社會的關(guān)注與支持；
（5）工作重心和連續(xù)性。目前，人大工作是黨委工作大格局中的組成部分，這雖然有利于其工作得到黨委的支持，但也會影響人大工作的獨立性和穩(wěn)定性，造成一些已經(jīng)展開的工作"虎頭蛇尾"，破壞人大的信譽度；
（6）工作人員的支持。有效的監(jiān)督需要足夠的工作人員的支持，他們可以提供信息收集、文件整理、會議組織等諸多方面的服務(wù)。問題越復(fù)雜對人員的要求越高。但受到編制的限制，目前地方人大的工作人員在數(shù)量上只能滿足應(yīng)付日常事務(wù)，遇到大型案例常常捉襟見肘。同時，人大的許多工作都集中在常委會主任信任的少數(shù)部門完成，工作分配的不合理進(jìn)一步加劇了人員的緊張。此外，常委會工作人員的素質(zhì)和能力也有待進(jìn)一步提高。

　　從上述分析來看，作為一個治理過程，監(jiān)督權(quán)的有效行使是需要多種因素支持的。而在既定的制度結(jié)構(gòu)的約束下，關(guān)系、過程和能動者三個層次上的因素更為重要。這樣說有兩個理由：一是地方人大行使的是具體的監(jiān)督權(quán)，而不是對制度框架的修改。它們是監(jiān)督過程中的能動者，要處理各種關(guān)系以確保監(jiān)督過程取得實效；
二是這三個層次上的因素具有可控性。地方人大完全可以發(fā)揮自己的主動性和創(chuàng)造性來改善某些因素，提高監(jiān)督的質(zhì)量。

　　對于我們理解人大監(jiān)督權(quán)來說，治理范式相對于經(jīng)典理論范式和法律文本范式有三個優(yōu)勢：（1）側(cè)重于對監(jiān)督過程的分析，通過調(diào)整監(jiān)督過程中所涉及到各種因素來提高監(jiān)督的效果；
（2）強(qiáng)調(diào)監(jiān)督只是整個治理過程中的一個組成部分，提高監(jiān)督有效性的目的是為了提高整體治理的績效，而不是監(jiān)督主體代替監(jiān)督客體的職能。監(jiān)督權(quán)是一種保障性權(quán)力，（蔡定劍，2003：364）只有提高監(jiān)督關(guān)系雙方依法辦事的自覺性和能力才能從根本上提高治理的績效；
（3）強(qiáng)調(diào)要以國家-社會關(guān)系變革為背景理解人大監(jiān)督權(quán)的行使，監(jiān)督權(quán)的有效行使從根本上反映了國家對社會的回應(yīng)程度和負(fù)責(zé)程度，因此要提高監(jiān)督過程的透明度，擴(kuò)大公眾的參與，推動社會監(jiān)督與人大監(jiān)督的良性互動。

　　三、結(jié)論

　　作為根本性的監(jiān)督，人大監(jiān)督權(quán)是深化民主和完善法治的一項重要制度性支持。它能否有效行使不僅可以衡量人民主權(quán)理論的實踐程度，而且有助于強(qiáng)化政治體系中的整個監(jiān)督系統(tǒng)，規(guī)范行政權(quán)和司法權(quán)。本文對經(jīng)典理論范式、法律文本范式以及治理范式三種解釋人大監(jiān)督權(quán)的范式的比較表明，在理論確立、法律明確的情況下，要使監(jiān)督權(quán)有效的運轉(zhuǎn)起來，不能依然抱怨理論的抽象或法律規(guī)定的不具體，那只能使監(jiān)督權(quán)永遠(yuǎn)停留在字面上，必須重視對制度空間的利用以及讀監(jiān)督權(quán)行使過程中涉及的諸要素的分析。通過比較具體的監(jiān)督案例，從中找到推動監(jiān)督權(quán)有效運行的共性因素，設(shè)計出建設(shè)性的解決措施，并推動法律的完善。

　　應(yīng)該把人大監(jiān)督權(quán)的行使放在國家-社會關(guān)系調(diào)整以及整個治理結(jié)構(gòu)變革的背景下理解。只有這樣才能確立可行的戰(zhàn)略以及具有突破性的策略。作為治理過程的組成部分，監(jiān)督權(quán)的有效行使應(yīng)該重視處理好四種關(guān)系：首先是人大監(jiān)督與社會監(jiān)督的關(guān)系。前者是制度內(nèi)部的最高監(jiān)督，后者是整個治理結(jié)構(gòu)中的最根本監(jiān)督。依靠社會監(jiān)督的深入，可以提高人大監(jiān)督的合法性基礎(chǔ)，減少監(jiān)督的成本。而社會監(jiān)督只有轉(zhuǎn)化為人大監(jiān)督，才能具有強(qiáng)有力的法律支持。其次，監(jiān)督中個人權(quán)威與制度權(quán)威的關(guān)系。盡管我們反對人大監(jiān)督蛻變成常委會中個別成員的監(jiān)督，但是必須承認(rèn)個人權(quán)威在監(jiān)督有效實現(xiàn)中的作用。而任何一種制度的完善實際上常常是由個人在個別案例中的作用所引發(fā)和推動的�，F(xiàn)在的關(guān)鍵不是簡單地反對個人權(quán)威的使用，而是考慮如何把這種個別案件中的個人權(quán)威轉(zhuǎn)化為制度權(quán)威樹立的條件和支撐。再次，監(jiān)督中人大代表權(quán)利與人大權(quán)力的關(guān)系。批評權(quán)是人大代表的合法權(quán)利。只有行使了這種權(quán)利才能使被監(jiān)督者實實在在地感覺到監(jiān)督的存在。許多地方的經(jīng)驗表明，如果每一屆人大中都有一些負(fù)責(zé)、認(rèn)真地行使自己權(quán)利的人大代表，那么就能提高整個人大系統(tǒng)的活力和創(chuàng)造力�，F(xiàn)在的關(guān)鍵不是迂腐地用集體行權(quán)原則來約束代表的行為，而應(yīng)該鼓勵代表充分地行使自己的權(quán)利。最后，監(jiān)督過程中的技術(shù)手段和人員關(guān)系。必須承認(rèn)，整個人大系統(tǒng)在管理上技術(shù)手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于黨政部門，人員的數(shù)量和質(zhì)量上也相對低于后者。這是長期形成的。就監(jiān)督而言，應(yīng)該加強(qiáng)信息收集工作所依靠的技術(shù)、資料等方面的建設(shè)。這是監(jiān)督的基礎(chǔ)。同時，在編制有限的前提下，要開展多種形式的培訓(xùn)、機(jī)關(guān)內(nèi)部以及對外的崗位交流，提高工作人員的能力。一定要重視人大工作人員的能力建設(shè)，他們是提高人大日常運行質(zhì)量的關(guān)鍵。

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