大公報:中國向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變
發(fā)布時間:2020-05-25 來源: 幽默笑話 點擊:
1986年,正是中國改革開放逐步走向深入之時,一位中央黨校的年輕學者,與本校幾個同仁一道,經(jīng)過深入思考之后,在中國第一次提出和并論證了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路,在學界和政府層面引起了廣泛、深刻的影響。在這種思維方式的影響下,中國經(jīng)濟的效率能量得到了空前巨大的釋放,但與此同時,由社會公平問題引發(fā)的各種深層矛盾也大量積累起來,并在許多方面顯示出激化征象。在新的發(fā)展、改革的背景下,這位始作俑者的學者又是如何思考問題的呢?二○○五年的一個春日,我們走近了他——國家行政學院副院長韓康教授,一位在國內(nèi)頗具影響的經(jīng)濟學家。
推動社會公平和政府轉(zhuǎn)型
記者:20多年前你曾首先提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路,現(xiàn)在你是否認為應(yīng)該進行一點新的評價呢?
韓康:在上個世紀80年代中期,我們提出并論證“效率優(yōu)先、兼顧公平”的問題,主要是想從經(jīng)濟哲學的角度,對根深蒂固的計劃經(jīng)濟思維的效率與公平觀念,進行一點比較強烈的沖擊,借以為中國市場經(jīng)濟的發(fā)展打開一個新的思維領(lǐng)域。這種觀點,實際上也符合鄧小平先生提出的“先讓一部分人富起來”思想,即首先通過效率機制把社會財富的總量做大,然后才可能更好的解決社會公平的問題。因為說到底,不講效率優(yōu)先的公平最終只能是窮人的公平、貧困的公平和落后的公平,這是計劃經(jīng)濟體制的沉痛歷史教訓之一。
我們至今認為這個思想并沒有錯。但是,今天中國的發(fā)展背景已經(jīng)大大改變了,經(jīng)過20多年的改革開放,市場效率機制真的把中國社會財富的總量做得很大,GDP位列世界第六。這種情況下,如果再把“效率優(yōu)先、兼顧公平”作為改革發(fā)展的指導思想,就值得重新研究了。我認為,中國經(jīng)濟的長期高速增長,支付了兩大成本,一個是生態(tài)環(huán)境過度耗費,一個就是社會公平方面問題多多,F(xiàn)在到了要為這兩大成本買單的時候了,否則將難以持續(xù)協(xié)調(diào)的增長、發(fā)展。由此,關(guān)于效率和公平,今天已不再是誰為優(yōu)先、誰為兼顧的問題了,應(yīng)該是兩者并重、相互兼容、統(tǒng)籌發(fā)展。
現(xiàn)在社會公平方面積累的許多矛盾,不可能期望經(jīng)濟發(fā)展自然解決,必須依靠政府的積極作用。本屆政府已經(jīng)清醒的看到了問題,提出科學發(fā)展觀和建立和諧社會,就是一個非常有智慧的施政理念和施政方略,而要真正有效的實現(xiàn)這個理念和方略,一個必要充分條件,就是政府管理體制和管理模式的改革,把公共服務(wù)和社會管理作為政府的主要職能。
建設(shè)公共服務(wù)型政府
大公報記者:這是否意味著中國政府開始了由生產(chǎn)建設(shè)型政府向公共服務(wù)和社會管理型政府的轉(zhuǎn)軌?
韓康:非常正確。本屆政府提出了一個具有革命性的命題,就是建設(shè)公共服務(wù)型政府。政府的職能是公共服務(wù),西方社會認為是題中應(yīng)有之義。但在中國長期的計劃經(jīng)濟思維中,政府的主要職能被定位為經(jīng)濟建設(shè),直接從事經(jīng)濟生產(chǎn)和創(chuàng)造產(chǎn)值。說發(fā)展是執(zhí)政的第一要務(wù),過去提出“發(fā)展是硬道理”、“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”,但這并不意味著執(zhí)政黨和政府要親臨市場一線。
現(xiàn)在提出政府應(yīng)轉(zhuǎn)向從事公共服務(wù)和社會管理,不再直接參與市場交易活動,這也是執(zhí)政黨執(zhí)政方式的一個重要轉(zhuǎn)變。對于這個題目的實施,主要的阻力還在政府。很多地方政府的基本觀念沒有轉(zhuǎn)變,仍然認為政府就應(yīng)該抓生產(chǎn)建設(shè),片面追求GDP增長,追求產(chǎn)值,通過信貸來興建項目,這也是2003年以來宏觀經(jīng)濟過熱的一個原因。
在西方經(jīng)濟學中,市場經(jīng)濟人主要指企業(yè)、家庭兩類,在中國則還要包括政府經(jīng)濟人,F(xiàn)在政府介入經(jīng)濟活動的程度很深,不僅進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而且大量直接參與生產(chǎn)經(jīng)營和盈利活動。
本屆政府提出了“公共服務(wù)型政府”的命題,就是要對政府在市場經(jīng)濟條件下一些基本的職能重新定位,從生產(chǎn)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。政府特別是地方政府,應(yīng)該從直接干預經(jīng)濟運行、追求GDP轉(zhuǎn)向通過完善市場規(guī)則、經(jīng)濟運行環(huán)境,加強監(jiān)督等手段來規(guī)范市場經(jīng)濟中各經(jīng)濟主體的行為。將政府主業(yè)轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)產(chǎn)品,發(fā)展教育,保護環(huán)境,管理社會事務(wù)。政府應(yīng)營造良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境,而不是直接參與資源配置,不能既當運動員,又當裁判員。
另外,推動依法行政也是本屆政府體制改革的重要內(nèi)容。去年七月中國實施了《行政許可法》,限制政府權(quán)力,推動“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變;
廢止和規(guī)范了政府的行政審批行為,推動“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。
社會動態(tài)均衡的穩(wěn)定
大公報記者:社會不公正和社會矛盾的爆發(fā),在本屆政府似乎比較集中,比如一再出現(xiàn)的群體事件。
韓康:社會利益的矛盾是長期積累的結(jié)果,現(xiàn)在很多地方爆發(fā)出來,這是本屆政府上臺的時候所面臨的一個很大的背景。前幾屆政府,社會矛盾也很多,貧富差距、分配不公、地區(qū)不平衡等等,但被經(jīng)濟的高速增長相對掩蓋了,深層次的社會矛盾沒有爆發(fā)。而過去這種的隱形矛盾現(xiàn)在開始顯形化了,其中最突出的就是群體事件。本屆政府面臨的重任,既要高速持續(xù)地發(fā)展,又要把過去被經(jīng)濟高速增長掩蓋的矛盾處理好。
現(xiàn)在存在的一個問題是,社會發(fā)展的正面的東西往往容易被放大,比如與官員政績有關(guān)系的產(chǎn)值、外資額、收入等等,通過媒體等各種途徑被放大。同時,社會問題信號容易被減弱,一些問題被有意地掩蓋。因此在中央層面來說,對現(xiàn)實就有一個判斷問題,很難看到深層次的問題。直到爆炸性的事件、群體事件發(fā)生,深層次的問題才爆發(fā)出來。
比如收容制度的廢止,這樣大的一個政策調(diào)整,居然是通過死了一個孫志剛換來的。為什么之前沒有人關(guān)注,就是因為地方政府都追求GDP的思想引導下,都去跑項目去了,公共服務(wù)和社會管理就沒有跟上。反而等問題暴露了、矛盾擴大了,才對舊有的不合理政策做調(diào)整。在這種逆向引導的工作思維下,社會容易動蕩,要支付的社會成本很高。
因此,社會應(yīng)該是一種動態(tài)的和均衡的穩(wěn)定,F(xiàn)在執(zhí)政黨提出了構(gòu)建和諧社會的理念,這就表明開始正視社會問題,直面現(xiàn)實中的不和諧因素,面對社會矛盾暴露出來的因素,政府會從自身找問題,從機制和體制上找問題。這種正向地去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的思路,才有可能真正從根源上化解矛盾,而不是等矛盾爆發(fā)后才補救。
把無序的社會行為組織起來
大公報:面對大規(guī)模信訪、群體性事件,目前好像存在著大量無序的社會行為。
韓康:要化解社會矛盾,就要把無序的社會行為組織起來。中國解決信訪問題所付出的經(jīng)濟成本,是全世界最高的。在西方國家,發(fā)生大的社會群體事件,政府會與相關(guān)的社會組織進行對話,而不是直接與個別人接觸。
中國在長期的計劃經(jīng)濟體制下,形成了“全能政府”、“無限政府”,政府包攬一切。信訪問題是無窮無盡的,但目前中國卻沒有相應(yīng)的社會組織,中央政府的信訪部門來直接對單個人,全國有十三億人,單純靠政府與公民個人之間的對話,來解決所有問題,是不可能的。因此,政府應(yīng)引導和支持非政府組織參與社會公共事務(wù),這是節(jié)約社會成本的需要,也可以搭建起解決矛盾的更有效的渠道。
現(xiàn)在市場多元化、利益多元化的時期,讓各種利益群體都有自己參與公共事務(wù)的發(fā)言權(quán)和適當?shù)慕M織,是非常重要的。比如,兩會期間,很多人大代表對農(nóng)民工的處境提出很多解決措施,但這些人大代表說的話就代表民工嗎?他們都是市長、教授、名演員,都是憐憫者的角度來表達關(guān)注。上億的農(nóng)民工沒有自己表達意見的渠道,這是一個需正視的問題。
另外,建立新的組織的同時,也應(yīng)該充分運用原有的社會組織,比如說現(xiàn)在工會要改革,就要增加維權(quán)職能,維護工人的權(quán)益,這是工會本來就應(yīng)該負有的責任。
土地可交易化抑經(jīng)濟過熱
大公報:這一輪宏觀調(diào)控提出要嚴控土地和信貸兩個閘門,但我們看到實際工作中的阻力仍然很大,癥結(jié)在什么地方?
韓康:各級政府是靠什么來搞這種大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)呢?第一是政府廉價征用土地。政府手里掌握著土地的實際使用權(quán)和法規(guī)模糊的征用權(quán)。政府使用這種土地產(chǎn)權(quán),可以大量廉價的向居民征用土地,既可以用極低的投資成本進行城市建設(shè)工程,又可以把使用權(quán)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商獲得財政收入。
第二是各級政府可以憑借政府信用大量使用債務(wù)信貸,到期還款付息絕對不是政府投融資行為的前提條件。有材料證明,由于政府項目和政府工程而大量拖欠銀行貸款,并不是個別的現(xiàn)象。
這輪宏觀調(diào)控提出嚴控兩個閘門,要抑制投資過熱,無非是提高土地價格,提高利率。但要使提高地價發(fā)揮抑制過熱的作用,前提是要求土地市場化很高、資本市場化程度高。恰恰在這一點上,集體所有制下的中國土地的市場化很低。因此提高地價收不到反映靈敏的效果。
在信貸方面,資本市場的貨幣化同樣很低。加上長期計劃經(jīng)濟下形成的不合理的政金關(guān)系、政銀關(guān)系,使政府與銀行利益綁在一起。所以提高利率,只可能對民營經(jīng)濟產(chǎn)生影響,但地方政府對這一信號沒有任何反應(yīng)。
因此,要實行改革,土地應(yīng)該實現(xiàn)貨幣化和可交易化。過去中國政府提出土地承包三十年不變的政策,還應(yīng)該通過法律來保障,F(xiàn)在農(nóng)村土地實行集體所有制,土地的代理權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,少數(shù)人掌握著實際代理權(quán),打著集體所有的名義進行不合法交易。在現(xiàn)在的憲法體制下,土地歸國家所有。可以將土地的長期使用權(quán),作為法定的形式固定到農(nóng)戶,而且要把這種長期使用權(quán)貨幣化、市場化,允許規(guī)范地進行交易,杜絕地方政府再隨便征用。
農(nóng)村土地制度的改革是最尖端的改革問題,然而如果能夠做到,在地價低下的落后地區(qū)用基本貨幣保障替換現(xiàn)有很低水平的土地保障,在地價較高的發(fā)達地區(qū)用規(guī)范的保險項目替換現(xiàn)在極不規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益,土地管理制度的改革并不那么困難。(大公報記者蔣兆勇、馬浩亮)
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