一　改“上訪”為“下訪”？

　　根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從１９９４年起全國群眾來信來訪（尤其是集體上訪）件數(shù)明顯擴(kuò)大，并且在長(zhǎng)達(dá)十一年的期間內(nèi)持續(xù)遞增；
近幾年越級(jí)上訪、進(jìn)京直訴的潮流愈來愈洶涌，各種社會(huì)矛盾正在匯集到中央政府 1。２００３年夏季以后，公共傳媒開始驚呼北京面臨空前的上訪洪峰 2。２００４年前八個(gè)月，僅國家信訪局一家就受理申訴信函近３０萬件（與前年度同比增幅為約１５％）、接待走訪公民近１０萬人次（與前年度同比增幅為約１０１％）。國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰先生把這種分布特點(diǎn)概括為信訪案件的數(shù)量構(gòu)成呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”型 3。但是，國家信訪局行政編制僅１７０名 4，顯而易見，即使所有人都加班加點(diǎn)從事受理信訪的業(yè)務(wù)也仍然不堪重負(fù)。

　　在這樣的背景下考慮對(duì)策或信訪制度改革，人們自然會(huì)提出以下思路：為了緩和上訪潮對(duì)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊、減少業(yè)務(wù)負(fù)荷以及未決案件的積壓，首先應(yīng)該限制集體上訪和越級(jí)上訪，同時(shí)整頓基層信訪機(jī)構(gòu)，力爭(zhēng)就地解決問題，為此還需要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)、責(zé)任制以及督促系統(tǒng)。自２００５年５月１日開始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關(guān)系的再次確認(rèn)和更具體的表現(xiàn)。

　　例如，新的信訪條例規(guī)定采取走訪形式的申訴只能對(duì)具有處理權(quán)限的本級(jí)或上一級(jí)機(jī)關(guān)提出，不得越級(jí)上訪，按照一事不再理的原則也不得重復(fù)走訪（第１６條）；
走訪的人數(shù)或者代表人數(shù)均不得超過５人（第１８條）；
為了縮小走訪比率，鼓勵(lì)以信函、傳真以及電子郵件形式進(jìn)行申訴，并建立全國信訪信息系統(tǒng)（第９條、第１１條、第１７條）；
信訪工作堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)與主管單位負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則以及依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則（第４條）；
建立信訪工作責(zé)任制并把有關(guān)活動(dòng)績(jī)效納入公務(wù)員考核體系（第７條）；
使信訪與各種解紛機(jī)制直接聯(lián)系（第１３條）；
有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)也有責(zé)任督促相應(yīng)機(jī)關(guān)執(zhí)行并可以對(duì)失職人員提出給予行政處分的建議（第３２條、第３８條），等等。歸根結(jié)底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數(shù)量“金字塔”再顛倒過來，對(duì)信訪實(shí)現(xiàn)屬地管理、逐級(jí)化解。

　　以上規(guī)定能否見效并開辟信訪工作的新局面，需要由５月１日以后的實(shí)踐來檢驗(yàn)。但結(jié)合過去的經(jīng)驗(yàn)來分析制度設(shè)計(jì)方案，顯然還存在一些疑問有待解答。

　　二 信訪制度的出發(fā)點(diǎn)：通過直訴察民意

　　既存的規(guī)范和話語都表明，信訪包括行政監(jiān)察與行政上的申訴處理這兩個(gè)方面，兼有薈集社會(huì)信息、掌握民意輿情的效用。本來行政監(jiān)察屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控和凈化機(jī)制，職有專司，主要由監(jiān)察局、審計(jì)廳、紀(jì)律檢查委員會(huì)、公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。而信訪的行政監(jiān)察功能，是以憲法關(guān)于公民通過申訴，控告以及檢舉行使人民監(jiān)督權(quán)的條款為根據(jù)的，與其他職能部門的活動(dòng)方式具有不同的宗旨，著眼點(diǎn)在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想。關(guān)于信訪制度的初期文獻(xiàn)明確指出：

　　“對(duì)人民所提出的意見和問題，凡本機(jī)關(guān)能辦理的，必須及時(shí)辦理。需要轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門辦理的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。如系上級(jí)機(jī)關(guān)交辦者，應(yīng)及時(shí)辦理，并于辦理后將結(jié)果回報(bào)；
若有特殊情況不能及時(shí)處理，亦應(yīng)告知來信本人及原交機(jī)關(guān)”5。

　　不言而喻，當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)基本上以越級(jí)信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結(jié)以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯(lián)系，其原理與傳統(tǒng)的行政司法體制中的越級(jí)申訴、進(jìn)京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國學(xué)者歐中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中國近世的“告御狀”現(xiàn)象的法制史研究論文中所分析的那樣：

　　“作為國家秩序出現(xiàn)嚴(yán)重缺陷的征兆，京控是有關(guān)社會(huì)運(yùn)行信息的異常豐富的 來源，這已為從縣官到皇帝等所有涉及者所充分認(rèn)識(shí)。從這個(gè)意義上說，京控與監(jiān)察彈劾在功能上是互相配合的。對(duì)于作為宇宙和諧的最高捍衛(wèi)者的皇帝而言，上訴之所以重要，不僅是因?yàn)樗鼈冇兄诰S護(hù)這種和諧。通過制止無辜者受罰，確保非法行為得以適當(dāng)糾正，京控的啟示作用便立即發(fā)揮出來”6。

　　可見下情上達(dá)、上行下效是從京控到信訪的各種制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值。在這樣的涵義脈絡(luò)中，為了維持和加強(qiáng)中央集權(quán)的管理方式，越級(jí)陳情、上告乃至直訴本來是應(yīng)該受到鼓勵(lì)的。何況尋找不同門徑去訴苦申冤求解決的過程本身也是一種宣泄方式，因此在理論上，信訪網(wǎng)絡(luò)的“路路通”結(jié)構(gòu)可以避免民怨郁結(jié)、不滿逐步累積成為爆炸性的破壞力量。如果片面限制上訪，則有可能堵塞傳達(dá)信息和指令的渠道，也會(huì)在中下層官僚自行其事、互相結(jié)托之余使中央政府面臨基礎(chǔ)失控的危機(jī)。但是，在另一方面，如果大多數(shù)訴求都涌到中央，而不能在地方各級(jí)機(jī)構(gòu)得到妥善處理，那不僅有違初衷，也超出上層專職部門的負(fù)荷能力，還意味著信訪制度甚至統(tǒng)治秩序整體正面臨基礎(chǔ)空虛的危機(jī)。

　　三 全國信息系統(tǒng)和責(zé)任制的局限性

　　為什么會(huì)出現(xiàn)這種事態(tài)？從信訪者的角度來看，主要起因于群眾對(duì)中下級(jí)機(jī)構(gòu)的不信任以及借助“上旨”加強(qiáng)自己相對(duì)于下級(jí)官僚或強(qiáng)勢(shì)群體的談判地位的策略。從受理信訪者的角度來看，主要起因于缺乏實(shí)權(quán)的無力感以及規(guī)避纏訟、推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)。針對(duì)上述癥結(jié)，新的信訪條例采取了以下兩項(xiàng)基本舉措。

　　第一、建立全國信訪信息系統(tǒng)，鼓勵(lì)以電子郵件等書面方式的申訴，以數(shù)碼技術(shù)等新式通訊手段來疏通信訪渠道。在理想狀態(tài)中，這個(gè)系統(tǒng)可以保持信訪相對(duì)于其他救濟(jì)制度的最大優(yōu)點(diǎn)――成本低廉、立案便捷，也可以通過聯(lián)網(wǎng)和查閱的技術(shù)性安排使中央政府收集基層信息的能力不至于因就地解決問題的規(guī)定而削弱，還可以對(duì)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的處理申訴的績(jī)效進(jìn)行觀測(cè)和追蹤管理�？梢哉f，全國信訪信息系統(tǒng)的構(gòu)想與邊沁（Jeremy Bentham）設(shè)計(jì)、福柯（Michel Foucault）深入考察過的環(huán)視監(jiān)督裝置（Panopticon）頗有些類似之處，即借助中央塔樓的可移動(dòng)性視線不可遮擋和不可預(yù)測(cè)的掃射，造成對(duì)那些處于一覽無遺境地的周圍各級(jí)單位內(nèi)活動(dòng)的威懾效果，甚至建構(gòu)起某種特殊的權(quán)力關(guān)系，即使在無人操作條件下也能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化控制 7。

　　第二、在一定程度上賦予各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)以解決問題的實(shí)權(quán)，并建立相應(yīng)的責(zé)任制，完善辦理和督辦的程序，改變只轉(zhuǎn)不辦、效率低下的狀態(tài)。例如信訪條例第２８條規(guī)定信訪工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)妥善處理申訴事項(xiàng)，不得推諉、敷衍和拖延；
第３１條規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪案件可以舉行公開聽證；
第３２條規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)在作出決定后應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)方面執(zhí)行；
第３４條和第３５條規(guī)定信訪人對(duì)處理決定不服可以向原辦理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查，如果對(duì)復(fù)查意見仍有不服，可以向上一級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核，如果對(duì)復(fù)核意見仍有不服按照一事不再理的原則終結(jié)信訪程序。

　　但由于前提條件的制約，這兩項(xiàng)措施其實(shí)很難貫徹到底�！靶旁L”這一概念的本意是指人民群眾通過信函或面談等方式向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位提出批評(píng)、建議、申訴以及要求，屬于人民對(duì)行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行民主監(jiān)督的一種權(quán)利。而處理來信來訪的作業(yè)則被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀(jì)現(xiàn)象、提高各種職能活動(dòng)的效率的行政性工作 8。新的信訪條例第２條和第３條繼續(xù)堅(jiān)持這樣的定義。既然信訪在實(shí)質(zhì)上不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的訴權(quán)，受理不受理取決于信訪機(jī)構(gòu)的酌情判斷，如何決定也在很大程度上屬于自由裁量權(quán)的范疇，那么環(huán)視監(jiān)督和嚴(yán)格責(zé)任都因缺乏明確的事先標(biāo)準(zhǔn)而很容易流于形式，甚至反倒會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)互相推諉以逃避對(duì)決定后果的責(zé)任的偏向。

　　另外，在加強(qiáng)責(zé)任制之際，信訪機(jī)構(gòu)與其他部門之間的權(quán)限關(guān)系還有待明確。如果信訪機(jī)構(gòu)的主要功能是反映群眾的分散性陳情以及新的權(quán)利訴求，那么它其實(shí)不必直接解決問題，只要向其他行政監(jiān)察部門或主管部門轉(zhuǎn)交案件并進(jìn)行督促即可。但在這種場(chǎng)合最重要的是它必須有足夠的權(quán)威或者多樣化的手段去施加壓力，使應(yīng)該負(fù)責(zé)的團(tuán)體或個(gè)人不敢違抗或懈怠。如果信訪局的活動(dòng)方式與其他行政監(jiān)察組織相比較沒有明顯的不同，那么它就純屬疊床架屋之余的累贅了，導(dǎo)致其他部門無法解決問題的因素也同樣會(huì)束縛信訪機(jī)構(gòu)的手腳。但如果堅(jiān)持要讓信訪機(jī)構(gòu)在其他行政監(jiān)督部門之外直接處理申訴，那么為了避免重復(fù)勞動(dòng)、重復(fù)受挫的不合理性，它只有另行發(fā)揮超越于所有行政機(jī)關(guān)的上級(jí)審或者最高復(fù)議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督功能，并且必須有條件擺脫那些導(dǎo)致地方政府、其他監(jiān)察部門以及司法機(jī)關(guān)無法妥善解決問題的各種障礙。

　　四 關(guān)鍵在于獨(dú)立調(diào)查以及基于民意的外部監(jiān)督

　　綜上所述，在中國現(xiàn)行體制下，信訪機(jī)構(gòu)要有所作為就必須打破行政內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。為此可以進(jìn)一步動(dòng)員的權(quán)威資源不外乎公眾傳媒的輿論壓力和人大常委會(huì)的權(quán)力，兩者都以民意為基礎(chǔ)，符合建立信訪制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政監(jiān)察部門處理同一事項(xiàng)的覆轍。由此可見中國信訪機(jī)構(gòu)改革的基本方向或出路應(yīng)該是對(duì)行政權(quán)的民主監(jiān)控。如果同意這樣的判斷，那么不妨借鑒北歐議會(huì)型申訴專員（Ombudsman）制度的成功經(jīng)驗(yàn)，以縮短試錯(cuò)過程、節(jié)約創(chuàng)新成本。

　　眾所周知，“申訴專員”制度起源于１８０９年瑞典憲法規(guī)定的“司法申訴專員（Justitieombudsman，簡(jiǎn)稱ＪＯ）”。按照有關(guān)法律規(guī)定，ＪＯ以各黨派承認(rèn)和議會(huì)全場(chǎng)一致通過的方式從有資格擔(dān)任最高法院或者最高行政法院法官的人士中選任，以維護(hù)公民的自由和權(quán)利為使命。ＪＯ的任期為４年，可以連任且沒有退休年齡上的限制，但每年必須向議會(huì)提出年度報(bào)告并接受審查，不能獲得議會(huì)信任的ＪＯ得以投票過半數(shù)的表決結(jié)果被免職。首席ＪＯ雖然有權(quán)決定處理申訴活動(dòng)的基本方針，卻不能干涉其他ＪＯ的具體工作，每位ＪＯ都分別單獨(dú)行使職權(quán)。ＪＯ事務(wù)所除申訴專員外還擁有大量輔助性職員，其中多數(shù)是律師。事務(wù)所完全獨(dú)立于政府以及其他行政部門，預(yù)算也不經(jīng)過財(cái)政部而直接由議會(huì)撥出�？� 9。

　　在這樣的制度設(shè)計(jì)中，申訴專員由議會(huì)選任并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但卻獨(dú)立于議會(huì)；
一旦開始調(diào)查活動(dòng)，議會(huì)和議員都一概不許介入�？偟膩碚f，申訴專員的活動(dòng)方式類似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，申訴專員本身沒有撤銷行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所作出的決定的權(quán)限，只能通過調(diào)查報(bào)告、建議等方式進(jìn)行間接的監(jiān)控和矯正，因此歸根結(jié)底還是進(jìn)行一種非司法性監(jiān)察（scruting）。申訴專員權(quán)力的實(shí)效主要由（１）高度的權(quán)威性以及完全獨(dú)立的地位、（２）議會(huì)對(duì)政府部門的質(zhì)詢和問責(zé)、（３）通過公眾傳媒公布調(diào)查記錄這三種要素來擔(dān)保。

　　隨著行政權(quán)的過度擴(kuò)張成為世界性問題，許多國家都開始研究并引進(jìn)北歐的申訴專員制度，以保護(hù)公民權(quán)利不受政府權(quán)力的侵害。即使在已經(jīng)建立行政型申訴處理系統(tǒng)的地方，也按照民意監(jiān)控的原理從事改革，把科層制邏輯與代議制邏輯聯(lián)系在一起并進(jìn)行重構(gòu)。例如日本政府在１９５５年建立了附屬于總務(wù)廳的、與“行政監(jiān)察”并列的“行政咨詢”機(jī)構(gòu)來處理公民的申訴之后，從１９８０年起又另行設(shè)置“申訴專員制度研究會(huì)”，致力于構(gòu)思把現(xiàn)有的行政咨詢機(jī)構(gòu)與申訴專員結(jié)合起來的具體方案。雖然迄今尚未導(dǎo)入全國性的申訴委員制度，但在１９９０年代，各地方自治體已經(jīng)紛紛著手選任“綜合性申訴專員”以及限于特定領(lǐng)域或?qū)ｎ}（例如消費(fèi)者權(quán)益、公平交易、醫(yī)療服務(wù)、個(gè)人隱私、福利、警察）的“特殊性申訴專員”。尤其值得注意的是，在“公家”申訴專員之外，還出現(xiàn)了各種由公民任意組織的、以監(jiān)督和改善行政為目的的“私人性”申訴委員或“民間申訴委員”10。

　　即使在被當(dāng)做行政型申訴處理系統(tǒng)的典型的法國，盡管所謂“行政中介人”職務(wù)的不是議會(huì)授予，而是來自政府的任命，被定位成采取自由立場(chǎng)在公民與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行斡旋和調(diào)解的公務(wù)員 11，但公民個(gè)人還是不得直接向行政中介人申訴，而必須首先向議員陳情，只有通過議員才能向行政中介人申訴。由于公民對(duì)議員轉(zhuǎn)交申訴的不便之處略有微詞，所以還需要在各地設(shè)立聯(lián)絡(luò)員提供方便，因此聯(lián)絡(luò)員實(shí)際上就成為議員與申訴專員之間的中介。這樣的制度安排使公民與行政機(jī)關(guān)形成了正式的雙重中介，議員發(fā)揮著在過濾申訴案件的同時(shí)監(jiān)督行政中介人活動(dòng)的作用。在某種意義上也可以把行政中介人理解為行政監(jiān)察活動(dòng)與議會(huì)監(jiān)督功能的一個(gè)制度化的接點(diǎn)，他不能以職權(quán)開展調(diào)查，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而僅僅受理議員提出的申訴。行政中介人如果通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)申訴理由屬實(shí)，可以按照衡平的原則提出救濟(jì)或者改正的勸告，其內(nèi)容不必拘泥于法律的明文規(guī)定。也就是說，行政型的申訴專員享有對(duì)立法權(quán)進(jìn)行微調(diào)的特權(quán)，這是其他國家所沒有的最大特征 12。

　　不言而喻，中國的情形與歐美各國相比有許多差異，因此我們不能簡(jiǎn)單套用議會(huì)型申訴委員的制度設(shè)計(jì)。但根據(jù)各國實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)以及具有普遍性的基本原理，可以說改變信訪制度頹勢(shì)的一個(gè)根本前提應(yīng)該是重新定義國家信訪局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門、審計(jì)部門之間的分工合作關(guān)系，確保信訪機(jī)構(gòu)具有卓然獨(dú)立的地位和權(quán)威性。為此，有必要規(guī)定國家信訪局的調(diào)查權(quán)可以涉及任何行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)，在調(diào)查過程中不受任何其他機(jī)關(guān)干預(yù)；
其調(diào)查報(bào)告以及對(duì)有關(guān)涉案機(jī)關(guān)的勸告和意見應(yīng)該采取文件以及新聞等方式公布，特別是應(yīng)該借助公眾傳媒的力量加強(qiáng)監(jiān)督；
國家信訪局可以代上訪者提起違憲審查的請(qǐng)求，即擔(dān)任憲法訴訟的代理人。對(duì)于一些專業(yè)性問題（例如社會(huì)福利保障、金融證券、拆遷、攤派），可以在有關(guān)部門設(shè)立特別信訪機(jī)構(gòu)。另外還應(yīng)該借助律師以及民間團(tuán)體的力量來減少信訪機(jī)構(gòu)在維權(quán)方面的制度成本�？傊�，只有在滿足以上條件后，中國的信訪制度改革才能真正見效。

　�。ǎ玻埃埃的辏翟拢等粘醺�，載《二十一世紀(jì)》總８９期）

　　注釋：

　　1 參閱肖唐鏢“二十年來大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況”《二十一世紀(jì)》２００３年４月號(hào)、于建嶸“中國信訪制度批判”《中國改革（綜合版）》２００５年第２期。

　　2 據(jù)《瞭望東方周刊》２００３年總第４期專題報(bào)道。

　　3 曹康泰“《信訪條例》的指導(dǎo)思想、主要原則和制度”，見汪永清、呂錫偉（編）《信訪條例釋義》（中國法制出版社，２００５年）２頁。

　　4 據(jù)國務(wù)院辦公廳２０００年２月１３日通知的《國家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（廳字〔2000〕第５號(hào)）。

　　5 “政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定（１９５１年６月７日發(fā)布）”，國務(wù)院法制局（編）《中國人民共和國現(xiàn)行法規(guī)匯編·１９４９－１９８５（政法卷·軍事及其他卷）》（人民出版社，１９８７年）３９３頁。

　　6 歐中坦“千方百計(jì)上京城：清朝的京控”（謝鵬程譯），高道蘊(yùn)、高鴻鈞、賀衛(wèi)方（合編）《美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)》（中國政法大學(xué)出版社，１９９４年）４７３頁。

　　7 參閱《規(guī)訓(xùn)與懲罰――監(jiān)獄的誕生》（劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，三聯(lián)書店，１９９９年）第三部第３章。

　　8 詳見本書編寫祖（編）《信訪·舉報(bào)·申訴必備》（中國政法大學(xué)出版社，１９９０年）、刁杰成《人民信訪史略》（北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社、１９９６年）。關(guān)于信訪機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作和技法，參閱應(yīng)星《大河移民上訪的故事》（三聯(lián)書店，２００１年）。

　　9 Cf. Donald C. Rowat, The Ombudsman Plan: Essays on the Worldwide Spread of an Idea (McClelland and Stewart Limited, 1973)、弗蘭克·斯逖悉（Frank A. Stacey）《申訴專員的制度與功能――世界十國的比較研究》（宇都宮深志＝砂田一郎監(jiān)譯，東海大學(xué)出版社，１９８０年）、日本眾議院各國議會(huì)制度暨政治經(jīng)濟(jì)調(diào)查議員團(tuán)“關(guān)于瑞典的申訴專員制度”《眾議院各國議會(huì)制度暨政治經(jīng)濟(jì)調(diào)查議員團(tuán)報(bào)告書》（１９８０年）。

　　10 詳見林修三“關(guān)于日本的申訴專員制度的設(shè)想”《法律時(shí)報(bào)臨時(shí)增刊》（１９８１年）、小林節(jié)“日本的行政咨詢制度與申訴專員”《法律家》第１０５４號(hào)（１９９４年）、園部逸夫、枝根茂《申訴專員法（新版）》（弘文堂，１９９７年）、矢野輝雄《市民申訴專員活動(dòng)手冊(cè)》（東方出版，２０００年）、林屋禮二《申訴專員制度――日本的行政和公家申訴專員》（巖波書店，２００２年）。

　　11 這種行政型申訴專員由總統(tǒng)根據(jù)內(nèi)閣決議、以政令方式任命的，主要任務(wù)是糾正行政失誤，但也有權(quán)基于衡平的考慮提出改善申訴人處境的具體建議以及勸告修改有關(guān)法規(guī)。根據(jù)１９７３年頒布的“關(guān)于設(shè)置行政中介人的法律”， 行政中介人只有一位，任期６年，不得連任；
有５０名左右的職員以及分布在全國各地的１３０名聯(lián)絡(luò)員（州縣代表）專門輔助其活動(dòng)。作為行政中介人的申訴專員一旦就任則享有完全獨(dú)立的地位，既不對(duì)政府負(fù)責(zé)也不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，更不接受任何人的指令。

　　12 法國的情形，詳見山內(nèi)和夫“法蘭西的申訴專員制度及其活動(dòng)”《行動(dòng)科學(xué)研究》１３卷１號(hào)（１９７９年）。

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