據(jù)媒體報道，北京市計劃投資3000億元籌辦2008年奧運會，而這個城市2001年地方財政規(guī)模僅為450億元左右，于是發(fā)行“奧運債券”便被提上了議事日程。然而，此項計劃卻未能獲得批準，這3000億最終出自何處尚不得而知。

　　事情雖未辦成，但城市政府究竟應不應該發(fā)行公債以及城市公債的法理性等一些“老調”又被“重談”，這一次，似乎使人們難以再次回避城市公債問題。

　　何為“城市公債”

　　城市公債是城市政府依據(jù)借貸原則，從社會上吸取資金來滿足城市公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。

　　隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，許多城市居民直接相關的公益事業(yè)不斷擴展，城市政府支出規(guī)模也隨之擴大。特別是城市政府往往面臨一些臨時性的巨額支出，而這些支出又往往超過該年度正常的財政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為城市政府籌措建設資金、緩解財政資金供需矛盾的一種有效方式。事實上，這也完全符合公共產(chǎn)品的受益原則，因為城市基礎設施建設的行政效果是可以延續(xù)至將來的，以后年度的居民也能分享到。所以，以借債形式籌集所需資金，用以后年度的財政收入來償債，實際上就是以后年度的居民負擔其應負擔的部分。

　　我國《預算法》第28條規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務�！狈呻m作如此規(guī)定，但我國城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市政府職能的完善已在客觀上提出了發(fā)行城市公債的問題，并且我國發(fā)行城市公債的各項條件亦已成熟，因此，可以預見，城市公債將在不遠的將來成為我國城市政府財政收入體系中的一個組成部分。

　　中央“轉借”非長策

　　我國城市政府無權發(fā)行公債，與目前我國實行的分稅制財政體制不相適應，會極大地制約我國城市政府職能的實現(xiàn)和城市經(jīng)濟的發(fā)展。

　　發(fā)行城市公債是完善分稅制，落實城市政府應有財權的需要。城市政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權是規(guī)范的分稅制下各級政府應有的財權。這是幾乎所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。

　　我國已初步建立起劃分事權、財權、稅收權的分級財政體制，賦予城市政府舉債也是必然的。從我國財政運行的現(xiàn)實矛盾看，城市政府缺乏籌集資金的權力，但它卻面臨艱巨的基礎設施建設任務。按照市場經(jīng)濟條件下政府職能的規(guī)范，這些建設都是應當由各級政府提供的公共產(chǎn)品，是地方財政份內的事。然而，由于目前我國各級政府間事權劃分不清，財政職能不明確，特別是普遍性的財力匱乏，各級地方政府基本無力提供這些公共產(chǎn)品。有的無可奈何地繼續(xù)“欠賬”，有的則不切實際地“把公共產(chǎn)品推向市場”。此乃中國經(jīng)濟轉軌時期典型的財政職能缺位現(xiàn)象。當城市政府在現(xiàn)有體制下難以通過努力解決自身的財力問題時，就應通過舉債籌集必要的建設資金。

　　我國財政面臨的困境主要是：財政職能弱化，嚴重缺位；
各級財政財力拮據(jù)，收支矛盾尖銳化；
債務負擔沉重，而且全部由中央財政承擔。擺脫財政困境的有效辦法之一，應是逐步建立地方公債制度，允許城市財政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設的資金來源，讓財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務負擔壓力，真正實現(xiàn)城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府發(fā)行特殊公債，再轉借給地方政府的辦法(如近年中央政府將部分特殊公債轉借給地方政府)，實屬無奈之舉，非長久之策。

　　“多元化融資”的實質

　　城市政府投資對城市經(jīng)濟發(fā)展歷來具有重要作用。在市場經(jīng)濟條件下，城市政府投資主要用于城市基礎建設方面，資金的需要量是巨大的。然而，隨著市場化進程的加快和金融體制改革的深化，城市政府對銀行資金投放方向的約束力已經(jīng)很小，其資金的唯一來源是財政收入。雖然城市政府的財政收入在逐年增長，但其負擔壓力遠遠超過這一增長量。在企業(yè)改制中，原由企業(yè)承擔的社會責任也要交給城市政府。城市政府由于轉移支付沉重，不可能拿出很多資金投向城市公用事業(yè)和基礎建設。如果允許城市政府用發(fā)債的方式籌集資金，加快基礎設施建設，既可解決建設資金不足的矛盾，又可給城市各項事業(yè)帶來繁榮，創(chuàng)造新的投資機會與就業(yè)機會，并且為日后城市政府收入的增加，城市財政步入良性循環(huán)軌道打下基礎。

　　目前，我國債券市場仍處于發(fā)展的初期階段，屬于一個年輕的市場體系，特別是債券市場融資方面仍存在不少的問題。在政府債券方面，未來幾年，中央財政將面臨嚴峻的償債壓力。1988年以后中央財政的國債規(guī)模持續(xù)猛增便可證明。另一方面，有效投入占中央政府債務收入的比率很小。1997年中央政府的債務還本付息高達1957億元，而當年發(fā)行的國債總額為2457億元，其差額僅為500億元，與當年的財政赤字相當，因此，實際用于建設性投資的余額很小。1998年雖增發(fā)1000億元國債，但占全年債務收入的比率仍僅為20%左右。

　　我國政府債券發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。此外，實行“分稅制”后，收入主體、投資主體的兩級體制已經(jīng)建立，但顧慮于地方政府的管理經(jīng)驗和約束力不夠而未能及時實現(xiàn)融資主體中央和地方的分離，致使中央政府債務負擔加大，負重前行。城市政府雖無債一身輕，但城市公用事業(yè)和基礎設施建設資金嚴重不足，實際上限制了城市的發(fā)展。

　　雖然不允許城市政府發(fā)行公債，但城市政府已經(jīng)自覺不自覺、明里暗里、直接或間接地借了大量債務，名曰“多元化融資”。政府應做的事，財政無能為力、只好“正道不通走邪道”。城市政府不得不以各類公司、基金的名義，“合法”融資，或者以各種集資、攤派等手段“合理”借錢�；A設施和公用事業(yè)建設項目盡管有些可以通過市場運作，收回投資，但絕大部分是經(jīng)濟效益不明顯的。而這些所謂的融資借款項目，不管是否經(jīng)由財政部門簽字擔保，其最終的責任承擔者必然是城市財政。于是，就造成政府顯性和隱性借債劇增、債務管理失控的局面，成為政府爆發(fā)債務危機，乃至引起國家財政危機的潛在因素。

　　目前城市政府暗中舉債的做法，逃避了中央政府和城市人大的監(jiān)督管理。在毫無約束的條件下，城市政府官員追逐“政績”的短期行為，造成濫用權力大肆借債的惡果。到底我國城市政府共有多少負債，沒有任何一個部門能說清楚。包括城市政府、公用企事業(yè)單位借債在內的“民間隱性債務”，長期逃離于中央政府的統(tǒng)計和監(jiān)管，成為誘發(fā)國家債務危機、金融危機的重要因素。這一點，已被韓國、馬來西亞等亞洲國家金融危機的事實所證明。

　　“城市公債”條件已趨成熟

　　筆者認為，全面清理、整頓、規(guī)范城市政府融資已刻不容緩。從長遠看，行之有效的辦法就是：按照市場經(jīng)濟體制的客觀要求，逐步建立規(guī)范的城市政府公債制度，允許城市財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集城市公用事業(yè)發(fā)展資金，以取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“政府融資”。

　　我國城市政府發(fā)行公債的條件已趨成熟：

　　一是已具備良好的資本市場基礎，無論在債券種類上還是在發(fā)行機構上，基本的骨架已形成；

　　二是資金充足。巨大的閑散資金和龐大的市場間歇資金追逐于數(shù)量有限的債券，使近年的債券價格出現(xiàn)了良好的升勢；

　　三是當前宏觀經(jīng)濟形勢的需要。市場疲軟，有效需求不足，已成為制約我國經(jīng)濟增長的嚴重問題，對GDP產(chǎn)生貢獻的三大需求中消費需求和出口需求的增長難度很大。政府力求通過增加投資需求促進經(jīng)濟回升，實行積極的財政政策已到第四個年頭。發(fā)行城市公債完全符合當前經(jīng)濟形勢的需要；

　　四是經(jīng)驗具備。中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務的經(jīng)驗。特別是東南亞國家金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能。這為城市政府發(fā)行和管理城市公債打下了基礎；

　　五是居民響應。城市公債可以說是一種“銀邊債券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信譽。而且，由于城市債券建設項目往往與居民切身利益相關，其發(fā)行和推銷更能得到當?shù)貑挝缓途用耥憫c支持。在資信度上居于中央國債與國有企業(yè)債券之間的城市債券，作為一個新的投資品種和手段，為城市投資單位和居民個人提供了新的投資機會，必將受到投資者的歡迎。

　　期待“奧運債券”面世

　　有人提出，我國發(fā)行城市公債可能會帶來這樣一些負面效應，一是可能會引起貨幣失控；
二是城市政府的償債能力得不到保證，容易引發(fā)債務危機；
三是貨幣的無區(qū)域流動可能會導致地區(qū)差異加大。

　　實際上，發(fā)行城市公債與貨幣總量是否失控并沒有直接聯(lián)系。中央政府制定每年的市政債券額度，城市政府向中央申請配額，在規(guī)模控制、審批嚴格的情況下，城市政府公債不但不會引起貨幣失控，反而會起到執(zhí)行中央政府宏觀調控貨幣政策的作用。由于實行了嚴格的審批制度，城市政府的信用風險會大大降低。國外的經(jīng)驗表明，城市政府發(fā)行公債需具備一些條件：如當?shù)亟?jīng)濟水平較高、城市政府具有一定財政實力、地方官員廉潔等。

　　同樣，擔心城市公債會導致地區(qū)間的差距加大，也是沒有必要的。首先，城市公債的收益率理論上高于國債，但低于公司債券和股票。制約債券市場發(fā)展的重要因素還是認識和心理問題�！盁o債一身輕”，這可能是中國人的處世格言。“兒子債，老子還”的傳統(tǒng)觀念給城市政府“吃財政飯”提供了舒適的溫床。然而，在城市不負債背景下產(chǎn)生的必然是城市政府負債意識的短缺，沒有負債意識的城市政府自然也就沒有還債的壓力和動力。

　　我國政府至今尚未出臺允許發(fā)行城市政府公債的決策，原因是多方面的。要迎來城市政府公債的出臺，看來還有許多問題需要解決。

　　筆者相信北京市的“奧運債券”最終將獲得批準得以發(fā)行，理由還有一條：奧運是北京申請下來的，舉辦責任理應屬于北京市政府和人民，讓北京自己想辦法，應當?shù)摹?/p>

　　(本文原載《南風窗》2002年6月上)

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