摘要：人們對(duì)政治改革目標(biāo)選擇和政策方案的設(shè)計(jì)出于不同的目的和考慮。政策選擇過程充斥著各方的政治互動(dòng)和博弈。然而，互動(dòng)和博弈的各方所擁有的正當(dāng)性、影響力和權(quán)威性不可能是均等的。占主導(dǎo)的一方往往可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)的政治資源來領(lǐng)導(dǎo)政治改革的方向和決定改革政策的選擇，并將其政策偏好和現(xiàn)實(shí)的政治需要轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)性的政策和行動(dòng)。在中國現(xiàn)行的政治體制中，中國共產(chǎn)黨和黨的中央領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)際上是政治改革過程中始終如一的主導(dǎo)者。為了維護(hù)政治改革的主導(dǎo)權(quán)和改革政策的穩(wěn)定實(shí)施，中央領(lǐng)導(dǎo)層在面對(duì)諸多不確定性的情況下，選擇了一條漸進(jìn)式政治改革的道路。

　　中國政治體制改革的初始動(dòng)力和目標(biāo)設(shè)置對(duì)中國政治改革的政策選擇起著重要的作用。改革動(dòng)力的來源決定改革目標(biāo)的設(shè)定，目標(biāo)設(shè)置則規(guī)定著政策選擇的標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)而決定政策選擇的內(nèi)容。影響政治改革目標(biāo)設(shè)定的推動(dòng)力因素來自不同的層面和多種行為主體，分析這些因素和行為主體在改革政策選擇中的地位和相互關(guān)系，可以幫助我們理解政治改革政策過程中可能存在的邏輯關(guān)系。

　　政治改革政策選擇的三大變量關(guān)系

　　如果從中國政治改革的政策過程分析改革政策的選擇、制定與實(shí)施過程中存在的某種邏輯、規(guī)則和特點(diǎn)，那么，有兩個(gè)彼此相關(guān)的基本問題需要首先闡明。這兩個(gè)基本問題對(duì)我們分析探討政治體制改革的實(shí)際運(yùn)行和基本特征具有重要的意義。第一個(gè)問題是，中國政治改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)到底是由什么因素來決定的，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、政府官僚體制因素，還是政治領(lǐng)導(dǎo)層的偏好，誰在這一過程中起著決定性的作用？第二個(gè)問題是，政治改革的目的究竟是什么，是民主、法治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是政治穩(wěn)定，哪個(gè)目的在政治改革政策選擇中最具有根本性？政治改革的目的是政治改革所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期結(jié)果，是政策制定者進(jìn)行政策選擇的基本出發(fā)點(diǎn)，它在很大程度上決定著改革政策選擇的方向和內(nèi)容。政治改革的目的一般是由在政策過程中起決定性作用的政治群體和政治力量來確定的，因?yàn)�，只有具有�?quán)威制定政策和推動(dòng)政策實(shí)施的政治力量，他們的政策偏好和選擇的改革目標(biāo)才能夠成為實(shí)質(zhì)性的。

　　不可否認(rèn)，影響中國政治改革現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的因素來自不同的層面。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素或社會(huì)利益團(tuán)體的偏好、政治運(yùn)行體制或官僚層的偏好以及政治領(lǐng)導(dǎo)層因素和領(lǐng)導(dǎo)人的偏好都對(duì)政治改革目標(biāo)的選擇產(chǎn)生著影響。但是，它們是在不同層次和以不同程度影響政治改革目標(biāo)的選擇。這些影響有的是推動(dòng)型的，有的是阻礙型的，有的則是決定型的，彼此按照某種序列產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系。下面就這三組變量因素進(jìn)行分析。

　　一般而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素作為政治系統(tǒng)的外部環(huán)境，對(duì)公共政策制定起到推進(jìn)的作用。許多美國社會(huì)中心論學(xué)者認(rèn)為，公共政策是社會(huì)上具有不同利益和愿望的團(tuán)體之間沖突的產(chǎn)物，沖突的主要原因之一是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素又很難分開。當(dāng)社會(huì)團(tuán)體間良好的關(guān)系因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展被打破或改變，認(rèn)為利益受到損害的弱勢(shì)團(tuán)體就會(huì)要求政府采取行動(dòng)，保護(hù)他們的利益或建立社會(huì)的公平。在這一過程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的因素對(duì)政策的影響比政治因素更大�；蛘哒f，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了政治系統(tǒng)和政策輸出，發(fā)生在政治系統(tǒng)特點(diǎn)和政策輸出之間的絕大部分聯(lián)系應(yīng)該歸于經(jīng)濟(jì)發(fā)生的影響。[1] 但是，這些分析大多是以政治系統(tǒng)運(yùn)行良好和相對(duì)穩(wěn)定為前提條件的。在這里，前提假設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化所產(chǎn)生的問題僅僅存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面，良好的政治系統(tǒng)可以很好地做出反應(yīng)，通過制定公共政策解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。同時(shí)，社會(huì)中心論者的主要依據(jù)是基于實(shí)證民主理論中社會(huì)制約理論的種種假設(shè)。這些假設(shè)認(rèn)為，政治精英和政府官員的權(quán)力嚴(yán)重依賴于社會(huì)的支持，因?yàn)樯鐣?huì)成員和各種團(tuán)體控制著大量的政治資源。公共政策就是對(duì)擁有絕大部分的有效資源的社會(huì)團(tuán)體的期望、要求和壓力的回應(yīng)。包括政治官員和政府官員在內(nèi)的國家只是一個(gè)虛弱的實(shí)體，國家與社會(huì)不同的政策偏好和自主性往往被忽視或者被低估了。[2] 然而, 當(dāng)政治系統(tǒng)運(yùn)行不佳和處于不穩(wěn)定的變動(dòng)時(shí)期，這種完全理性化的決策實(shí)際上在很大程度上要受到現(xiàn)行政治體制特征和官僚層利益團(tuán)體的制約。

　　政治體制由政治組織和政府機(jī)構(gòu)以及這些組織和機(jī)構(gòu)中的官僚層所構(gòu)成。政治體制與體制中的官僚層作為政治系統(tǒng)的內(nèi)生性因素，對(duì)政治改革政策制定起著制約性的作用。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生并要求政治系統(tǒng)采取政策行動(dòng)的時(shí)候，政治系統(tǒng)可能會(huì)因?yàn)榻M織體制本身的原因而不能夠采取有效的行動(dòng)。不能采取有效行動(dòng)的原因可以來自兩個(gè)方面。第一個(gè)方面，政治體制本身存在著種種組織弊端，如機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力過于集中，官僚主義，行政能力匱乏等。第二個(gè)方面，科層官僚組織擁有自身的利益、價(jià)值和權(quán)力基礎(chǔ)，在政策制定和執(zhí)行中左右政策取向和影響政策實(shí)施結(jié)果，從中謀取私利。這兩種原因都可以造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的失敗，使面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題無法解決，并上升為政治問題。在這種情況下，政治體制本身將成為政治改革的對(duì)象。政治改革政策不同于一般性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不同群體或階層之間的利益關(guān)系，并不直接針對(duì)黨政機(jī)構(gòu)中的科層官僚體制。在完全理性決策的情況下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)應(yīng)該是針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生的原因來設(shè)定，并通過制定相應(yīng)的政策手段解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題和化解社會(huì)沖突。在有效解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題和化解社會(huì)沖突的政策過程中，政治精英和官僚體制可以獨(dú)善其身。而政治改革政策則不一樣，它的政策目標(biāo)一般是針對(duì)現(xiàn)行政治體制的弊端，通過對(duì)體制內(nèi)部的權(quán)力配置和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改善政治體制運(yùn)行的效果。政治體制尤其是黨政機(jī)構(gòu)中的科層官僚體制成為政治改革的主要對(duì)象。

　　由此可見，任何政治改革其矛頭都不同程度的指向政治運(yùn)行體制和官僚體制弊端及其既得利益，因此必然受到政治運(yùn)行體制和官僚層的抵制。這種抵制可以從兩個(gè)層面體現(xiàn)出來。首先，官僚機(jī)構(gòu)可以通過體制性權(quán)力來影響政治改革政策的制定。這種體制性權(quán)力來自兩個(gè)方面，其一，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政策信息的控制。進(jìn)行政治改革的政策決定需要決策者掌握相關(guān)議題的政策信息，而大量的政策信息是通過官僚科層體系收集、處理和傳遞的（在權(quán)威體制下更是如此）。官僚科層機(jī)構(gòu)可以通過對(duì)相關(guān)議題政策信息的取舍來影響或引導(dǎo)決策結(jié)果，使政治改革政策有利于維護(hù)自身利益或利益不受到大的損害。其二，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政治的卷入。在任何政治系中，官僚機(jī)構(gòu)都不是一個(gè)單純的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它們都或多或少地控制著一定的政治資源，并以此影響政治決策。在中國政治系統(tǒng)中，官僚機(jī)構(gòu)和地方領(lǐng)導(dǎo)人與中央最高領(lǐng)導(dǎo)層之間存在著某種特殊的互惠責(zé)任關(guān)系（reciprocal accountability）。[3] 官僚機(jī)構(gòu)和地方的領(lǐng)導(dǎo)人可以通過其在政治系統(tǒng)中的相對(duì)自主地位（如黨政分開原則）和政治資源（如中央機(jī)構(gòu)和地方領(lǐng)導(dǎo)人在中央委員會(huì)的投票權(quán)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)），與政策決定者（政治領(lǐng)導(dǎo)人）就政治改革的具體內(nèi)容討價(jià)還價(jià)，盡可能維護(hù)既得利益不受損害和少受損害。此外，官僚層對(duì)政治改革的抵制還可以從政策執(zhí)行層面體現(xiàn)出來。官僚機(jī)構(gòu)壟斷著絕大多數(shù)的行政資源，可以通過行政執(zhí)行中的消極抵制策略使政策執(zhí)行失敗或產(chǎn)生負(fù)面效果。

　　政治領(lǐng)導(dǎo)人不僅是政治改革重要發(fā)起者，而且也是政治改革政策過程中的最終決策者，他們是政治改革目標(biāo)和策略選擇的決定性因素。在中國，由于長期以來政治權(quán)力和行政權(quán)力高度集中，政治領(lǐng)導(dǎo)層在重大決策中往往具有決定性的作用。從建國后的歷史來看，幾乎所有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題都需要由高度集權(quán)化和等級(jí)化的政治體制來處理，一切重大的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變化也都是以黨的政策的變化為前提的。在權(quán)力高度集中的政治體制下，黨的政策的變化與黨內(nèi)占主導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)人的政策選擇密切相關(guān)。上層政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題和政治體制問題的領(lǐng)悟和認(rèn)識(shí)，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的需求，成為其進(jìn)行政治選擇和采取行動(dòng)的重要依據(jù)。政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治選擇和行動(dòng)進(jìn)而影響政治體制改革的內(nèi)容和進(jìn)程。例如，面對(duì)社會(huì)利益群體的政治訴求, 政治領(lǐng)導(dǎo)人可以選擇一種激進(jìn)的改革方式在短期內(nèi)解決政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制中存在的問題，以維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和黨的權(quán)力壟斷地位。而作為另一種選擇，領(lǐng)導(dǎo)人也可以采用一種漸進(jìn)的政治改革方式，以減輕來自官僚體制的頑強(qiáng)抵制，保障政治改革的部署能夠平穩(wěn)的進(jìn)行。不同的選擇主要來自于政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)面臨問題的認(rèn)知力和現(xiàn)實(shí)的政治需要。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)因素和官僚體制的阻礙因素只有通過領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)知和評(píng)判才可能對(duì)決策選擇產(chǎn)生權(quán)威性影響。

　　在這三組變量因素中，政治領(lǐng)導(dǎo)層因素和領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好對(duì)政治改革的目標(biāo)選擇至關(guān)重要，尤其是當(dāng)官僚體制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益群體的訴求缺乏足夠的體制性回應(yīng)，而社會(huì)利益團(tuán)體也缺乏有效利益整合機(jī)制和系統(tǒng)性參與政策過程的制度保障的情況下更是如此。一般而言，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政治改革的目標(biāo)訴求是要解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題所產(chǎn)生的政治壓力和危機(jī)，保證政治系統(tǒng)能夠持續(xù)的對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配，維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定和領(lǐng)導(dǎo)層的政治權(quán)威。從政策過程的層面來看，中國政治改革是一個(gè)不斷進(jìn)行政策選擇的過程，而進(jìn)行選擇的主體是黨的領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)層。這是因?yàn)樵诟叨燃瘷?quán)和高度等級(jí)化的政治結(jié)構(gòu)中，政治領(lǐng)導(dǎo)人在作重大決定和進(jìn)行政策選擇時(shí)有較高的自主性。

　　利益訴求分散的社會(huì)團(tuán)體在改革初期并不能夠?qū)液暧^政策產(chǎn)生重要影響。即使是在90年代以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化催生了新型的社會(huì)利益團(tuán)體形成，但是，這些形形色色的利益團(tuán)體對(duì)公共政策的影響仍然是有限的，其主要影響僅僅局限于對(duì)地方政府具體的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策層面。[4] 市民社會(huì)理論雖然一度擁有許多的追隨者，這種從國家-社會(huì)關(guān)系的宏觀視角討論中國政治改革議題的研究途徑似乎對(duì)現(xiàn)實(shí)政策選擇不具有任何的解釋力。即便是從國家-社會(huì)宏觀層面上看，政策選擇以及政策的實(shí)施最終可能體現(xiàn)為國家與社會(huì)、以及社會(huì)團(tuán)體之間的利益交換和利益在一定程度上的重新分配，但這并不能說明國家與社會(huì)關(guān)系這樣過于籠統(tǒng)的概念足以解釋中國政治改革的運(yùn)行特點(diǎn)。抽象的國家意志并不能進(jìn)行具體的決策，所謂國家的意志只有在國家機(jī)構(gòu)中以及機(jī)構(gòu)中任職的政治領(lǐng)導(dǎo)人和官員的政策選擇中才能夠得到具體體現(xiàn)。利益分散甚至相互沖突的社會(huì)大眾通過有效的利益整合機(jī)制影響決策主體這樣的構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)，需要許多制度性的先決條件。即使是在多元化的、公共政策決策權(quán)十分分散的所謂自由主義民主型國家，其社會(huì)力量對(duì)國家公共政策的影響力也曾受到西方一些學(xué)者的質(zhì)疑。[5] 在權(quán)威主義的政策過程中，這種情況更是很少發(fā)生。在中國一些特定的公共政策決策過程中，社會(huì)某些有勢(shì)力的特殊利益團(tuán)體對(duì)政府決策發(fā)揮一定影響的情況是存在的，但這種影響是零散的，非系統(tǒng)的和不穩(wěn)定的，不能作為考慮的重要因素（至少在改革的前10年中是如此）。因此，那種認(rèn)為社會(huì)利益群體或市民社會(huì)的利益訴求可以從根本上影響政治改革目的和方向的觀點(diǎn)是過于天真的。

　　官僚體制的制約因素是政治領(lǐng)導(dǎo)人政治改革政策選擇時(shí)必須考慮的重要因素。官僚體制和政治運(yùn)行體制既是政治改革的主要對(duì)象，又是政治領(lǐng)導(dǎo)人推行穩(wěn)妥政治改革必須依靠的組織力量。官僚體制和政治體制在政治改革中的這種雙重角色，迫使政治領(lǐng)導(dǎo)人在改革政策選擇時(shí)必須考慮其政治策略和必要的妥協(xié)，以爭(zhēng)取體制內(nèi)足夠的政治支持，保證政治改革能夠平穩(wěn)的推行。在政治改革復(fù)雜的利益博弈過程中以嫻熟的政治策略和手段贏得足夠的政治支持，是成熟的政治改革領(lǐng)導(dǎo)人必備的個(gè)人條件。這在西方式民主體制和權(quán)威主義體制中都是如此。然而，在權(quán)威主義政治體制中，政治領(lǐng)導(dǎo)人則具有更多的權(quán)力資源和組織手段來強(qiáng)化自己的權(quán)威，以制約官僚體制對(duì)政治改革的抵制。

　　政治改革目標(biāo)和策略設(shè)定

　　不同時(shí)期的改革領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政治體制改革從來就不缺乏明確的目的、具體的任務(wù)和實(shí)踐的動(dòng)力。改革的基本目的和具體任務(wù)主要由中央的改革領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)自身的政治理念和政治現(xiàn)實(shí)的需要來確定。改革的實(shí)踐動(dòng)力則主要是來自于中央和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人為解決面臨的迫切政治問題所采取的現(xiàn)實(shí)努力。在黨和政府的大多數(shù)有關(guān)文獻(xiàn)中，政治改革的議題常常是以政治體制改革的概念來闡述的。在改革的早期，政治體制改革一詞的定義常常較為模糊，其具體內(nèi)涵也時(shí)常有所變化。這種模糊性和變化性，體現(xiàn)了在當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)下黨內(nèi)對(duì)政治改革的性質(zhì)和走向缺乏明確一致的理論認(rèn)識(shí)。改革是在“實(shí)事求是”的思想指導(dǎo)下所采取的務(wù)實(shí)主義的行動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　是在“摸著石頭過河”的方法論指導(dǎo)下的進(jìn)行的不斷探索，以滿足化解危機(jī)保持穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)政治需求。政治體制改革概念的模糊性也體現(xiàn)了政治改革運(yùn)作的實(shí)際需要。政治改革在十一屆三中全會(huì)之后已經(jīng)成為黨內(nèi)長期的基本共識(shí)，但在改革過程中，政治精英在政治改革的具體內(nèi)容和步驟等方面常常會(huì)存在分歧。因此，早期政治體制改革的概念模糊性為政治精英在意識(shí)形態(tài)以及改革的具體方案、步驟和時(shí)機(jī)上的爭(zhēng)論，提供了必要的回旋余地。但是，從鄧小平時(shí)代到江澤民時(shí)代，中國領(lǐng)導(dǎo)層都一致認(rèn)為，政治穩(wěn)定是中國改革順利進(jìn)行的基本前提。沒有政治穩(wěn)定，改革就不法繼續(xù)，已有的改革成果也可能喪失。因此，能否保持政治穩(wěn)定成為改革領(lǐng)導(dǎo)人選擇改革方案、步驟和時(shí)機(jī)的重要考慮因素，保持政治穩(wěn)定一直就是中國領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)政治改革現(xiàn)實(shí)考慮的基礎(chǔ)。

　　中國政治改革的進(jìn)程至少已經(jīng)經(jīng)歷了兩代政治領(lǐng)導(dǎo)人的努力，正在由第三代領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)向前推進(jìn)。政治改革是繼承性的，第一代政治改革領(lǐng)導(dǎo)人的指導(dǎo)思想和策略一直起著主導(dǎo)性的作用。他們所確定的基本方針和選擇的基本策略仍然是后來者熱衷于發(fā)揚(yáng)光大的首選。這一繼承性特征是由中國特有的政治結(jié)構(gòu)以及權(quán)力繼承的方式和性質(zhì)所決定的。對(duì)第一代政治領(lǐng)導(dǎo)人來講，首先，中國的政治改革是政治體制的改革，政治體制改革的最終目的是在維護(hù)基本政治制度的基礎(chǔ)上，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實(shí)的民主。改革不是以西方資本主義的民主制度為藍(lán)本和參照系，而是根據(jù)中國的實(shí)際政治需要所進(jìn)行的政治變革。也就是說，政治體制改革不是要建立西方意義上的全民普選、多黨制和三權(quán)分立的權(quán)力制衡機(jī)制，而是要在不改變現(xiàn)有政治制度的基本性質(zhì)并保持現(xiàn)有憲政制度框架的條件下，對(duì)政治運(yùn)行體制進(jìn)行不斷的調(diào)整。通過改革現(xiàn)有的體制，使其逐步完善，最終能夠“充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)力”。[6] 同時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)人民民主的目的，就是要在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中極大地調(diào)動(dòng)人民的積極性和創(chuàng)造力，以更好的實(shí)現(xiàn)由中央領(lǐng)導(dǎo)人確定的國家發(fā)展目標(biāo)。至于建立什么樣的民主形式，要根據(jù)政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)主義民主體系的理解來確定，而如何建立這樣的民主政治，則要從中國的實(shí)際政治情況來予以實(shí)施。

　　其次，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)，但政治體制改革又不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革的附屬品。根據(jù)鄧小平的政治改革理論，政治體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，使之能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。但中國的政治改革不僅僅是為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還是國家政治制度、政治結(jié)構(gòu)和政策取得合法性的重要手段。一些學(xué)者（尤其是一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家）強(qiáng)調(diào)鄧小平思想中關(guān)于政治改革對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的重要性的論述，但忽視了他關(guān)于政治改革與政治體制合法性的論述，認(rèn)為政治改革的目的主要是解決政治體制滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革問題，以保障經(jīng)濟(jì)的高速度增長。[7] 這種單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來認(rèn)識(shí)政治改革必要性思路是過于片面的。其實(shí)，政治體制合法性一直是鄧小平關(guān)注的問題，他在1987年明確指出，“評(píng)價(jià)一個(gè)國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一看國家政局是否穩(wěn)定；
第二看能否增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；
第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展”。[8] 在這里，鄧小平實(shí)際上提出了政治改革所涉及的三個(gè)層面：政治體制（指在既定政治制度下的政治運(yùn)行體制，1984年黨的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》對(duì)制度和體制作過理論區(qū)分），政治結(jié)構(gòu)和政策。而政治改革的實(shí)際目的就是要取得政治體制的合法性、政治結(jié)構(gòu)的合理性和政策的正當(dāng)性。檢驗(yàn)政治體制的合法性、政治結(jié)構(gòu)的合理性和政策的正當(dāng)性不應(yīng)該以某種浪漫主義的政治觀或意識(shí)形態(tài)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為取向，而是應(yīng)該以客觀的、具體的實(shí)際結(jié)果（政治穩(wěn)定、人民生活水平提高和生產(chǎn)力發(fā)展）為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　其三，政治體制改革應(yīng)該是針對(duì)所面臨的具體問題，并且應(yīng)該講究策略和方法。20世紀(jì)80年代以來，黨所確定的政治體制改革的具體任務(wù)包括五個(gè)基本的方面。這五個(gè)方面是：（1）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系；
（2）建立和完善社會(huì)主義民主和法制，鞏固和發(fā)展人民代表大會(huì)制度；
（3）建立法制化、規(guī)范化、程序化的政府管理體制（包括干部人事管理體制）；
（4）精簡機(jī)構(gòu)，克服官僚主義，提高政府管理水平；
（5）調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。鄧小平政治體制改革的思想包括的內(nèi)容體現(xiàn)了他對(duì)中國政治發(fā)展和政府管理所面臨問題的深刻認(rèn)識(shí)。改革的具體內(nèi)容是他認(rèn)為解決這些問題所必須采取的具體措施。同時(shí)，鄧小平對(duì)中國的政治改革所面臨的困難也有著充分的認(rèn)識(shí)。他首先認(rèn)識(shí)到，改革會(huì)涉及許多人的利益，會(huì)涉及許多黨政機(jī)構(gòu)權(quán)力的再分配，由此會(huì)產(chǎn)生許多的阻力。另外，政治改革的實(shí)施會(huì)涉及許多十分復(fù)雜的事情，往往會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此，任何改革方案都可能帶來不確定的后果，都需要謹(jǐn)慎從事，也就是說，在改革的時(shí)機(jī)、步驟和范圍的選擇方面應(yīng)該講究策略。[9]

　　其四，面對(duì)政治體制改革的種種不確定性，改革應(yīng)該是漸進(jìn)的。中國政治改革從一開始就不是由某種既定理論所指導(dǎo)的。由于鄧小平為首的領(lǐng)導(dǎo)層堅(jiān)持務(wù)實(shí)的改革方針，改革是在對(duì)具體問題提出解決方案（政策）并允許在實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷調(diào)試既定政策的一種漸進(jìn)模式中進(jìn)行的。概括講，中國政治體制改革的特點(diǎn)與其經(jīng)濟(jì)體制改革的特點(diǎn)一樣，就是“摸著石頭過河”，[10] “走一步，看一步”。[11]

　　政治改革的波浪式發(fā)展和預(yù)應(yīng)性延續(xù)

　　中國長達(dá)20多年的政治改革基本上是一個(gè)波浪式發(fā)展和預(yù)應(yīng)性延續(xù)的過程。波浪式發(fā)展的特征表現(xiàn)為在一個(gè)時(shí)期集中出臺(tái)改革政策和大力推動(dòng)政策的實(shí)施，而當(dāng)政策實(shí)施出現(xiàn)非預(yù)料的結(jié)果時(shí)則放慢實(shí)施步伐或調(diào)整政策內(nèi)容。改革政策實(shí)施和調(diào)整的交替進(jìn)行行成波浪式的政治改革運(yùn)行軌跡。而預(yù)應(yīng)性延續(xù)則表現(xiàn)為前一次政治改革方案的實(shí)施及其結(jié)果，實(shí)際上成為下一次改革方案制定和實(shí)施的基礎(chǔ)和鋪墊，政治改革過程中的每一步嘗試和進(jìn)展都彼此相連，形成政治改革整體上的一個(gè)不被中斷的鏈條，從而使點(diǎn)滴的政治改革成果有可能產(chǎn)生有效積累，形成點(diǎn)滴積累的時(shí)空效應(yīng)。

　　第一代務(wù)實(shí)的改革領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政治改革的構(gòu)想基于對(duì)當(dāng)時(shí)政治體制所面臨的問題的認(rèn)識(shí)。在改革初期，這種認(rèn)識(shí)基本上是封閉式的，其認(rèn)識(shí)主要來源于他們所經(jīng)歷過的經(jīng)驗(yàn)。其改革的主觀意愿首先是回復(fù)到“文革”以前的政治體制并使之進(jìn)入制度化軌道，同時(shí)還要調(diào)整體制內(nèi)部的權(quán)力分配，以及放松對(duì)社會(huì)的政治和意識(shí)形態(tài)的過度控制。內(nèi)部權(quán)力分配的調(diào)整及其制度化取得一定的成果，但也受到體制內(nèi)部龐大的官僚利益團(tuán)體的或強(qiáng)或弱的抵制。放松政治和意識(shí)形態(tài)的控制產(chǎn)生了一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為寬松的社會(huì)政治環(huán)境，但也附帶地產(chǎn)生了所謂“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的問題以及保守意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)。面對(duì)政治改革結(jié)果的不確定性和對(duì)政治成本的考慮，政治改革的構(gòu)想和行動(dòng)在對(duì)舊體制進(jìn)行改革和保持穩(wěn)定的兩難困境中不斷地選擇和調(diào)試其方案和行動(dòng)。[12] 在這一過程中，政治改革的思路開始從封閉式的思維方式和政策選擇過度到開放式的思維和制度創(chuàng)新。權(quán)力精英在改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始有選擇地吸收外部世界的經(jīng)驗(yàn)和探索以前沒有經(jīng)歷過的嘗試。中國的政治改革在領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)可能產(chǎn)生的成本效益進(jìn)行權(quán)衡和選擇的過程中循序漸進(jìn)地（有時(shí)是間歇式地）向前推進(jìn)。

　　正是因?yàn)檫@些因素，中國的政治改革過程表現(xiàn)為一種波浪式的漸進(jìn)模式，即在合適的時(shí)候大膽地推動(dòng)被認(rèn)為是必要的改革方案，但當(dāng)改革取得進(jìn)展同時(shí)出現(xiàn)不穩(wěn)定的因素時(shí)收縮改革的范圍，等待下一次時(shí)機(jī)的來臨。在經(jīng)歷了八十年代中期的“學(xué)潮”和八九年政治風(fēng)波之后，政治改革的步驟顯得更加的小心翼翼。進(jìn)入九十年代以后，隨著體制制度化程度的增強(qiáng)，意識(shí)形態(tài)作用的弱化和領(lǐng)導(dǎo)層的代際轉(zhuǎn)換，第二代改革領(lǐng)導(dǎo)人在政治改革和穩(wěn)定的兩難選擇中更傾向于以制度化的和理性化的方式，而不是以意識(shí)形態(tài)和政治運(yùn)動(dòng)的方式，來化解影響政治穩(wěn)定的社會(huì)政治因素，從而為進(jìn)一步改革創(chuàng)造機(jī)會(huì)，培育改革的政治環(huán)境，維持改革政策實(shí)施的繼承性和連續(xù)性。尤其是進(jìn)入九十年代中期，政治改革所處的社會(huì)環(huán)境和面臨的問題都已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。人們思想觀念的進(jìn)一步開放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化趨勢(shì)，以及前期政治經(jīng)濟(jì)改革所帶來的新的社會(huì)和政治問題，迫使新的改革領(lǐng)導(dǎo)層不但要繼續(xù)處理漸進(jìn)改革存在的遺留問題，而且還必須面對(duì)新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。這些新的危機(jī)和挑戰(zhàn)往往與遺留問題交織在一起，使得政治改革的任務(wù)不但顯得日益迫切，而且需要多方面的推進(jìn)。在繼承老一代領(lǐng)導(dǎo)人確定的基本原則和策略的同時(shí)，新的領(lǐng)導(dǎo)層試圖尋求改革指導(dǎo)思想的創(chuàng)新和策略方法的調(diào)整。黨的十六次代表大會(huì)對(duì)“三個(gè)代表”重要思想的正式確定、中國共產(chǎn)黨關(guān)于黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變議題的提出和討論、政府管理體制的法制化和制度創(chuàng)新度不斷推進(jìn)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制的民主化改革的嘗試、以及治理黨政官員腐敗力度的不斷加強(qiáng)和相關(guān)制度的建立完善等等，都體現(xiàn)了改革領(lǐng)導(dǎo)層在新的社會(huì)政治條件下繼續(xù)推動(dòng)中國政治改革的決心和作為。與80年代和90 年代上半期比較，面對(duì)新形勢(shì)下國際和國內(nèi)的種種政治因素的壓力，改革領(lǐng)導(dǎo)層在政治改革的政策選擇和實(shí)施中表現(xiàn)的更為務(wù)實(shí)、審慎，理性，同時(shí)也更加開放、自主和自信。

　　注釋：

　　[1] 詹姆斯•安德森，《公共決策》，華夏出版社，1990，第39-44頁。

　　[2] Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, Harvard University Press, 1981, p. 60.

　　[3] Susan Shirk, The logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, pp. 337-338.

　　[4] 根據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究，這些影響不同程度的表現(xiàn)在對(duì)地方政府非重要官員的人事任免、地方政府公共投資、地方政府財(cái)政資金分配、地方政府財(cái)政稅收，以及地方政府政策法規(guī)的制定。而且，其中所采取的方式方法有許多是違法和非合法化的�？梢姵毯�、黃衛(wèi)平、汪永成“中國社會(huì)利益集團(tuán)研究”，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第4期，第66-70頁。

　　[5] 如美國學(xué)者諾德林格曾將民主國家里國家和社會(huì)政策意愿之間的關(guān)系分為分歧、部分分歧和完全分歧三種類型，他認(rèn)為，在任何一種情況下國家都可以運(yùn)用其行政手段和政治策略使自己的意愿轉(zhuǎn)換為權(quán)威的行動(dòng)，作者還詳細(xì)列舉了在三種關(guān)系類型中國家可以采取的種種手段和策略。見Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State，Harvard University Press, 1981.

　　[6]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年，322頁。

　　[7] 胡鞍鋼：“旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國政治改革”，《改革》1999年第3期，第58-64頁。

　　[8] 《鄧小平文選》第三卷，213頁。

　　[9] 《鄧小平文選》第三卷，第167-177頁。

　　[10] 陳云：《經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和教訓(xùn)》，《三中全會(huì)以后重要文件選編》第一卷，人民出版社1982年，第604頁。

　　[11]《鄧小平文選》第三卷，第113頁。

　　[12]《鄧小平文選》 第三卷，第167-177頁。

　�。òl(fā)表于《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期）

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