一、公民服務(wù)與制度創(chuàng)新

　　（一）、公民服務(wù)、志愿服務(wù)與非營利組織

　　公民服務(wù)在全球普遍發(fā)展，為越來越多的人們認(rèn)同。什么是公民服務(wù)？公民服務(wù)是指通過公共行動來使公共受益的活動和項(xiàng)目。所有的公民服務(wù)項(xiàng)目，都使個人通過自己的行動使一些群體或事業(yè)受益，這些行動往往在改善人類生活狀況或一般福利的精神激勵下進(jìn)行的。研究發(fā)現(xiàn)，國家支持的服務(wù)項(xiàng)目在時間上持續(xù)最長，在國際領(lǐng)域的服務(wù)項(xiàng)目最為流行。國家支持的服務(wù)項(xiàng)目更側(cè)重于使服務(wù)者受益，而國際服務(wù)項(xiàng)目則更側(cè)重于使被服務(wù)者受益。不過，不同文化背景下的“服務(wù)”含義是不一樣的，而且對于服務(wù)的界定必須基于不同的文化背景和不同國家的歷史。在墨西哥和尼加拉瓜，服務(wù)是大學(xué)生獲得為國家發(fā)展而提高自己技能的一種方式。在一些實(shí)施強(qiáng)制性服務(wù)的國家，如德國，公民服務(wù)是兵役服務(wù)的變通方式。在美國也有許多類似的例子，如美國學(xué)習(xí)和服務(wù)隊(duì)、和平隊(duì)、老年服務(wù)隊(duì)、大量的以信仰為紐帶的服務(wù)項(xiàng)目，等等。從歷史來看，最初服務(wù)的動力來自個人的義務(wù)和責(zé)任，但是服務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要通過項(xiàng)目、組織并有一定政策支持。由于公共的價值觀念、社區(qū)建設(shè)和人們的相互努力，各種國家的、地區(qū)性的和跨國的公民服務(wù)正在蓬勃興起。隨著技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、工作和社會組織的變遷，人們的新的價值觀念得到新的表達(dá)方式，在許多國家，大多數(shù)人口已經(jīng)不再生活在鄰里相依的鄉(xiāng)村社區(qū)、或小城鎮(zhèn)。但是基于人類的自然本質(zhì)和文化傳統(tǒng)，人們依然在尋找社區(qū)，希望成為社區(qū)的一部分。服務(wù)是就是一種可能的路徑，因?yàn)樗�非常有彈性，通過服務(wù)建立的非正式社區(qū)關(guān)系不會像傳統(tǒng)的社區(qū)那樣具有區(qū)位性，但同樣滿足人們交往的需求。

　　公民服務(wù)項(xiàng)目正在變得越來越多樣化，它們可以是地方范圍內(nèi)的、國家范圍內(nèi)的，國際范圍內(nèi)的，也可以是跨國的，服務(wù)者可以是青年、老年，信仰者或?qū)W校的學(xué)生。服務(wù)可以發(fā)生在生命的任何時期，不一定是成年的早期。在美國和其它國家，公民服務(wù)正在出現(xiàn)許多創(chuàng)新，如學(xué)齡兒童和少年服務(wù)、大學(xué)學(xué)生服務(wù)、中年人以及老年人服務(wù)，等等。如果這些創(chuàng)新得以拓展，它們不僅將對服務(wù)的作用有所促進(jìn)，也會拓展服務(wù)者的范圍。

　　服務(wù)與有償性和強(qiáng)制性是有關(guān)聯(lián)的。公民服務(wù)可能兼有二者的特征。例如，服務(wù)者需要生活補(bǔ)貼并在執(zhí)行項(xiàng)目的過程中需要花費(fèi)。服務(wù)形式也與一般的志愿服務(wù)不同，因?yàn)樗�需要一個集中時間的承諾并通過項(xiàng)目的方式進(jìn)行。公民服務(wù)也許是一種新的制度，從集中性和時間跨度來看，它不同于偶爾的志愿服務(wù)，而且公民服務(wù)更注重承諾，服務(wù)項(xiàng)目需要一定的預(yù)期、時間跨度，公民服務(wù)是集體行為，而不僅僅是個人行為。當(dāng)代的公民服務(wù)已經(jīng)與歷史上的服務(wù)有著很大不同。歷史上公民服務(wù)的動力來自宗教或非宗教信仰，當(dāng)代的服務(wù)則由最低限度的補(bǔ)助、教育激勵、提供跨文化的機(jī)會等來支撐。所以公民服務(wù)也是與時俱進(jìn)，它的結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，組織性越來越強(qiáng)。從21世紀(jì)初開始，許多國家就開始設(shè)立一些服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目越來越普遍并不斷擴(kuò)張，它預(yù)示著一個新的世紀(jì)的開始，這實(shí)際上是社會創(chuàng)新機(jī)制在形成�！拔覀儚�(qiáng)調(diào)社會創(chuàng)新，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為未來的發(fā)展不能僅僅依賴于生物技術(shù)和其它技術(shù)的創(chuàng)新。我們需要社會創(chuàng)新，這些創(chuàng)新的領(lǐng)域包括觀念、意識、溝通和合作，等等。服務(wù)只是這些社會創(chuàng)新的一部分。顯然，服務(wù)不會是醫(yī)治百病的萬靈藥，但是，它是邁向正確方向的第一步�！�

　　志愿組織（第三部門或非政府組織）在非常積極地推動公民服務(wù)的發(fā)展，國家通常在提供資金方面發(fā)揮重要的作用。從國際上看，越來越多的國家或地方政府在提供服務(wù)機(jī)會，并通過非政府組織執(zhí)行服務(wù)。

　�。ǘ�）、公民服務(wù)的國際發(fā)展：服務(wù)形式、類型和領(lǐng)域

　　目前在全球范圍內(nèi)，公民服務(wù)的例子很多，在墨西哥、尼加拉瓜，大學(xué)畢業(yè)生需要為國家發(fā)展提供技術(shù)和專業(yè)服務(wù)。在一些強(qiáng)制服務(wù)國家，如德國，公民服務(wù)是兵役服務(wù)的變種。在美國，過去的十年中已經(jīng)出現(xiàn)了為國家和社區(qū)發(fā)展作貢獻(xiàn)的公民服務(wù)，這些服務(wù)得到公共和政治領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持。

　　全球服務(wù)研究所對57個國家的210個公民服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行研究。這些項(xiàng)目通過設(shè)在本國的辦公機(jī)構(gòu)與全球建立聯(lián)系。例如，日本的“海外志愿服務(wù)隊(duì)”總部設(shè)在東京，但其派遣的服務(wù)者足跡遍布世界上77個國家或地區(qū)。我們還可以根據(jù)形式和類型對這些項(xiàng)目進(jìn)行分類。如果根據(jù)地理范圍劃分有以下四種形式：跨國項(xiàng)目（21個）21個，國際項(xiàng)目（103個）103個、本國國家項(xiàng)目（73個）73個，地方項(xiàng)目（13個）13個。服務(wù)的受益者包括兒童、青年、老年人和經(jīng)濟(jì)上處于弱勢的群體、特定社區(qū)，以及具有特別需要的人口，包括生理或心理殘疾的人。

　　跨國項(xiàng)目是指一般在兩個或兩個以上國家合作進(jìn)行運(yùn)作的項(xiàng)目，人們希望跨國項(xiàng)目的服務(wù)者在本國或另一個國家開展服務(wù)，在那里貢獻(xiàn)自己的時間和精力，就像他們在自己的國家進(jìn)行的活動一樣。國際服務(wù)是最普遍的服務(wù)類型。國際服務(wù)項(xiàng)目把服務(wù)人員從服務(wù)人員所在國家送到其他國家，或把來自不同國家的服務(wù)者送到同一個國家進(jìn)行服務(wù)。國內(nèi)服務(wù)是指特定國家中的公民參與國內(nèi)特定服務(wù)，這類服務(wù)項(xiàng)目由政府或執(zhí)行，也可以由其他部門執(zhí)行。在以上210個項(xiàng)目中，有35%的屬于國內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目。地方服務(wù)是指在一個國家的特定區(qū)域位置實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，從本地或其他地區(qū)來的志愿者參與服務(wù)項(xiàng)目。

　　我們也可以根據(jù)服務(wù)者劃分公民服務(wù)，如青年服務(wù)、老年服務(wù)和以信仰為基礎(chǔ)的服務(wù)。在這210個服務(wù)項(xiàng)目中，青年服務(wù)項(xiàng)目占86個，老年服務(wù)項(xiàng)目4個，12個以信仰為基礎(chǔ)的服務(wù)項(xiàng)目。典型的跨國青年服務(wù)是“加拿大世界青年”在中東歐的服務(wù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目時間跨度接近6個月，他們的服務(wù)發(fā)生在治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。該服務(wù)項(xiàng)目派遣服務(wù)者到小型企業(yè)或機(jī)構(gòu)工作，他們的服務(wù)重點(diǎn)是民主和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外一個項(xiàng)目是“千年發(fā)展目標(biāo)”，青年服務(wù)者在英國服務(wù)3個月，在其他國家服務(wù)3個月。

　　在這210個項(xiàng)目中，服務(wù)領(lǐng)域包括人類和社會服務(wù)、教育活動、社區(qū)發(fā)展、個人發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、文化融合、健康服務(wù)、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化遺產(chǎn)和藝術(shù)、和平和人權(quán)、緊急事態(tài)，等等。“加拿大國際十字軍”（Canadian Crossroads International）在伙伴國家從事社區(qū)發(fā)展，包括診所建設(shè)。他們從事植樹、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、衛(wèi)生健康事業(yè)和教育事業(yè)等活動。匈牙利民主青年基金會組織和開展城市范圍內(nèi)的再生能源利用，醫(yī)院和家庭中心的兒童援助以及兒童風(fēng)險監(jiān)督，等等。大部分被調(diào)查項(xiàng)目的目標(biāo)側(cè)重服務(wù)者－－-提高服務(wù)者作為志愿者的內(nèi)在激勵機(jī)制（81%）,提高服務(wù)者的技能（76%），增加服務(wù)者的社會交往能力（68%），增強(qiáng)服務(wù)者的自信心和自尊心（62%），擴(kuò)大服務(wù)者的職業(yè)選擇范圍（47%），提高服務(wù)者的就業(yè)率，許多服務(wù)者通過參與項(xiàng)目來提高技能，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會，32%的項(xiàng)目的直接目標(biāo)就是擴(kuò)大就業(yè)。當(dāng)然，不同的項(xiàng)目的目標(biāo)是不一樣的。

　　二、社會創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)

　　社會要通過創(chuàng)新來適應(yīng)由于人口持續(xù)增長和人類需要不斷變化帶來的環(huán)境壓力。社會創(chuàng)新的基本含義是指通過一些制度設(shè)計(jì)來改變目前人類在應(yīng)對一些社會問題的困境，諸如就業(yè)、社會福利模式等等。歷史證明，我國的經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新釋放了巨大的經(jīng)濟(jì)增長能量。幾乎經(jīng)濟(jì)的每一次經(jīng)濟(jì)的巨大飛躍，都伴隨經(jīng)濟(jì)體制的巨大變革。社會創(chuàng)新，也是如此，社會的不斷創(chuàng)新將緩解人類面對的若干壓力，使經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展處于積極、合理狀態(tài)。尤其是在中國當(dāng)前形勢下，面對人口不斷增長和環(huán)境惡化的巨大的壓力，如果不進(jìn)行某些程度的社會創(chuàng)新，要真正解決經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題是根本不可能的。所以推動以人為本的社會政策，不斷解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題，在發(fā)展中不斷開展社會創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑和方向。

　　人類的未來是由人類自己創(chuàng)造的。過去的500年人類通過技術(shù)革新、科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長得以生存。如果人類想繼續(xù)生存下去，人類未來的生存可能要通過社會創(chuàng)新，即建立一個可持續(xù)的社會體制。從這個意義上說，未來有意識的制度創(chuàng)新也許比過去任何一個時期都重要。也許在目前談?wù)撨@個問題似乎有點(diǎn)奇怪，社會科學(xué)，特別是心理學(xué)、社會學(xué)和政治科學(xué)以及應(yīng)用的社會科學(xué)，特別是政策創(chuàng)新，管理以及社會工作，將成為未來發(fā)展成就的最基本的力量。社會創(chuàng)新領(lǐng)域廣闊，唯一受到的限制是人類自身想象力的限制。值得慶幸的是，關(guān)于想象力，生物進(jìn)化和文化的進(jìn)步使得我們可以把二者結(jié)合起來。人類可以創(chuàng)造新的意識、學(xué)習(xí)、發(fā)展和管理體制來應(yīng)對面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。開展廣泛社會創(chuàng)新是可能的。例如，我們可以想象，假如世界上每一所大學(xué)都把學(xué)生提供半年或一年的服務(wù)作為畢業(yè)的基本要求，情況會怎樣？假如通過創(chuàng)造老年服務(wù)隊(duì)使每一位老年人都有機(jī)會為社區(qū)貢獻(xiàn)自己的時間和能量，情況會怎樣？假如世界上每一個國家都把國防預(yù)算的2%、5%或10%用于國內(nèi)或國際服務(wù)，情況會怎樣？這些都不是遠(yuǎn)不可及的設(shè)想。如果思路清晰，努力爭取，這些設(shè)想中的任何一個，或所有這些設(shè)想，都可以在幾十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)。問題的關(guān)鍵是我們的想象力是否足夠能進(jìn)行這方面的制度設(shè)計(jì)。

　　公民服務(wù)作為一種能夠應(yīng)對我們面臨挑戰(zhàn)的體制會將提供可觀的機(jī)會。隨著公民服務(wù)的發(fā)展，如果它被納入人類與自然和人類各個集團(tuán)的關(guān)系中去考慮，最終它將成為最基本的和最持久的價值�；蛟S幾百年以后，我們未來的后代可以看到，21世紀(jì)是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)-－－一個環(huán)境污染減少，戰(zhàn)爭、種族滅絕和傳染病不再頻繁的世紀(jì)。當(dāng)然，人們會認(rèn)為這是奇異怪想，但卻是可以達(dá)到的。如果我們能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的理想，是因?yàn)槲覀冊?1世紀(jì)產(chǎn)生了社會創(chuàng)新的知識和實(shí)現(xiàn)這些創(chuàng)新的措施。服務(wù)可以成為這個創(chuàng)新的一部分。

　　如果我們要取得社會創(chuàng)新的成功，各級政府將應(yīng)該發(fā)揮核心的作用。不幸的是，我們生活在一個個人主義和反政府心態(tài)盛行甚至登峰造極的時代。人們忽視了政府在許多方面體現(xiàn)了人類的最大成就：代表領(lǐng)導(dǎo)力量，負(fù)責(zé)公共物品的提供，組織集體努力，制定法律，人權(quán)保護(hù)以及平衡霸權(quán)與消除貪婪。政府在事實(shí)上提供了經(jīng)濟(jì)交換和增長的制度基礎(chǔ)。公共部門已經(jīng)是而且將總是基本的部門。像歷史上一樣，社會創(chuàng)新將應(yīng)當(dāng)是有意識地設(shè)計(jì)、執(zhí)行、培育和拓展，這些都離不開政府的支持和努力。這不是說政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一切事情，許多事情實(shí)際上是由非政府機(jī)構(gòu)或私人部門來執(zhí)行的。但是，政府必須提供基本的框架、資源和前瞻性工作，使得社會創(chuàng)新成為可能。

　　三、政府創(chuàng)新與福利改革

　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域發(fā)生了天翻地覆的變化，但由于政治體制和行政體制改革的滯后，現(xiàn)行的政府制度安排不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，政府職能和市場職能重疊交叉，存在對經(jīng)濟(jì)增長迷信和對市場迷信的認(rèn)識偏差，導(dǎo)致“政府越位”和“政府缺位”并存現(xiàn)象的產(chǎn)生�，F(xiàn)行體制要求官員對上負(fù)責(zé)而不必對下負(fù)責(zé)，當(dāng)“發(fā)展是硬道理”被曲解為“經(jīng)濟(jì)增長是硬道理“后，GDP成了衡量官員政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)�！罢�府越位”，即官員為突出政績，好大喜功，挾巨額的公共資源，過多地介入原本應(yīng)該由市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，其背后往往還帶有強(qiáng)烈的個人或小集團(tuán)利益驅(qū)動色彩。而在社會事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府管理和經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)“缺位”，把責(zé)任推給市場，其結(jié)果必然是發(fā)展緩慢且分配不均。經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是全社會共同的責(zé)任，政府更要發(fā)揮核心作用，特別是在提供公共服務(wù)、保證社會公平、社會公正和社會融合方面的作用要不斷加強(qiáng)。從當(dāng)前來看，政府要抓緊完善收入分配、戶籍制度、城市化、社會保障與社會福利、公共衛(wèi)生和教育、食品安全、就業(yè)、社會組織管理等方面的法律、法規(guī)和政策，為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。

　　在制定經(jīng)濟(jì)社會政策時，首先要考慮人民的需要，把滿足人民的需要作為政府制定經(jīng)濟(jì)政策的核心；
在發(fā)展中綜合考慮效率與公平，正確處理效率與公平的關(guān)系。在當(dāng)前我國社會發(fā)展問題上，要結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)際，要僅僅圍繞人民群眾關(guān)心的重大問題，采取措施加以解決，要把消除貧困、擴(kuò)大就業(yè)、消除歧視作為社會發(fā)展的核心和目標(biāo)。要充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展有著不同的目標(biāo)。在政策制定過程中，把經(jīng)濟(jì)政策和社會政策有機(jī)結(jié)合起來，使之相互支持，也必須承認(rèn)社會發(fā)展也依靠完善、合理的經(jīng)濟(jì)政策。在執(zhí)行社會政策的過程中要謹(jǐn)防政策目標(biāo)偏離問題。特別是，雖然我國開始實(shí)行統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，但是要清醒地認(rèn)識到，以經(jīng)濟(jì)政策代替社會政策的巨大慣性不可能在一個較短的時間內(nèi)得到解決。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　社會政策的獨(dú)立性要得到人們的認(rèn)同還需要一定時間。盡管我國實(shí)行的政治制度不同，發(fā)展階段不同，以人為本，順應(yīng)民意，仍然應(yīng)該是政府制定社會政策，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。

　　加強(qiáng)各類社會組織的管理。政府要研究和修改現(xiàn)有社會組織，特別是非營利組織管理的法規(guī)和法律，保證非營利部門在法律框架內(nèi)運(yùn)做。同時政府可以通過加大對社會服務(wù)項(xiàng)目的投入來推進(jìn)非營利部門的發(fā)展，在社會服務(wù)領(lǐng)域要充分發(fā)揮非營利部門在提供社會服務(wù)中的作用，這也是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會力量的重要途徑和方法。在為非營利部門和組織創(chuàng)造環(huán)境，促進(jìn)他們發(fā)展的過程中，政府社會管理部門要逐步從興辦事業(yè)的角色中退出來，專心承擔(dān)社會事業(yè)行業(yè)管理的角色，把興辦社會事業(yè)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會, 換句話說，轉(zhuǎn)給非營利組織。

　　例如香港，政府與非政府組織之合作關(guān)系正在由以往所謂「伙伴關(guān)系」轉(zhuǎn)變「合約關(guān)系」�！富锇殛P(guān)系」強(qiáng)調(diào)非組織作為策劃及提供社會服務(wù)的角色，例如以往香港的“五年計(jì)劃”，政府和非政府組織共同合作探討社會服務(wù)需求并作出規(guī)劃。在合約關(guān)系形成以后，政府與非政府組織之間的關(guān)系就變?yōu)椤纲徺I者」與「提供者」之間的關(guān)系，政府變?yōu)椤纲徺I者」�！纲徺I者」視不同得非政府組織為服務(wù)「提供者」。政府會在不同的服務(wù)提供者選擇其所喜歡的服務(wù)進(jìn)行「購買」，并簽訂合約。經(jīng)過多次研究和評估，這個模式終于在2000年成型。政府決定采用「整筆撥款」的方式作為計(jì)算各機(jī)構(gòu)津助金額方法。政府以2000年4月1日的員工人數(shù)作基準(zhǔn)，員工薪金以中位數(shù)計(jì)算。原有的舊職員公積金會實(shí)報實(shí)銷，之后新聘用之員工會以6.8%計(jì)算，如果在過度期中機(jī)構(gòu)若遇到財政困難時，可向政府申請補(bǔ)助金，最長為5年。不過在這段期間機(jī)構(gòu)則須進(jìn)行改組或重整工作以控制開支。此外，政府也強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的重要性，要求各非營利組織必須有長期的“策略計(jì)劃”及每年之“年度計(jì)劃”外，政府也提出并且正在考慮五年的計(jì)劃周期，作為中期計(jì)劃。由此可見，在幾年的時間里，香港的福利服務(wù)及行政體系確在尕省發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變無論對于政府改革，還是對于非盈利部門的發(fā)展以及公民服務(wù)都將產(chǎn)生巨大影響。

　　[注1] www.icicp.org

　　[注2] Michael Sherraden, Service and Human Enterprise, Global Service Institute, Sept. 2001.

　　[注3] Global Service Institute, The Forms and Nature of Civic Service: A Global Assessment, January 2003.

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