內(nèi)容提要：中國(guó)民間組織存在嚴(yán)重的合法律性問(wèn)題，一方面，占總數(shù)80%以上的民間組織屬于“非法存在”，另一方面，經(jīng)過(guò)合法登記的民間組織也存在內(nèi)部管理不善、財(cái)務(wù)混亂甚至違法犯罪等問(wèn)題。從法律角度考察，民間組織的合法律性困境，直接地由執(zhí)法部門的執(zhí)法不能導(dǎo)致，歸根結(jié)底由立法不當(dāng)產(chǎn)生�，F(xiàn)行民間組織法規(guī)體系，嚴(yán)重缺乏實(shí)效，處于正當(dāng)性與合法律性均不足的困境中。解決民間組織的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要盡快制定《民間組織法》，推進(jìn)管理制度變革，從控制型管理轉(zhuǎn)向培育型管理。

　　關(guān)鍵詞：民間組織/非營(yíng)利組織/社會(huì)團(tuán)體/公民社會(huì)/《民間組織法》

　　一、民間組織及合法性的概念

　�。ㄒ唬┟耖g組織

　　本文研究的對(duì)象，在我國(guó)當(dāng)前被人們以“社會(huì)團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”、“民間組織”、“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”、“第三部門”等等語(yǔ)詞所表述。這些語(yǔ)詞的含義或側(cè)重點(diǎn)，因表述的主體、背景、場(chǎng)合的差異，有時(shí)相同，有時(shí)相近，而有時(shí)則相去甚遠(yuǎn)。

　　就我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的用語(yǔ)而言，自1950年9月政務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》起，[1]“社會(huì)團(tuán)體”就一度是我國(guó)此方面法規(guī)、規(guī)章、行政命令、決定的最主要用語(yǔ)。1989年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以列舉的方式對(duì)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象作了規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)組織的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、促進(jìn)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體”（第2條）。20世紀(jì)90年代初，隨著體制改革，尤其是單位制度改革的深入，[2]過(guò)去完全由國(guó)家興辦的事業(yè)單位開(kāi)始部分地轉(zhuǎn)向由私人或社會(huì)資金興辦，在政府與市場(chǎng)組織之外開(kāi)始出現(xiàn)一種有別于“社會(huì)團(tuán)體”的“民辦事業(yè)單位”。1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，開(kāi)始正式將這一組織類型稱為“民辦非企業(yè)單位”，與“社會(huì)團(tuán)體”相并列。1998年國(guó)務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，并修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，明確界定民辦非企業(yè)單位指“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”（第2條），社會(huì)團(tuán)體指“由中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”（第2條）；
與此同時(shí)，民政部原社會(huì)團(tuán)體管理司改為“民間組織管理局”，[3]地方民政部門也新設(shè)或者將社會(huì)團(tuán)體管理部門改為“民間組織管理局”、“民間組織管理辦”、“民間組織管理股”。民間組織遂成為“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”的共同上位概念。2000年4月民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》，“民間組織”正式用于規(guī)章的表述。

　　在學(xué)術(shù)界，由于上述詞匯是法規(guī)、規(guī)章的正式用語(yǔ)，它們至今仍經(jīng)常出現(xiàn)在學(xué)術(shù)著作中。然而，隨著國(guó)際學(xué)術(shù)交流的加深，尤其是20世紀(jì)90年代初對(duì)西方“市民社會(huì)”理論的縱深引進(jìn)與熱烈探討，“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”、“第三部門”等概念也紛紛出現(xiàn)在學(xué)術(shù)研討的正式與非正式場(chǎng)合。從整體情況看，討論者對(duì)具體詞匯的選擇和偏好，常常取決于其對(duì)某個(gè)西方概念的理解、對(duì)本國(guó)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r的判斷和發(fā)展取向的期盼、以及其所討論的對(duì)象是西方的還是本國(guó)的。例如，有學(xué)者認(rèn)為，約翰·霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織研究中心的定義——“凡符合組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性等五個(gè)特性的組織都可被視為非營(yíng)利組織”——“最受認(rèn)同”，由此出發(fā)，在其討論中國(guó)的歷史和現(xiàn)狀時(shí)，堅(jiān)持用“社團(tuán)”，但當(dāng)論及中國(guó)社團(tuán)改革的未來(lái)時(shí)，則改用“非營(yíng)利部門”；
[4]有學(xué)者認(rèn)為，“‘非政府組織’最早是指得到聯(lián)合國(guó)承認(rèn)的國(guó)際性非政府組織，后來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家中以促進(jìn)第三世界發(fā)展為目的的組織也被包括進(jìn)來(lái)，現(xiàn)在主要指發(fā)展中國(guó)家里以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任的組織，尤其是那些草根層次的組織”，[5]因而，在論及中國(guó)情況尤其是未來(lái)發(fā)展時(shí)，比較注意避免用“非政府組織”一詞，而另有學(xué)者認(rèn)為，雖然同時(shí)滿足非政府組織所有特征的組織在中國(guó)微乎其微，但用“政府體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織之外”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，卻可以看到中國(guó)蓬勃發(fā)展的各式各樣的社會(huì)組織形態(tài)；
[6]有學(xué)者認(rèn)為，非營(yíng)利組織的集合可稱為“第三部門”，而“社會(huì)領(lǐng)域的狀態(tài)主要取決于第三部門的狀態(tài)，具體地說(shuō)就是非營(yíng)利部門的狀態(tài)”，“第三部門的健康發(fā)展是中國(guó)的市場(chǎng)化改革和社會(huì)主義民主建設(shè)得以進(jìn)一步發(fā)展的前提和基礎(chǔ)”，由此將非營(yíng)利組織研究叫做“第三部門研究”。[7]當(dāng)然，“西方”并不是一個(gè)同質(zhì)的整體，這些概念即使在西方也必定不是只有一種理解，由于作為參照的西方概念的背景不同，再加上傳譯中的再理解過(guò)程可能導(dǎo)致一定程度的差異，我國(guó)學(xué)者在核心概念的選擇上仍然存在相當(dāng)?shù)幕靵y，甚至同一個(gè)論者在同一個(gè)作品中，也常常交互使用這些不同的概念。

　　本文仍然沿用我國(guó)法規(guī)、規(guī)章中的術(shù)語(yǔ)，即“民間組織”。理由有三：首先，本文主要立足我國(guó)的實(shí)際情況，屬于對(duì)我國(guó)民間組織與法律關(guān)系的探討，較少涉及西方背景，沿用我國(guó)法規(guī)中逐步形成的概念，更有助于探討問(wèn)題；
其次，即使需要以某種標(biāo)準(zhǔn)或取向來(lái)引導(dǎo)中國(guó)民間組織的未來(lái)發(fā)展，這種標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)基本蘊(yùn)涵于現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”的界定之中，如“組織性”、“非營(yíng)利性”、“民間性”、“自愿性”；
[8]再次，“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”即使在西方已約定俗成，但作為直譯過(guò)來(lái)的概念，漢語(yǔ)在字面上很難理解不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位為什么要被排除在非營(yíng)利組織之外，企業(yè)等市場(chǎng)組織又為什么不屬于非政府組織，而“第三”這一序數(shù)詞以及“部門”的表述，都容易引人誤入不切邊際的遐想，更何況社會(huì)組織在何種意義上被劃分為政府組織、市場(chǎng)組織和被稱為“第三部門”的組織還是需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

　　不過(guò)，“民間組織”并不必然僅僅包括“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”兩種類型，現(xiàn)行法規(guī)體系也只是將其作為這兩類組織的共同上位概念。無(wú)論作為一個(gè)法律概念還是作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，“民間組織”都需要存有一種開(kāi)放性，以利于隨著社會(huì)發(fā)展的需要和民間組織自身發(fā)展的實(shí)際情況，豐富其內(nèi)涵或擴(kuò)展其外延。基于此種考慮，本文從現(xiàn)有關(guān)于“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”的法規(guī)界定中抽取其“同位素”，將民間組織理解為：中國(guó)公民自愿組成，從事非營(yíng)利活動(dòng)的社會(huì)組織。其中，“自愿”意為“不被強(qiáng)迫地參加或不參加某一組織”：“非營(yíng)利”指該組織不以營(yíng)利為目的，組織的成員不直接分享組織可能獲取的市場(chǎng)利潤(rùn)：“公民自愿組成”表明其是非官方的，即具有民間性。

　�。ǘ�）合法性

　　中文“合法性”一詞集結(jié)了兩種主要含義：第一種是“合法律性”，意指一個(gè)行為或者一個(gè)事物的存在符合法律的規(guī)定，接近英文詞legality；
第二種是“正當(dāng)性”、“合理性”，表征一個(gè)行為或者一個(gè)事物的存在符合人們某種實(shí)體或程序的價(jià)值準(zhǔn)則，以及其他非強(qiáng)制的原因，而為人們所認(rèn)可或贊同，進(jìn)而自愿接受或服從，接近英文詞legitimacy.[9]以“法律的合法性”為例，在第一種意義上，它主要表明一個(gè)（組、類）實(shí)在法規(guī)范符合其上位法或憲法的規(guī)定；
在第二種意義上，它則表明該法律規(guī)范，符合人們的某種價(jià)值準(zhǔn)則（如正義、公平、理性、自由）或者人們的理想、期待，從而被認(rèn)為是正當(dāng)、合理并自愿服從。

　　衡量一個(gè)行為或事物是否具有“合法律性”的標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)在法為該類行為或事物設(shè)定的規(guī)則，因此，只要能夠明確實(shí)在法規(guī)則的具體內(nèi)容，作出是否具有“合法律性”的判斷就相當(dāng)容易。而評(píng)價(jià)一個(gè)行為或事物是否具有“正當(dāng)性”的標(biāo)準(zhǔn)，主要是人們心中的某種價(jià)值準(zhǔn)則；
由于價(jià)值準(zhǔn)則具有多元性、主觀性、高度抽象性，對(duì)“正當(dāng)性”的評(píng)估就相對(duì)復(fù)雜。因此，在“合法性（正當(dāng)性）”概念的政治哲學(xué)傳統(tǒng)中，衡量正當(dāng)性的基礎(chǔ)從難以捉摸的“自然法”到“公共意志”，從無(wú)法證實(shí)的“公共意志”到“代議制民主程序”，而從象征性的民主程序又到功能主義的“有效的服從”。[10]

　　由于判斷和衡量“合法律性”與“正當(dāng)性”的標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)一個(gè)行為或事物的“合法性”評(píng)估在邏輯上可能出現(xiàn)四種情況：既具有合法律性又具有正當(dāng)性；
有合法律性但缺乏正當(dāng)性；
有正當(dāng)性但不具有合法律性；
既沒(méi)有合法律性也缺乏正當(dāng)性。第一種情況屬于合法性的圓滿狀態(tài)，第二、三種情況表現(xiàn)出合法性不足，最后一種情況則反映出嚴(yán)重缺乏合法性，除第一種情況外，后三種都面臨著合法性的困境。進(jìn)一步說(shuō)，如果法律法規(guī)所規(guī)范的對(duì)象整體上處于第二種情況，則表明該法律法規(guī)雖然有實(shí)效，[11]但是正當(dāng)性不足，例如：由于法律的鼓勵(lì)而導(dǎo)致普遍的偷盜行為，偷盜行為的普遍化表明該法律規(guī)范有實(shí)效，但顯然缺乏正當(dāng)性；
如果整體上處于第三種情況，則表明該法律法規(guī)既缺乏正當(dāng)性也沒(méi)有實(shí)效，已經(jīng)陷入嚴(yán)重的合法性危機(jī)，例如：如果法律禁止見(jiàn)義勇為，社會(huì)上見(jiàn)義勇為現(xiàn)象的普遍存在，就表明了該法律既缺乏正當(dāng)性也沒(méi)有實(shí)效，嚴(yán)重缺乏合法性。

　　本文無(wú)意涉及中國(guó)民間組織發(fā)展過(guò)程中“合法性”問(wèn)題的方方面面，僅僅試圖從已經(jīng)出現(xiàn)的民間組織合法律性困境入手，聯(lián)系《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，揭示導(dǎo)致這種合法律性困境的主要原因，以民間組織的合法性困境管窺現(xiàn)行民間組織法規(guī)體系的合法性困境，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討如何通過(guò)新的立法來(lái)解決民間組織合法律性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　二、民間組織合法律性困境

　　我國(guó)民間組織在改革開(kāi)放后經(jīng)歷了爆發(fā)式的增長(zhǎng)。“到一九八九年初，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體由‘文化大革命’前的近百個(gè)發(fā)展到1600多個(gè)，增長(zhǎng)16倍；
地方性社會(huì)團(tuán)體由6000多個(gè)，發(fā)展到20多萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)33倍�！盵12]根據(jù)國(guó)家民政部網(wǎng)站上的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，1991年我國(guó)全國(guó)性社團(tuán)有836個(gè)，地方性社團(tuán)數(shù)為11.6萬(wàn)個(gè)；
到1996年，全國(guó)性及跨省、自治區(qū)、直轄市的社團(tuán)為1845個(gè)，縣級(jí)以上社團(tuán)總數(shù)達(dá)到18.7萬(wàn)個(gè)；
截至2002年底，全國(guó)性及跨省、自治區(qū)、直轄市的社團(tuán)為1712個(gè)，全國(guó)社團(tuán)總數(shù)為13.3萬(wàn)個(gè)，另有民辦非企業(yè)單位11.1萬(wàn)個(gè)。[13]

　　然而，上述數(shù)據(jù)僅僅反映我國(guó)民間組織數(shù)量增長(zhǎng)的一個(gè)方面。在正式登記在冊(cè)的組織之外，還存在著大量未經(jīng)登記的民間組織。筆者于2002—2003年上半年在深圳、安徽部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)正式登記的民間組織數(shù)量只占民間組織實(shí)際數(shù)量的8%－13%.[14]如果把為解決特定問(wèn)題結(jié)成的臨時(shí)性組織和為娛樂(lè)慶祝而結(jié)成的短期組織包括在內(nèi)，如為解決汗?jié)碁?zāi)害村民自發(fā)結(jié)成的臨時(shí)性互助組織、打工人員為索要被克扣工資結(jié)成的短期組織，這個(gè)比例還會(huì)更低。這一調(diào)查結(jié)果與研究民間組織問(wèn)題的社會(huì)學(xué)家的估計(jì)大體一致：我國(guó)縣級(jí)以下各類民間組織至今沒(méi)有正式的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但保守的估計(jì)至少在300萬(wàn)個(gè)以上。[15]另外，據(jù)民政部官員于1998年11月公布的初步摸底統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)我國(guó)民辦非企業(yè)單位就已有約70萬(wàn)個(gè)，[16]而截至2002年底，在民政部門登記的民辦非企業(yè)單位數(shù)只有11.1萬(wàn)個(gè)。因而，總體上估計(jì)，約10倍于登記在冊(cè)數(shù)字的民間組織的存在，應(yīng)該與事實(shí)沒(méi)有太大出入。

　　現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，但“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（一）參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；
（二）由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；
（三）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體”。[17]第35條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)，或者未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)，以及被撤銷登記的社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰”。第39條規(guī)定，在條例施行之日起1年以內(nèi)，即1999年10月25日以前，社會(huì)團(tuán)體必須重新登記，未辦理重新登記的不得再以社會(huì)團(tuán)體名義活動(dòng)。

　　《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第3條：“成立民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。”第27條規(guī)定，“未經(jīng)登記，擅自以民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的，或者被撤銷登記的民辦非企業(yè)單位繼續(xù)以民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰”。

　　2000年4月民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》，第2條規(guī)定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的；
（二）未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的；
（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的�！�

　　上述法規(guī)、行政命令中所說(shuō)的“登記”，是指按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的申請(qǐng)成立程序，在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)。因此，在民政部門之外的其他政府部門、國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的登記，將不視為有效的民間組織登記。

　　參照以上這些規(guī)定，前文所說(shuō)的未經(jīng)民政部門登記的民間組織，除《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條第2款規(guī)定的可以免予登記的部分社會(huì)團(tuán)體（即：參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；
由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；
機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體）外，將屬于“非法民間組織”。[18]由于缺乏免予登記的社會(huì)團(tuán)體及全國(guó)現(xiàn)有民間組織數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們不敢斷言“非法社會(huì)團(tuán)體”占社會(huì)團(tuán)體實(shí)際總數(shù)的比例。但是，民辦非企業(yè)單位卻可以提供一個(gè)參照的比例：按照前文所引資料，1998年的民辦非企業(yè)單位約有70萬(wàn)，而截至2002年底，實(shí)際登記的數(shù)字為11.1萬(wàn)；
這就是說(shuō)，即使近幾年內(nèi)民辦非企業(yè)單位的實(shí)際總數(shù)沒(méi)有上升，按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定的“非法民辦非企業(yè)單位”也占到民辦非企業(yè)單位總數(shù)的84％。[19]

　　如果說(shuō)，占總數(shù)80％以上的民間組織是因?yàn)槠錄](méi)有進(jìn)行登記而不具有“合法律性”，從而成為“非法民間組織”，那么，經(jīng)過(guò)登記的民間組織也可能因?yàn)槠湫袨檫`反法律、法規(guī)的規(guī)定而喪失其合法律性，或者導(dǎo)致合法律性不足�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第32、33、34條，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第24、25、26條，列舉了已經(jīng)登記的民間組織的十種違法情況：（1）在申請(qǐng)登記時(shí)弄虛作假、騙取登記的，或者自取得《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書(shū)》之日起1年內(nèi)未開(kāi)展活動(dòng)的；
（2）涂改、出租、出借登記證書(shū)或印章的；
（3）超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的；
（4）拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的；
（5）不按照規(guī)定辦理變更登記的；
（6）社會(huì)團(tuán)體擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)或者對(duì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)疏于管理、造成嚴(yán)重后果，民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的；
（7）從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；
（8）侵占、私分、挪用民間組織資產(chǎn)或所接受的捐贈(zèng)、資助的；
（9）違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用、籌集資金或者接受、使用捐贈(zèng)、資助的；
（10）違反其他法律、法規(guī)的。然而，經(jīng)登記地民間組織的實(shí)際情況卻是，“絕大多數(shù)社團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制都不健全，而且人員老化、經(jīng)費(fèi)短缺、財(cái)務(wù)混亂幾乎是普遍現(xiàn)象……幾乎所有的社團(tuán)都在從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)。有些社團(tuán)還與業(yè)務(wù)主管單位勾結(jié)起來(lái)，利用行政權(quán)力謀取非法利益”。[20]“到1995年底，全國(guó)性社團(tuán)共有1810個(gè)……據(jù)我們初步統(tǒng)計(jì)，在1810個(gè)全國(guó)性社團(tuán)中，真正能夠很好地按宗旨開(kāi)展活動(dòng)的只占20％，也就是說(shuō)，只有400個(gè)左右；
而基本上沒(méi)有活動(dòng)或內(nèi)部矛盾重重，鬧不團(tuán)結(jié)的也在20％左右……”[21]江蘇省在1996年全省社團(tuán)清理整頓中，合并、注銷各級(jí)、各類社會(huì)團(tuán)體3000多個(gè)，比原來(lái)精簡(jiǎn)20％左右。[22]廣東省1996年對(duì)全省317個(gè)基金會(huì)及部分聯(lián)誼會(huì)的“亂拉贊助問(wèn)題”進(jìn)行了清理整頓，結(jié)果清理出不規(guī)范的基金會(huì)70個(gè)、非法基金會(huì)71個(gè)。[23]

　　考慮到現(xiàn)有執(zhí)法力量的限度，這些資料揭示的必定僅僅是一部分情況，現(xiàn)實(shí)中民間組織的合法律性困境應(yīng)該比這還要嚴(yán)重得多。那么，是哪些原因?qū)е铝诉@種合法律性困境呢？改革開(kāi)放過(guò)程中利益的多元化促成的結(jié)社需求迅速增長(zhǎng)，趨向“小政府、大社會(huì)”的政府職能改革把部分政府職能分化到社會(huì)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)人民生活水平的提高為結(jié)社活動(dòng)提供了經(jīng)濟(jì)條件，人們追逐私利，公民法律意識(shí)淡薄等等，都可以部分解釋這種現(xiàn)象。不過(guò)，這些闡述有的只是在解釋民間組織總量增長(zhǎng)的現(xiàn)象，有的屬于一般性推斷而無(wú)法證實(shí)，不能根本說(shuō)明導(dǎo)致這些組織的“合法律性”困境的原因，從而也無(wú)法為解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供政策和法律方案。本文試從法律角度對(duì)此予以考察，主要在執(zhí)法和立法兩個(gè)層面上展開(kāi)。

　　三、民間組織“合法律性”困境的原因：執(zhí)法層面

　　按照現(xiàn)行法規(guī)，我國(guó)民間組織管理制度可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)和分級(jí)管理”�！皻w口登記”是指，除法律、法規(guī)明確規(guī)定免予登記的外，所有民間組織都由民政部門統(tǒng)一登記，在其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門進(jìn)行登記的，不被視為有效的民間組織登記：“雙重負(fù)責(zé)”是指，民間組織管理由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分工合作，共同實(shí)施對(duì)民間組織的管理監(jiān)督：“分級(jí)管理”是指，依民間組織的規(guī)模，全國(guó)性民間組織由國(guó)務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，地方性民間組織由地方各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督。

　　根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條，民間組織管理的執(zhí)法部門主要是各級(jí)民政部門中的民間組織管理機(jī)構(gòu)和民間組織的業(yè)務(wù)主管單位。具體地說(shuō)，國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。

　　《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第27條，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第19條，規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷的登記或者備案；
（2）對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)施年度檢查；
（3）對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位違反條例的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)其違反條例的行為給予行政處罰�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第28條，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第20條，規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；
（2）監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，依據(jù)其章程開(kāi)展活動(dòng)；
（3）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；
（4）協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的違法行為；
（5）會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的清算事宜。

　　這只是兩個(gè)主要法規(guī)對(duì)執(zhí)法部門職責(zé)的一般性規(guī)定，執(zhí)法部門的實(shí)際職責(zé)還遠(yuǎn)不止這些�！度【喎欠�民間組織暫行辦法》第3條規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)非法民間組織調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)，依法作出取締決定，沒(méi)收其非法財(cái)產(chǎn)。”民政部主管官員主編的《社團(tuán)管理工作》一書(shū)指出，除上述職責(zé)外，業(yè)務(wù)主管單位還要“對(duì)已經(jīng)登記的社團(tuán)負(fù)責(zé)日常管理”，主要包括：“負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人和社團(tuán)專職工作人員進(jìn)行經(jīng)常性的形勢(shì)、任務(wù)和思想政治教育，使其熟悉并遵守國(guó)家的法律、政策；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人的選舉和換屆任免的審核、社團(tuán)專職工作人員的黨組織建設(shè)、工作調(diào)動(dòng)、工資調(diào)整、職稱評(píng)定等方面的管理；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)的重大業(yè)務(wù)活動(dòng)（包括召開(kāi)研討會(huì)）、財(cái)務(wù)活動(dòng)、接受資助和外事活動(dòng)進(jìn)行審查及管理；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整、增減等進(jìn)行審查并提出意見(jiàn)，并督促社團(tuán)到原登記管理機(jī)關(guān)辦理變更、注銷登記手續(xù)。同時(shí)，協(xié)助社團(tuán)清理債權(quán)債務(wù)并出具債務(wù)完結(jié)證明等善后工作�！盵24]

　　由此來(lái)看，執(zhí)法部門的管理監(jiān)督涉及民間組織從籌備成立、日�；顒�(dòng)開(kāi)展直至其注銷，以及打擊和取締非法民間組織的幾乎所有方面，從理論上來(lái)說(shuō)，“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的監(jiān)督管理制度應(yīng)該可以阻止或者有效解決民間組織的合法律性問(wèn)題。那么，又是什么導(dǎo)致了民間組織的合法律性困境呢？我們以依法成立和運(yùn)作一個(gè)社會(huì)團(tuán)體為例，看看其在正常情況下需要執(zhí)法部門提供哪些監(jiān)督管理服務(wù)。[25]

　�。�1）接受業(yè)務(wù)主管單位的審查批準(zhǔn)（第9條）。社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位的審查內(nèi)容一般包括：成立該社會(huì)團(tuán)體的必要性和可行性；
審查籌備的社會(huì)團(tuán)體擬定的會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人的政治情況及在本行業(yè)、學(xué)科、專業(yè)的權(quán)威性和代表性；
審查申請(qǐng)籌備的社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)范圍、活動(dòng)地域及活動(dòng)方式；
審查申請(qǐng)籌備的社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道是否合法、穩(wěn)定；
審查申請(qǐng)籌備的社會(huì)團(tuán)體是否具備規(guī)定的社團(tuán)法人的幾項(xiàng)條件。

　�。�2）由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。發(fā)起人持籌備申請(qǐng)書(shū)（內(nèi)容包括：成立該社會(huì)團(tuán)體的必要性及可行性；
社會(huì)團(tuán)體的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；
社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)地域及活動(dòng)方式；
活動(dòng)資金和經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道；
社會(huì)團(tuán)體擬發(fā)展的會(huì)員及分布情況）、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件、驗(yàn)資報(bào)告、場(chǎng)所使用權(quán)證明、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況和身份證明、章程草案等，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備（第11條）。登記管理機(jī)關(guān)收到全部文件之日起60日內(nèi)，對(duì)這些文件進(jìn)行審查，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定（第12條）。獲得批準(zhǔn)籌備的，在召開(kāi)第一次會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)后，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記（第14條）。登記管理機(jī)關(guān)在收到登記申請(qǐng)書(shū)及相關(guān)文件30日內(nèi)，對(duì)其再次審查，符合條件的，準(zhǔn)予登記。登記事項(xiàng)包括：名稱，住所，宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域，法定代表人，活動(dòng)資金，業(yè)務(wù)主管單位（第16條）。獲得批準(zhǔn)成立的，自批準(zhǔn)成立之日起60日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)備案。登記管理機(jī)關(guān)自收到備案文件之日起30日內(nèi)發(fā)給《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書(shū)》。備案事項(xiàng)包括所有登記事項(xiàng)、業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)文件以及印章式樣和銀行帳號(hào)等（第17、18條）。

　�。�3）每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)�意后，�?月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。工作報(bào)告的內(nèi)容包括：本社會(huì)團(tuán)體遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策的情況、依照本條例履行登記手續(xù)的情況、按照章程開(kāi)展活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況（第31條）。年度檢查需要提交的材料一般包括：《社會(huì)團(tuán)體年檢報(bào)告書(shū)》；
上一年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告；
上一年度工作總結(jié)和本年度工作計(jì)劃；
《社會(huì)團(tuán)體法人登記證》副本；
以及其他需報(bào)送的有關(guān)材料。登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)提交材料并通過(guò)其他措施進(jìn)行審查，確認(rèn)其遵守法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，依照章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開(kāi)展活動(dòng)，無(wú)違法違紀(jì)行為，財(cái)務(wù)制度健全，收入和支出符合國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，及時(shí)辦理有關(guān)變更登記及機(jī)構(gòu)設(shè)置備案手續(xù)，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)接受年檢，所有各項(xiàng)條件均符合的，確定為年檢合格；
發(fā)現(xiàn)其存在（A ）一年中未開(kāi)展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)的，（B ）經(jīng)費(fèi)不足以維持正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的，（C ）違反章程規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)的，（D ）違反財(cái)務(wù)規(guī)定的，（E ）內(nèi)部矛盾嚴(yán)重，重大決策缺乏民主程序的，（F ）違反有關(guān)規(guī)定亂收會(huì)費(fèi)的，（G ）無(wú)固定辦公地點(diǎn)一年以上的，（H ）未辦理有關(guān)變更登記或機(jī)構(gòu)備案手續(xù)的，（I ）無(wú)特殊情況，未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)接受年檢的，（J ）年檢中弄虛作假的，或（K ）違反其他有關(guān)規(guī)定的等情形之一的，確定為年檢不合格。

　�。�4）登記事項(xiàng)、備案事項(xiàng)需要變更的，需要報(bào)請(qǐng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，自業(yè)務(wù)主管單位審查同意之日起30日內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記、變更備案。社會(huì)團(tuán)體修改章程，應(yīng)當(dāng)自業(yè)務(wù)主管單位審查同意之日起30日內(nèi)，報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)（第20條）。

　　（5）當(dāng)由于完成章程規(guī)定的宗旨、自行解散、分立或合并，或者由于其他原因終止時(shí)，需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意，并由業(yè)務(wù)主管單位會(huì)同其他有關(guān)機(jī)關(guān)，指導(dǎo)其清算工作，然后由登記管理機(jī)關(guān)予以注銷登記和注銷備案（第21、22、23、24條）。

　　上述前四項(xiàng)服務(wù)是對(duì)幾乎任何一個(gè)經(jīng)過(guò)合法登記的社會(huì)團(tuán)體都必須提供的。如果再考慮上文所述的執(zhí)法部門的其他職責(zé)，如民間組織平常開(kāi)展的活動(dòng)，對(duì)其違法行為給予行政處罰，對(duì)未經(jīng)登記而以社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位的名義開(kāi)展活動(dòng)的組織予以取締和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，以及根據(jù)上級(jí)指示和通知，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　不定期在其所管轄的行政區(qū)域內(nèi)對(duì)民間組織予以摸底調(diào)查，甚至對(duì)已經(jīng)合法登記的民間組織予以復(fù)查登記，以此推算，如果中國(guó)現(xiàn)有300萬(wàn)民間組織均履行依法登記、年檢、重大活動(dòng)報(bào)批等程序，執(zhí)法人員均給予有效的監(jiān)督管理，在監(jiān)督管理的技術(shù)手段尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的中國(guó)，應(yīng)該有一個(gè)無(wú)比龐大的民間組織管理系統(tǒng)，并且在財(cái)政支出方面，也必定需要龐大的預(yù)算。

　　1992年9月，一位民政部主管官員公布了當(dāng)時(shí)民政部門中民間組織管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制情況，“到目前，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均已設(shè)置了社團(tuán)管理處（室），配備社團(tuán)管理干部217人；
270個(gè)地市、直轄市轄區(qū)和700個(gè)縣市也建立了社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)，分別調(diào)配專職或兼職社團(tuán)管理干部605人和726人”。[26]此后，隨著國(guó)家對(duì)民間組織監(jiān)督管理工作重要性的認(rèn)識(shí)和強(qiáng)調(diào)，這種情況發(fā)生了一些變化。1999年，“北京、上海都設(shè)立了副廳級(jí)的民間組織管理機(jī)構(gòu)。北京編制140人，設(shè)立9個(gè)處，其中包括50人的監(jiān)察大隊(duì)。上海行政編制50人，設(shè)5個(gè)處。青海、湖北等省今年也都設(shè)立了民間組織管理局�！盵27]執(zhí)法部門人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增加，應(yīng)該對(duì)解決民間組織的合法律性問(wèn)題有一定作用，直接的表現(xiàn)就是全國(guó)各地對(duì)非法民間組織的打擊和取締取得了成績(jī)，如北京市“先后查處了400余個(gè)非法結(jié)社的社團(tuán)組織”，天津市在1994年5月27日和1995年5月27日兩個(gè)“社團(tuán)管理行政執(zhí)法日”，“共清理擅自成立的非法組織51個(gè)”，廣東在1994－1998年中“勸其自動(dòng)解散223個(gè)，撤銷登記150個(gè)，依法取締14個(gè)，命令解散非法社團(tuán)22個(gè)”。[28]然而，這些“成就”對(duì)于解決我國(guó)民間組織合法律性問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境，最多也只是“杯水車薪”。由于人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)得到增加后，已登記的民間組織大批被撤銷、注銷、合并，以社會(huì)團(tuán)體為例，從1996年－2001年，經(jīng)合法登記的社團(tuán)數(shù)量分別為18.5萬(wàn)、18.1萬(wàn)、16.6萬(wàn)、13.7萬(wàn)、13.1萬(wàn)、12.9萬(wàn)個(gè)，[29]逐年大幅下降。

　　筆者2002－2003年上半年在局部地區(qū)做了一些調(diào)查。雖然由于調(diào)查范圍和對(duì)象都非常有限，而且調(diào)查方法也并不令人滿意（即受條件限制，只能采取“逮著誰(shuí)問(wèn)誰(shuí)”的辦法），從而調(diào)查結(jié)果必然不具有普遍性，但它起碼也反映了部分經(jīng)驗(yàn)。我的調(diào)查對(duì)象分三種：民政部門、業(yè)務(wù)主管單位以及部分民間組織。調(diào)查中，負(fù)責(zé)民間組織管理問(wèn)題的同志均反映人員配置不足的問(wèn)題。在未進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整之前，部分地方縣級(jí)民政部門甚至沒(méi)有負(fù)責(zé)民間組織登記管理的專職人員。2001年前后，隨著國(guó)家對(duì)民間組織問(wèn)題重視程度的提高，各級(jí)政府部門在政府機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)相應(yīng)增強(qiáng)對(duì)民間組織的管理力量，縣級(jí)民政部門中設(shè)“民間組織管理股或管理辦”，一般配備1－2名專職人員負(fù)責(zé)具體管理工作。部分負(fù)責(zé)民間組織登記的民政人員指出，人力不足并不是民間組織管理中的唯一難題，困難的問(wèn)題還有：大量的財(cái)政支出，公民法律意識(shí)淡薄，法規(guī)本身含混不清、難以把握，法規(guī)與政策導(dǎo)向不一致，等等。對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在所調(diào)查的二十幾個(gè)業(yè)務(wù)主管單位中，沒(méi)有一個(gè)存在對(duì)其所屬民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理的專門人員或機(jī)構(gòu)。對(duì)部分民間組織的調(diào)查的印象是，民間組織普遍抱怨登記管理機(jī)關(guān)辦事效率低、要求過(guò)分嚴(yán)格，業(yè)務(wù)主管單位難找、索要的回報(bào)或報(bào)酬過(guò)高等等。

　　就各級(jí)民政執(zhí)法部門而言，鑒于人事編制和財(cái)政預(yù)算有限，在迅速增長(zhǎng)的公民結(jié)社需求面前，全面履行上述法定職責(zé)本來(lái)就是不可能的，更何況還要經(jīng)常按照上級(jí)指示，“抽兵借馬”來(lái)應(yīng)付“清理整頓”。同時(shí)，由于法規(guī)盡管規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位的廣泛職責(zé)，但并未就誰(shuí)必須擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位作硬性規(guī)定，也未對(duì)業(yè)務(wù)主管單位疏于履行職責(zé)規(guī)定具體法律責(zé)任，在實(shí)踐中，一方面大多數(shù)具備法定資格的機(jī)關(guān)、單位或組織不愿成為民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，另一方面，即使擔(dān)任了某些民間組織的業(yè)務(wù)主管單位后，也很難履行實(shí)際職責(zé)，[30]這就使得登記管理機(jī)關(guān)工作量的加大。如此一來(lái)，出于人力、物力、財(cái)力的限制，登記管理機(jī)關(guān)不僅不得不放任大量未經(jīng)合法登記的民間組織實(shí)際存在，而且對(duì)那些經(jīng)過(guò)正式登記的民間組織，也無(wú)法按照法規(guī)、規(guī)章的要求進(jìn)行實(shí)際管理。由此，非法民間組織越多，越需要“清理整頓”，而由于“清理整頓”增加了執(zhí)法的正常成本，執(zhí)法部門便越是應(yīng)接不暇。

　　以“精兵簡(jiǎn)政”、“小政府、大社會(huì)”為取向的政府體制改革，首先在人事編制方面阻卻了進(jìn)一步擴(kuò)大管理部門規(guī)模的可能性；
中央政府及地方政府的財(cái)政預(yù)算赤字，也不允許在民間組織管理方面投入過(guò)多的資源。如果進(jìn)一步考慮我國(guó)政府職能的范圍，以及在社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)家面臨的更多需要解決的社會(huì)問(wèn)題，民間組織管理不可能也不應(yīng)該獲得人事與財(cái)政方面的特殊優(yōu)待。以此觀之，相對(duì)于法定職責(zé)的執(zhí)法力量不足導(dǎo)致的執(zhí)法不能，應(yīng)該是民間組織合法律性困境的重要原因之一。

　　四、民間組織“合法律性”困境的原因：立法層面

　　上述對(duì)執(zhí)法層面的分析已經(jīng)表明，現(xiàn)行法規(guī)為民間組織管理設(shè)置過(guò)高的執(zhí)法成本，導(dǎo)致實(shí)踐中的執(zhí)法不能，這就是說(shuō)，執(zhí)法不能是表面問(wèn)題，更為深層的原因是立法不當(dāng)。

　�。ㄒ唬┝⒎ǜ�迭與數(shù)量變化的巧合

　　民間組織的繁榮發(fā)展并不是改革開(kāi)放以后才有的現(xiàn)象。早在20世紀(jì)之初，我國(guó)民間的各類政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織就開(kāi)始紛紛成立。到1911年，光政治激進(jìn)派革命團(tuán)體，如孫中山領(lǐng)導(dǎo)的“同盟軍”，就有193個(gè)。截止1913年，全國(guó)的商會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到1076個(gè)。從1912年到1921年，僅僅江蘇一個(gè)省，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)目就達(dá)到了1403個(gè)。[31]民間組織在建國(guó)前曾經(jīng)有過(guò)相當(dāng)大的規(guī)模。建國(guó)以后，政務(wù)院于1950年發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行辦法》、內(nèi)務(wù)部于1951年發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，隨后開(kāi)始對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行第一次整頓。1965年，大陸的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體將近100個(gè)，地方性社團(tuán)6000個(gè)左右。

　　十年“文革”期間，全國(guó)各類社會(huì)團(tuán)體陷入“癱瘓”狀態(tài)。1976年社團(tuán)活動(dòng)恢復(fù)，社會(huì)團(tuán)體數(shù)量開(kāi)始迅速增長(zhǎng)，民間組織發(fā)展再現(xiàn)繁榮。到1989年，我國(guó)全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量達(dá)到1800個(gè)左右，地方社會(huì)團(tuán)體數(shù)量達(dá)到近20萬(wàn)個(gè)。與此相對(duì)應(yīng)的是，改革開(kāi)放前至1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》發(fā)布前，原《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行辦法》已然在“文革”中失效，除國(guó)家民政部等發(fā)布的一些“通知”、“決定”等內(nèi)部文件外，我國(guó)民間組織實(shí)際上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。

　　1989年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，隨之開(kāi)始對(duì)民間組織實(shí)行清理整頓。按照國(guó)家民政部公布的登記統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至1991年底，全國(guó)性社團(tuán)數(shù)為836個(gè)，地方性社團(tuán)總數(shù)為11.6萬(wàn)個(gè)。

　　1996年，我國(guó)社團(tuán)總數(shù)達(dá)到迄今為止的歷史最高峰，全國(guó)性及跨省級(jí)活動(dòng)區(qū)域的社團(tuán)數(shù)達(dá)到1845個(gè)，縣級(jí)以上社團(tuán)總數(shù)有18.7萬(wàn)個(gè)。從1996年下半年開(kāi)始，民政部受國(guó)務(wù)院委托，修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該修訂案于1998年10月25日通過(guò)實(shí)施，并隨之再次進(jìn)行重新登記確認(rèn)，社團(tuán)數(shù)量急遽下滑，2000年全國(guó)性社團(tuán)數(shù)為1528個(gè)，全國(guó)社團(tuán)總數(shù)只有130768個(gè)。[32]

　　從這個(gè)簡(jiǎn)要的歷史輪廓來(lái)看，民間組織的立法更迭與組織數(shù)量的變化之間存在著一定的巧合。幾乎在每次新立法頒布后，經(jīng)過(guò)合法登記的民間組織數(shù)量都會(huì)在短期迅速減少。

　　（二）現(xiàn)行立法的控制型管理取向

　　《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；
個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；
（二）有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；
（三）有固定的住所；
（四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；
（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬(wàn)元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬(wàn)元以上活動(dòng)資金；
（六）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力�！钡�13條規(guī)定，“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（一）有根據(jù)證明申請(qǐng)籌備的社會(huì)團(tuán)體的宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合本條例第四條的規(guī)定的；
（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的；
（三）發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人正在或者曾經(jīng)受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，或者不具有完全民事行為能力的；
（四）在申請(qǐng)籌備時(shí)弄虛作假的；
（五）有法律、行政法規(guī)禁止的其他情形的。”

　　《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條規(guī)定，“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予登記，并向申請(qǐng)人說(shuō)明理由：（一）有根據(jù)證明申請(qǐng)登記的民辦非企業(yè)單位的宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合本條例第四條規(guī)定的；
（二）在申請(qǐng)成立時(shí)弄虛作假的；
（三）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要成立的；
（四）擬任負(fù)責(zé)人正在或者曾經(jīng)受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，或者不具有完全民事行為能力的；
（五）有法律、行政法規(guī)禁止的其他情形的。”

　　由于現(xiàn)行法規(guī)在其他條款中規(guī)定了“必須登記”的規(guī)則，不符合上述法定條件者，不僅沒(méi)有登記資格，在法律上也沒(méi)有存在資格。從尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情看，不僅城鄉(xiāng)之間、東西之間，而且在不同行業(yè)、不同階層之間，在經(jīng)濟(jì)條件、文化程度等多方面都還存在著巨大的差別，不同的人所能支付得起的結(jié)社成本是不同的。對(duì)于社會(huì)底層、弱勢(shì)群體、貧困山區(qū)的公民來(lái)說(shuō)，關(guān)于會(huì)員數(shù)的規(guī)定、關(guān)于活動(dòng)資金最低限額的規(guī)定，無(wú)疑為他們的自由結(jié)社劃出了一道難以逾越的鴻溝，而就結(jié)社的意義和功能而言，恰恰他們才是對(duì)結(jié)社最有需要的。[33]

　　“有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員”的規(guī)定，應(yīng)該只針對(duì)部分社會(huì)團(tuán)體，現(xiàn)實(shí)中許多社團(tuán)并不一定需要有專職工作人員�！坝歇�(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”，在具體規(guī)定了法定最低限額的活動(dòng)資金后，也讓人難以理解其意，似乎是強(qiáng)調(diào)成立社會(huì)團(tuán)體的條件之嚴(yán)格�！坝凶C據(jù)證明……社會(huì)團(tuán)體的宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合本條例第四條的規(guī)定的”，即不符合“社會(huì)團(tuán)體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，不得反對(duì)憲法確定的基本原則，不得危害國(guó)家的統(tǒng)一、安全和民族的團(tuán)結(jié)，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及其他組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”之規(guī)定，表面看來(lái)似乎沒(méi)錯(cuò)，但是何謂“有證據(jù)證明”，誰(shuí)舉證、誰(shuí)判定以及證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，均不得而知�！霸谕�一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的”，業(yè)務(wù)范圍是否相同或相似，與成立社會(huì)團(tuán)體的必要性之間的關(guān)聯(lián)性，以及何謂“必要”，在立法上均模糊不清。曾經(jīng)受到過(guò)剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，不能擔(dān)當(dāng)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)起人或擬任負(fù)責(zé)人的規(guī)定，則很難找到立法上的理由。[34]上述規(guī)定與1989年發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》大同小異。然而，由于后者尚未明確規(guī)定“必須登記，否則非法”的準(zhǔn)則，從邏輯上說(shuō)，不符合法定條件的，僅僅是不具備登記資格，其存在資格起碼懸而未決。

　　現(xiàn)行法規(guī)對(duì)民間組織管理確立的是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”制度。民政部官員在解釋這一制度時(shí)指出，歸口登記的意義主要有兩個(gè)：一是要規(guī)范社會(huì)組織的管理格局；
二是歸口登記有利于加強(qiáng)管理�！斑^(guò)去一段時(shí)間，由于各部門都有權(quán)成立民間組織，曾一度出現(xiàn)發(fā)展過(guò)濫、總體失控的現(xiàn)象，民間組織的法人資格賦予工作十分混亂。為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，中央提出民間組織歸口由民政部門登記。”[35]“雙重負(fù)責(zé)管理體制”體制最早于1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中確立，并在1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中得到強(qiáng)化。這一體制自20世紀(jì)90年代初起，就在民間組織、學(xué)術(shù)界甚至執(zhí)法部門中受到廣泛非議，而其為社會(huì)廣泛詬病的主要原因，概括起來(lái)，主要在三個(gè)方面：在成立登記階段表現(xiàn)為，它設(shè)立了兩道“門檻”，即使具備法律規(guī)定的其他所有條件，只要找不到愿意擔(dān)當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位的“婆婆”，依然至多只能成為“非法組織”之一；
在開(kāi)展活動(dòng)階段，表現(xiàn)為它設(shè)立了兩種審查，相互之間既可能配合默契，也可能交叉重復(fù)，只有具備同時(shí)滿足兩種“口味”之能力的民間組織，才能“消遙自在”；
在具體實(shí)施中表現(xiàn)為，業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)可能相互推諉，彼此埋怨，互說(shuō)對(duì)方不履行職責(zé)。那么，如此為社會(huì)所詬病的管理體制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為什么不是在新的立法中被取消或者削弱，反而得到強(qiáng)化呢？立法部門看重業(yè)務(wù)主管單位的審查申請(qǐng)登記和人事管理兩項(xiàng)職責(zé)，“所謂審查申請(qǐng)登記，包括對(duì)成立申請(qǐng)登記和變更、注銷申請(qǐng)登記的審查。也就是說(shuō)，你可以同意成立這個(gè)社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位，同意社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位的變更申請(qǐng)或注銷申請(qǐng)，也可以審查后不同意他們的申請(qǐng)。對(duì)已成立的社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，業(yè)務(wù)主管單位管理該社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位的活動(dòng)超越本部門的職能范圍，或者因機(jī)構(gòu)改革，業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)不再具備原來(lái)的管理職能，或者該社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位不接受業(yè)務(wù)主管單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等，業(yè)務(wù)主管單位可以向登記管理機(jī)關(guān)提出不再作為該社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。在規(guī)定的期間內(nèi)，該社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位如找不到業(yè)務(wù)主管單位，登記管理機(jī)關(guān)將按照條例的規(guī)定，以該社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位不再具備成立條件予以注銷。人事管理很重要一點(diǎn)是對(duì)社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選的甄選。社團(tuán)秘書(shū)長(zhǎng)以上領(lǐng)導(dǎo)人選要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位考核推薦，然后由會(huì)員大會(huì)或理事會(huì)民主選舉。社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整、撤換，業(yè)務(wù)主管單位有權(quán)提出意見(jiàn)，最后由社團(tuán)民主程序決定。”[36]

　　我們把上述現(xiàn)象理解為現(xiàn)行立法對(duì)民間組織的“控制型管理”取向。控制型管理類似于家長(zhǎng)對(duì)未成年孩子的管教，是基于管理者相對(duì)于管理對(duì)象的權(quán)威，為防患于未然，通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)督、控制等手段，避免管理對(duì)象做出對(duì)國(guó)家、社會(huì)、他人和自身有害的行為。正是基于此一取向，現(xiàn)行立法才設(shè)置了較高的法定登記條件、嚴(yán)格但也容易流于空洞的“雙重負(fù)責(zé)管理體制”、合法與非法之間“非此即彼”的清晰界限。此一立法取向，可以比較合理地解釋現(xiàn)行立法發(fā)布前后民間組織登記數(shù)量的變化，并且更容易理解，為什么立法為執(zhí)法設(shè)置了廣泛無(wú)邊的權(quán)力和高不可及的制度實(shí)施成本。

　　控制型管理建立在對(duì)管理對(duì)象的不信任基礎(chǔ)上，因而其合理性也在于管理對(duì)象的“幼稚無(wú)知”。同時(shí)，這種管理實(shí)施的可能性也以管理對(duì)象的實(shí)際幼稚為前提，隨著管理對(duì)象的成長(zhǎng)壯大，管理成本會(huì)越來(lái)越高，直至超出支付的可能限度，從而導(dǎo)致管理者無(wú)力應(yīng)對(duì)，滑向?qū)嶋H放任的局面�，F(xiàn)行民間組織立法曾試圖控制民間組織數(shù)量規(guī)模的增長(zhǎng)，在實(shí)踐中卻導(dǎo)致了其始料不及的后果。一方面，盡管合法登記的民間組織數(shù)的確得到控制，但由于執(zhí)法成本過(guò)高，導(dǎo)致了執(zhí)法的實(shí)際放任，那些依法不能進(jìn)行成立登記的組織便轉(zhuǎn)為進(jìn)行“地下活動(dòng)”的非法組織，而那些經(jīng)過(guò)登記的民間組織，則利用執(zhí)法能力不足，謀取私利，甚至從事違反犯罪行為；
另一方面，非法民間組織增多，也強(qiáng)化了公民不進(jìn)行合法登記的僥幸心理，進(jìn)一步導(dǎo)致非法民間組織的惡性膨脹。

　　五、現(xiàn)行民間組織法規(guī)的合法性問(wèn)題

　　上文的討論表明，民間組織嚴(yán)重的“合法律性”困境不僅從直觀上反映了現(xiàn)行民間組織法規(guī)體系實(shí)效的缺失，而且，在兩者之間存在著一定的因果關(guān)聯(lián)，即民間組織的合法律性問(wèn)題在很大程度上正是由民間組織管理法規(guī)的立法不當(dāng)引起。我們知道，一項(xiàng)法律要能夠被稱之為法律，一個(gè)最基本的前提是它至少能得到大多數(shù)社會(huì)成員的遵守。就此而言，現(xiàn)行民間組織法規(guī)體系已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的合法性問(wèn)題。

　�。ㄒ唬┟耖g組織合法律性與正當(dāng)性的悖謬

　　現(xiàn)行民間組織法規(guī)以是否登記為主要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分民間組織的“合法”與“非法”，實(shí)際上剝奪了大多數(shù)未經(jīng)登記的民間組織生存的法律資格。但這只能說(shuō)明這些民間組織的存在不具有合法律性，卻不能表明它們一定不具有正當(dāng)性。

　　自20世紀(jì)90年代以來(lái)，學(xué)者們對(duì)中國(guó)民間組織的研究成果都充分肯定了民間組織在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活各個(gè)領(lǐng)域的重要意義，[37]而這些研究很少僅僅以經(jīng)過(guò)登記的民間組織為對(duì)象。農(nóng)村基層民間組織進(jìn)行登記的比例相對(duì)較低，[38]但一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村基層民間組織的研究表明，這些組織在整體上發(fā)揮著村民自我管理、解決老弱病殘等社會(huì)問(wèn)題、為村民提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)等重要功能，“從根本上改變著中國(guó)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進(jìn)了農(nóng)村的民主和善治”。[39]

　　以農(nóng)民自助組織為例。[40]農(nóng)民自助組織是隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展起來(lái)的主要以農(nóng)民自我服務(wù)為目的的社會(huì)組織。出于對(duì)農(nóng)民自助組織實(shí)際發(fā)揮的作用以及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛在意義的考慮，自20世紀(jì)80年代初至今，國(guó)家有關(guān)部門在正式文件中一直予以肯定和扶持。如：1983年中共中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》：“農(nóng)村中有著大量的能工巧匠、生產(chǎn)能手、知識(shí)青年和復(fù)原退伍軍人，要發(fā)揮他們的特長(zhǎng)，支持他們建立技術(shù)服務(wù)組織”；
1987年1月國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于專業(yè)農(nóng)協(xié)的“參閱文件”指出：“專業(yè)農(nóng)協(xié)是一種新型的、具有我國(guó)特色的、專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)組織”；
1989年國(guó)務(wù)院《關(guān)于依靠科技進(jìn)步振興農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技成果推廣工作的決定》：“積極支持以農(nóng)民為主體、農(nóng)民技術(shù)員、科技人員為骨干的各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)和技術(shù)研究會(huì)，逐步形成國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)與群眾性的農(nóng)村科普組織及農(nóng)民專業(yè)技術(shù)服務(wù)組織相結(jié)合的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)”；
1991年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》：“要重視推動(dòng)民間各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、研究會(huì)和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，充分發(fā)揮其在推廣適用技術(shù)和開(kāi)辟新產(chǎn)業(yè)中的作用”；
1993年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干措施》：“農(nóng)村各類民辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)（研究會(huì)），是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的一支新生力量。各級(jí)政府要加強(qiáng)指導(dǎo)和扶持，使其在服務(wù)過(guò)程中，逐步形成技術(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，走自我發(fā)展、自我服務(wù)的道路”；
1998年中共中央2號(hào)文件：“農(nóng)民自主建立的各種專業(yè)社、專業(yè)協(xié)會(huì)及其他形式的合作與聯(lián)合組織，多數(shù)是以農(nóng)民的勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，有利于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，要積極鼓勵(lì)和大力支持”；
等等。但是，針對(duì)這些農(nóng)民自助組織的社會(huì)調(diào)查表明，它們極少有在民政部門進(jìn)行民間組織登記的，因而大多數(shù)并不具有合法律性。[41]

　　另一方面，經(jīng)過(guò)登記的“合法民間組織”雖然具有存在的法律資格，卻并不因此就具有了正當(dāng)性。那些很少開(kāi)展活動(dòng)的，利用成立組織、甚至利用行政權(quán)力謀取非法利益的民間組織，就是很好的例子。民間組織合法律性的標(biāo)準(zhǔn)由法律規(guī)范設(shè)定，但其正當(dāng)性卻要其自身通過(guò)行為、通過(guò)其實(shí)際發(fā)揮的社會(huì)功能才能獲得。以是否登記為“合法”與“非法”的界限，導(dǎo)致了民間組織合法律性和正當(dāng)性的悖謬。

　　（二）現(xiàn)行民間組織法規(guī)的潛能

　　盡管目前民間組織法規(guī)因其缺乏實(shí)效并且導(dǎo)致了民間組織合法律性和正當(dāng)性的悖謬而面臨合法性問(wèn)題，但如果它仍然具有改變現(xiàn)狀、應(yīng)對(duì)未來(lái)的潛能，那么，其合法性問(wèn)題終究可以在現(xiàn)有框架內(nèi)得到解決。

　　所謂改變現(xiàn)狀，主要是獲取法律應(yīng)有效果的問(wèn)題，而其中最主要的，就是如何解決近十倍于登記數(shù)量的非法民間組織問(wèn)題。從現(xiàn)行立法來(lái)看，改變這一狀況有一種邏輯上的可能性：由于立法將廣泛的權(quán)力賦予了執(zhí)法部門，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定了對(duì)非法民間組織的懲罰措施，這樣，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法活動(dòng)，或許可以將這些非法組織一舉清除。實(shí)際上，這種邏輯可能性在實(shí)踐中已經(jīng)得到充分重視和運(yùn)用。自1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，針對(duì)民間組織的大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法活動(dòng)至少有三次。但是，邏輯只是邏輯。1998年兩個(gè)條例出臺(tái)后對(duì)民間組織的“清理整頓”，應(yīng)該是規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最久的，可是從迄今為止的效果看，并不理想。雖然經(jīng)過(guò)登記的合法民間組織通過(guò)清理整頓后可能大幅減少，但從長(zhǎng)期來(lái)看，不經(jīng)登記的非法民間組織卻可能會(huì)增多，因?yàn)榧俣ㄈ藗兘Y(jié)社需求不變，登記越困難，合法化的越少，則不登記的越多，非法的越多。其次，“清理整頓”實(shí)際上是一種高成本的執(zhí)法方式。由于這些組織未經(jīng)登記，執(zhí)法人員在執(zhí)法前需要大量的調(diào)查工作，需要掌握其方方面面的確切證據(jù)，而同時(shí)，“清理整頓”總是具有階段性，如果這些非法民間組織也是“理性人”，那么它就必然避開(kāi)這一階段，對(duì)執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑將大大增加執(zhí)法成本。再次，由于國(guó)家行政上物力、財(cái)力、人力的資源限制，這種高成本的執(zhí)法方式在客觀上也不可能經(jīng)常運(yùn)用。而且，非法民間組織在與執(zhí)法人員的長(zhǎng)期博弈中，自然會(huì)越來(lái)越富于應(yīng)對(duì)執(zhí)法的技巧，加上民間組織數(shù)量會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展越來(lái)越多，執(zhí)法成本也會(huì)越來(lái)越大，運(yùn)用這種方式也就越來(lái)越不具有可能性。

　　所謂應(yīng)對(duì)未來(lái)，主要是滿足人們的結(jié)社需求問(wèn)題。公民的結(jié)社需求具有人性的成分。[42]有學(xué)者用“水瓢原理”來(lái)形容人性層次的結(jié)社需求——它就像水瓢一樣，你用力往下按時(shí)會(huì)暫時(shí)隱沒(méi)水中，但稍一松手它就又浮起來(lái)。[43]結(jié)社需求還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的成分。改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)行政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的大規(guī)模改革，政府包攬一切的社會(huì)生活方式逐步被放棄，許多過(guò)去由政府負(fù)責(zé)的社會(huì)功能需要新的社會(huì)部門去擔(dān)當(dāng)；
而隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，很多新的社會(huì)問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，政府和企業(yè)都難以承擔(dān)或者缺乏激勵(lì)去解決這些問(wèn)題，民間組織因此有著廣泛的社會(huì)需求。同時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展不僅帶來(lái)公民生活方式、心理信念的變化，也為公民結(jié)社提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的改變，注定結(jié)社需求不僅不會(huì)削弱，反而會(huì)繼續(xù)高漲。有學(xué)者比較了法國(guó)、日本、比利時(shí)、匈牙利、美國(guó)、新加坡、印度等15個(gè)國(guó)家和地區(qū)每萬(wàn)人擁有的非營(yíng)利組織數(shù)，結(jié)果中國(guó)大陸才只有1.45個(gè)，只是法國(guó)的1.3%，日本的1.5%，新加坡的10%，即使與本國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)相比，也只是其15.5%，[44]由此可見(jiàn)，我國(guó)公民的結(jié)社需求必定會(huì)有持續(xù)不斷的增長(zhǎng)。

　　通過(guò)立法抑制、堵塞公民的結(jié)社需求，是此前幾部民間組織法規(guī)所體現(xiàn)的傾向。其結(jié)果也正如我們看到的，大量非法民間組織的實(shí)際存在，已經(jīng)宣告了這種圍追堵截式立法的破產(chǎn)。

　　在立法和民間組織管理實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的結(jié)社需求還有另一種方式，即“規(guī)劃”人們的結(jié)社需求。立法上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予登記；
實(shí)踐中，少數(shù)民間組織具有壟斷地位，即國(guó)家只允許公民參加某一組織，而不允許建立新的同類組織，甚至要求公民必須參加某一組織。“規(guī)劃”作為應(yīng)對(duì)結(jié)社需求的一種方式，試圖通過(guò)人們實(shí)際參加或促使參加某些已經(jīng)構(gòu)建好的組織，來(lái)達(dá)到滿足人們結(jié)社需求的效果。但是，先且不說(shuō)結(jié)社需求是否可以規(guī)劃，從這些可供人們選擇的組織看，其一定程度的壟斷性是建立在對(duì)政府的依賴基礎(chǔ)上的，多數(shù)情況下，其本身就是由政府直接或間接設(shè)立的。政府之所以愿意人們參與該組織，是因?yàn)檎�府�?duì)其有絕對(duì)控制的權(quán)力。實(shí)踐中，這些組織往往充當(dāng)社會(huì)學(xué)家所說(shuō)的“第二縱向溝通渠道”的作用，[45]或者干脆就是政府管理社會(huì)的一個(gè)工具。參加這樣的組織是否能被稱之為“結(jié)社”，在理論和實(shí)踐上都存在著疑問(wèn)。重要的是，這種疑問(wèn)不僅是筆者存有的，在筆者的調(diào)查過(guò)程中，幾乎所有被調(diào)查者都對(duì)此表示困惑，甚至執(zhí)法人員也坦然承認(rèn)這與嚴(yán)格的“結(jié)社”概念有著區(qū)別。結(jié)社需求無(wú)法通過(guò)規(guī)劃來(lái)滿足，是基于其本身的性質(zhì)。結(jié)社就意味著自愿、獨(dú)立選擇，沒(méi)有選擇的自由，結(jié)社概念就是空洞的。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行民間組織法規(guī)的合法律性問(wèn)題

　　以上討論一直假設(shè)現(xiàn)行民間組織法規(guī)具有合法律性。但是，如果這樣的法規(guī)真完全具有合法律性，豈不說(shuō)明我國(guó)的法律體系，而不僅僅是其中的民間組織法規(guī)存在著正當(dāng)性問(wèn)題？

　　根據(jù)我國(guó)憲法第89條和立法法第56條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)就民間組織管理問(wèn)題制定行政法規(guī)。[46]僅僅從這點(diǎn)出發(fā)，現(xiàn)行民間組織管理法規(guī)似乎不僅符合其上位法律的規(guī)定，也是合憲的。然而，憲法和立法法賦予的僅僅是“行政管理職權(quán)”，現(xiàn)行法規(guī)有沒(méi)有超出“管理權(quán)限”的范圍呢？具體地說(shuō)，現(xiàn)行法規(guī)是否有權(quán)確立未經(jīng)登記的民間組織的非法性？是否有權(quán)從實(shí)體方面限制憲法上的公民結(jié)社權(quán)？

　　關(guān)于行政管理的范圍，很難有一個(gè)明確清晰的界定。我們以同樣屬于民政工作的婚姻登記管理進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單比較：婚姻登記管理法規(guī)當(dāng)然可以規(guī)定婚姻登記的條件、程序等等，但當(dāng)涉及未經(jīng)登記的事實(shí)婚姻是否非法的問(wèn)題，就要由婚姻法而不是婚姻登記條例予以規(guī)定；
民間組織登記管理法規(guī)可以規(guī)定登記的條件、程序以及運(yùn)作中必須接受的監(jiān)督事項(xiàng)，但它能否以登記與否為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定“合法”與“非法”問(wèn)題呢？公民的結(jié)社自由權(quán)是我國(guó)憲法明文規(guī)定的基本權(quán)利，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這一基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然要通過(guò)法律、法規(guī)的具體規(guī)定來(lái)落實(shí)，在此過(guò)程中，它不可避免地要受到法律、法規(guī)中設(shè)定的程序性限制。現(xiàn)行法規(guī)一方面規(guī)定了申請(qǐng)登記的嚴(yán)格條件，另一方面規(guī)定未經(jīng)登記“即為非法”，就不僅僅是從程序上對(duì)憲法的公民結(jié)社權(quán)的限制，而且涉及到實(shí)體上的限制，這就將憲法上的一般權(quán)利變成了一種特許權(quán)利，從而超越了行政管理的職權(quán)范圍。因此，即使現(xiàn)行法規(guī)并不完全缺乏合法律性，其合法律性起碼也不圓滿。

　　六、民間組織發(fā)展的立法建議

　�。ㄒ唬┲贫ā睹耖g組織法》，逐步建立完善民間組織法律體系

　　從國(guó)家民政工作的實(shí)際需要來(lái)說(shuō)，民間組織登記管理的法規(guī)體系當(dāng)然必要。不過(guò)從上述簡(jiǎn)要的初步分析來(lái)看，在行政法規(guī)與憲法之間缺乏一個(gè)位居“法律”層次的立法，也很明顯。公民結(jié)社權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，其所牽涉的主要不是對(duì)民間組織的管理問(wèn)題，它關(guān)系到每位公民，可能牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)境等幾乎所有社會(huì)生活領(lǐng)域，也與憲法確認(rèn)的其他公民權(quán)利和自由緊密聯(lián)系。目前，法律層次的立法缺位，已經(jīng)導(dǎo)致居于行政法規(guī)層次的立法不堪重負(fù)，既有超越立法權(quán)限的嫌疑，也無(wú)能為力于改革開(kāi)放后迅速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。制定民間組織法，重新制定或修改民間組織法規(guī)，逐步建立完善民間組織法律體系，是時(shí)勢(shì)之必然，法治所必需。

　　實(shí)際上，1987年中共十三大曾明確提出制定《結(jié)社法》的立法任務(wù)，并委托民政部起草《結(jié)社法》草案。從1987年開(kāi)始，“民政部按照國(guó)務(wù)院指示，開(kāi)始了結(jié)社立法的工作，經(jīng)過(guò)五年多的努力，十易其稿”，于1993年報(bào)送國(guó)務(wù)院。[47]盡管這部作為民間組織實(shí)體法的《結(jié)社法》沒(méi)能按時(shí)出臺(tái)，但這充分說(shuō)明國(guó)家對(duì)民間組織統(tǒng)一立法的必要性已早有認(rèn)識(shí)。與1987年相比，現(xiàn)在的民間組織發(fā)展情況顯然更迫切地需要這樣一部法律盡快出臺(tái)。

　　該法名稱采“民間組織法”的理由，已于本文開(kāi)篇簡(jiǎn)述。這里僅就立法中的幾個(gè)重要原則性問(wèn)題予以扼要闡明，細(xì)節(jié)問(wèn)題當(dāng)另文論述。

　　第一，新法必須充分考慮其可實(shí)施性。這主要表現(xiàn)為，必須充分考慮現(xiàn)行國(guó)家政治體制框架下可能配置的執(zhí)法力量，執(zhí)法部門所能夠承擔(dān)的執(zhí)法成本，法律規(guī)范在公民中能夠得到認(rèn)可的大致程度，以及現(xiàn)有民間組織的主要問(wèn)題所在；
其中，執(zhí)法成本問(wèn)題是需要考慮的最重要、最關(guān)鍵的因素。

　　第二，新法必須明確設(shè)定執(zhí)法權(quán)限，尤其是其中的執(zhí)法性立法的權(quán)限�，F(xiàn)行法規(guī)為執(zhí)法設(shè)置過(guò)于廣泛以至于根本無(wú)法實(shí)施的執(zhí)法權(quán)力，一個(gè)重要原因在于立法者與執(zhí)法者二位一體，而且由于并不存在解決法規(guī)實(shí)施中行政糾紛的司法程序，規(guī)則的制訂者同時(shí)也是執(zhí)行者和裁決者。這種立法者、執(zhí)法者、裁決者“二位一體”甚至“三位一體”的做法所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)弊端已經(jīng)非常明顯。就此而言，《民間組織法》的制定工作，應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)主持，組織專家學(xué)者、執(zhí)法部門進(jìn)行廣泛的社會(huì)調(diào)查，起草草案，按照立法法的規(guī)定，廣泛征求社會(huì)各界、尤其是現(xiàn)有民間組織的意見(jiàn)。

　　第三，新法的重心應(yīng)該是對(duì)民間組織行為的規(guī)范和指引。由法律、行政法規(guī)及地方法規(guī)所構(gòu)成的民間組織法律體系，必須提供哪些行為是被禁止的，哪些行為需要接受何種法律限制，哪些行為是法律所倡導(dǎo)的，以及不同違法行為所承受的不同懲罰等明確清晰的信息。民間組織能否按其章程確立的宗旨服務(wù)于社會(huì)，主要是通過(guò)其行為表現(xiàn)出來(lái)的，行為（而不是身份）才是法律真正需要予以規(guī)范的對(duì)象，才是判定其“合法”與“非法”的標(biāo)準(zhǔn)。

　　第四，新法必須平衡“管理”與“維權(quán)”兩種立法取向。結(jié)社自由是公民的憲法權(quán)利，也是國(guó)際范圍內(nèi)都認(rèn)可的一項(xiàng)基本人權(quán)。在對(duì)民間組織的管理和維護(hù)公民的結(jié)社自由兩者之間，并不必然是非此即彼的關(guān)系，“結(jié)社自由”概念針對(duì)的是侵犯結(jié)社權(quán)的現(xiàn)象，管理針對(duì)的是濫用結(jié)社權(quán)的現(xiàn)象，追求兩者的和諧應(yīng)該是新立法的價(jià)值取向。

　�。ǘ�）推進(jìn)管理制度變革，從控制型管理轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型管理

　　以制定《民間組織法》為契機(jī)，推進(jìn)民間組織管理制度變革，從控制型管理轉(zhuǎn)向培育型管理，是真正貫徹落實(shí)“小政府、大社會(huì)”的政治體制改革方向，促進(jìn)并鞏固民主法治建設(shè)的成果，實(shí)踐“善治”[48]的政治理想的必要之舉。

　　現(xiàn)行民間組織登記管理制度表現(xiàn)為嚴(yán)格的控制型管理。這種管理制度取向的合理性在于管理對(duì)象的“不成熟”，可能性也以管理對(duì)象的實(shí)際“幼稚”為前提，隨著管理對(duì)象的成長(zhǎng)壯大，這種管理的成本會(huì)越來(lái)越高，逐漸超出管理部門支付的可能限度，導(dǎo)致管理者無(wú)力應(yīng)對(duì)、滑向?qū)嶋H放任的局面。與控制型管理相對(duì)的是培育服務(wù)型管理。所謂“培育”，是指這種管理模式雖然同樣考慮管理對(duì)象的成熟程度，同樣考慮管理對(duì)象的不當(dāng)行為對(duì)國(guó)家、社會(huì)、他人及其自身可能帶來(lái)的危害，但它并非一般化地對(duì)管理對(duì)象采取不信任態(tài)度，而是以管理對(duì)象的成長(zhǎng)發(fā)育需要為出發(fā)點(diǎn)，按其實(shí)際發(fā)育程度給予其自治權(quán)利，盡量尊重并培養(yǎng)管理對(duì)象的主體意識(shí)；
同時(shí)，對(duì)那些社會(huì)迫切需要、在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的民間組織（如環(huán)境保護(hù)組織）提供積極的政府支持，扶植、促進(jìn)公益民間組織的發(fā)展。所謂“服務(wù)”，是指這種管理模式的目的主要在于提供政府服務(wù)，促進(jìn)民間組織的責(zé)任意識(shí)，提高民間組織的社會(huì)公信度，例如：通過(guò)民間組織的公共信息發(fā)布，讓普通公民隨時(shí)可以方便地了解民間組織的實(shí)際狀況。隨著管理對(duì)象的成長(zhǎng)壯大，培育、服務(wù)型管理的成本會(huì)越來(lái)越低，避免控制性管理在管理對(duì)象與控制性執(zhí)法之間的惡性循環(huán)。

　　從控制型管理轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型管理，首先需要廢除“雙重負(fù)責(zé)管理體制”�！半p重負(fù)責(zé)管理體制”不僅不能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的立法目的——配合民政部門實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理，而且在實(shí)踐中產(chǎn)生諸多始料不及的弊端，如阻礙公民結(jié)社權(quán)的實(shí)現(xiàn)，業(yè)務(wù)主管單位和其所屬民間組織相互利用、謀取非法利益、幫助和保護(hù)所屬民間組織從事非法活動(dòng)等。

　　從控制型管理轉(zhuǎn)型培育服務(wù)型管理，必須改革現(xiàn)行登記制度。從世界范圍來(lái)看，民間組織的登記制度主要有以下幾種類型：一是要求所有民間組織都必須登記，同時(shí)規(guī)定了申請(qǐng)登記的嚴(yán)格條件（屬于控制型管理），如新加坡、泰國(guó)；
二是要求所有民間組織都必須登記，但是對(duì)登記條件沒(méi)有任何實(shí)體限制，如印度尼西亞；
三是只要求某些特定類型的組織必須登記，如英國(guó)只要求慈善組織必須登記；
四是基本采取自愿登記原則，同時(shí)規(guī)定經(jīng)過(guò)登記的組織得享稅收及其他方面的優(yōu)惠政策，如美國(guó)、加拿大、南非等；
五是所有民間組織均無(wú)須登記，如意大利。[49]第一、二種登記制度便于管理或控制，但是成本很高，適合于人口基數(shù)小或者民間組織不發(fā)達(dá)的國(guó)家。第三種登記制度適當(dāng)降低了制度成本，但是在確定何種組織應(yīng)該登記的問(wèn)題上，需要結(jié)合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。第四種通過(guò)法律規(guī)定因勢(shì)利導(dǎo)，屬于培育型管理的典型。第五種不要求登記，完全采用追懲制方式進(jìn)行管理，適用于民間組織發(fā)展相對(duì)成熟、能夠很好自律的國(guó)家，應(yīng)該是所有國(guó)家民間組織管理制度最終的歸宿。考慮我國(guó)政府職能改革對(duì)行政部門執(zhí)法力量配置的要求，考慮我國(guó)人口基數(shù)大、民間組織數(shù)量多的實(shí)際情況，也考慮我國(guó)改革開(kāi)放對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境的需求，本文建議綜合上述第三、四種登記制度，規(guī)定特定類型和達(dá)到特定規(guī)模的組織必須進(jìn)行登記，同時(shí)對(duì)其他民間組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠原則。這樣，那些雖不屬于法定必須登記的組織，可以自愿登記成法人，從而在與其他社會(huì)主體發(fā)生民事、刑事、行政糾紛時(shí)，可以按照法人的相關(guān)制度承擔(dān)責(zé)任、享受權(quán)利。而未經(jīng)登記的組織，只能以公民身份享受權(quán)利，當(dāng)涉及責(zé)任承擔(dān)時(shí)，可以規(guī)定連帶責(zé)任或其他責(zé)任承擔(dān)形式。[50]

　　從控制型管理轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型管理，還應(yīng)該建立并完善民間組織的社會(huì)監(jiān)督和自律機(jī)制，從政府監(jiān)控的一元化監(jiān)督管理轉(zhuǎn)向政府管理、社會(huì)監(jiān)督和民間組織自律相結(jié)合的多元社會(huì)調(diào)控格局。我國(guó)目前很多民間組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度都不健全，財(cái)務(wù)混亂、經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，很少開(kāi)展服務(wù)于社會(huì)的活動(dòng)，甚至利用民間組織身份謀取非法利益，這些現(xiàn)象都不可能完全靠政府監(jiān)控來(lái)扭轉(zhuǎn)。其根本出路在于，用法律規(guī)范的形式確立民間組織的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)制性要求民間組織運(yùn)作的透明度、公開(kāi)化，以此為基礎(chǔ)建立民間組織與社會(huì)公眾之間的信任關(guān)系，吸收社會(huì)資金解決民間組織的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。實(shí)際上，西方很多國(guó)家之所以一方面民間組織發(fā)達(dá)，另一方面又較少發(fā)生民間組織的違法犯罪現(xiàn)象，其根本原因正在于民間組織與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系。例如，在澳大利亞，任何一個(gè)社會(huì)成員都可以到社團(tuán)注冊(cè)機(jī)關(guān)，查閱他想了解的社團(tuán)檔案資料。[51]如果民間組織的活動(dòng)開(kāi)展、財(cái)務(wù)收支、人員使用情況都高度透明，社會(huì)成員的每一筆捐贈(zèng)隨時(shí)都能夠查閱，公眾自然就能夠建立對(duì)它們的信任，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源當(dāng)然也就不再成為不可解決的難題；
而運(yùn)作情況果真能如此透明，它又如何能夠輕易違法犯罪或者謀取私利呢？

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　　*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法理學(xué)博士研究生，《法學(xué)研究》編輯。本文是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所“中荷合作項(xiàng)目：中國(guó)民間組織的法律問(wèn)題”項(xiàng)目成果的一部分。文章來(lái)源于作者在深圳和安徽進(jìn)行民間組織問(wèn)題調(diào)查過(guò)程中受到的啟發(fā)，其最初想法曾以“現(xiàn)行社團(tuán)法規(guī)的‘尷尬’”和“民間組織管理：從控制放任向扶植培育的轉(zhuǎn)型”為題發(fā)表于《法制日?qǐng)?bào)》。荷蘭Utrecht 大學(xué)李玉文教授閱讀了本文初稿，并提出了寶貴意見(jiàn)，特此致謝。

　　[1]此前，《陜甘寧邊區(qū)民眾團(tuán)體登記辦法》（1942）、《陜甘寧邊區(qū)人民團(tuán)體登記辦法》等法規(guī)文獻(xiàn)中曾用“民眾團(tuán)體”、“人民團(tuán)體”等詞語(yǔ)。

　　[2]參見(jiàn)楊曉民、周翼虎：《中國(guó)單位制度》中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第四－六章。

　　[3]俞可平教授認(rèn)為，“改革開(kāi)放前，公民社會(huì)的合法性程度非常低，‘民間組織’、‘民間社會(huì)’、‘市民社會(huì)’、‘公民社會(huì)’從1949年后一直是十分敏感的字眼”，從“社會(huì)團(tuán)體管理司”到“民間組織管理局”的改名，“意味著民間組織正式得到了政府官方的認(rèn)可，取得了官方的合法性”，而這與民間組織自身發(fā)展壯大、政治文化深刻變化以及學(xué)術(shù)界關(guān)于市民社會(huì)的討論，是有關(guān)聯(lián)的。參見(jiàn)俞可平：“中國(guó)公民社會(huì)的興起及其對(duì)治理的意義”，載俞可平等：《中國(guó)公民社會(huì)的興起和治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第204－205頁(yè)。

　　[4]參見(jiàn)王名等：《中國(guó)社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，尤其是第二、二十章。

　　[5]同上，第12－13頁(yè)，參見(jiàn)第二十章。另參見(jiàn)王紹光：《實(shí)踐與理論：各國(guó)第三部門概觀》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版，第383頁(yè)。有西方學(xué)者指出：“從更本質(zhì)的意義上講，非政府組織通常被認(rèn)為是與國(guó)家和營(yíng)利性組織活動(dòng)相對(duì)立的。非政府組織主張的合法性來(lái)源于對(duì)國(guó)家部門和私有部門進(jìn)行的批評(píng)。非政府組織的任務(wù)和實(shí)踐活動(dòng)非常激進(jìn)，與國(guó)家和私有部門極為不同。然而非政府組織的活動(dòng)范圍卻是由國(guó)家確定的，并受到各種法律和規(guī)章的制約�！薄该馈笿.L.費(fèi)爾南多、A.W.赫斯頓：《國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間的非政府組織》，載何增科主編：《公民社會(huì)與第三部門》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第274頁(yè)。

　　[6]參見(jiàn)賈西津：《中國(guó)非政府組織的視野及其與政府關(guān)系》，“社團(tuán)管理與法律環(huán)境”研討會(huì)會(huì)議材料，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所課題組編印，2003年8月。

　　[7]參見(jiàn)徐永光：《<中國(guó)第三部門研究年鑒>序言》，載中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、基金會(huì)發(fā)展研究委員會(huì)編：《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版。秦暉教授以西方在現(xiàn)代化基礎(chǔ)上成長(zhǎng)起來(lái)的“第三部門”為參照，提出以“有公民意識(shí)的組織”和“非政府組織”為“中國(guó)第三部門與公民社會(huì)的走向”：“如果說(shuō)西方第三部門的意義不限于一般的慈善與公益，它還意味著對(duì)公民權(quán)利與公民義務(wù)的新的理解，那么中國(guó)第三部門發(fā)展的意義就更是如此，因?yàn)樗鼘?shí)際上要從爭(zhēng)取最起碼的公民參與空間做起�！鼻貢煟骸稄膫鹘y(tǒng)民間公益組織到現(xiàn)代“第三部門”——中西公益事業(yè)史比較的若干問(wèn)題》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》。

　　[8]參見(jiàn)前引《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條。另外，中國(guó)官方將“民間組織”譯為non-governmental organization （參見(jiàn)前注3，王名等書(shū)，第13頁(yè)），在一定程度上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這也說(shuō)明“民間組織”概念并不影響學(xué)者的國(guó)際學(xué)術(shù)交流，甚至也不影響中國(guó)與西方國(guó)家在公民社會(huì)領(lǐng)域的官方對(duì)話。

　　[9]由于“法”字在古漢語(yǔ)中沒(méi)有超越實(shí)在法的特質(zhì)，“合法（性）”一詞的兩種主要含義是中西學(xué)術(shù)、思想交流的結(jié)果。林毓生教授曾提議把英文legality譯為“合法性”（即本文所說(shuō)的“合法律性”），而把legitimacy譯為“正當(dāng)性”（1999年5月6日在北京大學(xué)社會(huì)學(xué)人類學(xué)研究所的演講，參見(jiàn)高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的興起及其合法性的問(wèn)題》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版，第77頁(yè)，注釋1），顯然是考慮到中文“合法（性）”一詞在過(guò)去的使用習(xí)慣。但其他許多學(xué)者把legitimacy也譯為“合法性”，這樣就使得中文原有的“合法（性）”語(yǔ)詞兼具司法實(shí)證主義的“合法律性”和政治哲學(xué)的“正當(dāng)性”兩種含義。

　　[10]可以認(rèn)為，“合法性”概念的兩種主要含義，分屬兩個(gè)不同的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)：法律實(shí)證主義和政治哲學(xué)。在后種傳統(tǒng)中，盡管明確的“合法性（正當(dāng)性）”概念始自盧梭，并且被與“公共意志”聯(lián)系在一起，但此前的自然法傳統(tǒng)實(shí)際上已然對(duì)“合法性（正當(dāng)性）”的精神內(nèi)核作了清晰的闡釋。盧梭之后，熊彼特曾倡導(dǎo)一種可稱之為“代議制民主程序”的“合法性（正當(dāng)性）”概念，韋伯則以“有效的服從”為“合法性（正當(dāng)性）”的衡量標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)代政治哲學(xué)中的“合法性（正當(dāng)性）”問(wèn)題討論，大多涉及“合法性（正當(dāng)性）”和“有效性”的關(guān)系�！昂戏ㄐ浴眴�(wèn)題的討論，可參閱：David Beetham ，The Legitimation of Power，London：MacMillan Education Ltd.，1991；
W.E.Connolly（ed.），Legitimacyand State ，Oxford ：Blackwell Ltd.，1984；
J.Harbermas ，Legitimation Crisis，London：Heinemann Educational Books，1976.

　　[11]法律的“實(shí)效”和“效力”是不同的概念。后者主要指法律所具有的約束力，說(shuō)“一個(gè)法律規(guī)范有效力”意味著法律主體應(yīng)該服從該規(guī)范；
前者主要指法律的約束力得以實(shí)現(xiàn)，說(shuō)“一個(gè)法律規(guī)范有實(shí)效”意味著法律主體實(shí)際遵從該規(guī)范，規(guī)范的約束力得以實(shí)現(xiàn)。

　　[12]民政部副部長(zhǎng)范寶�。骸墩J(rèn)清形勢(shì)解放思想開(kāi)拓我國(guó)社團(tuán)管理工作新局面——在全國(guó)社團(tuán)管理工作會(huì)議上的講話》（1992年9月16日），載民政部社團(tuán)管理司管理處編：《社會(huì)團(tuán)體管理工作手冊(cè)》（內(nèi)部資料），1996年7月，第104頁(yè)。

　　[13]中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站“民政統(tǒng)計(jì)”，http://www.mca.gov.cn/statistics/index.html.

　　[14]部分地方民政部門在2002－2003年進(jìn)行過(guò)摸底統(tǒng)計(jì)，感謝有關(guān)同志提供了統(tǒng)計(jì)資料。筆者也曾以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位做過(guò)小型的調(diào)查統(tǒng)計(jì)。筆者的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果為，經(jīng)過(guò)登記的社團(tuán)組織數(shù)占社團(tuán)組織實(shí)際數(shù)量的1/12－1/20，經(jīng)過(guò)登記的民辦非企業(yè)單位占實(shí)際數(shù)量的1/10－1/12，這個(gè)比例比地方民政部門的摸底結(jié)果更低。

　　[15]“保守地估計(jì)，全國(guó)已經(jīng)登記和未經(jīng)登記的鄉(xiāng)村兩級(jí)的民間組織至少有300余萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)民間組織總數(shù)的2/3以上�！眳⒁�(jiàn)俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)的興起及其對(duì)治理的意義》、《中國(guó)農(nóng)村民間組織與治理的變遷》，載俞可平等：《中國(guó)公民社會(huì)的興起和治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第200、30頁(yè)。

　　[16]多吉才讓：《積極培育強(qiáng)化管理促進(jìn)民間組織健康發(fā)展》，載民政部民間組織管理局編：《有關(guān)民間組織管理最新法規(guī)政策摘編》（內(nèi)部資料），1998年12月，第71頁(yè)。

　　[17]1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》沒(méi)有明確哪些社會(huì)團(tuán)體可以免于登記，只原則性規(guī)定“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”。根據(jù)1989年12月《民政部關(guān)于<社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例>有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條的解釋，“工會(huì)可以按工會(huì)法辦理，其他所有社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)進(jìn)行登記。但共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、僑聯(lián)、作協(xié)等社會(huì)團(tuán)體可簡(jiǎn)化登記手續(xù)，即不必提交業(yè)務(wù)主管部門的審查意見(jiàn)，直接向社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記”。

　　[18]不過(guò)，由于是否以“社會(huì)團(tuán)體”或“民辦非企業(yè)單位”的名義，存在著解釋上的不確定性，實(shí)踐中許多民間組織并沒(méi)有被民政部門一律當(dāng)作“非法組織”，而是處于“合法民間組織”與“非法民間組織”之間，可以稱之為“法外民間組織”。如數(shù)量巨大的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，它們大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)民政部門的登記，不需遵循民間組織登記管理的兩個(gè)重要法規(guī)，它們的法律性質(zhì)不明確，沒(méi)有法律上的地位。但是，“法外”與“非法”之間并沒(méi)有清晰可辨的界限或距離，尤其當(dāng)國(guó)家執(zhí)法部門針對(duì)民間組織進(jìn)行清理整頓時(shí)，“法外”隨時(shí)可能被當(dāng)作“非法”的。因此，本文將這些組織一并納入“非法民間組織”概念中加以討論。

　　[19]由于1998年我國(guó)剛頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，所以無(wú)法按照當(dāng)時(shí)的登記數(shù)字進(jìn)行計(jì)算。按照《暫行條例》第31條的規(guī)定，在條例施行前已經(jīng)成立的民辦非企業(yè)單位，必須在條例實(shí)行之日起1年內(nèi)，即1999年10月25日以前申請(qǐng)登記。另外，民政部1999年12月30日發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作意見(jiàn)》的通知，要求從2000年1月起，對(duì)在此之前成立的民辦非企業(yè)單位進(jìn)行復(fù)查登記，復(fù)查登記完成的時(shí)間“最遲不得超過(guò)2000年12月底”。即使考慮到復(fù)查登記工作的復(fù)雜性和需要更長(zhǎng)時(shí)間的可能，2002年底的登記數(shù)字，也應(yīng)該是已經(jīng)非常確定的。

　　[20]康曉光：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán)》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版，第5頁(yè)。

　　[21]“徐瑞新副部長(zhǎng)在部分社團(tuán)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上的講話”（1996年5月21日），載民政部社團(tuán)管理司管理處編：《社會(huì)團(tuán)體管理工作手冊(cè)》（內(nèi)部資料），1996年7月，第132頁(yè)。

　　[22]參見(jiàn)張連珍：《積極探索社會(huì)團(tuán)體改革努力為全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)》，載民政部民間組織管理局編：《有關(guān)民間組織管理最新法規(guī)政策摘編》（內(nèi)部資料），1998年12月，第139頁(yè)。

　　[23]參見(jiàn)歐廣源：《探索新時(shí)期社團(tuán)管理新路子為社會(huì)穩(wěn)定和兩個(gè)文明建設(shè)服務(wù)》，載民政部民間組織管理局編：《有關(guān)民間組織管理最新法規(guī)政策摘編》（內(nèi)部資料），1998年12月，第126頁(yè)。

　　[24]吳忠澤、陳金羅主編：《社團(tuán)管理工作》，中國(guó)社會(huì)出版社1996年版，第31頁(yè)；
另參見(jiàn)康曉光：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán)》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版，第11頁(yè)。

　　[25]相關(guān)法律規(guī)定見(jiàn)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）第三章“成立登記”，第四章“變更登記、注銷登記”，第五章“監(jiān)督管理”。關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位的審查事項(xiàng)及年檢中的部分事項(xiàng)，《條例》并未作統(tǒng)一規(guī)定，但實(shí)踐中各地的做法大同小異，本文參照了廣東省的規(guī)定，見(jiàn)廣東民間組織信息網(wǎng)http://www.gdmjzz.gov.cn/ArticleShow.jsp？m=1&articleTypeId=37.

　　[26]民政部副部長(zhǎng)范寶�。骸墩J(rèn)清形勢(shì)解放思想開(kāi)拓我國(guó)社團(tuán)管理工作新局面——在全國(guó)社團(tuán)管理工作會(huì)議上的講話》（1992年9月16日），載民政部社團(tuán)管理司管理處編：《社會(huì)團(tuán)體管理工作手冊(cè)》（內(nèi)部資料），1996年7月，第107頁(yè)。

　　[27]“民政部部長(zhǎng)多吉才讓在加強(qiáng)民間組織管理工作會(huì)議上的講話”（1999年12月6日），載民政部民間組織管理局編《民間組織管理最新法規(guī)政策匯編》（內(nèi)部資料），2000年6月，第137頁(yè)。上海原市區(qū)（縣）共有管理干部60人，此50名編制是1999年市委、市政府批準(zhǔn)成立副局級(jí)的社會(huì)團(tuán)體管理局時(shí)增批的。參見(jiàn)“民政部副部長(zhǎng)徐瑞新在加強(qiáng)民間組織管理工作會(huì)議上的總結(jié)講話”（1999年12月8日），同前引資料，第141頁(yè)。此外，天津市市級(jí)社團(tuán)管理機(jī)關(guān)從建立初期的7人增加到17人，各區(qū)縣也設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)并配備專職管理干部5人，1998年建立了由27個(gè)黨政部門組成的社團(tuán)管理工作網(wǎng)絡(luò)（天津市副市長(zhǎng)夏寶龍：《服務(wù)大局支持改革努力探索社團(tuán)工作新路子》，同前引資料，第163－165頁(yè)）；
山東省“1996年在省機(jī)構(gòu)改革剛剛結(jié)束、機(jī)構(gòu)編制凍結(jié)的情況下，經(jīng)省政府特批成立了山東省社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理辦公室，在原10個(gè)行政編制的基礎(chǔ)上，又核增了5個(gè)行政編制，同時(shí)，相應(yīng)地增加了辦公經(jīng)費(fèi)”（山東省副省長(zhǎng)林廷生：《著眼穩(wěn)定大局加強(qiáng)管理引導(dǎo)促進(jìn)民間組織健康有序發(fā)展》，同前引資料，第200頁(yè)）。

　　[28]同前引資料，第156、165、179頁(yè)。

　　[29]見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站“民政統(tǒng)計(jì)”，http://www.mca.gov.cn/news/news2002032501.html.

　　[30]由于業(yè)務(wù)主管單位可以進(jìn)行選擇，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上“理性人”的假設(shè)，一個(gè)具備“業(yè)務(wù)主管單位”法定資格的單位或組織，在決定是否成為業(yè)務(wù)主管單位時(shí)，通常要進(jìn)行利益衡量：“業(yè)務(wù)主管單位”具有廣泛的法定職責(zé)，除非有明顯的好處，“理性人”是不會(huì)擔(dān)任“業(yè)務(wù)主管單位”的；
如果從所屬民間組織所獲得的好處大于自己需要履行的法定職責(zé)，那么對(duì)職責(zé)的任何一種逃避或減損，都是收益的增加，而且因?yàn)樘颖茏陨砺氊?zé)而給所屬民間組織帶來(lái)好處的行為，還可作為進(jìn)一步索求好處的資本；
甚至，對(duì)所屬民間組織的違法活動(dòng)提供幫助和支持，也與自身的更大利益一致。

　　[31]參見(jiàn)陶鶴山：《市民群體與制度創(chuàng)新——對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化主體的研究》，南京大學(xué)出版社2001年版，第80、88、75頁(yè)。

　　[32]中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站“民政統(tǒng)計(jì)”，http://www.mca.gov.cn/statistics/index.html.

　　[33]尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民、城市打工人員、城市下崗工人等社會(huì)弱勢(shì)群體中，法定最低限額的活動(dòng)資金實(shí)際上就是剝奪了他們中大多數(shù)人合法成立民間組織的權(quán)利。在調(diào)查中我們得知，部分縣市近期根據(jù)上級(jí)關(guān)于發(fā)展民間組織的指示，針對(duì)那些會(huì)員數(shù)和活動(dòng)資金達(dá)不到法定標(biāo)準(zhǔn)的民間組織成立申請(qǐng)者，采取備案辦法，即先予以備案，等其發(fā)展到一定規(guī)模符合法定條件時(shí)，通知其進(jìn)行登記申請(qǐng)。但是，從立法取向上來(lái)說(shuō)，這類規(guī)定的目的之一就是要限制基層結(jié)社，這在1991年4月《民政部關(guān)于社會(huì)團(tuán)體復(fù)查登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中就明顯表露：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下社會(huì)團(tuán)體在申請(qǐng)登記時(shí)，應(yīng)向社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)提交市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市和縣人民政府有關(guān)職能工作部門或黨的工作部門的資格審查意見(jiàn)�！憋@然，比起其他民間組織的成立來(lái)說(shuō)，對(duì)這些社團(tuán)的要求更為嚴(yán)格。

　　[34]關(guān)于這些條款的適當(dāng)性，可以參閱葛云松的評(píng)論，見(jiàn)蘇力等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江人民出版社1999年版，第33頁(yè)以下。

　　[35]徐瑞新：《關(guān)于民間組織管理工作幾個(gè)主要問(wèn)題的說(shuō)明》（1998年11月22日），載民政部民間組織管理局編：《有關(guān)民間組織管理最新法規(guī)政策摘編》（內(nèi)部資料），1998年12月，第88－89頁(yè)。

　　[36]徐瑞新：《關(guān)于民間組織管理工作幾個(gè)主要問(wèn)題的說(shuō)明》（1998年11月22日），載民政部民間組織管理局編：《有關(guān)民間組織管理最新法規(guī)政策摘編》（內(nèi)部資料），1998年12月，第90－91頁(yè)。

　　[37]例如：康曉光：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán)》、秦暉：《從傳統(tǒng)民間公益組織到現(xiàn)代“第三部門”——中西公益事業(yè)史比較的若干問(wèn)題》、高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的興起及其合法性的問(wèn)題》，載《處于十字路口的中國(guó)社團(tuán)》，天津人民出版社2001年版；
俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)的興起及其對(duì)治理的意義》、《中國(guó)農(nóng)村民間組織與治理的變遷》，載《中國(guó)公民社會(huì)的興起和治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版；
陳金羅：《社團(tuán)立法與社團(tuán)管理》，法律出版社1997年版，第一部分；
齊炳文主編：《民間組織：管理、建設(shè)、發(fā)展》，山東大學(xué)出版社2001年版，第一章；
王名等：《中國(guó)社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版；
馬長(zhǎng)山：《略論我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的法律地位及淡化其行政化傾向》（《政治與法律》1992年第3期）、《論我國(guó)的結(jié)社權(quán)利》（《政治與法律》1993年第5期）；
孫炳耀：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)社團(tuán)與中國(guó)基層社會(huì)》（《中國(guó)社會(huì)科學(xué)輯刊》1994年，總第9期）；
等等。

　　[38]參見(jiàn)前注15、33.

　　[39]俞可平：《中國(guó)農(nóng)村民間組織與治理的變遷》，載《中國(guó)公民社會(huì)的興起和治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第57頁(yè)。

　　[40]本段落參考張曉山等：《聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場(chǎng)：中國(guó)農(nóng)民中介組織探究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第240頁(yè)以下和“附錄”。

　　[41]在農(nóng)民自助組織中，有些并不具有“非營(yíng)利”特征，而是類似于市場(chǎng)組織，但它們發(fā)揮的社會(huì)功能與具有非營(yíng)利特征的農(nóng)民自助組織又都基本相同。如果以此來(lái)評(píng)論，營(yíng)利性組織可以很容易登記（如進(jìn)行工商登記）從而具有“合法律性”，發(fā)揮同樣功能的“非營(yíng)利組織”卻因?yàn)槠洹胺菭I(yíng)利”而很難經(jīng)過(guò)登記獲得合法身份，同樣表現(xiàn)出“合法性的悖謬”。

　　[42]劉作翔：“結(jié)社自由的人性根據(jù)”，“中國(guó)社會(huì)組織的法律問(wèn)題學(xué)術(shù)研討會(huì)”（中國(guó)社科院法學(xué)所主辦，2002年，香山）。

　　[43]參閱王名等：《中國(guó)社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第89頁(yè)以下。

　　[44]同上，第105頁(yè)。

　　[45]參閱王穎等：《社會(huì)中間層——改革與中國(guó)的社團(tuán)組織》，中國(guó)發(fā)展出版社1993年版。

　　[46]憲法第89條第8項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的職權(quán)；
根據(jù)立法法第56條第2款第2項(xiàng)，行政法規(guī)可以就“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”作出規(guī)定。

　　[47]“民政部楊衍銀副部長(zhǎng)在北京市第三次社會(huì)團(tuán)體管理工作會(huì)議上的講話”（1993年12月4日），載民政部社團(tuán)管理司管理處編：《社會(huì)團(tuán)體管理工作手冊(cè)》（內(nèi)部資料），1996年7月，第122頁(yè)。

　　[48]關(guān)于民間組織發(fā)展與“善治”政治理想的關(guān)系，參見(jiàn)俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)的興起及其對(duì)治理的意義》、《中國(guó)農(nóng)村民間組織與治理的變遷》，載俞可平等：《中國(guó)公民社會(huì)的興起和治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版；
另參見(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。

　　[49]參見(jiàn)陳金羅：《社團(tuán)立法和社團(tuán)管理》，法律出版社1997年版，第127頁(yè)以下。

　　[50]對(duì)民事責(zé)任的承擔(dān)，以“連帶責(zé)任”為宜；
對(duì)行政、刑事責(zé)任的承擔(dān)，則可以按每個(gè)人的具體行為追究責(zé)任，例如現(xiàn)行刑法對(duì)共同犯罪及犯罪集團(tuán)的責(zé)任追究。

　　[51]參見(jiàn)前引49，陳金羅書(shū)，第147頁(yè)。

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