從本質(zhì)上講，村民自治就是由村民自己管理本村事務(wù)。按其理想設(shè)計(jì)，它應(yīng)該是一種廣大村民群眾廣泛參與村莊公共事務(wù)的直接民主形式，是農(nóng)村基層的群眾自治。然而，無(wú)論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都須在一定的社會(huì)背景下形塑，并在特定的村落場(chǎng)域中演繹，其運(yùn)作實(shí)際是村落場(chǎng)域各群體之間按照民主的游戲規(guī)則博弈和妥協(xié)的過(guò)程。由于受村落場(chǎng)域多元性因素的影響，在不同時(shí)期、不同村莊會(huì)形成不同類型的村民自治。從其自身的發(fā)展和演變軌跡看，村民自治將大致經(jīng)歷干部支配型——能人主導(dǎo)型——群眾自治型三個(gè)階段。[1] 實(shí)證研究表明，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村大多數(shù)村莊的村民自治仍處在干部支配型治理階段。

　　在干部支配型村治中，村干部在村莊公共權(quán)力體系中居于壟斷地位，并控制著村民自治的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，普通村民甚至村莊中的頭面人物對(duì)村莊公共生活的參與和影響度極低,村莊公共權(quán)力的運(yùn)作缺乏監(jiān)督。這種類型的村民自治在許多方面還留存著以行政統(tǒng)攝為特征的人民公社全能型治理模式的痕跡。實(shí)際運(yùn)作中，村干部基本上壟斷了村莊的公共權(quán)力資源，調(diào)控著整個(gè)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，而其它村民尚處在對(duì)公共權(quán)力和公共參與的冷漠狀態(tài)，他們的公共參與最主要地表現(xiàn)為直接參加由政府部門統(tǒng)一安排的村民委員會(huì)的選舉投票。唯其如此，有學(xué)者稱之為“選舉參與型”治理模式。[2] 在這種情況下，村民自治事實(shí)已演變?yōu)檎即迕袢丝跇O少數(shù)的特殊村民群體——村干部的治理，至多也只能說(shuō)是一種村民群眾選舉的領(lǐng)袖民主，而不是真正意義上的群眾自治。張靜認(rèn)為，它“實(shí)際上屬于一種（地方）‘權(quán)威性自治’、而不是現(xiàn)代意義上的（村民）‘代表性自治’�！盵3]

　　應(yīng)當(dāng)肯定，這種治理模式權(quán)力集中、運(yùn)作效率高，有利于充分發(fā)揮能人效應(yīng)。較適合于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的現(xiàn)代化初期。在改革初期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)里也具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，因此在中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)造了卓越的治理績(jī)效。但我們不能因此而忽視其固有的局限：（1）村莊公共權(quán)力資源為極少數(shù)人特別是主要干部所控制，容易導(dǎo)致村干部的謀利型管理。在村莊治理中，村干部是一個(gè)復(fù)雜的角色群。它既是國(guó)家的代理人、又是村莊的當(dāng)家人、同時(shí)也是家庭的代表人。多重角色的迭合決定了他們的行為往往表現(xiàn)出多重利益取向，并可以動(dòng)員多種資源參與村落場(chǎng)域的利益博弈。在治村過(guò)程中，有可能為私利所驅(qū)使，做出偏離集體或多數(shù)人利益和公共治理目標(biāo)的管理行為。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，相當(dāng)部分村干部以權(quán)謀私已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。一些村干部因種種謀利行為被處分、罷免，甚至于進(jìn)局子、蹲監(jiān)獄等。有的村莊甚至因干部的謀利行為而引發(fā)了村民群眾的嚴(yán)重不滿和群體性沖突。一句話，村干部的謀利型管理已經(jīng)演變?yōu)楝F(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)中的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，成為當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村政治社會(huì)不安定的隱患。（2）村莊公共權(quán)力缺乏制約，容易造成違規(guī)型管理。目前，農(nóng)村干部雖然由村民選舉產(chǎn)生，但因種種原因，現(xiàn)行的村委會(huì)選舉還不足以保證所有的村干部都具有高度民主意識(shí)和法制觀念。他們一旦當(dāng)選為村干部，或出于大干快上多出政績(jī)、多辦好事之類的公益性目的；
或因?yàn)楸M可能多地謀取自己和親朋的私利之企圖。置法律法規(guī)和制度規(guī)章于不顧，自行其事，濫用手中公共權(quán)力，結(jié)果有可能造成集體或他人的損失。更不用說(shuō)一些被黑勢(shì)力操縱的村莊和干部。調(diào)查中，我們常�？梢月�(tīng)到有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民群眾抱怨有的村干部素質(zhì)差，說(shuō)“他們亂來(lái)的”。（3）村莊公共權(quán)力的運(yùn)作缺乏制度規(guī)范和程序約制，容易形成人治型管理。干部支配型治理模式主要憑能人的個(gè)人人格魅力，而不是依完善的制度規(guī)章實(shí)施治理，具有較強(qiáng)的“人治”色彩。村莊治理的游戲規(guī)則往往會(huì)因村干部尤其是主要干部的意志的改變而改變，因干部人選的改變而改變，公共政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性，難以實(shí)現(xiàn)村莊治理與發(fā)展的可持續(xù)性。如此之故，1980年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村大地上大起大落的村莊并非少見(jiàn)。諸如此類的局限和負(fù)面效應(yīng)現(xiàn)在已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)于各地農(nóng)村，而且呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢(shì)，降低了村民自治的治理效能。這意味著我們有必要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，對(duì)村民自治做出適應(yīng)性調(diào)整和提升，實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。

　　然而，村民自治的發(fā)展必須逐步、有序地推進(jìn)。提升村民自治必須科學(xué)認(rèn)識(shí)其路徑依賴，正確選擇符合實(shí)際的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。針對(duì)干部支配型村治模式的缺陷和農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際，我們認(rèn)為，在今后的一個(gè)時(shí)期，村民自治的有效提升在很大程度上有賴于兩條路徑：

　　一是創(chuàng)新和發(fā)展村級(jí)民主監(jiān)督制度。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏制約的權(quán)力容易造成權(quán)力的濫用和變質(zhì)。村級(jí)公共權(quán)力如若得不到有效的約制，很有可能出現(xiàn)異變。而現(xiàn)階段農(nóng)村基層中的公共權(quán)力運(yùn)作，大多處于弱監(jiān)和虛監(jiān)狀態(tài)。傳統(tǒng)體制下的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)失效，而村民自治的民主監(jiān)督則遠(yuǎn)沒(méi)有落實(shí)。正如筆者一次下農(nóng)村做調(diào)查時(shí)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說(shuō)：“選舉時(shí)熱熱鬧鬧，監(jiān)督時(shí)冷冷清清；
選舉時(shí)雞飛狗跳，監(jiān)督時(shí)不出大問(wèn)題沒(méi)人知道�！泵裰鞅O(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，致使部分動(dòng)機(jī)不純、以權(quán)謀私或素質(zhì)不高、濫用職權(quán)的村干部的行為得不到有效制約和監(jiān)督，一定程度地造成了村集體和村民群眾整體利益的損害，破壞了農(nóng)村正常的治理秩序和有效的村務(wù)管理。唯其如此，我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主監(jiān)督的創(chuàng)新和發(fā)展是提升村民自治的一條重要路徑。

　　近年來(lái)，一些農(nóng)村基層政府已經(jīng)逐漸地意識(shí)到了這一點(diǎn)。他們正從自身的工作經(jīng)驗(yàn)和需要出發(fā)，依據(jù)相關(guān)法律和制度的精神，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，積極探索切實(shí)的民主監(jiān)督新途徑。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)試行的“兩監(jiān)督一賠償”制度就是其中典型的一例。

　　“兩監(jiān)督一賠償”制度是兩項(xiàng)村級(jí)民主監(jiān)督制度與一項(xiàng)干部行為民事責(zé)任追究和賠償制度的總稱�！皟杀O(jiān)督”就是在村莊層面建立村民代表工作組按照相關(guān)村級(jí)規(guī)章對(duì)村民委員會(huì)的村務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行事權(quán)監(jiān)督、建立民主理財(cái)小組依照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行財(cái)權(quán)監(jiān)督，促使村干部嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)章制度規(guī)定辦事�！耙毁r償”即指村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員不按規(guī)定決策、管理、審批等給村集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。首先，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)干部均必須作出公開(kāi)承諾，并簽訂承諾書(shū)。承諾依照法律和制度履行職責(zé)，對(duì)因違規(guī)決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。其次，簽訂賠償協(xié)議。每位村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員分別與村民代表工作組、民主理財(cái)小組簽訂《村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事賠償責(zé)任協(xié)議書(shū)》。協(xié)議書(shū)明確規(guī)定，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員出現(xiàn)擅自做出集體建設(shè)項(xiàng)目的確定和發(fā)包、宅基地的分配和使用、村集體資產(chǎn)和其它收益的管理和使用、超支接待等違反村級(jí)規(guī)章制度的行為，給集體造成損失，要承擔(dān)賠償、返還責(zé)任。再次，實(shí)行法律追究。如果村干部出現(xiàn)違約侵權(quán)行為，給集體造成經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，村民代表工作組或民主理財(cái)小組可以依據(jù)《村民自治章程》的授權(quán)和村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任的協(xié)議，作為訴訟代表人代表村集體向人民法院提起訴訟。從一定意義上說(shuō)，“兩監(jiān)督一賠償”制度是對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督制度的一種創(chuàng)新。它在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度的不足，對(duì)推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督和村民自治將會(huì)發(fā)生積極效應(yīng)。[4]

　　二是改革和完善村級(jí)民主決策制度。村民自治之所以在當(dāng)今尚未能充分發(fā)揮其理想的治理效能，與村級(jí)民主決策環(huán)節(jié)的相對(duì)薄弱有著密切關(guān)聯(lián)。國(guó)家民政部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“四個(gè)民主一套車”。村民自治的四個(gè)民主環(huán)節(jié)是一個(gè)有機(jī)的整體，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺損都將損害村民自治的整體效能。著名的“木桶理論”認(rèn)為，系統(tǒng)的功能是由其最薄弱環(huán)節(jié)決定的。民主決策制度建設(shè)的相對(duì)滯后和不足是導(dǎo)致目前村民自治效能不理想的關(guān)鍵因素之一。

　　眾所周知，推行村民自治實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)放權(quán)于民的分權(quán)式改革。根據(jù)村民自治的原則和精神，村民自治是農(nóng)村基層群眾自治。所以，這項(xiàng)改革不只是放權(quán)到村，更重要地是要放權(quán)給民。干部支配型治理模式雖然已使村務(wù)管理的權(quán)力下放到了村，但遠(yuǎn)沒(méi)有完全到達(dá)村民群眾手里，成為真正民眾享有的直接民主。民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，民主決策則是村民自治的核心。故此，提升村民自治理當(dāng)有賴制約其效能發(fā)揮的民主決策這一核心環(huán)節(jié)的強(qiáng)化。今后要在村民群眾充分享有民主選舉權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，現(xiàn)實(shí)的路徑之一，就是改革和完善村級(jí)民主決策制度。

　　改革和完善村級(jí)民主決策制度，在現(xiàn)階段事關(guān)重大的是要加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)。根據(jù)村民自治制度的理想安排，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有村級(jí)民主決策的權(quán)力。但鑒于現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村的具體社會(huì)基礎(chǔ)，廣泛實(shí)行村民會(huì)議決策似乎有背客觀實(shí)際�，F(xiàn)階段推行村級(jí)民主決策，較為現(xiàn)實(shí)的途徑就是實(shí)行重大村務(wù)的村民代表會(huì)議決策制度。對(duì)此，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》已做出了明確規(guī)定。余下的問(wèn)題是要切實(shí)地將相關(guān)法律規(guī)定具體化、可操作化，真正貫徹到農(nóng)村，落實(shí)到村民自治的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程之中。其中最重要的工作是，通過(guò)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步提高村民代表會(huì)議的地位，完善村民代表的選舉方式，擴(kuò)大村民代表會(huì)議的決策權(quán)限，健全村民代表會(huì)議議事的規(guī)則和程序，加強(qiáng)村民代表會(huì)議監(jiān)督村委會(huì)的功能，等等。通過(guò)村民代表會(huì)議制度建設(shè)，將村務(wù)決策的權(quán)力進(jìn)一步切實(shí)地下放到更廣大的村民群眾，保證村干部真正地對(duì)村民群眾和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。

　　總之，我們的思路是，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和提供的條件，不斷改革和調(diào)整村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)村民自治四個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)平衡，逐步地?cái)U(kuò)大村民的民主參與范圍和程度，直到最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的群眾自治。

　　注釋：

　　[1]參閱盧福營(yíng)：《論村民自治運(yùn)作中的公共參與》，《政治學(xué)研究》，2003年第4期。

　　[2]彭勃：《鄉(xiāng)村治理——國(guó)家介入與體制選擇》，中國(guó)社會(huì)出版社，2002年，第261頁(yè)。

　　[3]張靜：《村莊自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》，黃宗智主編：《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》（第一輯），商務(wù)印書(shū)館，2003年，第214頁(yè)。

　　[4]關(guān)于“兩監(jiān)督一賠償”改革的詳細(xì)論述，參閱盧福營(yíng)：《嘗試制度創(chuàng)新 促進(jìn)民主監(jiān)督》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第6期。

相關(guān)熱詞搜索：路徑 村民自治 提升 現(xiàn)實(shí) 盧福營(yíng)