從根本上講，政府與民心的關(guān)系不完全在于發(fā)展速度或發(fā)展水平，而在于政權(quán)如何努力去“取悅”于民心。毫無疑問，在社會保險領(lǐng)域花錢，是政權(quán)“取悅”民心的有效途徑。然而，進入2002年，社會保險領(lǐng)域的改革雖說取得進展，但仍限于在城市人群中作“窄幅振動”，8億農(nóng)民和2億余城市其他人口尚未享受到社會保險“澤被蒼生”之福。社會保險“低水平，廣覆蓋”目前只是“低水平，窄覆蓋”。作為一個向現(xiàn)代文明不斷“進化”的國家，作為一個“代表最廣大人民根本利益”的政權(quán)，雖然言說“福利國家”的條件尚不完全具備。但我認(rèn)為，這只是遲早的事。遲來不如早來。同時，不管是“廣覆蓋”還是“窄覆蓋”，社會保險基金產(chǎn)權(quán)“妾身未明”的狀況都必須得到改善。

　　一、果斷啟動農(nóng)村社會保險，給農(nóng)民一個公正

　　2001年末全國總?cè)丝?27627萬人，其中農(nóng)村79563萬人，占62.3%（注1）。當(dāng)年末全國參加失業(yè)保險職工人數(shù)為10355萬人（其中只有312萬人在領(lǐng)取失業(yè)保險），有10630萬職工和3346萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險，有7629萬職工和退休人員參加了基本醫(yī)療保險（注2）。由于三項保險均限于城市“有業(yè)”或“曾經(jīng)有業(yè)”者，三項中人員大部分重疊，不能累加計算，而參加人數(shù)最多的養(yǎng)老保險一般不包括黨政軍學(xué)（這部分人員全國估計有5000萬人左右，他們雖然沒參加養(yǎng)老保險，但事實上上述三項保險全都擁有），因此，目前我國擁有至少一項社會保險的總?cè)丝谠?.9億到2億，約占總?cè)丝诘?5%至16%�？鄢�30%左右的未成年人，這個比例約為21%至22%。即是說，尚有78%左右的成年人沒有任何社會保險，其中絕大部分是農(nóng)業(yè)人口和流動到城市的暫住人口（也是農(nóng)村人口）。

　　請原諒我在此不征引任何關(guān)于我國社會保險需求的宏觀或微觀數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)因農(nóng)民和城市貧困人口的有效社會保障需求受到政策和經(jīng)濟的雙重壓抑而失真。因此，我僅舉個例。我是從農(nóng)村出來的，在我尚在農(nóng)村的親戚和舊日同學(xué)中間普遍存在有病無錢治靠“硬拖”的現(xiàn)象。今年十月份，一位46歲的男人因患“股骨壞死”拿不出3萬元而只能面臨終生喪失勞動能力的困境。在農(nóng)村，60，70，80歲，甚至104歲的老人沒有分毫養(yǎng)老金，反而還要向政府“依法納稅”和交納統(tǒng)籌提留的現(xiàn)象比比皆是。農(nóng)民是這個社會的絕對弱勢群體，按國家統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，2001年全國城鎮(zhèn)居民人均收入6860元，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入1748元（注3）（如扣除各種雜費可能更低），農(nóng)民可用的錢比市民少2.92倍。這么低的收入水平，一旦出現(xiàn)任何意外，農(nóng)民們便束手無策。農(nóng)民迫切需要社會保險。

　　農(nóng)民不享受社會保險的慣性思維起源于中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立之初，當(dāng)時的共產(chǎn)黨人把社會保險的權(quán)利只記在工人頭上，從而造成建國后50余年的誤解�！吨腥A蘇維埃憲法大綱》（注4）上有：“五、中華蘇維埃政權(quán)以徹底改善工人階級的生活狀況為目的，制定勞動法，宣布八小時工作制，規(guī)定最低限度的工資標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)立社會保險制度，與國家的失業(yè)津貼，并宣布工人有監(jiān)督生產(chǎn)之權(quán)”，把社會保險限定在工人階級的范圍。1954年《憲法》（注5）第九十三條：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利”，表面上看用“勞動者”代替了“工人階級”而將“農(nóng)民”也包括進去了，但是，隨后出臺的“公費醫(yī)療”和“勞保醫(yī)療”政策卻將農(nóng)民給“健忘”在了一邊。后來雖然補上了“合作醫(yī)療”一課，但政府對享受“合作醫(yī)療”的對象遠(yuǎn)沒有對待公費勞保醫(yī)療那般大方??應(yīng)該肯定，合作醫(yī)療在相當(dāng)長一段時間里對改善農(nóng)民的健康狀況起到了積極作用，農(nóng)民的退休問題也從未得到過任何落實。直到1999年《憲法》的第四十五條，1954年以來的幾部《憲法》幾乎原文照轉(zhuǎn)了54年的條文�！秳趧臃ā穼@一《憲法》條文從操作層面的落實措施是第七十二條：“社會保險基金按照保險類型確定資金來源，逐步實行社會統(tǒng)籌。用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，從而將《憲法》“權(quán)利”變換成為“權(quán)利與義務(wù)”。通過這一轉(zhuǎn)換，國家不為農(nóng)民提供社會保險就有了合法性解釋：你沒有“依法參加社會保險，繳納社會保險費”，因此也就沒有義務(wù)為你提供社會保障。農(nóng)民好象一直就在主流話語“社會保險權(quán)利”的有效覆蓋區(qū)域里，又好象一直游離于其外，處于某種話語盲區(qū)，在50余年來政權(quán)的政策和法律文本中始終被曖昧不明地表達(dá)。由于我國《憲法》所特有的柔性和非司法化，由于沒有一部切實可行的指明給農(nóng)民以社會保障的法律，也由于戶籍制度的蕃蘺，建國53年來，這項權(quán)利其實是只屬于城市人，與農(nóng)村人沒有緣份。

　　農(nóng)村合作醫(yī)療和對五保戶的救濟是我們給予農(nóng)民僅有過的社會保障，實際上還是“羊毛出在羊身上”。建國以來53年的年度政府工作報告我沒有全部看過，但從成年后聽到過的和看到過的近十份中，每年的國家財政年度預(yù)算報告里，農(nóng)民社會保險一塊全都是“零基數(shù)”，“零增長”。以今年召開的九屆全國人大五次會議通過的預(yù)算案為例。2002年中央財政共安排社會保障支出860億元，其中用于城市居民低保的46億元，企業(yè)養(yǎng)老保險和國有企業(yè)下崗職工補貼支出512億元，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補助110億元，上述三項共668億元，占總額的83.5%，卻沒有一分錢用在8億農(nóng)民身上！剩下的96億元（注6）撫恤和社會福利救濟費中，扣除用于城市的一塊，再扣除各級民政部門必然會變相截留的部分，真正能落到農(nóng)民頭上的已是所剩無幾。中央財政是全民的財政，為什么就對農(nóng)民如此歧視？難道農(nóng)民僅僅因為這個身份就不配享受社會保障么？

　　在農(nóng)村施行社會保險，其作用主要說來有4點：其一、進行合理的社會財富二次分配以緩解兩極分化。當(dāng)前我國的基尼系數(shù)已接近0.4的警戒線，貧富懸殊達(dá)到建國以來從所未有的“高水平”。過度的兩極分化是影響社會穩(wěn)定的根源，盡快在貧困人口中實行社會保險，特別是在農(nóng)村人口中實行??農(nóng)村是貧困中的貧困，有利于長治久安是顯而易見的道理。其二、從“擴大執(zhí)政之基”的角度來看，它比“創(chuàng)造一個中產(chǎn)階級以擴大執(zhí)政之基”的策略好得多。農(nóng)民一直是現(xiàn)政權(quán)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，政權(quán)不穩(wěn)，農(nóng)民不安，政權(quán)就安穩(wěn)不下來，在一個農(nóng)民占絕大多數(shù)的國家里，穩(wěn)定的核心是穩(wěn)定農(nóng)民�，F(xiàn)在雖然“陳勝吳廣在廣東打工”，但留在農(nóng)村的人口畢竟占多數(shù)，而且留下來的一部分的態(tài)度將影響外出的一部分。在農(nóng)村實行社會保險，讓農(nóng)民直接受益，他們對現(xiàn)政權(quán)的認(rèn)同感便自然得到強化。其三，可以更好地促進“可持續(xù)發(fā)展”。經(jīng)濟的主動力在民間，在農(nóng)村推行社會保險，不僅可以減少農(nóng)民因病因老因貧而喪失勞動能力并進而影響其子女教育，而且可以通過藏富于民、有效地提高農(nóng)民擴大再生產(chǎn)能力而達(dá)到推動社會總供給和總需求增長。其四、有利于勞動部門的社會形象，勞動部的工作重點是社會保障，目前社會保險“法不涉窮鄉(xiāng)，人不進農(nóng)門”，這樣的勞動部只代表國民中的一部分人，只為一部分人工作，充其量只能說是“中華人民共和國城市勞動和社會保障部”，而不應(yīng)當(dāng)稱作“國家勞動和社會保障部”。

　　當(dāng)前農(nóng)村社會保險從何處入手？由于財力的關(guān)系，農(nóng)村社會保險一步到位也是不現(xiàn)實的。但我們可以分步走。農(nóng)村老人約5650萬（注7），按625元/人、年的全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老補貼，得350億元。醫(yī)療保險按每人每年100元補貼到位，約得800億元，從收入較高的部分農(nóng)民身上適度征收一點，爭取農(nóng)民大額醫(yī)療費用的50%能從醫(yī)療保險渠道開支。這兩項總共約需1150億元，不及實際國防開支的三到四分之一�，F(xiàn)在國家加地方財力每年可達(dá)到30179億元，這些錢全部補貼到位，其開支也只占3.8%，加上城市用掉的部分，再核減地方財力分?jǐn)偟牟糠郑戎鞣礁＠麌?0%的社會保障福利支出還有不小距離。

　　二、清晰地界定社會保險基金的產(chǎn)權(quán)

　　清晰的產(chǎn)權(quán)是發(fā)展市場經(jīng)濟的根本，社會保險基金作為市場經(jīng)濟的有機組成部分，其產(chǎn)權(quán)理應(yīng)是清晰的。然而，現(xiàn)在社會保險基金似稅非稅，似費非費。它似乎有三個所有者：1、按“社會保險基金是廣大職工的‘保命錢’”的說法推理，它的主人是“廣大職工”，屬于民間資產(chǎn)，應(yīng)該自付盈虧；
2、按它“強制征收”、社保基金的不足得到政府的財政“補缺”等兩個特點，它歸政府所有，亦即全民所有，待遇高低當(dāng)然得由“官家”說了算；
3、按它與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)利害攸關(guān)的“親密無間”般的實際關(guān)系來說，它好象又是社保機構(gòu)的“囊中之物”，實際運作中存在的這第三種利害關(guān)系，又給它蒙上了一層“中間商”所有的色彩。社保基金破產(chǎn)不由職工集體負(fù)責(zé)使得“職工‘保命錢’”變?yōu)榧兇獾男麄�，它的民間產(chǎn)權(quán)屬性僅僅據(jù)此即可排除。政府的所有權(quán)僅限于確定相應(yīng)待遇和“虧了照賠”，而無緣于占有，使用和“賺了分紅”，完整產(chǎn)權(quán)的四個屬性“占有，使用，收益和處分”缺少了三個，使得政府的產(chǎn)權(quán)失去了產(chǎn)權(quán)的基本功用。經(jīng)辦機構(gòu)事實上掌握著巨額社�；鸬恼加�，使用權(quán)，也擔(dān)負(fù)了一定的責(zé)任，但這個錢上有政府，前有職工，后有財政，不僅“賺了沒份”，而且認(rèn)真說來，四項權(quán)利它一權(quán)也沒有。

　　社保基金這種產(chǎn)權(quán)的不清晰性帶來一系列問題。首先，政府及其所轄的勞動和社會保障部門在擴大社會保險覆蓋面上“外熱內(nèi)冷”，主要是領(lǐng)導(dǎo)人“把它當(dāng)任期內(nèi)的政治任務(wù)完成”在起推動作用，加之現(xiàn)在的政治官員非直接選舉制度使領(lǐng)導(dǎo)不需要對選民“獻(xiàn)媚”，導(dǎo)致社會保障推進速度緩慢，保障的面過小，使其促進最廣大民眾福利和社會全面繁榮穩(wěn)定的根本性作用難以有效發(fā)揮。其次，在基金運營上，政府片面追求安全等短期利益，一方面導(dǎo)致以職工待遇偏低為代價換取相對高的基金積累以保安全，另一方面巨額社會保險基金閑置在國有銀行里，既無法通過證券投資等多種方式在保值增值的同時激活經(jīng)濟，又因此造成“社�；鸢阉械牡胺旁谝粋�籃子里”而失去防范金融風(fēng)險的能力。一旦金融業(yè)發(fā)生風(fēng)吹草動，社會保險基金極其脆弱。第三，社會保險基金由于不是稅，不進入預(yù)算管理，在目前的社會文化，特別是新聞管制的大環(huán)境下，巨額資金是得不到日常程序化監(jiān)督的，其盈虧和運營態(tài)勢只與官場相通，而與社會信息主渠道相對隔離，大量沉淀在銀行的社保基金客觀上具備某些衍生利益，在巨額社保資金的存、用兩個環(huán)節(jié)上不可避免的漏洞，給了有能力夠得著這筆錢的機關(guān)和人員以權(quán)力尋租的足夠空間和時間。在增大其風(fēng)險性的同時也很容易成為腐敗滋生的溫床。

　　今年秋天，“我們便聽見了關(guān)于300億社�；鸺磳]師股市的消息”（注8），當(dāng)我們跳出社會保險本位而站在民眾福利和全國經(jīng)濟的本位上，回頭看一看社會保險基金在整個社會政治經(jīng)濟一盤棋中的位置，不難發(fā)現(xiàn)，社保偏安一隅的時間不會太久。社會保險基金要走出“閨房”，第一步就是必須“名花有主”，給它一個清晰的產(chǎn)權(quán)界定。“從國外關(guān)于社�；鸬男再|(zhì)界定看，有兩種比較確切的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。一種是以社會保險稅的形式從雇主和雇員那里征繳，這就明確了社保基金的性質(zhì)是國有資產(chǎn)和政府預(yù)算收入。其�？顚Ｓ玫奶卣鞑⒉挥绊戇@種肯定的名分。這種名分同時帶來了政府在法律上對納稅人的支付義務(wù)。其基金管理方式也不會影響這種肯定的義務(wù)。另一種則是非稅征繳方式下社�；鹪谛磐兄贫认戮哂械碾p重所有權(quán)。這是一種非政府預(yù)算的團體財產(chǎn)權(quán)形式”（注9），是否還有其它狀態(tài)？哪種產(chǎn)權(quán)形式更適合于當(dāng)前的我國？這些決策性的問題，就不是我這一介書生所能安排的了。

　　注1，注2，注3：均摘自《中華人民共和國2001年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《人民日報》2002年3月2日。

　　注4：《中華蘇維埃憲法大綱》，1934年1月第二次全國蘇維埃代表大會通過（原載《中華蘇維埃共和國第二次全國代表大會文獻(xiàn)》，一九三四年三月出版）。來自www.google.com 。

　　注5：《中華人民共和國憲法》，1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過。來自www.google.com。

　　注6：摘自項懷誠在九屆全國人大五次會議上的《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報告》，《人民日報》2002年3月18日。

　　注7：《中華人民共和國2001年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》鄉(xiāng)村人口79563萬人，其中老年人口約占7.1%，79563*7.1%=5648。

　　注8，注9：王怡《社�；鹈执ǎ胧酗L(fēng)險長放眼量》，載于《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》，2002年10月7日。來自www.tianyaclub.com。

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