允許地方政府舉債，不僅是短期內完成經濟刺激計劃的需要，更是構建合理的中央、地方財政關系的百年大計。 　　 　　為了應對突如其來的全球金融危機給中國經濟造成的下滑風險，我國政府果斷地采用了標準的凱恩斯主義的經濟刺激政策：2008年11月，中央政府出臺4萬億元規(guī)模經濟刺激計劃后，地方政府相繼跟進，也出臺自己的財政投資計劃，據(jù)統(tǒng)計，24個省市的投資計劃加總資金規(guī)模高達18萬億元，相當于2008年全國財政收入的3倍。
　　問題是，地方政府完成這些投資計劃的資金從哪里來?
　　僅僅靠地方財政增加直接投入和銀行增加信貸，根本無法滿足這種需要。因此，地方政府開始呼吁中央政府允許自己發(fā)行債務地方債一時間也成為人們關注的熱點政策問題。
　　
　　從禁止到放開
　　
　　根據(jù)經濟理論的分析，地方政府發(fā)行債務確實具有合理性。允許地方政府舉債，不僅僅是短期內完成經濟刺激計劃的需要，更是構建合理的中央、地方財政關系的百年大計。
　　首先，地方政府的收支會經常性出現(xiàn)臨時不平衡，通過發(fā)債解決臨時性的財政赤字本無可厚非，但出于財政紀律的考慮，為防止地方政府過度舉債或債務規(guī)模失控，大部分國家都明確禁止地方政府通過舉債為經常性支出融資。
　　其次，地方政府債務最主要的功能還是為資本性支出融資。地方性公共產品，如公路、橋梁等大型基礎設施，如果通過稅收融資既無效率也不公平：一次性征收巨額稅收會給地方經濟帶來很大的負面沖擊，也可能無法承受；由于項目本身期限很長，會造福于將來幾代的居民，一些居民有可能現(xiàn)在支付了高額的稅收后則遷居，無法享受項目未來的收益；一些未來能受益于該項目的居民也沒有為該項目付出相應的成本。而通過將債務期限與項目期限匹配起來，通過稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和成本不匹配的問題，體現(xiàn)了公平的原則。
　　盡管地方政府舉債具有必要性，但是，如果不能控制地方政府過度舉債而產生的債務違約問題，地方政府舉債就不具省可行性。
　　
　　地方債的要害
　　
　　地方政府舉債問題的關鍵，在于如何管理地方債務。
　　一方面，地方政府債務的管理體制與一個國家的政治體制密不可允，聯(lián)邦制的國家，地方政府(相當于子公司)擁有更大的自主發(fā)債權力，同時也承擔債務破產的風險；而單一制國家的地方政府(相當于分公司)不可能承擔破產的風險，所以發(fā)債的權力也受到極大制約。單一制國家的地方政府的債務都由其中央政府以各種形式擔保。所以，地方政府債務要么由中央政府發(fā)行，然后轉貸給地方政府，要么由地方政府發(fā)債，中央政府則進行嚴格的管理。
　　另一方面，地方政府債務管理體制與一個國家金融制度環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。在金融市場比較發(fā)達、法律環(huán)境比較完善的國家，更多地依靠市場機制約束地方政府發(fā)債行為，如評級公司對違約風險高的地方政府債券給出較低的評級結果，債券市場的投資者則要求更高的(懲罰性)回報率。而金融制度不完善的國家，只能依靠中央政府對地方政府舉債的行政管理。
　　理論分析和各國實踐均表明，中央轉貸(中央政府“代發(fā)代還”)不是個有效率的方法。
　　一方面，由于中央政府承擔所有的最終償債責任，債權人對發(fā)行債務的地方政府的信用風險不會關注，債務的利率無法反映出地方政府債務的風險，這會加劇地方政府的道德風險問題，導致地方政府過度舉債以及債務違約風險加大。另一方面，財政有三大職能：資源配置、再分配和經濟穩(wěn)定，地方政府只適合承擔資源配置職能。由于地方政府具有信息優(yōu)勢，所以由地方政府負責地方基礎設施的投資具有最高的效率。地方政府被賦予“用錢”的權利，也應該承擔“還錢”的義務。中央轉貸模糊了地方政府的償債責任，不利于構建清晰的中央、地方財政關系，在很大程度上軟化了地方政府的債務約束。
　　由于管理不善而導致的地方政府債務危機或財政困境，無論是在發(fā)達國家、發(fā)展中國家或是轉軌國家都經常發(fā)生。盡管我國地方政府發(fā)行債務是必要的、合理的，但是，如果不加約束地一哄而上，地方政府債務將面臨失控的風險，地方政府債務危機的擔優(yōu)，就有可能在不遠的將來成為殘酷的現(xiàn)實。
　　
　　規(guī)避債務危機
　　
　　我國的地方政府債務目前的狀況非常復雜。《預算法》規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！钡�是，令人尷尬的事實是，在地方各級財政運行中，負債運營已經成為了顯性的常態(tài)。
　　而且，我國地方政府債務的復雜性還在于，在地方政府債務中，既有顯性債務，也有隱性債務。
　　顯性債務，一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業(yè)綜合開發(fā)借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負債外，常表現(xiàn)為未支付的應付支出。
　　隱性債務包括：地方政府擔保債務，如擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等等，地方國有企業(yè)、學校等事業(yè)單位的負債從廣義上來講也是地方政府負債。特別是，各級地方政府為滿足地方財力需要，通過違規(guī)發(fā)債、設立政府下屬的投融資公司，從銀行體系申請貸款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債、或有負債的規(guī)模雖然無法準確統(tǒng)計，估計也十分巨大。
　　據(jù)《中國經營報》報道，根據(jù)國家財政部的測算，即便在嚴格禁止地方政府發(fā)債的年代，截至2007年底，我國地方政府性債務總額仍達到4萬多億元，其中，直接債務占80％，剩余20％為擔保性債務。而隱性債務則無法統(tǒng)計。據(jù)國務院發(fā)展研究中心地方債務課題組的粗略統(tǒng)計，到目前，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。
　　結合上述的邏輯分析和我國實際情況，加強地方政府債務管理應該遵循以下幾介原則。
　　首先，考慮到地方政府財政狀況和地方項目的復雜性。地方政府更有信息優(yōu)勢發(fā)行債務和實施債務融資項目的管理。但是，為了將全國總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結構，特別是防范地方政府債務風險，中央政府有必要對地方政府債務進行管理。
　　其次，要承認地方政府債務大量存在的事實，中央政府要了解地方政府債務的總量、結構和性質，這既包括地方政府過去形成的債務存量，也包括未來的地方政府發(fā)行的債務增量。因此需要為地方政府債務建立嚴格的會計核算制度，將地方政府債務納入政府預算核算，還要建立對地方政府債務的信息管理系統(tǒng)，讓中央政府能及時準確地掌握地方政府債務的信息。而且，中央政府在正確評級地方政府財務狀況和未來財政收入能力的基礎上，評價地方政府債務的信用等級，決定是否批準地方政府發(fā)行債務，并決定其發(fā)債規(guī)模。
　　第三，地方政府債務的發(fā)行須經過中央政府的審批。一方面是為了防止經濟過熱，控制債務發(fā)行總量。中央管理地方債務也有助于完善我國宏觀經濟調控政策。以往，我國控制經濟過熱時，過分依賴緊縮性貨幣政策和財政政策，而緊縮性財政政策能控制的只是中央財政支出，地方政府則可以通過各種形式的債務保持自身財政支出不受影響。通過將地方政府債務規(guī)范化并由中央政府實施管理，則可以有效解決這個問題。另一方面，也是為了實現(xiàn)債務資金投放的合理結構，減少重復建設的問題。
　　第四，中央政府需要建立一系列地方債務預警指標體系，對債務的違約風險進行動態(tài)和前瞻性的評價和考核，及時發(fā)現(xiàn)問題，最大限度地控制地方政府債務危機的發(fā)生。
　　最后，盡管我國債券市場的制度環(huán)境還不夠完善，但是應該選擇有條件的地方政府作為試點，發(fā)行地方政府債券。發(fā)揮評級機構和機構投資者對地方政府債券的評價和監(jiān)督功能，逐步完善市場監(jiān)督機制，來約束地方政府的債券發(fā)行和管理。
　　地方政府債券，一方面能極大提高流動性，降低融資成本。另一方面，還能為我國金融市場提供一種更安全的政府類債券，滿足個人和機構投資者的需要。
　　我國地方政府債務目前的狀況非常復雜，既有顯性債務，也有隱性債務。

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