能源委、發(fā)改委和能源局這三個層次是什么關(guān)系，各自如何制約，如何建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制?這些如果解決不好，能源委的成立未必能解決長期存在的行政管理體制弊端，無非是多了一個疊床架屋的機構(gòu)而已。
　　中國正籌建一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)――國家能源委員會，統(tǒng)一管理所有能源領(lǐng)域，并實施重大改革。新成立的國家能源委員會將替代國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的主要職能。
　　自1993年首次成為原油凈進口國之后，中國開始重新審視其能源政策，并試圖重構(gòu)其綜合能源管理機構(gòu)。當局擔心，如果能源資源消耗的增長速度繼續(xù)超過經(jīng)濟增長速度，經(jīng)濟增長的目標將難以實現(xiàn)。
　　在此背景之下。成立能源部、甚至是能源委員會的呼聲甚高。2008年年初國務(wù)院機構(gòu)改革時，相關(guān)的“三定方案”即明確提出要成立高層次的能源協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，即國家能源委員會。然而最終浮出水面的僅僅是一個委管局級機構(gòu)――國家能源局。
　　
　　能源局能量有限
　　
　　中國歷史上建立過能源工業(yè)部，也成立過能源委，但都沒有很好地形成行業(yè)管理的有效職能，反而成為煤炭、電力、石油等各大工業(yè)集團利益角逐的競技場。
　　1988年，中國第一屆能源部成立，當時除了電力行業(yè)直接并入能源部以外，石油、煤炭兩個部門都對能源部的成立不支持。能源部成立沒多久，原煤炭部20幾位副部長甚至聯(lián)名上書要求恢復(fù)煤炭部。1993年，能源部撤銷，煤炭部恢復(fù)。1998年，煤炭部降格為煤炭工業(yè)局，2001年煤炭工業(yè)局再度被撤銷。
　　管理機構(gòu)和管理體制的頻繁變更，也從側(cè)面反映了中國尚未形成明確、完整、統(tǒng)一的能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標。事實上，自1993年撤銷能源工業(yè)部以后，中國已經(jīng)16年沒有一個統(tǒng)一的能源管理部門，沒有一個機構(gòu)能夠系統(tǒng)地、自始至終地、權(quán)責(zé)一致地管理中國的能源事務(wù)。
　　2008年8月8日早上8點08分，一個新組建的能源行業(yè)管理機構(gòu)――國家能源局揭牌宣告成立。但能源局的成立并沒能把中國的能源管理職能統(tǒng)一起來。目前，中國各項能源管理職能仍分散在國家發(fā)改委、國資委、國土部、電監(jiān)會等十多個部門。盡管2008年年初的三定方案已經(jīng)確定了各自的職責(zé)，但是相關(guān)部門的權(quán)力并沒有順利移交。
　　由此造成的突出問題是管理分散，職能劃分不清，難以適應(yīng)能源和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求。能源管理體制改革的滯后，已經(jīng)對能源安全機制的建立產(chǎn)生了影響。典型的事例是，由于缺乏總體戰(zhàn)略，在國際油價浮動變化中，中國陷入了追漲殺跌的窘境。
　　另一方面，北京在試圖執(zhí)行政令時常常遇到地方阻力。國家能源局局長張國寶曾直言：“大煤礦誰不想建?很大一個問題是，現(xiàn)在資源配置權(quán)到底在誰那里?我們這里沒有，國土資源部我看也沒完全掌握，現(xiàn)在我們知道有資源的地方都被地方政府分給三四個公司在開采�！�
　　中央政府在處理全國各省的約100家小型煉油廠時也遇到障礙，因為它們?yōu)榈胤教峁┝司蜆I(yè)機會和稅收。
　　張國寶曾于2009年年初的全國能源工作會議上表示，國家能源局要掌管全國能源工作面臨的五個困難，其中便包括，能源局缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源。張國寶還舉例說，煤炭行業(yè)管理的五個許可證，沒有一個在國家能源局，核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發(fā)證在國家核安全局，也很不順。
　　張國寶坦言，要國家能源局實施對電力、煤炭、石油天然氣等行業(yè)的管理，但是與能源行業(yè)發(fā)展相關(guān)的管理職能卻又分散在不同部門，國家能源局任務(wù)重，但履行職責(zé)困難較多。
　　在國家能源局從事具體業(yè)務(wù)的陳磊表示，由于政出多門，能源局能發(fā)揮的空間十分有限，務(wù)虛的成分很大�！坝袝r候我們還情愿到下面去，這樣至少能干一些實在的事情�！�
　　有限的編制也限制了能源局發(fā)揮更大的作用。按照國務(wù)院的三定方案，國家能源局共設(shè)9個司，機關(guān)行政編制僅為112名，平均每個司只有十幾個人。負責(zé)管理三大石油公司和上萬家石油中下游貿(mào)易和加工企業(yè)的石油天然氣處，僅有4個編制，其中還包括兩個處領(lǐng)導(dǎo)。
　　“現(xiàn)在能源問題很重要，不但要加強政策的力度，還要加大人數(shù)。”曾應(yīng)邀參加發(fā)改委能源局一些工作的前國際能源署官員陳新華表示。
　　國家發(fā)改委能源所相關(guān)專家直言，國家能源局與原來的發(fā)改委能源局相比，并沒有太大變化。在價格改革、體制改革等一些關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)，面臨的掣肘依然較多。例如在最關(guān)鍵的能源價格決策權(quán)和市場準入問題上，國家能源局都沒有太大的權(quán)限。處于被架空的狀態(tài)。而其所面對的，更是三大石油、五大電力這樣的強勢集團。“由一只羊來管理一群狼，你說怎么個管法?”
　　上述專家認為，在當前能源分散管理的模式下，中國難以制定統(tǒng)一的能源安全戰(zhàn)略，也難以有效地開展能源外交。如目前中石油、中石化、神華集團以及中煤能源集團4家企業(yè)在新能源開發(fā)領(lǐng)域存在競爭關(guān)系，但是在對外的時候需要保持一致，以維護國家利益。這就需要有一個更高層次的統(tǒng)一管理的部門來承擔。
　　另一方面，能源是一個跨部門、跨行業(yè)的事情，與市場化改革、價格制度、能源規(guī)劃、行業(yè)壟斷、煤炭生產(chǎn)、安全監(jiān)管、鐵路運輸、海路運輸?shù)葐栴}都有關(guān)系，因此一個高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)的存在是必要的。
　　
　　能源委作用尚待觀察
　　
　　據(jù)了解，即將成立的國家能源委主任將由國務(wù)院主管能源工作的副總理或國務(wù)委員擔任；國家發(fā)改委、國家能源局、工信部、環(huán)保部、安監(jiān)總局等相關(guān)部委高層擔任副職；其成員主要由國務(wù)院有關(guān)部委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成。
　　在國家能源委內(nèi)，按歸口管理模式將分設(shè)煤炭、電力、石油以及新能源和可再生能源等幾個行業(yè)組，分別進行戰(zhàn)略管理。能源委的職能將包括能源戰(zhàn)略、能源儲備、對外交流、技術(shù)引進、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、政策制定等等。
　　此外，國家能源委將強化價格管理職能，能源價格將有更廣泛的協(xié)調(diào)機制。而新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和管理，也將隨著國家能源委的籌備組建，獲得更多的機會。
　　前述發(fā)改委研究人士認為，國家能源委員會的成立將有利于國家能源局進一步發(fā)揮在全國能源行業(yè)管理的職責(zé)。國家能源局的獨立性大大增強，在對能源行業(yè)進行宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)上都會更加有力。具體將會是加速淘汰落后產(chǎn)能，提高行業(yè)集中度，推進市場化改革的步伐，對能源價格形成有利的支撐作用。
　　然而，對于能源委能否發(fā)揮出預(yù)期的作用，亦有不少人士持悲觀態(tài)度。發(fā)改委能源研究所一位研究人士表示，能源管理格局的調(diào)整，首先觸動的就是國內(nèi)錯綜復(fù)雜的利益格局，需要有關(guān)部門和利益集團作出妥協(xié)。三大石油、五大電力集團和現(xiàn)有的能源管理職能部門的態(tài)度都至關(guān)重要。事實上，能源部的難產(chǎn)和能源局的誕生就是國內(nèi)利益格局妥協(xié)的結(jié)果。而在國內(nèi)利益格局沒有最終厘清之前，作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的國家能源委能在多大程度上發(fā)揮作用，答案尚在未定之天。
　　此外，能源委、發(fā)改委和能源局這三個層次是什么關(guān)系，各自如何制約。如何建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制，也都尚待解決。“能源委只是議事協(xié)調(diào)，但無決策權(quán)；能源局只是個局，不是部，不能自如運用權(quán)力。能源局到底對能源委負責(zé)還是對發(fā)改委負責(zé)?如果說是國家能源委決策，國家能源局執(zhí)行，那監(jiān)督權(quán)又由誰來行使?”原全國人大常委會預(yù)算工作委員會副主任王大成就質(zhì)疑道。
　　更有人士質(zhì)疑，現(xiàn)在國家在電力方面有電監(jiān)會，在煤炭安全方面有煤炭安全監(jiān)察局，再組建一個專門機構(gòu)來監(jiān)管，似無必要。而對于能源委本身能否避免出現(xiàn)人浮于事的局面，能否在管理上做到有效，上述人士亦表示懷疑�！霸谥袊�，凡是由某某委來管的事情，往往都是最難管的，也是管不好的，能源委的成立未必能解決長期存在的行政管理體制弊端，無非是多了―個疊床架屋的機構(gòu)而已�！�
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心對外研究部部長張小濟則表示，在國家能源委之后，一個獨立承擔管理責(zé)任的能源部遲早還會成立，而且未來應(yīng)該考慮組建能源環(huán)境部，這是一種更有效的制度設(shè)計。

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