病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的實(shí)施，由于涉及中央與地方、公眾與企業(yè)、地方之間的各種利益協(xié)調(diào)，既值得期待又不容樂(lè)觀。這顯然是一場(chǎng)漫長(zhǎng)的比賽，不可能畢其功于一役。 　　 　　最近3年來(lái)，水利部的頭等大事都是維修水庫(kù)。在水利部公布的計(jì)劃中，3年內(nèi)要完成6240座水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，遍布30多個(gè)省區(qū)，其中大部分都是年久失修的中小型水庫(kù)，總投資接近500億。這堪稱中國(guó)水利史上最大規(guī)模的一次集中維修水庫(kù)。
　　這一浩大的維修工程不僅是水利部的內(nèi)部事務(wù)，更被執(zhí)政黨寫入了十七屆三中全會(huì)文件、中央一號(hào)文件，以及中央政府2009年的工作報(bào)告。“從1954年有記錄以來(lái)，至今已經(jīng)有3600多座水庫(kù)垮掉了口”水利部大壩安全管理中心原總工程師李雷告訴記者，經(jīng)過(guò)了幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如今不管是政治上，還是經(jīng)濟(jì)上，國(guó)家都已經(jīng)經(jīng)受不起垮壩的折騰了，所以才會(huì)有這一次大規(guī)模的集中維修。
　　
　　老百姓頭上頂著一瓢水
　　
　　中國(guó)有8萬(wàn)多座水庫(kù)，除了三峽、三門峽這些巨型水庫(kù)以及為各大中城市提供飲用水源的大中型水庫(kù)之外，其余絕大部分都是分布在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的小型水庫(kù)。1954年是中國(guó)水庫(kù)建設(shè)的一個(gè)標(biāo)志性年份，那之前，中國(guó)只有幾百座水庫(kù)，“1954年開(kāi)始了水庫(kù)大躍進(jìn)，最重要的事情就是興修水利�！崩罾渍f(shuō)，三年大躍進(jìn)期間，中國(guó)各地一共修成了幾萬(wàn)座水庫(kù)，到1978年“文革”結(jié)束的時(shí)候，水庫(kù)總數(shù)已經(jīng)超過(guò)了8萬(wàn)。
　　這8萬(wàn)多座水庫(kù)，是中國(guó)歷史上最為浩大的農(nóng)村水利工程建設(shè)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，這些水庫(kù)給中國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)了很大幫助，這也是1980年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠迅速發(fā)展的一個(gè)最重要的條件。
　　一直到今天，這些修建于半個(gè)世紀(jì)之前的小水庫(kù)還在廣袤的農(nóng)村發(fā)揮著不可替代的作用。然而這些當(dāng)年人挑肩扛修起來(lái)的水庫(kù)到今天早已是病患纏身�！澳莻�(gè)年代整個(gè)國(guó)家的工程能力弱，設(shè)備簡(jiǎn)陋，而且為了趕進(jìn)度，都是邊設(shè)計(jì)邊建設(shè)，沒(méi)有什么嚴(yán)格的施工程序、工程規(guī)范可言，所以，這些水庫(kù)能堅(jiān)持用到今天已經(jīng)是很難得的了。”李雷說(shuō)，8萬(wàn)多座水庫(kù)中，有將近3萬(wàn)座屬于病險(xiǎn)水庫(kù)，其中絕大部分是年久失修的小型水庫(kù)。
　　事實(shí)上，從這些水庫(kù)建成之日起，潰壩事件就從未中斷過(guò)。據(jù)有關(guān)檔案記載，從1954年到今天，中國(guó)潰決的大壩接近3600座，平均每年發(fā)生潰壩事件近70起，潰壩洪水造成的人員死亡人數(shù)，遠(yuǎn)超過(guò)自然洪水。上世紀(jì)60和70年代，曾經(jīng)出現(xiàn)了兩次垮壩高峰，1973年一年中，潰決大壩500多座。
　　而人類歷史上最為慘烈的潰壩事件就發(fā)生在1975年的淮河流域，當(dāng)年8月，特大暴雨引發(fā)的淮河上游大洪水，使河南省駐馬店地區(qū)包括板橋、石漫灘兩座大型水庫(kù)在內(nèi)的數(shù)十座水庫(kù)漫頂垮壩，1100萬(wàn)畝農(nóng)田被毀滅，1100萬(wàn)人受災(zāi)，超過(guò)2.6萬(wàn)人死亡，經(jīng)濟(jì)損失近百億元，成為世界上最大的水庫(kù)垮壩慘劇。
　　雖然，對(duì)于今天的普通國(guó)人來(lái)說(shuō)，這些水利史上的陳年災(zāi)難早已從記憶中消失，但1950年代整個(gè)國(guó)家瘋狂“趕工”留下的那幾萬(wàn)座水庫(kù)對(duì)今天人民生命財(cái)產(chǎn)安全的威脅從來(lái)都沒(méi)有消失過(guò)，而且，隨著年代愈久而威脅日甚。
　　事實(shí)上，這數(shù)萬(wàn)座病險(xiǎn)水庫(kù)的問(wèn)題，一直都是歷屆水利部領(lǐng)導(dǎo)最為擔(dān)憂的事情。幾乎每一屆新任的水利部部長(zhǎng)到任，第一件事情都是召開(kāi)全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作。從1985年當(dāng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)迎來(lái)第一次恢復(fù)，中央財(cái)政得到緩解之時(shí)，病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固就被提上日程，開(kāi)始了100座重點(diǎn)水庫(kù)的維修，使?jié)�壩率大幅下降。�?990年代末期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加之強(qiáng)勢(shì)的稅收政策已使中央財(cái)政有了大筆盈余，1998年以來(lái)，中央政府累計(jì)投入276億資金，對(duì)2381座大中型水庫(kù)進(jìn)行了維修。
　　
　　這些投入讓大規(guī)模的水庫(kù)潰壩災(zāi)難漸漸遠(yuǎn)離了國(guó)人的記憶。但數(shù)百億的投入相對(duì)于8萬(wàn)多座水庫(kù)總量而言，其實(shí)還只是杯水車薪，因此過(guò)往的歷次維修都集中在大型和中型水庫(kù)，除了重要的水利樞紐，就是重要城市的飲用水水庫(kù)。而在8.6萬(wàn)多座水庫(kù)中，大型水庫(kù)只有700多座，中型水庫(kù)有3000座，而小型水庫(kù)總數(shù)超過(guò)8萬(wàn)，病險(xiǎn)率也將近40％。這些分布在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的水庫(kù)即使?jié)�壩，也不�?huì)釀成惡劣的公共事件，危及的僅僅是當(dāng)?shù)匕傩盏牧继锖图覉@，而無(wú)礙于國(guó)家重要道路交通、重點(diǎn)設(shè)施和重要城市。所以，雖然潰壩的事情依然年年發(fā)生，公眾卻少有感知。
　　
　　不可能的“報(bào)廢”
　　
　　新一輪的水庫(kù)大維修始于2007年，新任水利部長(zhǎng)陳雷到任。這一次的大規(guī)模維修主要集中于解決小型水庫(kù)的問(wèn)題。就在當(dāng)年全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)工作會(huì)議召開(kāi)前一天，甘肅省發(fā)生了一起水庫(kù)潰壩事件，該省高臺(tái)縣一座名為小海子的水庫(kù)，在剛剛完成除險(xiǎn)加固工程不久發(fā)生潰壩，造成大壩下游5400畝耕地被淹或損毀，迫使下游4個(gè)村1700人緊急撤離，所幸沒(méi)有發(fā)生人員傷亡。
　　小海子水庫(kù)幾乎就是中國(guó)中小水庫(kù)的縮影，修建于1958年，后于1984年、1987年、1990年3次加高擴(kuò)建，2001年被原國(guó)家計(jì)委、水利部列為西部專項(xiàng)資金病險(xiǎn)水庫(kù)處理項(xiàng)目，加固工程于2004年10月完工，同年12月，當(dāng)?shù)卣�府組織了初步驗(yàn)收，并被評(píng)定為“優(yōu)質(zhì)工程”。
　　可是歷次的整修、加固卻依然沒(méi)有挽回這座水庫(kù)潰壩的命運(yùn)，在花費(fèi)了超過(guò)2000萬(wàn)進(jìn)行加固后不到3年，就又潰壩了，潰壩的下庫(kù)正是最近一次加固工程中建成的。水利部后來(lái)將小海子事件定性為責(zé)任事故，總結(jié)教訓(xùn)要求各地加強(qiáng)對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目的建設(shè)管理。
　　1950年代修建這些水庫(kù)的時(shí)候，最重要的問(wèn)題是這個(gè)國(guó)家工業(yè)化落后，缺乏重型機(jī)械設(shè)備、工程能力弱，因此只能依靠人力，戰(zhàn)天斗地，留下了諸多隱患，讓中國(guó)成為了世界上病險(xiǎn)水庫(kù)數(shù)量最多的國(guó)家，這個(gè)問(wèn)題也成為獨(dú)具中國(guó)特色的問(wèn)題，困擾了后來(lái)一屆又一屆的中央政府。
　　到今天，維修這些水庫(kù)時(shí)，國(guó)家的工程技術(shù)能力早已躍居世界前列，組織大型的施工也早不需要人挑肩扛，但卻又遭遇了另類困境，“我們沒(méi)有辦法組織起高效而廉潔的工程管理機(jī)制”。在國(guó)家審計(jì)署6月份公布的關(guān)于河北、山西等18個(gè)省區(qū)554座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程審計(jì)報(bào)告中，168座水庫(kù)仍然存在質(zhì)量缺陷。
　　從1980年代開(kāi)始。對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)的投入貫穿了每一屆中央政府。雖然相對(duì)于動(dòng)輒數(shù)千億投資的大型水利工程而言，每年幾十億的投入并不算很大，但是，對(duì)于這種年復(fù)一年只投入不產(chǎn)出的維修究竟是否應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行，并不是沒(méi)有反對(duì)的聲音，水利界內(nèi)部也有不少學(xué)者質(zhì)疑，這些投入是否值得，中國(guó)的數(shù)萬(wàn)座水庫(kù)是否都有維修的必要?
　　對(duì)這種聲音，水利部也有過(guò)部分采納，2003年，汪恕誠(chéng)連任水利部長(zhǎng)后不久，就出臺(tái)了《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法》，要求將那 些進(jìn)行除險(xiǎn)加固在技術(shù)上已不可行，經(jīng)濟(jì)上不合理，部分或完全喪失了按原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行管理的作用和意義的水庫(kù)降等或者報(bào)廢。
　　但該辦法試行5年多來(lái)，并沒(méi)有收到顯著的實(shí)效�！罢嬲�申請(qǐng)報(bào)廢的水庫(kù)幾乎沒(méi)有，降等的也很少，李雷所在的大壩安全管理中心參與了該辦法制訂前的調(diào)研，他告訴記者，雖然1950年代修起來(lái)的水庫(kù)問(wèn)題很多，但一直到今天，幾乎所有的水庫(kù)還都在發(fā)揮作用，一點(diǎn)用處也沒(méi)有的水庫(kù)幾乎不存在。水利都希望降等或者報(bào)廢的大都是中小型水庫(kù)，但是8萬(wàn)多座小型水庫(kù)幾乎都分布在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，某個(gè)村落有幾千畝地需要灌溉，都會(huì)修個(gè)水庫(kù)，對(duì)于這些水庫(kù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是絕對(duì)不愿意報(bào)廢的，一旦報(bào)廢，他們基本的生產(chǎn)生活都會(huì)成問(wèn)題�！�
　　可以說(shuō)，這些建于半個(gè)多世紀(jì)之前的水庫(kù)，依然是中央政府在農(nóng)村地區(qū)最大規(guī)模也最具實(shí)效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這幾萬(wàn)座小水庫(kù)給中國(guó)農(nóng)民帶去了實(shí)際的好處，卻給中央和地方財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。但相較于持續(xù)多年的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入而言，這些負(fù)擔(dān)不是太多，而是太少。水庫(kù)是必須修的，真正應(yīng)該著力避免的是勿讓年復(fù)一年的水庫(kù)維修淪為各種利益集團(tuán)分食國(guó)家財(cái)政的載體。
　　
　　修修補(bǔ)補(bǔ)又3年?
　　
　　6月15日，水利部在北京召開(kāi)了全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固整改工作會(huì)議，會(huì)上，針對(duì)工程進(jìn)展緩慢的局面，水利部部長(zhǎng)陳雷提出了相當(dāng)嚴(yán)厲的要求，要各部門將病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作作為近期水利工作的頭等大事、重中之重和當(dāng)務(wù)之急，舉全部之力、全行業(yè)之力，全力以赴打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。
　　但根據(jù)水利部網(wǎng)站公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，6240座水庫(kù)中，開(kāi)工的不到4000座，只有11座已經(jīng)竣工，最大的問(wèn)題是資金到位率，按照投資計(jì)劃，這一輪中央財(cái)政一共投入260多億，地方財(cái)政需要配套近230億。但截至2009年6月30日，中央補(bǔ)助資金基本已經(jīng)全部到位，而地方配套資金總共到位只有91億，不足50％，呈現(xiàn)中央急，地方不急的局面。以病險(xiǎn)水庫(kù)數(shù)量位居全國(guó)前列的江西省為例，按照投資計(jì)劃，中央和地方財(cái)政將各自配套投入約30億，在30多個(gè)省區(qū)中位居第二，但到6月30為止，中央財(cái)政已經(jīng)到位近20億，而地方財(cái)政到位只有3億。
　　水利部在其工作方案中甚至明確規(guī)定了全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目開(kāi)工情況周報(bào)制度，對(duì)開(kāi)工率低、建設(shè)進(jìn)度滯后的省份不定期在全國(guó)范圍進(jìn)行通報(bào)。每個(gè)月進(jìn)行評(píng)比，開(kāi)電視電話會(huì)議來(lái)督促工程進(jìn)展。
　　中央政府的著急一方面是因?yàn)檫@一次有4萬(wàn)億投資計(jì)劃的機(jī)會(huì)，可以集中解決多年來(lái)像“定時(shí)炸彈”一樣懸在頭上的中小水庫(kù)病患問(wèn)題，而另一方面則是希望為未來(lái)的良性發(fā)展打下基礎(chǔ)�！白罱K解決水庫(kù)的問(wèn)題，還是要依靠體制的改革，政府總不能永遠(yuǎn)把維修的工作全部負(fù)擔(dān)起來(lái)�！崩罾渍f(shuō)，如果把這些水庫(kù)比作病人的話，這一次中央政府就是希望花錢把病治好，然后為下一步的水庫(kù)管理體制改革打下基礎(chǔ)，逐步讓它們自行發(fā)展，這才是解決水庫(kù)問(wèn)題的長(zhǎng)久辦法。
　　
　　在李雷看來(lái)，盡管國(guó)家投入了大量資金，進(jìn)行病險(xiǎn)水庫(kù)的維修，但這依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的大壩安全管理方式的體現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，大壩安全管理是否需要向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式過(guò)渡，如何過(guò)渡?這些都是決策者應(yīng)該考慮的問(wèn)題，這一次的投入結(jié)束了，今后的大壩水庫(kù)仍然會(huì)出現(xiàn)很多病險(xiǎn)，是否依然由國(guó)家和政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)?在今后的20年中，這些問(wèn)題會(huì)越來(lái)越凸顯。
　　幾十年來(lái)，中國(guó)水庫(kù)大壩的管理思維都是有了病險(xiǎn)，向上級(jí)主管部門報(bào)告，如何處理，給多少錢，什么時(shí)候給錢，那是上級(jí)政府的事，也因此，8萬(wàn)多座水庫(kù)的管理和維護(hù)隱患已是積重難返�！霸诤芏鄧�(guó)家成熟的管理模式中，水庫(kù)大壩安全不是政府的責(zé)任，而是業(yè)主的責(zé)任�！崩罾渍f(shuō)，這個(gè)理念的轉(zhuǎn)變是最根本的，政府的責(zé)任是制訂法規(guī)，監(jiān)督業(yè)主按照法規(guī)進(jìn)行大壩安全管理，保證大壩風(fēng)險(xiǎn)能夠被社會(huì)和公眾接受。
　　多年來(lái)，水利部也一直在推行水管體制改革，其中一項(xiàng)就是“管養(yǎng)分離”，試圖部分引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促使水庫(kù)走上良性發(fā)展。但改革的核心在于，水庫(kù)能否為經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)利潤(rùn)?事實(shí)上，除了能夠發(fā)電的水庫(kù)之外，絕大多數(shù)的中國(guó)中小水庫(kù)都是常年虧損運(yùn)轉(zhuǎn)，李雷也說(shuō)：“不能發(fā)電的水庫(kù)是水利系統(tǒng)中最苦的部門了，連管理人員的日常經(jīng)費(fèi)維持起來(lái)都很困難，很少有人愿意去那工作�！�
　　水庫(kù)的收入大多是靠賣水，收取農(nóng)民的灌溉費(fèi)用以及城市的自來(lái)水費(fèi)。而根據(jù)現(xiàn)有國(guó)家規(guī)定的水費(fèi)價(jià)格，這兩項(xiàng)費(fèi)用根本不足以維持大部分中小水庫(kù)的正常維修和運(yùn)轉(zhuǎn)。記者在山西省晉中市子洪水庫(kù)采訪時(shí)，管理處主任趙培貴介紹了子洪水庫(kù)的運(yùn)營(yíng)狀況：每年的收入，以前只有灌溉費(fèi)用，從2004年開(kāi)始，向縣城供水，收水費(fèi)，市物價(jià)局核準(zhǔn)每立方4毛錢，但實(shí)際只向自來(lái)水公司收2毛，每10萬(wàn)立方，減免10％的水費(fèi)，等于每10萬(wàn)立方只收1.8萬(wàn)元。但自來(lái)水公司銷售的水價(jià)每立方1.8元左右，支出主要是人員工資，財(cái)政供養(yǎng)人員14人，其他為自收自支，每年收支基本平衡。而維修費(fèi)用每年需要118萬(wàn)，這筆錢從來(lái)都是要靠上面撥發(fā)的。
　　“就我們基層水庫(kù)而言，管養(yǎng)分離的改革不大可行，每年這么大筆的維修費(fèi)根本掙不回來(lái)，沒(méi)法承包，要想承包盈利，只能提高水價(jià)，可是，把國(guó)有財(cái)產(chǎn)承包給個(gè)人，供應(yīng)縣城吃水，到時(shí)候他壟斷經(jīng)營(yíng)，隨意提價(jià)怎么辦?”趙培貴說(shuō)。
　　幾十年來(lái)，國(guó)人早已習(xí)慣了低廉的自然資源使用價(jià)格，任何一次提高淡水、石油、煤炭等資源使用稅率和價(jià)格的行為總會(huì)遭到口誅筆伐。就水庫(kù)問(wèn)題而言，事實(shí)上，農(nóng)民也確實(shí)無(wú)法接受昂貴的灌溉費(fèi)用，廉價(jià)的水資源使用，幾乎是他們生活的底線了，幾十年來(lái)，國(guó)家給予他們的保障和基礎(chǔ)設(shè)施的投入實(shí)在太少，也只能繼續(xù)為維修水庫(kù)這樣的事情埋單。水庫(kù)背后真正的問(wèn)題是如何更加公平而有效率地分配和使用有限的自然資源。在今天利益集團(tuán)林立的中國(guó)社會(huì)，尋找這個(gè)問(wèn)題的答案，依然任重而道遠(yuǎn)。

相關(guān)熱詞搜索：水庫(kù) 運(yùn)動(dòng) 拆彈 病險(xiǎn)水庫(kù)“拆彈”運(yùn)動(dòng) 病險(xiǎn)水庫(kù) 拆彈困難重重