胡錦濤首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)講話時，突出強調了公共服務體系建設的重要性和緊迫性。而通讀溫總理報告，在民生領域歷史投入不足、財政支出改革艱難、改革方案優(yōu)選過程復雜的情況下，中央政府在提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機制”兩者之間正進行務實的平衡。
　　
　　黨的十七大對政府建設提出一個總體性的改革目標，即“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，也描繪了通過改革希望達到的行政管理體制新目標、政府職能轉變新狀態(tài)、政府機構新規(guī)模。
　　但是，除了大部門體制引發(fā)社會各種聯想和期望外，30年來首倡推進全面改革的十七大，會激發(fā)政府建設發(fā)生哪些新轉變?十七大后，在形成有利于科學發(fā)展的行政管理體制和服務型政府方面，會有多大范圍、何種深度的新動作?在政府建設問題上，高層意愿與公眾需求，會在多大程度上求得平衡?經歷十六大以來歷時5年的探索與打磨，在政府的規(guī)范性建設取得突破后，政府建設和改革又面臨哪些新難題?總而言之，黨的十七大精神究竟會怎樣影響政府的理想性建設與現實性抉擇，十七大后政府建設的“規(guī)劃總圖”與“操作分圖”會是什么樣等等，都為社會公眾急切關注。
　　而兩會的召開提供了初步的答案。
　　
　　節(jié)奏與態(tài)勢
　　
　　政府建設同樣需要解放思想。除了要有推進全面改革的意愿、勇氣和信念，還要有適應經濟社會變化，有步驟而又不停頓的科學精神。
　　2月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學習時，就推進服務型政府建設發(fā)表講話，就政府工作發(fā)表了系統(tǒng)性意見。他對5年來服務型政府建設的探索思路予以肯定，并提出未來服務型政府建設的目標是建立基本公共服務體系。因為，從執(zhí)政黨建設的長遠需要來看，只有將政府的公共服務“做實”，才談得上為社會公眾參與社會主義市場經濟建設提供基本條件，才談得上讓社會公眾分享經濟社會發(fā)展的成果，才談得上更好地在發(fā)展中執(zhí)好政、用好權、保持先進性。執(zhí)政黨有充足的理由格外看重政府建設中的這項建設。
　　
　　緊接著，25日至27日，中央十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，深化行政管理體制改革，要貫徹精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，要做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，并提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標。這可以看作是吹響了以行政體制改革為突破口，有步驟實施包含政治體制改革在內的全面改革的號角。
　　3月5日開始召開的十一屆人大一次會議，又討論溫家寶總理的《政府工作報告》，通過《國務院機構改革方案》。
　　年初，政治局集體學習為服務型政府建設定調，二中全會為行政管理體制改革提出指導性意見和時間表，《政府工作報告》系統(tǒng)梳理服務型政府建設的實績與缺憾，中央高層以服務型政府建設來回應完善社會主義市場經濟的要求，以政府管理經濟社會事務方式的轉變來推動經濟發(fā)展方式的轉變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革的決心和態(tài)勢，一目了然。
　　
　　階段性成效
　　
　　自黨的十六屆三中全會明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”，中央作出完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定以來，政府自身建設的理論和實踐也有了明顯進展，主要包括：
　　
　　(1)全面履行政府職能，推進政府職能轉變，更加突出社會轉型期的公眾對社會管理和公共服務職能的現實訴求�！敖洕�調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的十六字政府職能，鮮明地展示了以社會管理和公共服務為核心內容的服務型政府的基本內涵。
　　(2)2005年4月，全國人大通過《中華人民共和國公務員法》，各級政府及其工作人員依法處理經濟社會事務，“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法要追究”。2004年4月，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了10年左右基本實現建設法治政府的目標。
　　(3)5年來，國務院取消和調整行政審批項目692項。
　　(4)完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社，會聽證制度、決策責任制度。
　　(5)多種方式和渠道推動政務信息公開。2007年4月，國務院公布《中華人民共和國政府信息公開條例》。地方政府和各部委按照新聞發(fā)言人制度，定期發(fā)布政務消息或回應社會質詢。
　　(6)推動人民群眾最關心最直接最現實的利益問題納入民生問題解決的渠道。
　　(7)建立全國應急預案體系建設和應急管理體系，形成了從國家總體預案到專項預案，從國家部門預案到地方預案的預案體系。各級政府成立了應急管理辦公室。
　　可以說，5年來，政府自身建設和改革至少達到了三方面效果：一是政府工作重心開始由計劃管制型到服務型的轉變。二是政府工作機制與民生難題的對接更加密切。政府財政增加了社會發(fā)展事業(yè)的投入，政府加強了涉及民生問題改革的調研，政府各部門、社會各階層對民生領域的體制改革的各種意見得以掌握，深化民生改革的意愿進一步加強。三是政府法治化、透明化建設框架初步建立，政府內部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合的政府行為約束機制初顯端倪，政府與社會公眾參與相結合的社會治理新關系初步建立。
　　可以說，5年來圍繞政府職能轉變，政府管理的服務型理念、政府管理的公共性理念、政府與民眾合作管理的社會治理理念逐步融入各級政府官員的頭腦，企業(yè)和各類社會組織通過各種渠道和方式，積極參與政府決策和社會管理的態(tài)勢日漸清晰。由中央政府推動的這種觀念啟蒙，對進一步深化政府改革，對在2020年前建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，具有重要作用。
　　
　　轉入實體性建設
　　
　　自執(zhí)政黨的十六大后開創(chuàng)政治局集體學習傳統(tǒng)以來，政治局首次以政府建設和行政體制改革作為專題學習的內容，胡錦濤總書記也是首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)的講話。這個講話，再加上隨后的《關于深化行政管理體制改革的意見》，預示著下一步的政府建設要在機構整合力度，建設服務型政府方面取得突破。
　　胡錦濤總書記在政治局集體學習時的講話，肯定了過去5年以全面履行政府職能為主線的服務型政府建設的基本思路和基礎性努力，但是又突出強調了公共服務體系建設的重要性和緊迫性，即“圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共服務設施建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系�！�
　　閱讀新華社通稿，可以發(fā)現，胡錦濤總書記在政治局第四次集體學習講話，對基本公共服務體系的建設構想包含三個層次： 　　
　　(1)公共服務體系建設建立在經濟發(fā)展的基礎上，應依據經濟發(fā)展程度和水平，逐步建設。公共服務體系建設的指導思想是惠及全民和公平公正，但建設步驟要把握水平適度、可持續(xù)發(fā)展的原則。
　　(2)基本公共服務均等化，是公共服務體系建設的長遠目標，也是服務型政府建設的重要價值追求，但也需要逐步實現。應圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，協(xié)調處理好公共服務的覆蓋面、保障和供給水平、政府財政能力三者間關系。
　　(3)公共服務體系建設的關鍵是創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。通過公共財政、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，發(fā)揮和體現財政資金的公益性價值，提高公共服務質量和效益。
　　閱讀新華社通稿，還可以發(fā)現講話實際上指出了，服務型政府建設必須逐步轉入新階段。理性認識與實踐構建要開始互動和協(xié)同推進。若僅僅停留于政府職能的自我宣示和自我清理這類基礎性工作，缺乏包含公共服務體制、公共服務方式、公共設施在內的基本公共服務體系建設這類體制性、實體性建設，服務型政府仍然難以與社會主義市場經濟體制相配套。
　　2004年初，溫家寶總理曾對政府的公共服務職能有個界定：“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件�！�(簡稱“三公共一公眾”)黨的十七大報告又提出“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。但這僅僅是社會公眾對政府公共服務需求的一個概略性描述。教、勞、病、老、住這些社會需求，對應著公共教育體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系、公共文化體系、就業(yè)服務體系、社會保障體系、公共安全和應急管理體系、保障性住房供給與管理體系等建設，這些民生問題必須通過進一步深化財政和社會體制改革，通過公共服務體系建設來滿足。
　　但是，現有的政府規(guī)模、現存的中央與地方財權事權對應關系、現存的預算討論和管理狀況、部門利益和地方利益背后的經濟動力，都加重了基本公共服務體系建設的難度。
　　機構改革的必要性與“后機構改革時代”政府建設的復雜性并存，這個格局愈發(fā)突出。在此意義上，這次在小范圍內探索實行的職能有機統(tǒng)一的大部委制，才僅僅拉開了建立與基本公共服務體系相配套的國務院機構格局的序幕。
　　
　　建設難點和改革重點
　　
　　我們通讀溫總理報告，并將之放到2020年前這么一個更長的政府建設區(qū)間，可以看到，建立基本公共服務體系，增強政府公共服務能力，在完成了一系列觀念性、基礎性建設后，又不得不面臨眾多實踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。
　　由于民生領域歷史投入不足、財政支出改革艱難、改革方案優(yōu)選過程復雜，經過連續(xù)幾年對民生領域的全面投入和進行相應的局部改革，民生問題雖逐步緩解，政府對各領域改革的主要掣肘因素和環(huán)節(jié)，社會各階層對民生領域體制改革的不同期望和意見也逐漸清晰。但是，在這些領域進行全方位改革，以及在某項民生改革系統(tǒng)內部。形成整體性改革操作方案，既受到財政能力的制約，也受到政府機構何不同利益的干擾，還存在如何選擇與中國經濟社會發(fā)展階段相適應的保障體制、供給體制、監(jiān)管體制的不同意見。
　　現實選擇，只能是在改革共識和框架基本清晰基礎上，通過逐步加大財政超收中用于社會建設和民生改革的資金比重，按照先明確政府在各民生領域責任及其體現形式、先投入基本公共服務環(huán)節(jié)、先投入達成共識環(huán)節(jié)的原則，分步驟、逐步做實民生改革中最關鍵、最基礎的環(huán)節(jié)。報告提出的安排財政超收的使用原則，就不僅僅停留在增加民生領域的數量投入，而是在實現提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機制”兩者之間務實的平衡。
　　而行政權力過分集中、缺乏制約，是多種社會矛盾在政府機構環(huán)節(jié)的綜合表現。溫家寶在報告中對政府自身的批評，其“不留情面”和嚴厲的程度，是歷次《政府工作報告》中比較罕見的。這顯然是為改革造勢。今年的報告提出了強化政府層級監(jiān)督，推行行政問責制度和政府績效制度，提高政府工作透明度的監(jiān)督思路。去年的《政府工作報告》，只是提出各級政府及其工作人員“都要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”，今年進一步提出了“創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”的新要求�！皠�(chuàng)造條件”，給公眾拓展聯想空間�！案�有效地監(jiān)督”，除了包含群眾監(jiān)督政府方式多樣、程序簡單外，主要應包括監(jiān)督結果公布的規(guī)范化、監(jiān)督結果處理與官員問責追究的法治化、單一的事項監(jiān)督與推進相應體制改革的深度關聯化。
　　“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，只有轉化成為政府政策，融入政務流程，體現到公務員行為中，才能真正實現執(zhí)政黨的執(zhí)政理念。本次《政府工作報告》對政府建設新問題的分析、對政府改革重點和重心的新選擇、對加強政府監(jiān)督的新覺醒，必將對十七大后至2020年前，政府建設的科學化、政府改革務實化、政府運行的公共利益化，產生深遠影響。

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