雖然說要想在一屆政府任內(nèi)在中國建立一個均等化的基本公共服務體系比較困難，但是，如果從改革現(xiàn)行的財政習慣切入，當能有效加快這一體系的建設速度。 　　 　　2007年10月18日午間，中國湖北省宜昌市夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)黃花場村一組的一小塊荒坡上，一對年過古稀的老人，腳上都穿著有些褪色的解放鞋，弓著腰，在一鋤頭、一鋤頭地刨紅薯。老婦人一頭白發(fā)扎著黑色的發(fā)箍，遠遠看著特別顯眼。他們是黃花場利一組的農(nóng)民蘇賢貴和熊祥英，分別是74歲和81歲。
　　蘇賢貴說，他們的田給兒子種了，自己喂了兩口豬，一口為了賣，一口留給自己。主要靠一年100多一點的糧補錢和挖藥材賣一點開支生活。日子很緊張，所以就用一小塊荒地，趁著還能動，科點紅薯，補貼一下口糧。另外，老人還有一個小兒子在宜昌市區(qū)打工。
　　蘇賢貴的肺和氣管常年有病，但是一直扛著不去看醫(yī)生。他和熊祥英都沒有參加農(nóng)村合作醫(yī)療。老人吞吞吐吐地說，不參加是因為看病還是太貴了，他沒有提為什么兒子沒有幫他們買。
　　熊祥英一直沒有說話，不知道是不是已經(jīng)喪失了語言能力。蘇賢貴說話的時候，她一直在弓著背刨紅薯，偶爾直起腰來，用毛巾擦擦汗，再捶一下后背，眼睛不看任何人。
　　除了偶爾翻譯一下蘇賢貴不時夾雜著方言的普通話，帶路的本地司機也沉默不語，只解釋說有子女、還能勞動的老人，不管多老，大概都不算作農(nóng)村五保、低保或者其它保護的對象。
　　兩個老人沒有看電視，不知道首都北京正在開一個大會，十七大。在很多人的期望里，這個大會也許能在蘇和熊余下的有生之年，改變他們的命運。
　　
　　缺失的國家公共服務職能
　　
　　在十七大開幕式上，中共中央總書記胡錦濤說，中國“必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”。而“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系”、“加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設”以及公共教育服務均等化等等，作為國家基本公共服務職能的重要組成部分，對這屆政府而言，已經(jīng)是不能再拖的任務。
　　
　　“要補的欠賬很多”，來自湖南省的一名基層干部說，“還不要說醫(yī)療、教育、水利，連田埂這樣的事，雖然有農(nóng)民自己的原因，從前在六七十年代很寬的田埂，現(xiàn)在好些地方卻變成連一只腳也站不穩(wěn)。”
　　湖北監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)興旺村村委會主任何文銀說，村集體雖然沒有收入(中國大多數(shù)的農(nóng)村村集體經(jīng)濟已經(jīng)崩潰瓦解，尤其是農(nóng)業(yè)村的村集體沒有集體土地后)，但是落到村一級組織承擔的很多開支，上級的轉(zhuǎn)移支付并不解決。比如，為了國家的計劃生育目標，村里要給進行手術(shù)的婦女出路費、誤工費，不僅僅是主要藥品的開支。
　　今年上半年興旺村組織疏洗河渠的淤泥，主要是新上任的村干部集體借的錢先墊付的。何文銀說，估計村里面要兩年多才能還完這筆錢，但是，這兩年里，其它的事就什么也做不成了。
　　當為了提高文化服務、有關(guān)部門推進農(nóng)村村級活動室的建設時，興旺村支部書記王繼強告訴記者，如果政府撥四五萬元建活動室，興旺村更愿意用那筆錢給村里的小學樓先做維護，“70年代建的，現(xiàn)在已經(jīng)快塌了。”當其他地方為了符合“普九”要求、負債大建超需求校舍時，興旺村沒有錢，所以沒有建，所以它的“普九”債務主要是工資等。
　　宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)軍田壩村由于有村辦企業(yè)，是區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟能夠較好運行的村。而目前村民仍然欠村里大概100萬代繳稅費。生于70年代的村支書黃正華說，他村子里的企業(yè)大都是小作坊式的，可持續(xù)性是他必須要考慮的，而且在現(xiàn)有條件下，村一級要承擔很多事情，仍然會出現(xiàn)用錢緊張的情況。
　　新疆博爾塔拉自治州博樂市貝林哈日莫墩鄉(xiāng)決墾村則是另一種情況。據(jù)決墾村黨支部書記肖夢兵介紹，村里土地5000多畝，其中村集體享有(沒有分到農(nóng)牧民個人)的部分有500多畝，村集體以集體名義招標發(fā)包出去，承包戶主要種植經(jīng)濟作物棉花，發(fā)包價在300到500多元錢一畝，是村集體經(jīng)濟的主要形式和集體的最主要收入來源。
　　所以，在2004年村民開始參加農(nóng)村合作醫(yī)療計劃后，村民年度自繳的30元中，村集體代繳10元。而在村里土地水利灌溉建設方面，成本越來越高。目前村里還有1700畝耕地有待灌溉工程的建設，但是作為主要水來源的打井、抽水成本隨著地下水位越來越低、管道老化等問題，余下的1700畝灌溉工程，對村里將是一個浩大、漫長的工程。
　　然而，重構(gòu)國家公共服務職能、實現(xiàn)基本公共服務均等化，并非只是城鄉(xiāng)之間的均等劃一，還包括在國家不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)之間，縮小差距、建立人人享有的公共服務體系。
　　新疆維吾爾自治區(qū)財政廳的人士介紹說，根據(jù)新疆財政廳和財政部財政研究所的聯(lián)合調(diào)研，相比較全國水平，新疆高等教育長期在低水平運轉(zhuǎn)，投入不足。2005年在財政凈增加1億元基礎(chǔ)上達到的區(qū)高校生均撥款3249元，仍只相當于2002年中央部屬學校撥款平均標準7197元的45％。另外在基礎(chǔ)教育方面，比較多民族、多語種的教學需要，區(qū)內(nèi)對教師等方面的投入長期缺乏。
　　
　　預算體系亟待重新分權(quán)
　　
　　雖然說要想在一屆政府任內(nèi)在中國建立一個均等化的基本公共服務體系比較困難，但是，如果從一個最關(guān)鍵的突破口切入，當能有效加快這一體系的建設速度。而在各級政府機構(gòu)和財政業(yè)內(nèi)人士看來，這一突破口，就是改革現(xiàn)行的財政習慣，建立現(xiàn)代公共預算制度。
　　當前的分稅制和財政收付體系下，各級政府間的財權(quán)和承擔的公共責任存在相當程度的不配比現(xiàn)象。
　　在參與、承擔由財政部綜改辦、教科文司負責的“構(gòu)建農(nóng)村公共服務體系”重大攻關(guān)項目的部分課題后，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心程又中教授表示，從中央的角度講，首先需要解決的是預算編制過程中各級政府利益的順暢表達和利益大體平衡。
　　在各地地方財政、稅收資源差距很大的情況下，為平衡各級政府財政、保障全國公共服務水平基本一致，各級政府的稅收權(quán)限、服務事項和支出責任等需要經(jīng)法律作出明確界定。程教授認為，在國際上，德國的《財政平衡法》有借鑒意義，而具體到國內(nèi)，就可以彌補《地方政府組織法》等法律過于抽象的缺陷。
　　財政部財政研究所和新疆財政廳的調(diào)查顯示，作為邊境州市，博爾塔拉州整體上，為中央承擔保障邊境安全所需的公用經(jīng)費缺乏，而且由于特殊的地理國防位置、廣袤土地、人口稀少，成本比一般的內(nèi)陸省區(qū)都要高。
　　在博爾塔拉州廣電系統(tǒng)工作多年的一名老支邊干部說，阿拉山口口岸的建設是在地方投資的情況下完成的，雖然資金來源里不乏中央、區(qū)級的轉(zhuǎn)移支付，但是中央說收就收走了,而且日常的維護，博州同樣還在支付成本。
　　這名支邊干部說，國內(nèi)某位部級官員在外經(jīng)貿(mào)部的職位上時，來到博州，還說要積極解決成本、收 益的分成問題，但是到了國務院的職位上時，到博州來，就再也不提了。雖然毫無疑問，中央給新疆、進而給博州投入了大量的財政轉(zhuǎn)移支付，但是全部收走了再轉(zhuǎn)回來，和一開始就留一些在地方，給自治州、尤其是州內(nèi)少數(shù)民族群眾的心理感覺、政策效果是不一樣的。
　　
　　調(diào)整撥付制度
　　
　　而當前國內(nèi)財政撥付方法的漏洞、部門專項支付和財政一般轉(zhuǎn)移支付的條塊不順情況，則是另一類急需解決的問題。
　　根據(jù)現(xiàn)在實行的轉(zhuǎn)移支付方法，中央財政安排的轉(zhuǎn)移支付總額中，稅收返還和體制性補助占了很大部分根據(jù)有關(guān)預算報告，在2005年的預算中，這兩類轉(zhuǎn)移支付大概占據(jù)了總量的36％多。
　　財政部財政研究所王雙正博士稱，由于這樣的轉(zhuǎn)移支付是以1993年地方財政收入額來決定返還基數(shù)，而且，它與各地區(qū)增值稅、消費稅收入增長情況相掛鉤，這就造成越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，得到的稅收返還額越高，越是欠發(fā)達地區(qū)，稅收返還額越低。并且，長期累積后，不同地區(qū)獲得稅收返還額差距越來越大�？陀^上，這樣的轉(zhuǎn)移支付方法在地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距上，進行了逆向調(diào)節(jié)。
　　另一方面，部門“條條”專項撥款和財政一般轉(zhuǎn)移支付的交叉，也造成整體上轉(zhuǎn)移支付效率的低下和資源重復浪費。目前中央部委參與轉(zhuǎn)移支付專項撥款的有30多家，而落實到下一級政府，就造成部門間信息不對稱、苦樂不均的情況。
　　根據(jù)新疆財政廳的介紹和有關(guān)統(tǒng)計資料，2005年新疆財政廳統(tǒng)計的基本建設投資規(guī)模是63.4億元，包括中央、自治區(qū)本級預算內(nèi)基本建設投資，以及國債專項資金項目的基本建設投資。
　　但是同一年，新疆發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是105億元，和新疆財政廳的統(tǒng)計相差了41.6億元。差額的根本原因，在于新疆財政廳獲得的是財政部的項目資金，但是其他自治區(qū)廳局單位獲得的是其中央上級部委的部門預算資金。各個部門預算和財政項目預算的差異，造成了統(tǒng)計口徑的差異，最終的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就沒法統(tǒng)一。
　　據(jù)了解，一方面，中央部委親自或者委托專門機構(gòu)審查專項資金的使用，也有利于資金使用的權(quán)威性和效率性，另一方面，不僅是新疆自治區(qū)，其它省級部門也反映，如果省、區(qū)一級政府不能在本級對中央專項給予的資金統(tǒng)一統(tǒng)籌安排、規(guī)劃監(jiān)督，會影響省、區(qū)本級政府整合資源的能力。而且，更關(guān)鍵的是，在面臨建設均等化的公共服務體系、全國財政資源整體稀缺的情況下，資源的優(yōu)化配置會受到影響。并且，因為省市政府的事權(quán)不明確，也為擠占或者挪用轉(zhuǎn)移資金留下空間。
　　
　　主體功能區(qū)劃分的新課題
　　
　　而《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，對今后國家發(fā)展戰(zhàn)略中不同主體功能區(qū)區(qū)域的劃分對實現(xiàn)公共服務均等化需要的公共財政和預算領(lǐng)域的改革，提出了新的深層次要求。
　　并且，目前看來，一方面只有和國家不同主體功能區(qū)區(qū)域編制規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建設均等化公共服務所需涉及的財政預算改革，才能真正達到系統(tǒng)目標；另一方面，如果沒有保障均等化公共服務體系的財政、預算制度的確立，中央政府從全局出發(fā)主導的主體功能區(qū)規(guī)劃，也會阻力重重、缺乏可行性。
　　《十一五計劃綱要》提出，根據(jù)資源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿�統(tǒng)籌考慮中國未來的經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，國家國土空間將被劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。
　　在今年7月底發(fā)布的《國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號文)中，國務院明確，全國主體功能區(qū)規(guī)劃將由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成、分國家和省級兩個層次編制，規(guī)劃期至“2020年”。中期，責任機構(gòu)會實行評估、滾動調(diào)整。
　　目前，國家發(fā)展改革委主任馬凱任全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組組長。
　　而無論將來具體到哪一個區(qū)域或者省區(qū)，經(jīng)過規(guī)劃編制列入限制類或禁止類開發(fā)區(qū)域，這些區(qū)域因所承擔的生態(tài)和環(huán)境保護職能所付出的財政收支代價，需要中央政府更大程度上的轉(zhuǎn)移支付來補償，同時確保這些地區(qū)公共服務建設的資金來源。否則，“規(guī)劃就有可能趕不上變化”，有預算領(lǐng)域的專家稱。
　　實際上，在沒有明確不同主體功能區(qū)規(guī)劃之前，國內(nèi)承擔著具有全局性意義的環(huán)境生態(tài)保護職能的地區(qū)，在財政收支方面，已經(jīng)因為國家投入不足，為保障本地區(qū)生態(tài)以及環(huán)保的“外部性”效益因素，承擔了額外成本。在基本公共服務均等化標準確定的過程中，這一因素如何核算，有待觀察。
　　在新疆自治區(qū)，財政部財政研究所調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國務院批準的天然林資源保護工程實施后，新疆成為全國木材采伐量減幅最大的地區(qū)。雖然2004年國家森林效益補償基金制度全面啟動，卻由于管護面積大、人煙少，地方財力對支撐有效管護工作明顯不足。
　　在退耕還林、造林補助方面，由于現(xiàn)在新疆區(qū)域內(nèi)的綠化開始轉(zhuǎn)向綠洲之外的荒灘戈壁階段，造林成本增高，灌溉成本也同樣越來越高，據(jù)綜合統(tǒng)計，當前的一畝樹林的畝均造價達到了600多塊錢，但是中央的造林補助每畝只有50塊錢，“希望有關(guān)政策能做出適當調(diào)整，特別是荒山荒坡造林，我們建議補助標準相應提高到100到150元一畝�！毙陆�財政部門的人士稱。

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