自2003年9月至今,國會(huì)在中美關(guān)系的人民幣匯率問題的交鋒中一直“劍走偏鋒”,國會(huì)議員用聯(lián)名致信、國會(huì)聽證、立法安排等多種手段, 強(qiáng)烈要求美國行政當(dāng)局對中國“操縱匯率”問題“采取行動(dòng)”。2003年以來,國會(huì)各屆期中出現(xiàn)了涉及人民幣匯率問題的提案在眾議院共有33件, 在參議院共有18件。究其內(nèi)容而言,基本是認(rèn)為中國正在“控制”人民幣匯率,要求匯率市場化,人民幣匯率升值;從態(tài)度上看,有些極為強(qiáng)硬、充滿敵意;有些則略微和緩、用詞中略含鼓勵(lì)之意,可謂“軟硬兼施”。
　　從這些已有的提案中, 我們可以看到人民幣匯率議題在國會(huì)涉華政治中的四個(gè)特點(diǎn):
　　其一,已迅速上升為中美關(guān)系中的極為重要的爭議議題。2003年該議題占涉華提案總數(shù)的1/5,而在2005和2007年分別達(dá)到了16%和7%左右。在充斥著臺(tái)灣、涉藏、涉疆、人權(quán)以及奧運(yùn)等眾多議題的涉華提案中,人民幣匯率議題所占如此比例可說明其分量之重,以及中美在經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展之不平衡。
　　其二,人民幣匯率問題逐漸成為中美關(guān)系中的常在議題。從數(shù)據(jù)上看,并非像臺(tái)灣、人權(quán)等議題是每屆國會(huì)的“老生常談”,人民幣匯率問題是隨著國際形勢(如金融危機(jī))、兩國關(guān)系特別是經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化而呈現(xiàn)出消長態(tài)勢的。這或可理解為,人民幣匯率問題雖與雙方利益相關(guān),但也是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問題,不能一蹴而就地解決。
　　其三,目前看來,人民幣議題并未是某一院會(huì)或某一政黨的專屬議題。在為數(shù)不多的提案中,兩院、兩黨分布總體上呈現(xiàn)出了均衡態(tài)勢。這或意味著,該議題被用于院會(huì)內(nèi)黨爭工具的可能性有限。
　　其四,雖然超越政黨政治,但人民幣議題可能在國會(huì)本身內(nèi)部就存在爭論,這也是此類議題極少最終得到某一院會(huì)通過的原因所在。目前惟一得到院會(huì)通過的法案是2003年第108屆國會(huì)參議院無投票一致通過的一項(xiàng)決議案,但這項(xiàng)決議案僅體現(xiàn)一種國會(huì)立場和態(tài)度,無法律效力,內(nèi)容措辭也較為緩和。
　　部分國會(huì)議員為什么要操作人民幣匯率問題呢?近年來,中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉世矚目,而美國卻處在發(fā)展的低谷期。兩國貿(mào)易差額巨大,中國對美出口額遠(yuǎn)高于美國對華出口額;中國又掌握著巨額的美國國債,對美國經(jīng)濟(jì)形成影響。這也是一些政經(jīng)人物、利益群體力壓中國人民幣升值的最為重要的原因所在。
　　就美國國會(huì)議員個(gè)體而言,一些代表著以上利益或觀點(diǎn)的議員,如接受金融產(chǎn)業(yè)巨額政治捐助的紐約州國會(huì)參議員舒默、蒙大拿州國會(huì)參議員鮑克斯等人自然會(huì)積極拋出人民幣匯率議題。而那些對華貿(mào)易中獲益的實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)則更傾向于較低的人民幣匯率,因而將反對操作人民幣匯率問題,進(jìn)而代表其利益的國會(huì)議員們也不會(huì)贊同舒默等人的國會(huì)行動(dòng)。
　　除代表不同產(chǎn)業(yè)利益外,從對人民幣匯率問題的操作可管窺出某些議員借此炒作、謀求更大政治影響力的可能。如可謂是人民幣匯率問題始作俑者的舒默,來自俄亥俄州的民主黨籍眾議員蒂姆?瑞恩,都因操作人民幣匯率問題而撰取重大政治資本。
　　有分析指出,國會(huì)議員對人民幣匯率問題的介入,可被理解為是國會(huì)權(quán)勢復(fù)興的又一重要體現(xiàn)。過去匯率問題一直處于美國財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍之內(nèi),而目前后兩者顯然跟不上國會(huì)的步調(diào),甚至在人民幣匯率問題上只能跟隨國會(huì)行動(dòng)。事實(shí)上,這種具有制衡意義的競爭也發(fā)生在國會(huì)兩院內(nèi)部,除了上述兩院較為均衡地參與其中外,審議人民幣匯率問題提案的委員會(huì)也包括了參議院財(cái)政委員會(huì),參議院銀行、住房與城市事務(wù)委員會(huì),眾議院籌款委員會(huì),眾議院能源與商業(yè)委員會(huì)等,甚至還有兩院撥款委員會(huì)以及外事委員會(huì)參與。這可表明,人民幣匯率議題波及領(lǐng)域較廣、影響到中美關(guān)系的多個(gè)方面,多個(gè)委員會(huì)都希望將其列入自身管轄范圍,以使自身組織影響力最大化。
　　人民幣匯率問題再次上升為今年美國中期選舉的選戰(zhàn)議題,這種情況是否會(huì)持續(xù)?中期選舉即將改變至少未來兩年華府政治與政策產(chǎn)出的走向, 那么,選舉政治如何波及選舉以后該議題的發(fā)展?
　　其實(shí),在上屆國會(huì)期間,國會(huì)兩院出現(xiàn)的涉及人民幣匯率議題的提案極為有限,且大多為舒默拋出。舒默操作人民幣議題的動(dòng)機(jī)應(yīng)當(dāng)是謀求在中期選舉后的權(quán)力重洗中的更高地位。在人民幣匯率問題上,國會(huì)兩院的掌權(quán)者似乎已經(jīng)達(dá)成了一定程度上的一致。舒默的言論在選舉中沒有得到太多的反對或批評,即使是與中國貿(mào)易往來密切的地區(qū)的參議員如范恩斯坦等人,在選舉壓力下也不想給選民“支持中國”的印象。對眾議員而言,在面對選民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對單一的情況下,大多數(shù)人也沒有在人民幣議題上與鼓吹人民幣應(yīng)該升值的“主流民意”唱反調(diào)。
　　但是,從時(shí)間上看, 國會(huì)選舉無論是在選舉前還是在選舉結(jié)果明晰之后,兩院都沒有對11月～12月的立法議程做詳細(xì)說明。目前兩院相關(guān)的委員會(huì)面臨重組難題, 因此沒有對人民幣匯率進(jìn)行更多的聽證安排。
　　此外,美國財(cái)政部兩次推遲了原定于4月、10月發(fā)布的國會(huì)經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告。在7月8日的報(bào)告中,財(cái)政部認(rèn)為美國任何主要貿(mào)易伙伴均沒有操縱匯率,更沒有不正當(dāng)競爭。從行政部門的這種表態(tài)上看,奧巴馬及其財(cái)政部事實(shí)上雖然也希望推動(dòng)人民幣升值,但至少有兩點(diǎn)值得注意:一方面,人民幣升值并非白宮的首要政策選擇,而是其在對華政策中的一個(gè)政策目標(biāo),特定條件下可以讓位給其他更為迫切的政策需要;另一方面,白宮希望由行政部門主導(dǎo)人民幣匯率問題,而非聽命于國會(huì)。這就意味著,選舉之后,府會(huì)之間在是否認(rèn)定中國為“匯率操縱國”問題上仍有可能形成拉鋸態(tài)勢,國會(huì)是否就此立法,也會(huì)難以達(dá)成共識(shí)。
　　當(dāng)然,美國國會(huì)和奧巴馬當(dāng)局一再表明, 在人民幣匯率上, 他們的耐心是有限的。兩國政府如果失去溝通解決問題的機(jī)制,國會(huì)明年如果強(qiáng)行立法,則奧巴馬否決的可能性未必很大,這就可能造成中美關(guān)系發(fā)展的新障礙。
　　中期選舉已使華府政治洗牌,奧巴馬已成為“跛鴨總統(tǒng)”,隨著共和黨在眾院的翻盤,共和黨作為眾院多數(shù)黨將更有動(dòng)機(jī)和動(dòng)力通過操作人民幣問題等涉華議題制衡白宮的決策。筆者預(yù)測,明年國會(huì)一方面會(huì)加大對行政當(dāng)局的壓力, 希望財(cái)政部等機(jī)構(gòu)為國會(huì)提供更多的“中國操縱貨幣匯率”的數(shù)據(jù)和“事實(shí)”;另一方面,會(huì)以開征關(guān)稅或通過反“隱藏的補(bǔ)貼”、反中國傾銷等貿(mào)易手段,間接抵消人民幣“被低估”的影響。 雙管齊下的背景下, 中美雙邊關(guān)系面臨的政治環(huán)境將更為復(fù)雜而艱難,兩國在人民幣議題上的競爭將長期持續(xù)下去,“匯率主權(quán)”之戰(zhàn)可能比以往更為激烈。

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