[摘要]通過對我國政府網(wǎng)站著作權管理現(xiàn)狀的調查，分析當前我國政府信息著作權授權存在的問題。在此基礎上，對“開放內容授權”模式的內涵和特點進行闡述，分析政府信息著作權授出適用該模式的制度優(yōu)勢。在借鑒英國實踐經(jīng)驗的基礎上，提出我國政府信息資源開發(fā)中著作權管理的開放策略。
　　[關鍵詞]政府信息　開放內容　知識共享許可
　　[分類號]G253
　　
　　過去幾十年來，政府信息。資源開發(fā)已經(jīng)成為世界各國政府的重要議題之一。尤其是美國和歐盟，相繼制定了各自的政府信息資源開發(fā)戰(zhàn)略，成為該領域的領導者。這些公共信息政策的制定和實踐不僅增加了政府的透明度，提高了政府的辦事效率，還形成了巨大的政府信息消費市場，在政治、經(jīng)濟和社會層面都獲得了成功。
　　政府信息資源開發(fā)利用的過程中，值得思考的是政府信息享有著作權是否會造成信息市場發(fā)展的一項障礙。因為政府享有著作權的同時限制了私有企業(yè)對信息市場開發(fā)的潛力，也有可能形成市場的壟斷…；但另一方面，如果采取過于簡單的方式將所有政府信息置于公共領域，可能會導致公共和國家資產(chǎn)被私有部門不當利用，不能給承擔信息創(chuàng)造成本的政府或納稅人帶來任何好處。
　　為了使公眾能更廣泛地獲取和再利用政府信息，必然涉及政府如何進行信息權利管理，如何行使著作權的問題。本文試圖通過分析我國政府信息著作權管理的現(xiàn)狀和問題，借鑒最新的“開放內容”著作權授權模式及其在英國的應用和實踐，為我國政府信息資源開發(fā)中的著作權管理提出一點建議。
　　
　　1　政府信息著作權的法律依據(jù)
　　
　　本文所探討的政府信息是指排除了根據(jù)我國法律規(guī)定不適用著作權法，尚在著作權保護期內的政府信息。根據(jù)我國《著作權法》第5條規(guī)定：“本法不適用于：(一)法律、法規(guī)，國家機關的決議、決定、命令和其
　　①對“政府信息”內涵的界定，本文擬采用較為廣義的概念本文所指的“政府信息”是指由公共部門基于公共事務職能而產(chǎn)生的信息。信息的制作者包括政府雇員、基于合同或受政府委托的非政府組織以及由公共財政支持的公共事業(yè)組織。政府信息的內容包括了法律法規(guī)、政策文件、政府報告、氣象信息、科學研究數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、空間地理信息以及其他以“公共目的”所生產(chǎn)的信息。這一內涵與目前國際上廣泛使用的“公共部門信息”(PSI)這一概念相銜接。《歐洲公共部門信息獲IRNN，利用指令》、OECD2008年《網(wǎng)絡經(jīng)濟的未來首爾宣言》和OECD委員會《加強獲取和有效利用公共部門信息的建議》都采用了“公共部門信息”這一概念。采用廣義的解釋，有助于比較和借鑒國外的經(jīng)驗做法，同時也符合政府信息更廣泛獲取和利用的旨意。他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文”。從該條規(guī)定來看，除了上述不屬于著作權法保護范圍內的政府信息外，其他政府信息并未被排除政府著作權。政府著作權的管理也是針對此類政府信息而言。在少量的關于政府著作權的司法審判實踐中，也可以觀察到，法院承認政府可以擁有著作權，如2007年廣州市中級人民法院將廣州標志“五羊雕塑”的著作權判給了廣州市政府，確認了政府擁有著作權的合法性。因此，從法律規(guī)定和司法實踐來看，我國承認大量的政府信息是受我國版權法保護的。
　　此外，我國政府近年來頒布施行的一系列旨在推動政府信息資源開發(fā)利用的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、《關于加強信息資源開發(fā)利用工作任務分工的通知》、《2006―2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》等全國性的規(guī)范中也提出了“完善知識產(chǎn)權保護制度”的要求。
　　
　　2　我國政府信息著作權管理現(xiàn)狀
　　
　　2.1我國政府網(wǎng)站信息著作權授權狀況調查
　　筆者于2010年12月期間對中央政府及其各部門和機構的官方網(wǎng)站進行了一次網(wǎng)上調查，范圍包括中央政府、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業(yè)單位和國務院部委管理的國家局等共87家單位。其中，有83家政府機構建立了官方網(wǎng)站，占總數(shù)的95％；這些機構中，在網(wǎng)站的首頁標明版權聲明的共有72家，占總數(shù)的近87％；余下11家網(wǎng)站沒有版權聲明。在72家標明版權聲明的網(wǎng)站中，38家只簡單標注了“版權所有”或“All Rights Reserved”。13家標注了“版權所有，未經(jīng)許可不得轉載”、“未經(jīng)本網(wǎng)書面授權，請勿轉載、摘編或建立鏡像，否則視為侵權”等簡單的禁止性聲明。在剩下的21家網(wǎng)站中，雖然版權聲明的條款有所增加，但內容卻五花八門，各不相同：①在著作權的歸屬方面，有些聲明屬于該網(wǎng)站，有些則聲明屬于該網(wǎng)站所屬的政府機構；②在著作權許可方面，有些表示再利用政府信息必須獲得“書面授權”，有些禁止任何“商業(yè)性的使用”，有些禁止建立“鏡像”或設置“商業(yè)性鏈接”等。
　　
　　2.2我國政府網(wǎng)站信息著作權管理存在的問題分析
　　2.2.1著作權聲明過于簡單　受調查的政府網(wǎng)站中，46％的政府網(wǎng)站其著作權聲明僅為簡單的“版權所有”或“保留所有權利”，沒有對著作權行使的進一步說明。政府作為著作權所有人沒有放棄任何著作權。這種“保留所有權利”的聲明并不表示政府對其著作權的重視，而恰恰反映出一些政府部門缺乏著作權意識，無法在實踐中通過著作權管理實現(xiàn)政府信息的開發(fā)利用。
　　2.2.2使用者開發(fā)利用政府信息的權利難以保障凡是刊載版權聲明的政府網(wǎng)站都持“保留所有權利”的態(tài)度，幾乎所有的網(wǎng)站都表示未經(jīng)授權，公眾不得對政府信息進行復制、傳播、開發(fā)利用。因此，使用者想要再利用政府信息，必須直接向相關機構進行申請。目前尚無法律規(guī)定政府必須對使用者的再利用申請作出回應。在政府壟斷信息的情況下，很難保證其履行相應的義務，或者對同一類申請者采取不同對待，使用者開發(fā)利用政府信息的權利難以得到保障。
　　2.2.3普通使用者的權利范圍不明　受調查的政府網(wǎng)站的版權聲明，絕大多數(shù)對普通使用者著作權“合理使用”的范圍沒有表述或表述得非常隨意，普通使用者難以辨別哪些政府信息的使用屬于法律許可的“合理使用”的范圍，哪些超出了“合理使用”的范圍，這也增加了使用者的負擔。
　　2.2.4申請再利用政府信息缺乏明確的程序　使用者如想要再利用政府信息，在簡單的版權聲明中，無法獲得有關申請政府信息再利用的程序性信息。對申請人的資格審查、取得授權的途徑和方式，比如向誰申請授權、如何獲得授權等內容在調查的政府網(wǎng)站版權聲明中也很少見。
　　2.2.5政府信息的自然壟斷特征導致普遍采用排他性授權，信息市場難以培育　根據(jù)受調查網(wǎng)站的著作權聲明可知，目前政府禁止公眾和企業(yè)在未獲得政府書面授權的情況下，自由免費地進行政府信息的開發(fā)利用。實踐中，政府信息著作權的授予通常采取排他性授權，獲得授權的往往是有政府背景或與政府關系密切的少數(shù)企業(yè)或機構。政府信息被視為政府壟斷的 某種資源，其開發(fā)利用的權力仍保留在政府控制的極小范圍之內。這導致了我國政府信息市場開發(fā)遠遠滯后于歐美發(fā)達國家，難以實現(xiàn)其巨大的經(jīng)濟價值。
　　
　　3　政府信息著作權管理適用“開放內容授權”模式
　　
　　3.1“開放內容授權”的內涵
　　“開放內容授權”是在著作權人保留著作權的基礎上，慷慨地允許他人獲取和使用其作品，行使包括復制、出版、傳播等在內的排他性權利。任何人只要遵照授權條款的規(guī)定，就可以使用該作品，無須另行取得著作權人的同意�！伴_放內容授權”是與傳統(tǒng)的“保留所有權利”和“完全放棄著作權”相對應的新型著作權授權模式。
　　3.1.1“開放內容授權”與“保留所有權利”　“保留所有權利”是以限制他人使用受著作權保護的作品的方式實現(xiàn)其權利。著作權授權是以某些條件或相應經(jīng)濟回報為要求允許被授權人行使部分排他性權利，通常以合同、額外的義務或限制等方式進行。這些額外的義務一般包括有關信息的使用方式、被授權人須承擔信息的保密責任，以及信息通過被授權人的一系列交易轉讓給他人時仍受相同的再利用限制等�！伴_放內容授權”則預設允許被授權人在特定條件下行使這些排他性權利，而無需另行訂立授權合同。
　　3.1.2“開放內容授權”與“完全放棄著作權”
　　“完全放棄著作權”是指政府信息被完全排除在著作權法的保護之外，公眾可以無限制地商業(yè)化或非商業(yè)化地利用政府信息。采用“完全放棄著作權”模式有利于促進信息的自由流動和信息市場的自由發(fā)展。而采用“開放內容授權”的主要優(yōu)勢在于，它能對政府信息離開政府防護墻后的獲取和再利用行為設置條件。通過保留著作權，政府有權根據(jù)政策目標，規(guī)范“下游”獲取，從而保證公眾利益的最大化。
　　受美國聯(lián)邦政府信息公開理念的發(fā)展以及信息自由法具體化的影響，美國聯(lián)邦政府信息就是采用“完全放棄著作權”的模式。根據(jù)美國《版權法》第105條的規(guī)定，美國聯(lián)邦政府作為著作人的任何著作都排除在著作權保護范圍內。
　　3.2“開放內容授權”之“知識共享”許可協(xié)議
　　“開放內容授權”模式中使用最多的為“知識共享”(Creative Commons，CC)許可協(xié)議。①CC許可協(xié)議是一種標準化的“開放內容”授權模式。CC組織在其網(wǎng)站上免費提供一套CC許可條款，以不違反現(xiàn)行著作權法為原則，協(xié)助人們表達出他們希望分享其著作的方式。著作權人通過選用CC許可條款“保留部分著作權”，減少溝通成本，讓作品的創(chuàng)作者及利用者雙方都能獲益。
　　CC許可協(xié)議同時以普通文本、法律文本以及元數(shù)據(jù)呈現(xiàn)。創(chuàng)作人僅需在采用CC許可條款的著作附近放置“保留部分權利”的標識，該標識連接約定的具體條款，使全世界的使用者都能知悉著作權人所選擇的授權條款。目前中國大陸所采用的CC許可協(xié)議2.5版，共有以下4種可選擇的授權條件，包括：署名、非商業(yè)性使用、禁止演繹、相同方式共享。通過對這4種權利要求的選擇與搭配組合，產(chǎn)生出了：署名、署名一禁止演繹、署名一禁止演繹一非商業(yè)性使用、署名一非商業(yè)性使用、署名一非商業(yè)性使用一相同方式分享、署名一相同方式分享6種形式。這些授權具有3個特色：①全球通用，無地域限制；②在作品的著作杈存續(xù)期間，持續(xù)有效；③不可撤回。
　　
　　3.3“開放內容授權”模式的制度優(yōu)勢
　　這些年來，各國政府部門和公共組織對“開放內容授權”，特別是CC許可協(xié)議的研究呈指數(shù)式增長。大量的例子包括：英國data.gov.uk網(wǎng)站、英國廣播公司“創(chuàng)意典藏授權團隊”、英國《公共信息環(huán)境報告》用研究結論、澳大利亞統(tǒng)計局網(wǎng)站、澳大利亞昆上蘭州政府信息授權框架(GILF)、教育、科學和培訓部的“開放獲取知識法律項目”和AEShareNet項目等。
　　從各國的實踐來看，政府信息著作權適用“開放內容授權”模式有其制度優(yōu)勢：
　　3.3.1明確告知被授權人的權利義務范圍
　　使用CC許可等“開放內容授權”，可以通過簡單的標識告知使用者其被授予的權利范圍，無須使用者提出授權申請，也免去了雙方進行相關授權協(xié)商的時間。澳大利亞統(tǒng)計局在使用CC許可后認為，該授權模式幫助澳大利亞統(tǒng)計局的使用者厘清了使用、分享和再利用該局統(tǒng)計數(shù)據(jù)所要履行的義務及承擔的責任。該協(xié)議能夠幫助創(chuàng)造一個思想和信息自由流動的和諧的社會環(huán)境。
　　3.3.2增加信息的可信度
　　雖然互聯(lián)網(wǎng)上的信息如山似海，但是其質量卻是良莠不齊。相對來說，政府信息代表了合理的標準和質量，具有相當?shù)目尚哦取Ｋ�有CC授權協(xié)議都要求標注“署名”，使用者可以清晰地了解該信息的來源，增加了使用者對信息質量的認可和信心。
　　3.3.3“CC”標志受到廣泛認同
　　隨著CC全球化運動的廣泛開展，目前已有70多個司法管轄區(qū)進行了CC授權條款本地化的工作，越來越多的作品通過CC協(xié)議進行發(fā)布。2008年12月，新加坡國立大學吉奧戈斯‘切里奧提斯(Giorgos Cheliotis)教授曾進行過一次使用CC協(xié)議人群的統(tǒng)計研究，通過yahoo linkback搜索CC總站上使用“知識共享”條款2，5版的中國大陸許可協(xié)議的數(shù)量合計‘為：732 065個，2010年6月l口，這一數(shù)據(jù)總計已達1165276個，增長率為59％。政府信息采用CC授權條款，可以幫助公眾明確其授權狀態(tài)，推動政府信息再利用。
　　3.3.4增加數(shù)字政府作品可搜索性　“知識共享”協(xié)議適用于Web2.0環(huán)境。各種條款中都附帶了可機讀的數(shù)字代碼(元數(shù)據(jù))和相關的網(wǎng)頁鏈接，這將幫助Google等搜索引擎方便地搜索到此類政府作品以及相關的授權信息。
　　3.3.5消除政府版權作品再利用的法律障礙　雖然技術層面上各種政府信息的混合和再創(chuàng)作沒有障礙，但這并不意味著這種混合再創(chuàng)作的作品是合法的。使用各種相互之間無法協(xié)調連貫的授權協(xié)議將導致政府信息自由流動的巨大障礙。適用統(tǒng)一的“知識共享協(xié)議”則為包括政府信息在內的各種信息在全球范圍的合法和高效的再利用提供了法律基礎。
　　
　　3.4“開放內容授權”模式在英國的實踐
　　2005年，英國率先將歐盟《公共部門信息再利用指令》轉化為國內法。隨著該指令的實施和“開放獲取”理念的發(fā)展，英國開始對其公共部門信息管理政策進行改革。英國政府陸續(xù)發(fā)布了一系列研究報告，包括：《信息權力：一份獨立調查》(2007)、《通過營運基金提供公共部門信息模式》以及《信息小組的權力報告》(2009)。這些研究報告建議，必須要對傳統(tǒng)的公共部門信息政策進行根本的改革。這些政策建議最直接的結果就是2010年1月發(fā)布的data.gov.uk網(wǎng)站。
　　3.4.1data.gov.uk網(wǎng)站簡介該網(wǎng)站是英國政府為公眾免費利用政府信息而服務的網(wǎng)站，幾乎包含了所有為公務目的而獲得的政府信息。目前，共有超過2500個來自英國各個政府部門的數(shù)據(jù)庫通過該網(wǎng)站 為公眾提供免費的信息再利用服務。其中，英國地形測繪局(Ordnance Survey)推出的“OS OpenData地圖庫”和財政部“聯(lián)合網(wǎng)上信息系統(tǒng)”(COINS)的免費開放利用更是受到廣泛關注。
　　該網(wǎng)站的著作權許可協(xié)議主要采用了“知識共享”許可協(xié)議3.0(Creative Commons Attribution 3.0Li-cense)。根據(jù)該協(xié)議，在受“皇家版權”保護的前提下，公眾可以自由免費地再利用該網(wǎng)站提供的政府信息，而不論其是出于私人目的或商業(yè)目的。該協(xié)議允許公眾復制、分發(fā)、傳播、改編、商業(yè)性使用該網(wǎng)站的政府信息，并允許對信息進一步授權，與其他信息相結合進行信息產(chǎn)品的生產(chǎn)等等。這種在全球范圍內都適用的免費的、永久的、非排他性的版權授權條款，只要求再利用者在所有信息上標明版權和數(shù)據(jù)的來源。
　　3.4.2“知識共享”許可協(xié)議的特點
　　與英國政府之前使用的“點擊一使用”許可協(xié)議(Click-Use License)相比，data.gov.uk網(wǎng)站所采用的“知識共享”許可協(xié)議具有以下特點：①便捷性，即公眾無須獲得專門的許可就可以進行政府信息資源的再利用，免去了填寫表格、等待許可的時間；②永久性，該許可協(xié)議可以在全球范圍內永久存在，不受期限限制；③更少的再利用限制，如無“最終用戶許可”的限制，方便再創(chuàng)作的信息產(chǎn)品的進一步傳播和利用。相較而言，采用該授權協(xié)議將能促進更廣泛的公共部門信息的再利用，從而推動創(chuàng)新和開放獲取。
　　
　　4　我國建立開放的政府信息著作權管理模式的思考
　　
　　4.1樹立“開放內容授權”的版權理念
　　過往的理論一般認為政府信息的“公益性”和“增值性”很難統(tǒng)一，需要對紛繁復雜的政府信息進行分類區(qū)別，針對不同的政府信息，運用各種復雜的版權授權模式進行相應的授權再利用�！伴_放內容授權”模式拋棄了簡單教條地區(qū)分政府信息公開和政府信息再利用之間的區(qū)別，而將政府信息開放給任何想使用它的人，不管是出于政治目的亦或是經(jīng)濟目的。這種免費、開放的授權條款受到英國、澳大利亞這些有著保護政府信息著作權悠久歷史的國家的青睞，正是因為其體現(xiàn)了政府信息在信息社會中所擁有的民主和經(jīng)濟功能。
　　我國在進行政府信息資源開發(fā)利用的過程中，必須樹立“開放內容授權”的版權理念。政府可以廣泛運用“知識共享”的著作權授權模式，以統(tǒng)一政府信息的獲取和再利用。
　　
　　4.2建立完善的政府信息資源開發(fā)制度框架
　　我國政府信息資源開發(fā)剛剛起步，雖然制定了一系列全國性的政策和規(guī)范，但是缺乏具體明確的落實辦法。各國的經(jīng)驗是建立統(tǒng)一的政府信息資源開發(fā)制度框架，對政府信息的公開和利用、國家秘密保護、個人數(shù)據(jù)保護等各個層面進行法律規(guī)范。因此，我們可以在承認政府信息享有著作權的基礎上，運用“開放內容授權”進行著作權管理。此外，還需對目前的《政府信息公開條例》、《保密法》等法律法規(guī)進行修改，確立政府信息開放獲取的立場；就“個人數(shù)據(jù)保護”等問題盡快制定專門的法律，搭建完善的政府信息資源開發(fā)的法律制度框架。
　　
　　4.3統(tǒng)一規(guī)劃實施，完善組織架構
　　政府信息資源的開發(fā)利用是一項綜合性的工作，涉及中央和地方各級政府和部門，需要中央層面的專門機構來統(tǒng)一規(guī)劃和實施。如英國和澳大利亞都設立了國家或聯(lián)邦的信息委員辦公室；英國設立了公共部門信息辦公室(OPSI)專門負責政府信息著作權的管理。雖然我國政府在《關于加強信息資源開發(fā)利用工作任務分工的通知》中就政府信息資源開發(fā)的各項任務做了具體的分工布置，但尚缺少全國性的統(tǒng)一協(xié)調機構。因此，我國需要盡快設立國家層面的專門機構，協(xié)調各部門和地方政府的政府信息資源開發(fā)工作，特別是設立政府信息著作權管理的專門機關，統(tǒng)一全國的政府著作權管理。
　　
　　4.4制定全流程的政府著作權授權框架
　　根據(jù)政府信息的生命周期，制定從政府信息生產(chǎn)到著作權授出的全流程授權框架。主要包括3個步驟：①信息公開審查，根據(jù)《政府信息公開條例》，審查政府信息是否可以公開，即是否存在或者部分存在免于公開的情形，包括個人隱私和商業(yè)秘密等；②信息安全審查，即根據(jù)《保密法》等信息安全法律，審查信息是否涉及國家安全的范疇；③著作權授權審查，即對于可以公開的政府信息，確認其著作權歸屬，并適用恰當?shù)闹�作權授權協(xié)議。
　　
　　4.5利用Web2.0技術，建立統(tǒng)一的政府信息網(wǎng)站
　　在認識到政府信息資源的社會和經(jīng)濟價值之后，我罔中央和地方政府紛紛建立了各種政府信息數(shù)據(jù)庫。雖然這些項目為我國整體的政府信息資源開發(fā)利用提供了很好的示范，但由于缺乏統(tǒng)一的平臺，這些紛繁復雜的政府信息數(shù)據(jù)庫的知曉度和使用效率存在疑問。為了更好地整合政府信息資源，統(tǒng)一標準，提高效率，有必要建設全國性政府信息網(wǎng)站，運用諸如Web2.0等信息技術，使用統(tǒng)一、開放的著作權授權條款，為公眾提供更好的政府信息服務。上述英國的da-ta.gov.uk網(wǎng)站為我們提供了很好的示范。
　　
　　4.6培育市場主體，防止壟斷經(jīng)營
　　政府信息資源的開發(fā)采用市場化模式，不僅能夠清晰界定信息獲取與利用性質、優(yōu)化政府信息資源配置、滿足用戶群體個性化信息需求、培育和繁榮信息市場，而且“私人公司進行增值信息活動可以提高數(shù)據(jù)利用質量，如統(tǒng)一信息形式、擴大信息覆蓋面、改進信息品質、增加數(shù)據(jù)獲取路徑等。但是鑒于政府機構往往是某一類信息生產(chǎn)的唯一部門，具有相關信息的自然壟斷特征，這很可能會導致對特定使用者的排他性許可或非常有限的市場競爭。因此，政府不應當直接參與政府信息資源的市場運作，而應鼓勵和扶持私人企業(yè)開展政府信息資源的開發(fā)建設，培育市場參與的主體和競爭性的商業(yè)環(huán)境，防止壟斷經(jīng)營。
　　
　　[作者簡介]張衡，女，1980年生，研究實習員，碩士，發(fā)表論文10余篇。

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