摘要 國(guó)際非政府組織已非常廣泛地參與當(dāng)代國(guó)際事務(wù)和處理全球性問題，其在數(shù)量、規(guī)模、活動(dòng)的范圍和取得的成就等方面的驚人發(fā)展必然對(duì)當(dāng)代國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響。本文將初步探討國(guó)際非政府組織的定義和發(fā)展現(xiàn)狀，以及它們對(duì)當(dāng)代國(guó)際格局的發(fā)展演變所發(fā)揮的作用。作為國(guó)際體系中新興的行為體，國(guó)際非政府組織的迅速發(fā)展加強(qiáng)了國(guó)際制度的合法性，改變了國(guó)際體系中行為體之間的相互關(guān)系，從而豐富了當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵。此外，國(guó)際非政府組織通過參與不同層次的治理，在加強(qiáng)全球治理的同時(shí)推動(dòng)國(guó)際格局向新的方向演變。
　　關(guān)鍵詞 國(guó)際非政府組織 國(guó)際格局 國(guó)際制度 全球治理
　　中圖分類號(hào)：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2007）03-0058-64
　　
　　二戰(zhàn)后，尤其是自20世紀(jì)70和80年代以來，國(guó)際非政府組織迅速發(fā)展。在當(dāng)前的防治傳染病、控制人口增長(zhǎng)、防止武器擴(kuò)散、扶貧、環(huán)境保護(hù)等人類面臨的全球性問題領(lǐng)域中，國(guó)際非政府組織的活動(dòng)及其所取得的成就有目共睹，獲得了世人的高度認(rèn)可。當(dāng)代國(guó)際政治的這一變革已經(jīng)引起政治家、理論工作者乃至普通大眾的廣泛關(guān)注，相關(guān)的介紹性和研究性論著因此而逐年增長(zhǎng)。但是，迄今為止，有關(guān)國(guó)際非政府組織對(duì)當(dāng)代國(guó)際格局發(fā)展演變所產(chǎn)生的影響的論述至少在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚不多見。由此，本文擬在這方面做一些開拓性的工作以便引起學(xué)界同人進(jìn)一步的研究興趣。
　　
　　一、國(guó)際非政府組織的定義及其發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　本文所討論的國(guó)際非政府組織是指在國(guó)際層面不代表政府的非營(yíng)利行為體。根據(jù)國(guó)際協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（Union of International Associations，縮寫為UIA）的定義，國(guó)際非政府組織為 “有著國(guó)際目標(biāo)、至少在三個(gè)國(guó)家從事活動(dòng)的組織。這樣的組織至少有來自三個(gè)國(guó)家的個(gè)人或集體參與，包括有投票權(quán)；有永久總部和維持持續(xù)行動(dòng)的儲(chǔ)備和補(bǔ)給；有相當(dāng)?shù)念A(yù)算，這些預(yù)算至少來自三個(gè)國(guó)家的公民、基金會(huì)和政府的捐贈(zèng)�！盵1] 聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)（UN Economic and Social Council，即ECOSCO）就是根據(jù)上述定義和所界定的條件，來確定任何非政府組織是否能獲得聯(lián)合國(guó)的諮商地位。所謂聯(lián)合國(guó)諮商地位是指具備出席和參加聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)會(huì)議的條件。符合這些條件且目前已為我們所耳熟能詳?shù)牡湫蛧?guó)際非政府組織有世界自然基金會(huì)（World Wildlife Fund，縮寫為WWF）、無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織（Doctors Without Borders, Médecins Sans Frontières，縮寫為MSF）、國(guó)際禁雷運(yùn)動(dòng)（International Campaign to Ban Landmines）、綠色和平組織（Green Peace）、大赦國(guó)際（International Amnesty）等。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，類似的國(guó)際非政府組織飛速發(fā)展，引起了西方學(xué)者的“全球結(jié)社革命”。[2]這些參與國(guó)際活動(dòng)或以國(guó)際活動(dòng)為主要目標(biāo)的國(guó)際非政府組織從20世紀(jì)最后的20年起不僅在數(shù)量上，而且在組織本身的規(guī)模上都獲得了驚人的發(fā)展。
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球國(guó)際非政府組織的數(shù)量從1909年到1988年總共增長(zhǎng)了44.75%，而從1990到1997年短短的8年卻增長(zhǎng)了22.4%。[3] 到2000年止，有1/4以上的國(guó)際非政府組織是在1990-2000年間創(chuàng)立的。至2004年，獲得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)諮商地位的國(guó)際非政府組織總數(shù)比1992年增長(zhǎng)了3倍多。也就是說，至2004年為止，65%以上的具有諮商地位的非政府組織是在1992年以后獲得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)認(rèn)可的。[4] 更為重要的是，國(guó)際非政府組織本身在規(guī)模和活動(dòng)方面都在近20余年間有了突破性的提升。例如，在1979年，綠色和平組織只是一個(gè)僅有幾千名成員，在五個(gè)國(guó)家開展活動(dòng)的國(guó)際非政府組織，其預(yù)算很少，經(jīng)常捉襟見肘。但是，到了1990年，該組織的成員超過了675萬(wàn)，年度預(yù)算則超過了1億美元。[5] 當(dāng)前，國(guó)際非政府組織已參加到了環(huán)境、人權(quán)、婦女、反戰(zhàn)反核與和平、貧困與發(fā)展、人道救助乃至聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)、早期預(yù)警和裁軍等幾乎包括了國(guó)際事務(wù)的所有領(lǐng)域的活動(dòng)。
　　更值得注意的是，近年來國(guó)際非政府組織在國(guó)際事務(wù)中的作用和影響日益增強(qiáng)。1997年，主要由國(guó)際非政府組織――國(guó)際禁雷運(yùn)動(dòng)構(gòu)想和起草的《禁止使用、儲(chǔ)存、生產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓并銷毀殺傷人員地雷公約》，最終被138個(gè)國(guó)家簽署，其中40多個(gè)國(guó)家已經(jīng)批準(zhǔn)了這個(gè)公約，從而使其變成了國(guó)際法。該組織因此獲得了1999年度的諾貝爾和平獎(jiǎng)。1994年，國(guó)際非政府組織福音2000（Jubilee 2000）號(hào)召發(fā)達(dá)國(guó)家以及世界銀行減免第三世界國(guó)家的債務(wù)。對(duì)于債權(quán)國(guó)來說，這不合常理，并且不論從政治層面還是從經(jīng)濟(jì)層面幾乎都是不可能實(shí)現(xiàn)的。但是，在福音2000等國(guó)際非政府組織的大力推動(dòng)下，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織于1998年接受了這項(xiàng)計(jì)劃，并于2000年減免了玻利維亞、莫桑比克、毛里塔尼亞、烏干達(dá)和坦桑尼亞等國(guó)的部分債務(wù)。此后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛提出減免第三世界國(guó)家的債務(wù)。中國(guó)政府也在進(jìn)入21世紀(jì)后，先后減免了31個(gè)非洲重債貧困國(guó)家105億元人民幣債務(wù)。20世紀(jì)80年代末，國(guó)際非政府組織地球之友（Friends of the Earth）通過游說和開展喚醒公眾意識(shí)等行動(dòng)后，促使40多個(gè)國(guó)家贊同嚴(yán)格控制導(dǎo)致臭氧減少的化學(xué)物（特別是制冷劑）的使用。取得這個(gè)成就不同尋常，因?yàn)楫?dāng)時(shí)制冷劑在替代更危險(xiǎn)的化學(xué)物和刺激工業(yè)發(fā)展上被視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡，而嚴(yán)格控制制冷劑的使用無(wú)疑會(huì)對(duì)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。
　　上述國(guó)際非政府組織在數(shù)量、規(guī)模、活動(dòng)的范圍和取得的成就等方面的驚人發(fā)展必然對(duì)當(dāng)代國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響，其中特別值得注意的是對(duì)國(guó)際格局發(fā)展演變的作用。
　　
　　二、國(guó)際非政府組織的迅速發(fā)展豐富了當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵
　　
　　國(guó)際格局，又稱為“國(guó)際政治格局”、“國(guó)際關(guān)系格局”、“世界格局”等。在傳統(tǒng)上國(guó)際格局是主權(quán)國(guó)家在一定時(shí)期所形成的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，反映出國(guó)家尤其是大國(guó)在政治上的相互聯(lián)系和相互關(guān)系。當(dāng)代西方國(guó)際政治理論的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義流派創(chuàng)始人肯尼斯•沃爾茲指出：“國(guó)際結(jié)構(gòu)，是根據(jù)一個(gè)時(shí)代的基本政治單元來界定的，不論這些單元是城邦國(guó)家、帝國(guó)還是民族國(guó)家。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于國(guó)家的共存局面。”[6] 他還提出：“正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家以公司來界定市場(chǎng)一樣，我以國(guó)家來界定國(guó)際政治結(jié)構(gòu)……只要大國(guó)是主要的行為主體，國(guó)際政治的結(jié)構(gòu)就根據(jù)它們來定義�！盵7] 或許是深受西方結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義大師論述的影響，國(guó)內(nèi)國(guó)際關(guān)系學(xué)者在相當(dāng)?shù)囊粋�(gè)時(shí)期內(nèi)，對(duì)國(guó)際格局的認(rèn)識(shí)都是圍繞大國(guó)關(guān)系展開的。比如有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)際格局是指在一定歷史時(shí)期內(nèi)國(guó)際關(guān)系構(gòu)成中，在國(guó)家利益和國(guó)家力量集合的基礎(chǔ)上，以主權(quán)國(guó)家和國(guó)際集團(tuán)等戰(zhàn)略力量角色及其組合形成相互聯(lián)系、相互制約和相互作用的一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)和局面�！� [8] 還有學(xué)者提出國(guó)際格局“主要指在某一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)國(guó)際戰(zhàn)略力量之間的相互作用從而形成的一種戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)和結(jié)構(gòu)，它以國(guó)家實(shí)力為依托，反映的是國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中為追求國(guó)家利益而展開的沖突與合作關(guān)系”。[9]
　　然而，隨著國(guó)際關(guān)系的不斷發(fā)展和演變，當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵開始發(fā)生巨大的變化，其中國(guó)際非政府組織的飛速發(fā)展是十分重要的因素。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)際政治格局，指的是活躍于世界舞臺(tái)上的主要角色間相互作用和組合形成的一種結(jié)構(gòu)。它具體表現(xiàn)為主要角色在追求財(cái)富與權(quán)力、維護(hù)世界和平與發(fā)展等政治活動(dòng)中形成的各種各樣關(guān)系，以及相互間展開的多層次多方位的對(duì)抗與合作形式。正確判斷國(guó)際格局必須弄清楚：（1）主角是誰(shuí)，共有幾個(gè)？（2）主角間形成了什么樣的主要關(guān)系？（3）主角和主要關(guān)系通過何種式樣顯示出來？‘主角’、‘主要關(guān)系’和‘式樣’，是構(gòu)成國(guó)際政治格局的基本要素”。[10] 很明顯，在國(guó)際非政府組織日新月異地發(fā)展的今天，國(guó)際格局中的主角雖然依然以大國(guó)為主，但是卻不僅僅只是大國(guó)了。不僅如此，當(dāng)代國(guó)際格局中主角之間的關(guān)系也因?yàn)閲?guó)際非政府組織的存在而發(fā)生了巨大的變化，當(dāng)代的國(guó)際格局由此而顯示出與傳統(tǒng)的國(guó)際格局截然不同的面貌。下面我們主要從“主角是誰(shuí)”以及“主角間相互關(guān)系”等兩個(gè)方面來探討國(guó)際非政府組織如何豐富當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵。
　　首先，自上個(gè)世紀(jì)七八十年代以來，尤其是在冷戰(zhàn)終結(jié)之后，國(guó)際非政府組織在當(dāng)代國(guó)際格局中越來越明顯地扮演重要的角色，成為國(guó)際體系中的重要行為體。國(guó)際非政府組織在當(dāng)代的國(guó)際關(guān)系中扮演著多重角色：日程設(shè)定者、談判者、顧問、專家、壓力集團(tuán)、審計(jì)者和監(jiān)督者。[11] 盡管各種國(guó)際非政府組織在組織規(guī)模、成立年限、活動(dòng)范圍、意識(shí)形態(tài)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)化程度、合法性、功能和目標(biāo)等方面有著巨大的差異，但是從一般意義上來說，國(guó)際非政府組織都被視為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治變遷的試劑，它們從事著改變政策和實(shí)踐的工作，這些工作包括從環(huán)境惡化到威脅可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)和全球安全的不穩(wěn)定、沖突性的實(shí)踐。
　　近年來，國(guó)際非政府組織已大范圍地參與到國(guó)家和國(guó)際政府間組織的決策活動(dòng)之中。例如，從20世紀(jì)70年代后期開始，總部設(shè)在美國(guó)的國(guó)際環(huán)境非政府組織，如西拉俱樂部（Sierra Club）和自然資源保護(hù)基金（the Nature Resources Defense Fund）等先是與美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)署一起，后來又單獨(dú)地就禁用破壞臭氧層化學(xué)物向國(guó)會(huì)施壓，直至相關(guān)的法律條文產(chǎn)生。國(guó)際非政府組織與聯(lián)合國(guó)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）以及其它專門條約組織，像《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES），國(guó)際捕鯨委員會(huì) （International Whaling Commission，IWC），國(guó)際熱帶木材組織（International Tropical Timber Organization，ITTO）等保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作關(guān)系，對(duì)它們的議事日程、政策導(dǎo)向、工作方針、行為目標(biāo)產(chǎn)生直接和間接的影響。今天，越來越多的國(guó)際非政府組織相信它們能夠最大限度地從確定的決策過程內(nèi)影響決策，并由此推動(dòng)與政府決策者合作。[12]
　　其次，國(guó)際非政府組織的迅速發(fā)展不斷地加強(qiáng)國(guó)際制度的合法性，當(dāng)代國(guó)際格局中主要行為體的相互關(guān)系也因此發(fā)生巨大的變化。國(guó)際制度是指“規(guī)定行為的職責(zé)、限制行動(dòng)、以及影響行為者期望的持久的互為聯(lián)系的一組正式的或非正式的規(guī)則”，并且還包括“幫助實(shí)現(xiàn)這些規(guī)則的組織”。[13] 由于國(guó)際制度能“體現(xiàn)和影響行為者的預(yù)期，因此，國(guó)際制度可以改變國(guó)際格局中主要行為體――國(guó)家之間傳統(tǒng)的以互不信任為前提的相互關(guān)系。但是，在現(xiàn)實(shí)的國(guó)際關(guān)系之中，國(guó)際制度因其與生俱來的合法性缺陷而無(wú)法充分地發(fā)揮作用，其對(duì)國(guó)際格局內(nèi)涵的影響也十分有限。[14] 然而，國(guó)際非政府組織在近年來的發(fā)展卻在很大的程度上改變了這一局面。
　　一般而言，國(guó)際制度的合法性基礎(chǔ)在于向國(guó)際社會(huì)提供公共物品的能力以及國(guó)際社會(huì)中各行為體對(duì)之的贊同或同意。在傳統(tǒng)上，國(guó)際政府間組織如聯(lián)合國(guó)是國(guó)際制度向國(guó)際社會(huì)提供公共物品的主要載體。國(guó)際政府間組織都是通過“俱樂部模式”（club model）進(jìn)行多邊合作，從而向國(guó)際社會(huì)提供公共物品，而這樣的俱樂部模式從一開始就因國(guó)際體系無(wú)政府狀態(tài)的持續(xù)存在而無(wú)法有效地提供公共物品，因?yàn)椤熬銟凡砍蓡T”――國(guó)家，其中尤其是大國(guó)往往會(huì)因?yàn)樽约旱睦�益而拒絕合作和提供公共物品，這就是通常所謂的國(guó)際合作“俱樂部模式”的“民主赤字”（democratic deficit）。更有甚者，隨著當(dāng)代國(guó)際體系中行為體的多元化發(fā)展，以及發(fā)展中國(guó)家的作用和影響的不斷增強(qiáng)，通過國(guó)際政府間組織這一制度形式進(jìn)行多邊合作的“俱樂部模式”的“民主赤字”日漸增強(qiáng)，國(guó)際政府間組織向國(guó)際社會(huì)提供公共物品的能力也因此而日益減弱。另一方面，由于國(guó)際政府間組織的這種“俱樂部模式”本身體現(xiàn)的是大國(guó)和富國(guó)主導(dǎo)制度設(shè)計(jì)的“內(nèi)嵌式自由主義”（embedded liberalism），而在全球化不斷深入的國(guó)際環(huán)境中，這種“內(nèi)嵌式自由主義”越來越不適應(yīng)多元的國(guó)際社會(huì)，其得到國(guó)際體系內(nèi)不同行為體的贊同也就越發(fā)困難，由此，國(guó)際政府間組織乃至國(guó)際制度的合法性也必然遭到更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
　　然而，正是在國(guó)際制度的合法性不斷面臨越來越嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時(shí)，國(guó)際非政府組織的迅速發(fā)展卻為國(guó)際制度的合法性提供了相當(dāng)大的保障。在全球化不斷深入的形勢(shì)下，當(dāng)代國(guó)際體系中國(guó)家行為體之外的全球公民社會(huì)蓬勃發(fā)展，以致對(duì)國(guó)際制度的制定及其解釋變得多元化了，其中十分突出的表現(xiàn)就在于國(guó)際非政府組織積極地參與國(guó)際制度的建設(shè)和發(fā)展之中。傳統(tǒng)的國(guó)際政府間組織如聯(lián)合國(guó)、世界銀行等都因?yàn)榇罅康亟邮車?guó)際非政府組織的參與而加強(qiáng)了其合法性的基礎(chǔ)。更為重要的是，國(guó)際制度因國(guó)際非政府組織的參與而不斷地超越“俱樂部模式”，并在此基礎(chǔ)上形成可持續(xù)治理模式。這種可持續(xù)的治理模式是在地方、國(guó)家和全球?qū)用嫔�，通過國(guó)際政府間組織和全球公民社會(huì)（國(guó)際非政府組織）的協(xié)調(diào)和推動(dòng)，建立起制度化的聯(lián)系渠道，并通過這樣的渠道加強(qiáng)國(guó)際制度的合法性。
　　實(shí)際上國(guó)際制度的合法性問題不論在提供公共物品方面還是在得到普遍的贊同方面都與制度設(shè)計(jì)相關(guān)聯(lián)。因此，如何為一個(gè)空前規(guī)模和多樣性的世界“政體”設(shè)計(jì)有效而民主的國(guó)際制度，以更好地治理局部全球化的世界，是21世紀(jì)世界政治的核心議題。[15] 在很大程度上，非政府組織在國(guó)際制度的制度設(shè)計(jì)中扮演著越來越重要的角色。由于國(guó)際非政府組織重視的是人類正義、團(tuán)結(jié)互助和公民文化等規(guī)范性因素在國(guó)際政治中的作用，因此國(guó)際非政府組織所推動(dòng)的國(guó)際制度的重新設(shè)計(jì)就在更大程度上超越傳統(tǒng)的治理理念，從而更加豐富當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵。從實(shí)踐意義上來說，國(guó)際非政府組織的發(fā)展本身就是為全球性公共問題的解決與管理提供一種能被廣泛接受的國(guó)際制度安排。而這樣的國(guó)際制度新安排因?yàn)閲?guó)際非政府組織的介入而有機(jī)地將地方、國(guó)家、地區(qū)、全球等不同層面的行為體聯(lián)結(jié)為一個(gè)廣泛的網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也更進(jìn)一步地將大國(guó)和小國(guó)、富國(guó)和窮國(guó)真正置于同一個(gè)平臺(tái)上參與國(guó)際事務(wù)，從而形成國(guó)際體系中多種行為體相互協(xié)調(diào)的新型治理關(guān)系。由此，當(dāng)代國(guó)際格局的內(nèi)涵就隨著國(guó)際體系中行為體之間相互關(guān)系的改變而變得更加豐富。
　　
　　三、國(guó)際非政府組織通過參與全球治理而改變國(guó)際格局的發(fā)展軌跡
　　
　　眾所周知，自上個(gè)世紀(jì)七、八十年代起，尤其是自九十年代初冷戰(zhàn)結(jié)束之后，全球化的進(jìn)程不斷加速。全球化的快速進(jìn)程引起了全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)、政治、安全、生態(tài)和文化等全球性問題，對(duì)人類社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)。由于傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的國(guó)際體系在解決全球性問題方面表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)臒o(wú)力――因?yàn)橐試?guó)家為中心的國(guó)際政治體系在處理國(guó)際事務(wù)時(shí)是各自為政的，而由全球化所帶來的全球問題則具有整體性――因此，“全球治理”的理念也就在全球化不斷深化的背景下應(yīng)運(yùn)而生。“全球治理”的理念所表述的是在全球化的國(guó)際環(huán)境中，隨著國(guó)際行為體之間相互依賴的加深，國(guó)家與非國(guó)家的行為體需要通過超越地方、國(guó)家乃至地區(qū)治理的多層次、網(wǎng)絡(luò)化的全球治理結(jié)構(gòu)和過程來解決全球性公共問題。從實(shí)踐意義上來說，全球治理的出發(fā)點(diǎn)在于試圖為全球性公共問題的解決與管理提供一種能被廣泛接受的國(guó)際制度安排。除了主權(quán)國(guó)家的政府、國(guó)際政府間組織外，國(guó)際非政府組織也是全球治理的目標(biāo)和任務(wù)的重要承擔(dān)者。
　　在全球治理的過程中，國(guó)際體系中的合法性權(quán)力不再被視作僅為各國(guó)政府所壟斷，全球化的不斷發(fā)展使得除各國(guó)政府以外，還有一些其它機(jī)構(gòu)和組織也開始具有負(fù)責(zé)維持國(guó)際政治秩序，參與對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和國(guó)際社會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的合法性權(quán)力。這樣的機(jī)構(gòu)和組織當(dāng)然包括國(guó)際政府間組織、私人企業(yè)如跨國(guó)公司、各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)和國(guó)際非政府組織等。它們與依然為國(guó)際政治的主要行為體國(guó)家合在一起構(gòu)成地方、國(guó)家、區(qū)域、乃至全球性的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的協(xié)調(diào)機(jī)制。由此可見，全球治理強(qiáng)調(diào)國(guó)際關(guān)系行為體的多元性和多樣性，主張將多種組織、多個(gè)層次和決策部門子系統(tǒng)納入重要的政策網(wǎng)絡(luò)，通過跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)處理國(guó)際關(guān)系，其基本標(biāo)準(zhǔn)是效益，即處理爭(zhēng)議、解決問題的效益以及調(diào)和各方利益的效益。
　　實(shí)際上，“全球治理”理念在很大程度上既是對(duì)當(dāng)前全球化環(huán)境中的國(guó)際體系治理現(xiàn)狀的反映，也是對(duì)現(xiàn)實(shí)的國(guó)際政治治理的分析架構(gòu)。由此，“全球治理”可以被看作是一個(gè)包括國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)公司和非政府組織等諸多行為體參與的互動(dòng)過程，是一個(gè)包含全球的、國(guó)家的、地區(qū)的、地方的等多層治理的結(jié)構(gòu)。在這樣一種多層次的治理結(jié)構(gòu)中，國(guó)際非政府組織的地位和作用顯得尤為突出，其中的主要原因在于：國(guó)際非政府組織的活動(dòng)以及它們與國(guó)際體系中其他行為體的互動(dòng)為全球治理的實(shí)施提供了客觀的基礎(chǔ)。前文已經(jīng)談到，受到全球化與議題領(lǐng)域治理范圍的不斷擴(kuò)大的雙重影響，原本局限于國(guó)家范圍內(nèi)由上而下的政府治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，全球多行為體的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)與國(guó)家單個(gè)行為體線狀的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)同時(shí)發(fā)生作用，而前者的影響正與日俱增。國(guó)際非政府組織在建構(gòu)網(wǎng)狀的治理結(jié)構(gòu)中扮演著十分重要的角色。正是國(guó)際非政府組織通過自身的活動(dòng)將地方與地方、地方與國(guó)家、國(guó)家與區(qū)域及全球等相互聯(lián)結(jié)起來，構(gòu)成跨越國(guó)界的網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)，從而推進(jìn)全球治理不斷地深化。與此同時(shí)，國(guó)際非政府組織“在一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)際關(guān)系研究長(zhǎng)期局限于國(guó)家實(shí)力和正式制度而導(dǎo)致的目光短淺狹隘的缺陷，為思考和解決全球性問題提供了更寬廣的視角”。[16]
　　在當(dāng)今的國(guó)際事務(wù)中，諸多的國(guó)際非政府組織如綠色和平組織、世界自然基金會(huì)、國(guó)際基督和平會(huì)（Pax Christi）、牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)（OXFAM）、大赦國(guó)際等實(shí)際上已經(jīng)在地方的、國(guó)家的、區(qū)域的和國(guó)際的（全球的）不同治理層次上成為有效的政治行為體。而且，它們也正在新的理念指導(dǎo)下實(shí)踐著不同層次的治理。這些新的理念是：全球?qū)哟慰剂俊⒌胤綄哟涡袆?dòng)；將地方性問題放入全球?qū)哟芜M(jìn)行再概念化理解，反之亦然；把地方性利益帶到國(guó)際談判桌；構(gòu)建“全球地方化或地方全球化”（Glocalization）網(wǎng)絡(luò)。可以說，非政府組織的活動(dòng)從一個(gè)側(cè)面證實(shí)了“全球治理”理念的客觀性和真實(shí)性。[17]
　　然而，更值得注意的是，國(guó)際非政府組織通過參與不同層次的治理，在加強(qiáng)全球治理的同時(shí)推動(dòng)國(guó)際格局向新的方向演變，即當(dāng)代國(guó)際格局的發(fā)展軌跡在很大程度上因國(guó)際非政府組織對(duì)全球治理的推進(jìn)而發(fā)生改變。凡是對(duì)國(guó)際關(guān)系史有一定了解的人們都知道，當(dāng)代國(guó)際格局是從1648年的《威斯特伐利亞條約》所確定的，以主權(quán)國(guó)家為主體的歐洲國(guó)際格局發(fā)展演變而來的。從1648年以來整個(gè)國(guó)際格局的發(fā)展軌跡看，一方面它從一個(gè)區(qū)域性的國(guó)際格局發(fā)展演變?yōu)槿�球性的�?guó)際格局，另一方面它又在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持著以主權(quán)國(guó)家乃至大國(guó)為主體的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，因此直到今天相當(dāng)多的中外國(guó)際關(guān)系學(xué)者依然以國(guó)家并且主要以大國(guó)來界定國(guó)際政治結(jié)構(gòu)或國(guó)際格局。這種以主權(quán)國(guó)家并且以大國(guó)來界定的國(guó)際格局既是國(guó)家（主要是大國(guó)）在國(guó)際體系中的相互聯(lián)系和相互關(guān)系的反映，也是在國(guó)際事務(wù)中以國(guó)家單個(gè)行為體為主體實(shí)行線狀統(tǒng)治的表現(xiàn)。正因?yàn)槿绱�，在相�?dāng)長(zhǎng)的國(guó)際格局的發(fā)展演變過程中其軌跡始終沒有超越大國(guó)關(guān)系的調(diào)整或大國(guó)間的稱雄爭(zhēng)霸。
　　國(guó)際格局發(fā)展演變以大國(guó)協(xié)調(diào)或大國(guó)爭(zhēng)霸為主導(dǎo)的軌跡在很大程度上由于國(guó)際非政府組織的迅速發(fā)展，尤其是由于國(guó)際非政府組織積極地參與全球治理而發(fā)生巨大的變化。雖然一方面由于這樣的變化還在發(fā)展的過程之中，我們很難完全地確定其未來走向；另一方面，這樣的變化也并非國(guó)際非政府組織的一家之功。但是，毋庸諱言，國(guó)際非政府組織在這方面的作用卻絕不能低估。首先，國(guó)際非政府組織通過積極參與全球治理將當(dāng)代國(guó)際體系中的地方、國(guó)家和全球不同層次上的行為體聯(lián)結(jié)成一種新型的網(wǎng)狀全球治理結(jié)構(gòu)。雖然這樣的全球性網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)并不能取代傳統(tǒng)的以國(guó)家為主體的針對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際事務(wù)的線狀統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，但是卻對(duì)改變傳統(tǒng)的以國(guó)家為主體或單單以國(guó)家來界定的國(guó)際格局的發(fā)展方向有相當(dāng)?shù)淖饔�，因�(yàn)樵谌�球治理的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，國(guó)家雖然保持著主要行為體的地位，但是卻很難再單獨(dú)地來界定國(guó)際格局的走向。也就是說，在當(dāng)代國(guó)際體系中，由于國(guó)家已經(jīng)不再是單一的治理主體，因此國(guó)家（主要是大國(guó)）間的協(xié)調(diào)對(duì)國(guó)際格局的演變盡管依然有影響，但是卻不再是決定性的因素了，而國(guó)際非政府組織恰恰是促進(jìn)全球治理主體多元化的主要因素。
　　其次，國(guó)際非政府組織通過推動(dòng)全球治理而降低了大國(guó)稱雄爭(zhēng)霸對(duì)當(dāng)代國(guó)際格局演變所產(chǎn)生的絕對(duì)影響。縱觀近代以來國(guó)際格局的演變歷史，大國(guó)的稱雄爭(zhēng)霸主導(dǎo)著國(guó)際格局的發(fā)展軌跡。也就是在大國(guó)爭(zhēng)霸過程中，國(guó)際格局經(jīng)歷了以歐洲列強(qiáng)為中心的多極國(guó)際格局和以美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)為主導(dǎo)的兩極國(guó)際格局。在很大程度上，正是這樣的國(guó)際格局歷史發(fā)展軌跡導(dǎo)致中外國(guó)際關(guān)系學(xué)者對(duì)兩極國(guó)際格局之后的后冷戰(zhàn)時(shí)期國(guó)際格局作出了單極或多極的學(xué)術(shù)判斷。毋庸置疑，只要國(guó)際體系中繼續(xù)存在著大國(guó)，大國(guó)爭(zhēng)霸就依然是不可避免的客觀現(xiàn)實(shí)。比如在冷戰(zhàn)后，唯一的超級(jí)大國(guó)美國(guó)就從未停止過維持其在國(guó)際體系中霸主地位的爭(zhēng)霸行為。然而，問題的關(guān)鍵在于在當(dāng)代的國(guó)際體系中大國(guó)爭(zhēng)霸是否依然決定著國(guó)際格局的走向。
　　毫無(wú)疑問，在全球化不斷深入發(fā)展的環(huán)境中，全球治理已經(jīng)成為一股不可抗拒的潮流，大國(guó)爭(zhēng)霸在這樣的潮流中日益顯得落伍，盡管并未因此而退出歷史的舞臺(tái)。之所以我們作出如此判斷，是因?yàn)榕c全球化環(huán)境中國(guó)際社會(huì)的其他議事日程相比較，大國(guó)爭(zhēng)霸的重要性在逐漸減小。這里所說的國(guó)際社會(huì)其他諸多議事日程包括全球的環(huán)境保護(hù)、保護(hù)人權(quán)、消滅貧困、反跨國(guó)犯罪、反國(guó)際恐怖活動(dòng)、防止流行病如薩斯和禽流感的傳播等。所有的這些議事日程都越來越多地引起國(guó)際社會(huì)從地方到國(guó)家乃至全球的普遍關(guān)注，而國(guó)際非政府組織恰恰在這一系列的議事日程中扮演著越來越重要的角色。一方面，正是在國(guó)際非政府組織的積極活動(dòng)下，國(guó)際社會(huì)才日益重視上述全球性的議事日程；另一方面，今天我們已經(jīng)很難想象國(guó)際社會(huì)在沒有國(guó)際非政府組織參與的情況下著手解決上述全球性的問題。由此可見，在國(guó)際非政府組織的作用下，大國(guó)間的稱雄爭(zhēng)霸已經(jīng)很難決定當(dāng)代國(guó)際格局發(fā)展的軌跡，因而，國(guó)際關(guān)系學(xué)者們似乎應(yīng)該超越傳統(tǒng)的單極和多極觀念來判斷當(dāng)前的國(guó)際格局走向。
　　通過上述三個(gè)方面的分析，我們似可比較清楚地認(rèn)識(shí)到，國(guó)際非政府組織作為當(dāng)代國(guó)際體系中新型的行為體已經(jīng)對(duì)當(dāng)代國(guó)際格局的發(fā)展和演變產(chǎn)生巨大的影響。然而，這還僅僅是對(duì)相關(guān)議題的初步探索，我們應(yīng)該繼續(xù)通過對(duì)國(guó)際非政府組織作更為深入的個(gè)案研究，來全面考察其與當(dāng)代國(guó)際格局發(fā)展演變的內(nèi)在關(guān)系，從而更加準(zhǔn)確地把握國(guó)際格局的未來走向。
　　
　　注釋：
　　[1] UIA, “Types of International Organization in the Yearbook,” http://www.省略/uiadocs/orgtyped.htm
　　[2] [美]萊斯特•M•薩拉蒙等著，賈西津、魏玉等譯：《全球公民社會(huì)――非營(yíng)利部門視界》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第4頁(yè)。
　　[3] UIA, “International Organizations by Year and by Type, 1909-1996” Table 2, Yearbook of International Organizations 1996/7 edition, http://www.uia.ore/uiastats/stybvl96.htm
　　[4] 參見聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)非政府組織委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)：The Committee of Non-governmental Organizations, “NGOs in consultative status with the Council by Category”, March 2004, http://www.省略/esa/coordination/ngo
　　[5] Thomas Princen and Matthias Finger, Environmental NGOs in World Politics, London.Routledge, l996, p.2.
　　[6] [美]肯尼斯•沃爾茲著，胡少華、王紅纓譯：《國(guó)際政治理論》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1992年版，第107-108頁(yè)。
　　[7] 同上，第112頁(yè)。
　　[8] 梁守德主編：《新世紀(jì)的國(guó)際政治》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2001年版，第104-108頁(yè)。
　　[9] 劉長(zhǎng)敏：《國(guó)際關(guān)系體系與格局（1618-1945）――理論框架與理論變遷》，北京：世界知識(shí)出版社，2002年版，第102-103頁(yè)。
　　[10] 梁守德、洪銀嫻：《國(guó)際政治學(xué)概論》，北京：中央編譯出版社，1994年版，第127頁(yè)。
　　[11] 有關(guān)非政府組織活動(dòng)范圍的論述及例證，可以參閱：Gareth Porter and Janet Welsh Brown, Global Environmental Politics, Boulder: West view Press, 1991, pp.56-64; Kal Raustiala, “States, NGOs, and International Environmental Issues,” in International Studies Quarterly, 41 (1997); Peter Willets, ed., Pressure. Groups in the Global System , London: Frances Pinter, 1982, chapter 1.
　　[12] Bramble and Porter, “Non-Governmental Organizations and the Making of US International Environmental Policy,” in Hurrell and Kingsbury, ed.,The International Politics of the Environment, NewYork: Oxford University Press, 1992, pp.318-320.
　　[13] Robert Keohane, International Institutions and State Powe, Boulder: Westview Press, 1989, p.3.
　　[14] 有關(guān)國(guó)際制度合法性的缺陷，參閱葉江、談譚文章“試論國(guó)際制度的合法性及其缺陷”，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2005年第12期，第42-49頁(yè)。
　　[15] [美]羅伯特•基歐漢著，門洪華譯：《局部全球化世界中的自由主義、權(quán)力與治理》，北京大學(xué)出版社，2004年版，第18-19、273-274頁(yè)。
　　[16] 楊雪冬：《全球化：西方理論前沿》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第201頁(yè)。
　　[17] Arts, Bas, The Global-Local Nexus: NGOs and the Articulation of Scale. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie （Journal of Economic & Social Geography）, Nov2004, Vol. 95 Issue 5, pp498-510.
　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：葉江，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授；甘鋒，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，上海，200030）
　　收稿日期：2007年3月

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