食品安全法草案中的“電子監(jiān)管碼”，被企業(yè)認(rèn)為對(duì)提高食品安全并無(wú)現(xiàn)實(shí)作用，且加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。最終的結(jié)果是，二審稿將該規(guī)定刪除。 　　“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對(duì)照著看現(xiàn)在的（食品安全法）草案對(duì)暴露出的問(wèn)題是否能管得住�！崩钤�說(shuō)，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問(wèn)題，加一條，明天又有新的問(wèn)題了，再加一條�！�
　　國(guó)家質(zhì)檢總局的領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)和全國(guó)人大常委會(huì)方面繼續(xù)協(xié)商食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的問(wèn)題。不過(guò)類(lèi)似的堅(jiān)持在到了最后階段并不多見(jiàn)，“事實(shí)上，到最后三審和四審的時(shí)候，部門(mén)之間就不再主動(dòng)說(shuō)哪塊要?dú)w我管了，因?yàn)闅w你管你就有責(zé)任�！崩钤�笑言
　　
　　被公眾高度關(guān)注的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》）已于2月28日出臺(tái)。此法跨越兩屆全國(guó)人大常委會(huì)，歷時(shí)三年，經(jīng)歷四審。
　　其間由于涉及多方利益的重新調(diào)整，“直到最后四審之時(shí)，各種意見(jiàn)仍在不停博弈�！苯邮苡浾卟稍L的李援坦言。李是全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任、食品安全法起草負(fù)責(zé)人之一。
　　這其中，既有部委、地方、企業(yè)等等之間的意見(jiàn)權(quán)衡，亦有全國(guó)人大公開(kāi)征集意見(jiàn)和“三鹿奶粉事件”等事故對(duì)完善立法的直接影響�！傲⒎ú┺氖呛檬�，民主立法就是要各種觀點(diǎn)和意見(jiàn)的交鋒�！崩钫f(shuō)。而《食品安全法》作為一個(gè)樣本，其立法過(guò)程中在全國(guó)人大平臺(tái)上的博弈種種，亦是中國(guó)民主立法日益成熟的表現(xiàn)。
　　
　　一審：避開(kāi)部門(mén)之爭(zhēng)，卻使責(zé)任模糊了
　　
　　2004年的阜陽(yáng)“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件，成為制定《食品安全法》的重要?jiǎng)右颍�不過(guò)當(dāng)時(shí)目標(biāo)是修訂《食品衛(wèi)生法》。此后的幾年中，“蘇丹紅”事件、福壽螺事件等食品安全事故頻發(fā)。所以到了2007年底，“食品衛(wèi)生法修訂草案”最終改為“食品安全法草案”，并在當(dāng)年12月提交第十屆全國(guó)人大常委會(huì)初審。
　　根據(jù)記者從全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳獲得的相關(guān)記錄，初審時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員們意見(jiàn)頗多。“應(yīng)該說(shuō)一審稿很多地方是原則性規(guī)定，比較模糊�！崩钤�說(shuō)，“當(dāng)時(shí)主要是想盡快提出草案，所以一些條文也盡量不把部門(mén)之間的分歧挑起來(lái)�！�
　　這樣的好處是，各相關(guān)部委不會(huì)有反對(duì)意見(jiàn)，而最終的博弈，也便都將在全國(guó)人大的立法平臺(tái)上進(jìn)行。
　　其時(shí)常委會(huì)委員們一個(gè)主要的意見(jiàn)是，監(jiān)管體制不清，負(fù)責(zé)部門(mén)不確定。草案一審稿規(guī)定的是“由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)”，但并未明確是哪個(gè)部門(mén)�！耙粋�(gè)原因是，相關(guān)部委的職能范圍，要等到第二年全國(guó)‘兩會(huì)’之后，機(jī)構(gòu)改革方案定下來(lái)才可以確定�！崩钤�說(shuō)。所以，涉及的兩個(gè)主要部門(mén)，衛(wèi)生部和國(guó)家質(zhì)檢總局，此前也都沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)。
　　但是委員們敏銳地指出了這個(gè)問(wèn)題，“草案的說(shuō)明是由國(guó)務(wù)院法制辦所作，很顯然是負(fù)主要責(zé)任或者負(fù)牽頭責(zé)任的部門(mén)不明確，找不到一個(gè)為主的部門(mén)，所以勉為其難”。
　　而陳難先委員說(shuō)的更直接，“翻開(kāi)‘食品安全法草案’，光是‘國(guó)務(wù)院主管部門(mén)’、‘國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)’這類(lèi)詞就有12處以上，好像這些事情從來(lái)都沒(méi)有任何具體部門(mén)負(fù)責(zé)？可我們?nèi)フ{(diào)研‘食品衛(wèi)生法’的時(shí)候，18個(gè)部門(mén)都站出來(lái)。如果我們現(xiàn)在通過(guò)這部法律的話(huà)，就是我們沒(méi)有行使監(jiān)督權(quán)，因?yàn)槲覀儾恢�道監(jiān)督的主要對(duì)象是誰(shuí)�！�
　　而委員們的另一個(gè)意見(jiàn)，是關(guān)于各種食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一�！稗r(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局各有各的標(biāo)準(zhǔn)�！崩钤�說(shuō)。一些委員和人大代表對(duì)分段監(jiān)管的弊病亦反應(yīng)很大，說(shuō)現(xiàn)在分段管理，政出多門(mén)。“對(duì)比較好監(jiān)管、有權(quán)力的領(lǐng)域，各部門(mén)都比較積極；如果是管起來(lái)比較麻煩的，就沒(méi)有部門(mén)去管�！比珖�(guó)人大代表陳志坤說(shuō)。
　　
　　二審：企業(yè)意見(jiàn)被合理吸納
　　
　　提交一審后的草案，在隨后的2008年4月份向社會(huì)全文公布，征求意見(jiàn)。根據(jù)記者從全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳了解，公眾的意見(jiàn)亦集中在監(jiān)管體制上。
　　一些意見(jiàn)提出，草案將過(guò)渡性的分段監(jiān)管的制度固化，是部門(mén)利益相互妥協(xié)的結(jié)果，“操作性不強(qiáng)，漏洞太多�！�
　　此時(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)通過(guò)，衛(wèi)生部被明確承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)責(zé)任，由此立法者亦開(kāi)始考慮解決體制問(wèn)題�！半S后在二審前的三四月份間，我們就確立衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)，質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等部門(mén)分段監(jiān)管的思路。”李援說(shuō)，“同時(shí)要將各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由衛(wèi)生部統(tǒng)一制定，統(tǒng)一公布，以杜絕過(guò)去的弊端�！倍�審稿最終確立了上述規(guī)定。
　　但關(guān)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定的問(wèn)題，國(guó)家質(zhì)檢總局卻有不同的意見(jiàn)。此前，按照標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定部門(mén)是“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)”，該委員會(huì)由國(guó)家質(zhì)檢總局主管�！艾F(xiàn)在要把食品安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定，拿出來(lái)給衛(wèi)生部門(mén)，難度非常大。”李援說(shuō)。
　　此前，衛(wèi)生部門(mén)制定的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也是由其和標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布�！暗�是聯(lián)合發(fā)布就涉及到工作的銜接問(wèn)題，就有可能扯皮�！崩钫f(shuō)，“國(guó)家質(zhì)檢總局從維護(hù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制度的角度堅(jiān)持聯(lián)合發(fā)布�！�
　　統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的事情，顯然涉及到大量的協(xié)調(diào)工作，“國(guó)務(wù)院為這件事從去年3月就開(kāi)始做工作，為解決這個(gè)問(wèn)題，我們?cè)诙�審稿的總則里專(zhuān)門(mén)加了一條，要求相關(guān)各部門(mén)要‘加強(qiáng)溝通，密切配合，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任’，就是為了協(xié)調(diào)各部門(mén)利益。”李援說(shuō)。
　　另外的一個(gè)爭(zhēng)議就是草案中規(guī)定的“電子監(jiān)管碼”，這是國(guó)家質(zhì)檢總局從2008年開(kāi)始推行的，即在每件產(chǎn)品的包裝上粘貼或打印一個(gè)由條碼和數(shù)字編碼組成的電子監(jiān)管碼。
　　商務(wù)部和國(guó)家工商總局說(shuō)，這一制度尚需論證。
　　而最激烈的反對(duì)聲音來(lái)自企業(yè)，中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)收集的意見(jiàn)說(shuō)，草案中說(shuō)的“電子監(jiān)管碼”對(duì)提高食品安全并無(wú)現(xiàn)實(shí)作用，且加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。如某餅干生產(chǎn)企業(yè)，如果實(shí)行此制度，就要增加投入將近1億元。最終的結(jié)果是，二審稿將該規(guī)定刪除。
　　關(guān)于草案，衛(wèi)生部也有意見(jiàn)，建議保留由此前的食品衛(wèi)生法確立的，實(shí)踐證明行之有效的食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查制度。二審稿最后充實(shí)了草案中“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”一章，將之前的食品衛(wèi)生法里的很多規(guī)定轉(zhuǎn)移了過(guò)來(lái)。
　　
　　三審:“三鹿事件”直接影響立法
　　
　　二審之后，原本可能在去年10月份三審?fù)ㄟ^(guò)的食品安全法，因?yàn)?月份爆發(fā)的三鹿奶粉事件而再生波瀾。“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對(duì)照著看現(xiàn)在的草案對(duì)暴露出的問(wèn)題是否能管得住�！崩钤�說(shuō)，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問(wèn)題，加一條，明天又有新的問(wèn)題了，再加一條。”
　　立法者發(fā)現(xiàn)，“三鹿事件”中的問(wèn)題出在源頭上，即在牛奶被奶企收購(gòu)之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購(gòu)站歸農(nóng)業(yè)部管理。此前的草案中，因?yàn)橐?guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負(fù)責(zé)，所以農(nóng)業(yè)部門(mén)是被排除在外的�！拔覀兙驮诒O(jiān)管的相關(guān)條文中加入了農(nóng)業(yè)部門(mén)，凡是能加的都加上�！崩钫f(shuō)。草案同時(shí)規(guī)定地方政府要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全實(shí)行全程監(jiān)管，以杜絕上述監(jiān)管環(huán)節(jié)中的漏洞。
　　三鹿奶粉事件中，最致命的問(wèn)題便是被添加的有毒物質(zhì)三聚氰胺。草案三審稿由此增加了兩條規(guī)定，其一是衛(wèi)生部門(mén)在制訂食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術(shù)上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄。草案進(jìn)一步規(guī)定，在食品添加劑目錄之外，不得添加其他的物質(zhì)。
　　李援對(duì)記者說(shuō)，一個(gè)“技術(shù)上確有必要”，就可以解決后來(lái)出現(xiàn)的諸如“添加面粉增白劑”和“蒙牛添加OMP”等問(wèn)題�！熬褪悄闾砑拥臇|西雖然無(wú)害，但是技術(shù)上沒(méi)有確實(shí)的必要，就不能加�！崩钫f(shuō)，“有意見(jiàn)反對(duì)，說(shuō)不好界定，但最后我們還是堅(jiān)持寫(xiě)上了�！薄鞍�括‘民事賠償優(yōu)先’的規(guī)定，也是在‘三鹿事件’之后，我們發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定，行政罰款就已經(jīng)先讓三鹿破產(chǎn)了。所以國(guó)家不能先把錢(qián)拿走，而是應(yīng)該讓民事賠償優(yōu)先�！崩钤�說(shuō)，三鹿奶粉事件爆發(fā)后，三審的時(shí)候，各相關(guān)部委對(duì)草案的每條規(guī)定都摳得非常細(xì)，“一定要明確自己的責(zé)任和權(quán)力所在，以免將來(lái)出了事故之后責(zé)任不清”。
　　
　　四審：改變的不只是10倍賠償、明星代言
　　
　　在草案三審之時(shí)，多位委員建議設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，這一意見(jiàn)在此后的四審稿中得到了體現(xiàn)�！叭珖�(guó)人大常委會(huì)把這一意見(jiàn)批轉(zhuǎn)給國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視，開(kāi)會(huì)研究后明確表態(tài)，國(guó)務(wù)院將要設(shè)食品安全委員會(huì)�！崩钤�說(shuō)，“我們?cè)谒膶徃逯�，就把它�?xiě)入了草案�！�
　　三審之后，博弈仍在進(jìn)行。國(guó)家質(zhì)檢總局的領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)和全國(guó)人大常委會(huì)方面繼續(xù)協(xié)商食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的問(wèn)題。不過(guò)類(lèi)似的堅(jiān)持在到了這個(gè)階段后并不多見(jiàn)。“事實(shí)上，到最后三審和四審的時(shí)候，部門(mén)之間就不再主動(dòng)說(shuō)哪塊要?dú)w我管了，因?yàn)闅w你管你就有責(zé)任�！崩钤�笑言。
　　四審稿進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府的權(quán)力，之前本來(lái)規(guī)定的是“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”，后來(lái)在四審的時(shí)候，在“組織、協(xié)調(diào)”前面加上了“負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)”幾個(gè)字，以改變類(lèi)似工商這種垂直管理部門(mén)，地方難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。
　　另外新增的是關(guān)于明星代言要負(fù)連帶責(zé)任的規(guī)定，“有人說(shuō)太嚴(yán)了，說(shuō)要明星把獲得的廣告報(bào)酬交出來(lái)就是了，但是這實(shí)際上等于沒(méi)有懲罰�！崩钤�說(shuō)，“按現(xiàn)在規(guī)定，明星就要注意了，因?yàn)樗�可能因此賠得傾家蕩產(chǎn)�！�
　　有委員說(shuō)，明星可能不好鑒別自己代言的商品是否有問(wèn)題，但更多的委員支持這個(gè)規(guī)定。李援說(shuō)：“如果你不確定，那就干脆別接食品廣告。只要接了，那么就要預(yù)備承擔(dān)責(zé)任�！�
　　有委員說(shuō)，對(duì)因食品安全造成損害的，10倍賠償還達(dá)不到傾家蕩產(chǎn)的程度，應(yīng)該改為“不低于10倍”而不封頂。不過(guò)這一建議，未被采納，“對(duì)于一個(gè)饅頭來(lái)說(shuō)，10倍賠償沒(méi)有什么，但是對(duì)于‘三鹿奶粉事件’這樣的情況，10倍則是天價(jià)了”。
　　李援說(shuō)，關(guān)于目前衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)，各部門(mén)分段監(jiān)管的體制，也是要看實(shí)際的效果。食品安全法對(duì)此留了一個(gè)余地，就是最后的“附則”中規(guī)定“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”。
　　或許，博弈還未結(jié)束。
　　需要提及的是，在《食品安全法》的立法過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)組織了13次調(diào)研活動(dòng)。曾向31個(gè)省份和28個(gè)部委征求意見(jiàn)。另外還包括6個(gè)社會(huì)團(tuán)體、16個(gè)高等院校和法學(xué)研究所。而向社會(huì)征求意見(jiàn)期間，共收到各方面意見(jiàn)11327條。
　　（3月5日《南方周末》，作者為該報(bào)記者）

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