對小額貸款公司的監(jiān)管權下放給了地方 　　2008年5月8日，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（下稱《指導意見》），對小額貸款公司的性質、資金來源、資金運用、監(jiān)督管理和終止等環(huán)節(jié)進行了規(guī)定。
　　《指導意見》一出，民間資本大省浙江立刻被攪動，申請小額貸款公司試點的民企紛紛行動，這一熱潮有席卷全國之勢。
　　“中國小額貸款的大門終于打開了！”中國人民銀行研究生部部務委員會副主席兼金融研究所副所長焦瑾璞對記者感慨道。自2003年起，他就一直是央行推動小額貸款公司工作的主導成員之一。“盡管這個文件現(xiàn)在看來可能還是存在一些問題，但我們畢竟已經邁出了第一步，有了第一步就會有第二步。”
　　
　　千呼萬喚始出來
　　
　　一個并不廣為人知的事實是，浙江并非全國率先試水的地區(qū)。早在2005年下半年，山西、四川、陜西、貴州、內蒙古5個省（自治區(qū)）就各選了一個縣區(qū)開始進行專門發(fā)放小額貸款的機構試點。2005年12月27日，山西省平遙縣晉源泰、日升隆兩家公司正式掛牌成立，成為全國最早成立的此類小額貸款公司。
　　《指導意見》的出臺，距首批小額貸款試點公司的成立已近3年。
　　“這個指導意見實際上是對2005年底人民銀行做的小額貸款公司試點的一個官方確認，因為2005年央行推小額貸款公司試點時，是單方面推動的，沒有得到銀監(jiān)會確認，這些公司就沒有合法地位�！敝袊鴩�際經濟技術交流中心三處處長白澄宇對記者分析說。他同時也是中國小額信貸發(fā)展促進網絡的秘書長。
　　早期小額貸款的一個重點服務對象是農村。2005年中央1號文件提出“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額貸款組織”；2006年中央1號文件再次強調“大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額信貸組織，有關部門要抓緊時間制定管理辦法”。
　　“在中國發(fā)展小額信貸一直是解決農村金融問題的迫切需求。”“實際上，在2005年進行試點之前，這個指導意見的框架就有了，而且已有的這些小額貸款公司也是按照這個框架運行的�！苯硅�璞對記者說，“但是文件的出臺要面臨復雜的問題，涉及很多部門，比如說注冊、監(jiān)管等問題，需要工商、銀監(jiān)會等部門配合協(xié)調�？梢哉f，這個文件上的每一句話、每一個字都是認真推敲后形成的。”
　　
　　央行答疑指導意見
　　
　　“意見出臺之后，很多人跟我反映問題，包括我自己在網上查閱到的，大家對文件都有許多疑問。”焦瑾璞拿出一份《指導意見》打印稿，上面有特別標注的圈線，旁邊寫滿了密密麻麻的注釋。
　　就在7月17日，央行研究局舉辦了“小額貸款公司試點經驗交流會”。在會上，焦瑾璞應各方要求對《指導意見》進行了解釋�！皶�上有我們的試點小額貸款公司，還有很多外地趕來的準備注冊的企業(yè)，可以看到大家對于這個政策都非常關注。”
　　首先是“只貸不存”政策�！吨笇б庖姟分忻鞔_規(guī)定，小額貸款公司不得吸收公眾存款，不得以任何形式非法集資，資金來源只能是股東的資本金、捐贈資金以及不超過兩個銀行業(yè)金融機構融資�！安荒芪�收公眾存款、不得非法集資是兩條紅線，絕對不能逾越�！苯硅�璞對記者強調。
　　“只貸不存，中國的小額信貸瘸腿了，這會大大限制小額信貸機構的集資能力，使自力更生淪為一句空談。”早在2006年10月，因創(chuàng)設“窮人銀行”而獲得諾貝爾和平獎的尤努斯來華時曾這樣批評中國的小額信貸。這家銀行每年借給660萬窮人8億美元，幫助他們做小生意養(yǎng)活自己。而其在農村開展小額信貸的成功模式，已經在全球60多個國家推廣。
　　但時任中國人民銀行副行長吳曉靈依然堅持這一原則。她在與尤努斯的會談中講到：“選擇只貸不存的小額信貸機構，可能是改革風險最小而受益最大的選擇�！�
　　另一焦點則是監(jiān)管問題。
　　銀監(jiān)會一位官員在電話中對記者表示：“小額貸款公司并不在銀監(jiān)會監(jiān)管的范圍之內，因為它并非金融機構，而是公司性質。”
　　“這是個大問題，這幾年從央行到銀監(jiān)會、工商管理總局、國稅總局、商務部，我們一直在討論到底誰是小額貸款公司的監(jiān)管主體。銀監(jiān)會監(jiān)管的是金融機構，而央行直接監(jiān)管也跟我們的法定職能不符�！苯硅�璞說。
　　斟酌之下，小額貸款公司的監(jiān)管在《意見》中下放到了地方政府：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本�。▍^(qū)、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”
　　以山西省平遙縣為例，目前監(jiān)管主體為實施小組，是一個由縣政府牽頭，各相關職能部門參與的臨時性機構，不具備行政權力和監(jiān)督職能。“這是個有限責任公司，又經營特殊的放貸業(yè)務，是個非驢非馬的產物，到底由哪個部門對其實施監(jiān)管，如何監(jiān)管，目前尚無明確的法律依據(jù)�！睒I(yè)內人士評價說。
　　至于利率問題，“利率水平不得高于央行基準利率的4倍”。“事實上，所謂4倍上限，是中國司法解釋中有關高利貸的認定條件，也就是說，利率超過基準利率4倍的，在法律上將被視為高利貸�！边@是合法與非法之間的一條紅線。
　　
　　民間資本欲借東風
　　
　　《指導意見》一出，浙江即聞風而動，因此有觀點認為這是為了“收編地下金融”。對于這一說法，焦瑾璞并不贊同：“意見中明確寫了這是為了引導資金流向農村和欠發(fā)達地區(qū)，改善農村金融，為三農服務，并不是要收編誰�！�
　　但他也表示，小額貸款公司的推廣也是為了要合理地利用民間資本�！霸谥袊�信用環(huán)境尚不健全的情況下，通過地方政府制定規(guī)則，在合同法的約束下利用個人征信系統(tǒng)，允許個人或專門的公司用自有資本從事小額放貸，可能是引導民間金融逐步走向規(guī)范的現(xiàn)實選擇。給公民以融資的便利，降低從事合法金融活動的門檻，才能從源頭上減小人們從事非法金融活動的概率。”
　　吳曉靈在談到小額貸款公司時曾說：“小額貸款公司是未來金融機構的預科班。當他們的業(yè)務做得好了就有可能轉為金融機構，這樣的話，對于正規(guī)的金融機構來說，也有了新的競爭對手，競爭更有利于促進它們的改革和發(fā)展。”
　　2005年7月，中國銀監(jiān)會曾發(fā)布《銀行開展中小企業(yè)貸款業(yè)務指導意見》，此后許多銀行先后成立了專門的小企業(yè)貸款管理部門，比如工行、農行在一些試點地區(qū)設立小企業(yè)信貸專業(yè)部門，浦發(fā)、民生等銀行組建了中小客戶部或中小企業(yè)服務中心。
　　但是大型商業(yè)銀行在小額貸款領域并未發(fā)揮大作用。對此問題頗有研究的一位金融學家分析說：“我們現(xiàn)在金融體系有問題，大銀行太大，沒有小型金融機構。而這幾年整個金融業(yè)的思路都是往上走的，包括農村信用社也不愿意在農村待著，都改為農村商業(yè)銀行，還要建成省一級的，這種思路是不對的。”
　　“應該積極引導利用民間資本�！苯硅�璞強調，“合理引導的話，民間金融會對我國的金融體系提供有益的補充，我們要規(guī)范和保護它們�！�
　　“為什么浙江反應這么快？那是因為地下金融體系中，雖然利息很高，但放貸人的權益完全不受法律保護，他們也希望為自己爭取一個合法地位�！苯硅�璞說。
　　“放債人管理規(guī)定很關鍵，盡管這次的指導意見進一步確認了小額貸款公司的身份，但是依據(jù)1996年出臺的《貸款通則》，明令禁止企業(yè)間的信貸，只有金融機構才可以做貸款業(yè)務。所以即使到現(xiàn)在，小額信貸機構仍然沒有明確的法律地位，工商注冊名不正言不順，金融機構準入存在兩難�！卑壮斡罘治稣f。
　　
　　信用貸款的尷尬
　　
　　對于白澄宇來說，這個《指導意見》讓他既高興又憂慮。“現(xiàn)在，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、銀行開設的貸款公司和農村資金互助社已經都被賦予了合法地位，而被呼吁已久的非政府組織（NGO）的小額信貸機構卻不在新政策管轄之列。”
　　目前在中國，可以提供小額貸款的機構從理論上來說有三類：大型商業(yè)銀行的小額貸款部，目前央行大力倡導的小額貸款公司，另外就是多由NGO組織建立的規(guī)模較小的社區(qū)金融機構。
　　白澄宇向記者介紹說，中國早在上世紀90年代初就開始利用國際組織援助開展了一系列的小額信貸試驗項目。如中國社科院在1993年開始利用福特基金在河南和河北最早從事小額信貸的實驗，而中國國際經濟技術交流中心則利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全國17個省開展了此項業(yè)務。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國大概有300個這樣的試點機構。
　　“小額信貸是一個非常好的扶貧工具，而且它克服了政府的信用貸款長期不能解決的兩個問題，一個是不能到戶，第二個是到戶資金難以回收，而我們比較成功的小額信貸機構證明，它可以到達最貧困戶，而且可以有效回收，我們好的小額信貸機構從上世紀90年代開始，連續(xù)10多年始終保持回收率在98%～99%，甚至百分之百�！卑壮斡钫f。
　　但是，NGO小額信貸組織在中國一直沒有取得合法地位，其發(fā)展本身也存在許多問題。“指導意見中強調，小額貸款公司必須有商業(yè)化的治理結構和盈利能力，但是NGO小額信貸組織一直靠國際組織的捐助，資金來源不充裕，貸款額度也非常小�！卑壮斡钫f。
　　此外，在白澄宇看來，“小額貸款”并不等同于“小額信貸”，兩者之間的根本差別在于它到底是不是“無抵押的信用貸款”。從央行提供的幾個小額貸款試點公司的運行數(shù)據(jù)來看，信用貸款的比例遠遠低于非信用貸款，有的甚至為零。而在《指導意見》中，也并未強調小額貸款公司必須提供“信用貸款”。
　　“為什么窮人和微型企業(yè)很難得到貸款？主要原因是銀行的傳統(tǒng)信貸業(yè)務模式，它的風險管理的手段是抵押和擔保，而這些低收入者和微型企業(yè)，沒有能力提供抵押和擔保。要解決這個問題，就要學‘窮人銀行’，在不需要抵押的情況下，為這些客戶提供信用貸款。因此中國如果真要做小額信貸的話，就應該堅持走非抵押信用貸款的道路。”白澄宇強調說。
　　焦瑾璞和白澄宇都提到“包容性金融體系”�！皬慕洕�結構金融結構相對應這種理論來講，那些中小企業(yè)、民營經濟、草根經濟必須有草根金融和小型金融機構來跟它對應�！�
　　“從目前的狀況來看，小額貸款公司服務的對象可能是中低端人群，比如中小企業(yè)，然而真正的窮人可能很難覆蓋到，但這正是NGO小額信貸組織的服務對象，所以我相信它們在未來相當長時間內還會是普惠金融服務的必要組成部分。希望政府可以提供一些更為優(yōu)惠和寬松的政策來扶持他們的發(fā)展。”白澄宇說。（張瑜）
　�。ㄕ�自《望東方周刊》2008年第31期，作者均為該刊記者）

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