摘要　我國現(xiàn)行的《廣告法》自正式實施以來，在很大程度上保證、促進(jìn)了整個廣告行業(yè)的規(guī)范運作。但《廣告法》歷經(jīng)十余載后，其部分內(nèi)容已無法服務(wù)新時期、新形勢對市場秩序、市場公正及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要�！稄V告法》亟需修訂和完善，制定曼為明細(xì)的法規(guī)條款、彌補(bǔ)法律漏洞，提高其執(zhí)行力，從而更好地維護(hù)公眾利益，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞　《廣告法》修訂　完善
　　中圖分類號G206　 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A
　　
　　《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)經(jīng)1994年10月27日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，于1995年2月1日起施行。它的制定和施行，規(guī)范了廣告活動，促進(jìn)了廣告業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮了廣告在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的積極作用，同時也有效地保護(hù)了消費者的合法權(quán)益，維護(hù)了社會經(jīng)濟(jì)秩序。
　　
　　一、《廣告法》頒布的歷史背景及重要意義
　　
　　隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣告在經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)越來越重’要的地位，成為一種商品促銷手段和競爭方式，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著巨大的推動作用。
　　經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要法制的規(guī)范與保證。1982年國務(wù)院發(fā)布了《廣告管理暫行條例》，對剛剛起步的廣告業(yè)進(jìn)行法治化管理，促進(jìn)了廣告業(yè)的健康發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，1987年國務(wù)院發(fā)布了《廣告管理條例》。
　　1995年2月1日《廣告法》正式施行，《廣告法》共6章49條，對該法的調(diào)整范同、廣告準(zhǔn)則、廣告活動、廣告的審查、違反本法的法律責(zé)任等問題作了規(guī)定。《廣告法》是我國規(guī)范廣告活動的重要法律，以及圍繞一些特殊商品、針對某些運作環(huán)節(jié)制定的相關(guān)廣告管理辦法和規(guī)則，在很大程度上保證、促進(jìn)了整個廣告行業(yè)的規(guī)范運作和健康發(fā)展�！稄V告法》的制定，填補(bǔ)了我國這一領(lǐng)域立法的空白，對于使廣告業(yè)的發(fā)展更能適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，具有重要的推動作用。但是，《廣告法》歷經(jīng)十余載后，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展變化，我們也看到，廣告法在現(xiàn)實中已經(jīng)暴露出很多缺陷和不足。
　　
　　二、當(dāng)前《廣告法》面臨的問題
　　
　　廣告法規(guī)因廣告管理而興，廣告管理因廣告活動而起，廣告法規(guī)與廣告管理總是滯后于廣告活動。縱觀中外廣告法規(guī)的發(fā)展完善，莫不如此。我國1994年頒布《廣告法》，其中許多條款已不適應(yīng)目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對廣告業(yè)出現(xiàn)的新問題、新情況難以進(jìn)行有效規(guī)范，例如廣告誠信問題突出等等。
　　因此，早在2000年的全國政協(xié)會議上，就有政協(xié)委員提交了專門提案，要求對《廣告法》做出重大修改，此后又多次提出進(jìn)行《廣告法》的修訂工作。2005年開始，有關(guān)《廣告法》修訂問題的討論迅速升溫，達(dá)成了對《廣告法》修訂的基本共識，并提出了許多技術(shù)性的修訂建議與意見。
　　1.相關(guān)條文滯后、部分法律規(guī)定不明確、個別學(xué)術(shù)用語不夠規(guī)范
　　隨著經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)營環(huán)境的快速變化，廣告法中的相關(guān)條文已表現(xiàn)出明顯滯后的跡象。其中對于“廣告”的界定，更是關(guān)系到整部法律的定位和調(diào)整范嗣。現(xiàn)行廣告法中的“廣告”，是指“商品經(jīng)營者或者服務(wù)提供者承擔(dān)費用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告”。這里，廣告法將其調(diào)整范圍限制在“商業(yè)廣告”上，而一些具有廣告性質(zhì)的個人信息和公益廣告卻得不到廣告法的調(diào)整。
　　廣告法因滯后性而無從援引，還因為模糊性而難以援引。我國現(xiàn)行的《廣告法》總計只有49個條文，過于原則、籠統(tǒng)，不便于詳細(xì)地規(guī)范廣告活動，也不便于執(zhí)法者具體操作。現(xiàn)行的《廣告法》提出了廣告必須真實、合法、清楚、明白的要求，但由于對真實性的界定不明確，也沒有判定廣告真實性的具體標(biāo)準(zhǔn)，所以執(zhí)法人員難以憑自己的理解來正確執(zhí)法。另外，第四條規(guī)定：“廣告不得含有虛假的內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費者”。第三十八條規(guī)定：“發(fā)布虛假廣告，欺騙和誤導(dǎo)消費者，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任�！钡�《廣告法》對虛假廣告的規(guī)定過于簡單，沒有給予虛假廣告一個明確的概念，也沒有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，容易造成虛假廣告認(rèn)定方面的混亂，為廣告活動參與者規(guī)避法律提供方便。第七條明確規(guī)定：“廣告不得有下列情形：(五)妨礙社會公共秩序和違背社會良好風(fēng)尚，含有淫穢、迷信、恐怖、暴力、丑惡的內(nèi)容�！钡�是，怎樣去界定含有淫穢色情內(nèi)容的廣告?《廣告法》沒有作出具體規(guī)定，難以判斷，不好操作�！稄V告法》提出廣告應(yīng)符合社會主義精神文明建設(shè)的要求，但這項規(guī)定沒有硬性指標(biāo)要求，尺度不好把握。
　　個別學(xué)術(shù)用語也不夠規(guī)范，如“代言廣告、證明廣告或證言廣告”的術(shù)語，在我國學(xué)界被廣泛使用。但我國臺灣地區(qū)對此有一個法律用語“薦證廣告”，與美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(簡稱FTC)制定的《廣告薦證指南》中使用的概念一致。我國大陸地區(qū)立法與司法實踐中沒有使用該用語。而testimonial一詞則有“證明書、推薦書”之意，可見，該類廣告的本質(zhì)特征在于“推薦、證明”，因此，臺灣地區(qū)將其譯為“薦證廣告”較為準(zhǔn)確。
　　從學(xué)理角度而言，“推薦、證明或證言”等均不足以概括該類廣告的全部內(nèi)涵，而“代言廣告”也未能直接揭示該類廣告的本質(zhì)。在上述名稱中，唯有“薦證廣告”能夠直接揭示該類廣告的本質(zhì)。而且“薦證”一詞與我們通常使用的“見證”或者“鑒證”這兩個大陸地區(qū)固有的法律術(shù)語同音，某種意義上也有一定的相通之處。
　　2.《廣告法》限定的責(zé)任主體不全面
　　在廣告生產(chǎn)鏈條上，廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者是主要的活動主體。除此之外，某些個人、社會團(tuán)體與組織、政府機(jī)構(gòu)，常會在廣告活動中充當(dāng)重要的角色�，F(xiàn)行廣告法除了將廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者列為責(zé)任主體外，也規(guī)定了社會團(tuán)體和其他組織的連帶責(zé)任，但《廣告法》并未將“政府機(jī)構(gòu)”和“個人”列為廣告法責(zé)任主體。
　　但事實上，由于政府機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的公信力，容易影響消費者的消費行為。我國許多社會團(tuán)體和組織掛靠在政府機(jī)構(gòu)下，因而這些社會團(tuán)體和組織在一般消費者眼里也具有較強(qiáng)的公信力。曾經(jīng)出現(xiàn)的牙防組違規(guī)為“佳潔士”認(rèn)證事件中，衛(wèi)生部當(dāng)時成立的牙防組為非法人組織，在廣告中直接出現(xiàn)該機(jī)構(gòu)標(biāo)識，并以“通過認(rèn)證”為名為牙膏品牌宣傳，導(dǎo)致消費者因信賴該組織而做出購買行為。其實，牙防組作為普及牙齒保健知識的非法人組織，根本不具備為牙膏品牌認(rèn)證的資質(zhì)，其違規(guī)的認(rèn)證行為直接導(dǎo)致了虛假廣告的社會危害，因此牙防組就應(yīng)該承擔(dān)虛假廣告責(zé)任。但問題在于，牙防組并非獨立法人，衛(wèi)生部作為牙防組的主管機(jī)關(guān)就應(yīng)該承擔(dān)虛假廣告責(zé)任。而現(xiàn)行的廣告法并未將政府機(jī)構(gòu)列入廣告法的責(zé)任主體范圍。
　　關(guān)于個人在違法廣告中的責(zé)任，目前輿論主要針對明星等公眾人物。事實上，除了明星利用社會知名度為產(chǎn)品代言之外，近年來又出現(xiàn)普通消費者為廣告代言、發(fā)表評淪的現(xiàn)象。如果這些普通個人并未使用過該產(chǎn)品，或者明知其虛假仍然為之代言的話，也違反了誠實信用原則。另外還有具有 特定意義或指代的卡通形象代言人等，如果違法，責(zé)任如何劃分?
　　按照羅馬法思想，責(zé)任乃是義務(wù)不履行的必然結(jié)果。我們通常將法律責(zé)任視為義務(wù)主體違反法律義務(wù)時所產(chǎn)生的法律后果。既然如此，沒有規(guī)定“政府機(jī)構(gòu)”和“個人”在廣告活動中的注意義務(wù)，卻讓“政府機(jī)構(gòu)”和“個人”對廣告的虛假信息負(fù)責(zé)，追究其法律責(zé)任就沒有法律依據(jù)了。
　　
　　三、《廣告法》修訂與完善的策略
　　
　　由上述的我國的廣告法在實施中的問題可知，我國廣告法律制度亟待立法完善，樹立起法律的服務(wù)意識。而《廣告法》的修訂絕不僅僅關(guān)涉微觀的技術(shù)性問題，而且還關(guān)涉到多片面的更深層次的法律問題。法律責(zé)任的基本功能為救濟(jì)、教育、預(yù)防及制裁。依據(jù)此種標(biāo)準(zhǔn)，基于批判考察的視角，有必要從應(yīng)然層面對我國的相關(guān)立法進(jìn)行審視。在此，筆者有幾點建議。
　　1.服務(wù)社會和諧――明確廣告管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限
　　事實上，《廣告法》修訂大討論的發(fā)起者即是國家工商行政治理總局。它提出要進(jìn)一步加大行業(yè)治理部門的職責(zé)，盡快修改《廣告法》，建立便捷而有效的司法處理程序。
　　但同時，可以發(fā)現(xiàn)《廣告法》總則第六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)�！钡�在整部廣告法里，卻未對工商行政管理部門的職責(zé)與權(quán)限做任何說明。由此可能導(dǎo)致兩種情形：第一，廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)手中的權(quán)力過大，如處理不當(dāng)，結(jié)果有可能是濫用權(quán)力，干擾廣告行業(yè)內(nèi)部的正常運行，阻礙廣告的健康發(fā)展；第二，由于廣告法未對廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行具體的認(rèn)定和說明，當(dāng)遇到一些棘手、微妙的廣告違法、違規(guī)事件時，某些職能部門可能互相推諉，甚至置之不理，任由違法、違規(guī)廣告繼續(xù)泛濫，造成負(fù)面影響，導(dǎo)致社會的不和諧。
　　另外，《廣告法》對廣告管理人員的要求也非�；\統(tǒng)：“廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和廣告審查機(jī)關(guān)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。(第四十六條)”一方面，廣告管理人員的工作職責(zé)不具體、不明確；另一方面，對管理人員工作失職和濫用職權(quán)的處罰規(guī)定又大而化之。正如有學(xué)者指出的：“由于缺乏對規(guī)范者的限制性規(guī)范，規(guī)范者在享受權(quán)力的同時，卻無需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這必然導(dǎo)致規(guī)范者消極怠工和不作為的現(xiàn)象，我國現(xiàn)實社會中虛假廣告屢禁不止，管理者責(zé)任承擔(dān)缺位不能不說是其中一個重要原因�！�
　　為了避免上述情形的出現(xiàn)，有必要在對廣告法進(jìn)行修改時，通過立法的形式賦予廣告管理機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)臋?quán)力和權(quán)威，使其能夠?qū)�廣告行業(yè)的各種違法現(xiàn)象進(jìn)行行之有效的管理。同時明確界定廣告管理機(jī)關(guān)上作職責(zé)和權(quán)力范嗣，對管理人員的工作內(nèi)容及態(tài)度提出明確要求，建立起社會和諧的管理秩序。
　　2.服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展――制定或補(bǔ)充更為科學(xué)、明細(xì)的法規(guī)條款，增強(qiáng)廣告法的執(zhí)行力
　　(1)科學(xué)設(shè)定量罰準(zhǔn)則
　　對于違法廣告的行政處罰，我國現(xiàn)行的《廣告法》，幾乎是不論何種違法行為，在處罰上都是以廣告費為基點，即都是處以廣告費1至5倍的罰款，而這顯然與法律要“責(zé)罰對等”的基本原則不合。如2006年因虛假廣告宣傳被曝光的歐典地板，最后被工商部門罰款740萬元。但該地板僅2005年的銷售額就有1.2億元。如果所受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于獲得的收益，那么，遵守法律法規(guī)自然“不合算”。正是這種處罰的不科學(xué)性，另較多的廣告人和刊載廣告的媒體有意沖破法律法規(guī)，甚至一些廣告人把處罰事先算到廣告的預(yù)算中，只要能收到有效的傳播效果，所付出的罰款代價是微小的。因此很多違法廣告雖然被執(zhí)行多次處罰，仍沒能遏止住其鋪天蓋地的廣告宣傳。而國外許多國家如美國，對發(fā)布虛假廣告的廣告主一是要停止此商標(biāo)的廣告1至2年；二是要判處該公司以此商標(biāo)的商品全年廣告費20％一25％用于更正廣告。所以，相比之下，我國《廣告法》對違法廣告量罰太過輕微，使廣告主的違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法成本，從而不利于有效預(yù)防虛假廣告的發(fā)布。這種處罰上的無力使得虛假廣告有機(jī)可乘�！耙婪ㄖ翁摗笔紫纫�“有法可依”，科學(xué)設(shè)定《廣告法》的量罰準(zhǔn)則是必要的。
　　(2)細(xì)化廣告競爭行為規(guī)范、增設(shè)比較廣告條款
　　《廣告法》的立法日的就是要維護(hù)廣告市場的競爭秩序，保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管我國現(xiàn)行《廣告法》對廣告經(jīng)營活動中的競爭行為作了概括性的規(guī)定，但由于其過于籠統(tǒng)和抽象，因而對維護(hù)廣告經(jīng)營秩序和行政執(zhí)法并無多大實際意義。同時，《反不正當(dāng)競爭法》對經(jīng)營活動中的不正當(dāng)競爭行為也有相關(guān)規(guī)定，但由于廣告活動中的不正當(dāng)競爭行為有其特殊性，因而，應(yīng)將廣告活動中的不正當(dāng)競爭行為細(xì)分化，分類規(guī)范，這樣才能從根本上遏制廣告惡性競爭的勢頭。
　　細(xì)分看。廣告經(jīng)營活動中的不正當(dāng)競爭行為主要有以下表現(xiàn)形式：虛假誤導(dǎo)宣傳；利用廣告貶低同類或其他類產(chǎn)品、服務(wù)或競爭對手；利用回扣和商業(yè)賄賂爭取廣告客戶；各類經(jīng)營者設(shè)立廣告公司，排斥公平競爭；低于成本經(jīng)營――”零代理”；違法搭售或附加不合理條件，如所謂的“廣告套餐”；媒介夸大發(fā)行量、收視率；非廣告部門承攬廣告等。
　　另外，比較廣告是目前使用頻率日增且最容易引起爭論和非議的一種廣告競爭形式，同時它也是國際上通用的一種廣告形式。歐洲聯(lián)盟理事會《關(guān)于誤導(dǎo)廣告和比較廣告的指令》第二條對比較廣告做了如下概定：比較廣告意指任何明確或含糊地提及競爭者或競爭者的商品或服務(wù)的廣告。如中國移動“關(guān)鍵時刻，信賴全球通”；“寧城老窖，塞外茅臺”，等等�？梢哉f，比較廣告運用的好，能夠達(dá)到事半功倍的效果，反之，甚至可能構(gòu)成虛假廣告和不正當(dāng)競爭行為。
　　然而目前的實際情況是，對比較廣告的法律規(guī)范相當(dāng)單薄�，F(xiàn)行《廣告法》僅僅只有3條涉及比較廣告，并且沒有比較廣告這一明確的法律概念。對于比較廣告也只允許間接比較而不能直接比較，這與國際上的通行規(guī)則有很大的差距。歐洲聯(lián)盟理事會《關(guān)于誤導(dǎo)廣告和比較廣告的指令》是對比較廣告進(jìn)行規(guī)定的一個成功法規(guī)典范，因此，我國應(yīng)借鑒世界相關(guān)國家的立法經(jīng)驗。對《廣告法》快速作出修訂。給比較廣告明確的法律定位，并可系統(tǒng)地對比較廣告的概念、原則、構(gòu)成要件、比較廣告的一般準(zhǔn)則及對比較廣告的限制作出全面規(guī)定。
　　(3)補(bǔ)充新媒體廣告條款
　　我國現(xiàn)行的《廣告法》制定之初主要是針對以傳統(tǒng)的平面媒體和電子媒體傳播的商業(yè)廣告，而對于網(wǎng)絡(luò)廣告及現(xiàn)在的各種新媒體廣告尚未涉及，當(dāng)時雖然預(yù)留“其他媒介”一詞涵蓋未來可能出現(xiàn)的新情況，但在立法過程中并未有針對性地設(shè)置具體條款，導(dǎo)致目前各地執(zhí)法部門沒有可參照的細(xì)則。如網(wǎng)絡(luò)廣告的分類、廣告活動主體的確定和非法所得的計算等等這些難點和特點，決定了針對傳統(tǒng)媒體的現(xiàn)行廣告法規(guī)不完全適用于網(wǎng)絡(luò)廣告。現(xiàn)行廣告法規(guī)對廣告的調(diào)整是建立在互分廣告主體即廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者，并賦予各自權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)之上。而在虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán) 境中，網(wǎng)絡(luò)廣告主體的界定遠(yuǎn)非如此簡單。Isp(因特網(wǎng)服務(wù)提供商)多是集廣告經(jīng)營者與廣告發(fā)布者于一身；宣傳自身產(chǎn)品或服務(wù)的網(wǎng)站則集廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者于一身。
　　所以，伴隨著新媒體廣告的發(fā)展，各種法律問題也將接踵而至，在新媒體廣告運作中出現(xiàn)的許多新問題是《廣告法》所難以解決的。因此，將新媒體廣告的相關(guān)內(nèi)容納入廣告法典己是新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。
　　3.服務(wù)消費者――維護(hù)公眾利益
　　廣告必須本著以人為本，為公眾服務(wù)，為公眾更好地生活提供便利的態(tài)度。因此，凡事都要以公眾為重心，要以公眾為基點思考問題、確立規(guī)則。我們不妨在制定廣告法規(guī)時，重視對消費者的保護(hù)，只要是對消費者構(gòu)成誤導(dǎo)、欺騙、傷害的，不管是有意還是無意，不管是明顯還是暗含，都屬于不法廣告，都要受到懲罰。這樣不僅能確保廣大公眾的利益，而且對廣告經(jīng)營者而言，也可起到警醒的作用。
　　4.服務(wù)可持續(xù)發(fā)展――實現(xiàn)《廣告法》的連貫性
　　實現(xiàn)《廣告法》的立法宗旨，必須讓法律規(guī)范、法律責(zé)任的規(guī)定與立法宗旨保持相應(yīng)的連貫性，立法宗旨引導(dǎo)制定法律規(guī)范的范圍，法律責(zé)任為保障法律規(guī)范的實施提供措施和手段，最終達(dá)到實現(xiàn)立法宗旨的目的�！稄V告法》的修改應(yīng)當(dāng)充分考慮與相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的關(guān)聯(lián)性，尤其是我國單項廣告管理規(guī)章比較多，不能出現(xiàn)違反法律的法律責(zé)任低于違反規(guī)章的法律責(zé)任這種法律與規(guī)章的法律責(zé)任“錯位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致法律的嚴(yán)肅性受到損害。
　　當(dāng)然，法律、法規(guī)既要有現(xiàn)實性，也要有前瞻性和可持續(xù)發(fā)展性。從長遠(yuǎn)的角度而言，一部好的法律，法規(guī)，除了規(guī)范社會、行業(yè)秩序之外，還應(yīng)理順各種關(guān)系，進(jìn)一步引導(dǎo)、促進(jìn)社會與行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。廣告省廣告有限公司執(zhí)行創(chuàng)意總監(jiān)丁邦清在談到《廣告法》修改時提出：“新的廣告法應(yīng)該是更好地促進(jìn)中國廣告業(yè)更加健康的發(fā)展，而不僅僅是為了方便管理�！薄肮芾硎鞘侄�，發(fā)展才是立法的目的。所以在新的廣告法的立法精神上，應(yīng)該更加側(cè)重于疏導(dǎo)，而不是堵截。使中國的廣告業(yè)更加豐富多彩，生動活潑，不斷提高，縮短與發(fā)達(dá)國家的廣告水平的差距。”
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　我國《廣告法》的修訂工作正在進(jìn)行。現(xiàn)行《廣告法》是我國第一部規(guī)范廣告活動的法律，對我國廣告行業(yè)及廣告活動的規(guī)范起到了巨大的作用。但由于當(dāng)時廣告業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、歷史條件及立法技術(shù)所限，對廣告法律體系的認(rèn)識需要有一個不斷深化的過程，對《廣告法》本身也需要用時間來檢驗，所以，對現(xiàn)行《廣告法》中的許多不能適應(yīng)當(dāng)今社會瞬息萬變的發(fā)展需要的規(guī)定，亟待進(jìn)行修改和完善，使其更加適應(yīng)我國廣告市場法制化建設(shè)的需要，使其成為一部集實體法與程序法為一體的綜合性法典。
　　總之，《廣告法》需要不斷發(fā)展與完善，關(guān)聯(lián)著許多深層問題，這些問題的厘清是《廣告法》修訂與完善的前提。

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