摘要　本文對公共輿論的社會治理功能進行了分析， 　　關(guān)鍵詞　公共輿論　社會治理　公共決策　多元利益 　　中圖分類號　0206　文獻標(biāo)識碼　A 　　
　　治理理論興起于20世紀(jì)80年代末90年代初，近年來廣泛應(yīng)用于社會領(lǐng)域。治理理論賴以存在的基礎(chǔ)就是社會利益的多元化與利益群體的多樣化，而社會治理的好壞在很大程度上取決于信息的暢通與供給，這樣，社會治理就體現(xiàn)為對公眾輿論的依賴與互動。
　　公共輿論是指相當(dāng)數(shù)量的公民對某一問題具有共同傾向性的看法和意見，中國古代稱之為“輿人之論”，即眾人的議論。英文中的“Public Opinion”是指公共的意見。公眾輿論包括兩個要素：(1)輿論與受到爭議的或可引起爭論的問題有關(guān)。對于真理昭然的或公眾意見一致的事情不會有什么輿論。這點并不像說的那么簡單。隨著社會的日趨復(fù)雜，那些曾被視為理所當(dāng)然的事情越來越受到挑戰(zhàn)，因而輿論的范圍就擴大了。(2)輿論在理性上應(yīng)當(dāng)是可以被辯護的。這并不需要每個人都從理性出發(fā)來闡述各自的看法。輿論的形成是一個復(fù)雜的過程，在這一過程中，從客觀前提出發(fā)所進行的邏輯推論有時只是其中的一個要素。輿論的產(chǎn)生可以是迫于某些人的權(quán)威，或者產(chǎn)生于某種復(fù)雜的成見或心理積淀�！翱傊�，公共輿論可以被定義為：由人口的某些重要部分所持有的對某些有爭議的問題的一系列看法�！�
　　“公共治理”則是政府基于治理理論建立的與公民分享權(quán)利、分解責(zé)任和義務(wù)，從而實現(xiàn)同構(gòu)與互動和諧關(guān)系的一種模式及過程。這一模式及過程的基本特征在于：一是政府制度設(shè)計及治理行為追求“以人為本”的價值目標(biāo)；二是治理結(jié)構(gòu)及其功能表現(xiàn)為“公共”關(guān)系的建構(gòu)，即“公共”是“和諧”的政治條件與人文環(huán)境；三是公共治理方式強調(diào)政府與多元主體共享權(quán)利、分解責(zé)任和義務(wù)；四是公共治理的行政文化強調(diào)服務(wù)和服務(wù)的普適性、即時性與有效性；五是公共政策通過雙向回應(yīng)機制提高公信度和獲得社會普遍認同。在當(dāng)代，公共治理涉及社會生活的各個方面，關(guān)系到社會不同層次、不同階層、不同團體的利益；而公共治理的主體構(gòu)成也從傳統(tǒng)的政府?dāng)U展到了所有的公共部門以及公民個人，公共治理成為一種包括政府治理在內(nèi)的全社會的開放式治理。推動“多中心主體”公共治理，建立政府與社會的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代公共治理發(fā)展變化的一個趨勢。這也意味著政府必須要進行相應(yīng)的改革，從傳統(tǒng)的無限權(quán)力的權(quán)威政府中走出來，建立有限且有效的法治政府，正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所指出的：“政府要在公共治理中扮演催化劑和促進者的角色，是掌舵而不是劃槳�！蓖ㄟ^公共治理這樣一種模式，政府與公民及社會團體在互動與同構(gòu)的過程中，社會有可能成為“由政府和社會上的人員參與組成，而沒有某個行為者掌握主動權(quán)充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者這樣的一種組織網(wǎng)絡(luò)�！�
　　社會治理是政府與公民之間的積極而有效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力。公民必須有足夠的政治權(quán)力參與決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見，公眾輿論是保障公民行使民主權(quán)利和實現(xiàn)社會治理的必不可少的條件，“因為公共輿論反映著人心的向背，影響著人們的行動和局勢的發(fā)展�！边@樣公眾輿論就與社會治理有機地結(jié)合在了一起。由于公眾輿論代表了社會大眾的廣大的呼聲，以及人們行使對國家權(quán)力進行監(jiān)督的基本權(quán)利的表現(xiàn)形式，公共輿論受到了國家機構(gòu)和國家精英的廣泛重視。因為公共輿論包含著大眾對現(xiàn)行政策方針的評價和批判，社會治理與公眾輿論的契合點就在于二者對民意的強烈依賴性，可以說，社會治理與公眾輿論有著天然的聯(lián)系，公眾輿論是社會治理不可或缺的要素，其在社會治理中的功能主要體現(xiàn)為：
　　首先，公眾輿論有助于公共決策的透明與科學(xué)。公共輿論是社情民意的一種經(jīng)常性、集中性的公開表達，是“公意”的一種非正式化的民間訴求。新聞及公共輿論“如何報道政策行為將會影響公共政策的進程和公眾對政府本身的評價。”這是政府和政治家“獲得公眾支持的重要途徑�！泵總�公民都有獲得與自己利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實現(xiàn)有效的監(jiān)督。透明度愈高，社會治理的程度也愈高。這樣同時也解決了決策的科學(xué)化問題。大量事實表明，沒有民意的采納、沒有對公眾輿論的重視，就根本淡不上科學(xué)決策。脫離廣大民眾，脫離利益相關(guān)者、不顧公眾輿論的反對，只靠少數(shù)政府官員或精英們的決策是不可能不犯錯誤的，實踐表明，少數(shù)政府官員、社會精英還不能完全表達民意、民心、民利，必須酌情加大公共輿論在決策中所占的比重。只有讓公共輿論參與公共決策，才能增加決策的透明度，增加決策的科學(xué)性。
　　其次，公眾輿論有助于對權(quán)力進行監(jiān)督。社會治理離不開權(quán)利的制約和分化，只有在權(quán)力分化和互為制衡的基礎(chǔ)之上，才能真正實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。而公眾輿論所具有的重大監(jiān)督力度，無疑為社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)起到了巨大的推進作用，公眾輿論“在穩(wěn)定社會情緒、端正社會價值導(dǎo)向以及推動社會重大政策實施方面具有重要意義�！备母镩_放三十多年來，我國的公共輿論逐漸壯大，并日益發(fā)揮著重要的制約和監(jiān)督功能。在90年代中期之后，中央及全國各地的電視臺就開辦了輿論監(jiān)督類欄目60余個，而《人民日報》、《光明日報》，《經(jīng)濟日報》等各大報也都開辟了輿論監(jiān)督專欄，曝光了很多違法違紀(jì)事件和權(quán)力濫用行為，引起了社會公眾的深切關(guān)注和熱烈討論，并形成了懲治腐敗、推進法治政府的公眾輿論和強烈呼聲，構(gòu)成了政治體制改革的壓力和動力，從而促進了行政公開化、法治化和民主化。而從“致敬12003中國傳媒”和“致敬12004中國傳媒”中可以看到，“被收容者孫志剛之死”、“SARS內(nèi)幕”、“阜陽‘空殼’奶粉之禍”、“西安寶馬彩票案”、“最富爭議的市委防記”、“1.6億則政赤字上的豪華演出”等等，“像中央電視臺的《焦點訪談》節(jié)日，每天收到觀眾來信100多封，電話近100多個，大部分是反映問題的�！边@些新聞欄同之所以獲得了高度評價，是因為它們作為禮會“守望者”把這些問題傳達給了社會公眾，社會公眾對這些事件及其背后的深層問題進行了挖掘、討論、反思和批判，進而形成了關(guān)注弱者、維護權(quán)利、鞭撻黑幕、懲惡揚善的強大公共輿論和監(jiān)督力量、并使這些輿論監(jiān)督進入了相關(guān)決策視野，加快了對這些事件的調(diào)查處理和解決�？梢�，公共輿論對實現(xiàn)社會治理的作用是十分巨大的。
　　再次，公眾輿論有助于民意的充分表達。公共輿論是社會上多元利益集團的聲音的表達，它通過它的主要載體大眾傳媒將社會中不同利益集體的想法和觀點進行匯總，可以說正是大眾傳媒給多元利益集團提供了表達其想法的渠道，從而促成了公共輿論的形成。而法治秩序和民主秩序的形成，正是由于大量的利益集團的存在，他們不斷的對自己的權(quán)利進行伸張和訴求，才推進了法治秩序和民主秩序的形成。同時，國家機構(gòu)也通過公共輿論了解到了廣大利益群體和集團的聲音，可以說，公共輿論彌補了在公眾和國家之間進行信息表達和傳播的不對稱。同樣在推行法治秩序和民主秩序的過程中，由于公共輿論的存在及其特性，它一方面防止了政府推進法治過程當(dāng)中，政府對于社會大眾根本意愿和利益的忽視，另一方面防止了在社會本身訴求法治秩序和民主秩序中，孤立的利益表達的無力度的缺陷。正是在將公共輿論作為中心，將大眾和政府的相關(guān)想法和意見進行傳導(dǎo)的過程中，公共輿論、政府和社會大眾之間形成了一個互動的影響狀態(tài)，從而促進法治秩序的形成和發(fā)展。正像盧梭所說的那樣：“輿論，世界的皇后。誰主宰了一個民族的輿論，誰就主宰了這個民族的行動。”社會治理實際上是國家權(quán)力向社會的回歸，社會治理的過程就是一個還政于民的過程，也是要在政府與公民之間建立良好的合作，從全社會的范圍看，社會治理離不開民意的充分表達。
　　當(dāng)然，公共輿論本身也存在著相應(yīng)的向題，也表明其具有的局限性。它有時也會并不傳達公眾的真實和合理的想法，這就要求社會治理在對公眾輿論的取舍時要對輿論的真實性進行辨析，以便去偽存真、去粗取精，更好地實現(xiàn)社會治理的月標(biāo)。

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