摘 要：十七屆三中全會(huì)的決定，就農(nóng)村土地而言，提出了按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善和實(shí)施成本導(dǎo)向型、收益導(dǎo)向型、功能導(dǎo)向型等三種主要土地經(jīng)營(yíng)模式。最大限度地推動(dòng)土地資源以一定數(shù)量轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮土地的增值效率的發(fā)揮，在這里分別形成有獨(dú)特的背景、特點(diǎn)和影響。文章通過(guò)對(duì)這三種城市土地經(jīng)營(yíng)類(lèi)型的比較分析，得出功能導(dǎo)向型是城市土地經(jīng)營(yíng)發(fā)展的必然方向，進(jìn)而分析實(shí)現(xiàn)功能導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)應(yīng)滿(mǎn)足的要求。
　　關(guān)鍵詞：城市土地經(jīng)營(yíng)類(lèi)型 成本導(dǎo)向型 收益導(dǎo)向型 功能導(dǎo)向型
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2016）02-088-03
　　一、河南省登封市政府對(duì)城市土地的經(jīng)營(yíng)和管理提出了“三個(gè)一”的構(gòu)想
　　所謂“三個(gè)一”的構(gòu)想就是一個(gè)渠道進(jìn)水（政府統(tǒng)一征用、收購(gòu)和回收土地）；一個(gè)池子蓄水（政府統(tǒng)一儲(chǔ)備土地）和一個(gè)龍頭放水（政府統(tǒng)一供地）。并作出了“五個(gè)一”的規(guī)定：統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收購(gòu)，統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一出讓?zhuān)�統(tǒng)一資金使用。城市土地實(shí)行高度集中管理，使政府真正成為土地的壟斷者。
　　登封市的這項(xiàng)改革經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，取得了良好效果。一是規(guī)范了城市土地市場(chǎng)。通過(guò)土地儲(chǔ)備體系的建立，政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)和壟斷供應(yīng)權(quán)，使政府能夠把分散的土地重新集中起來(lái)，使城市土地的批發(fā)權(quán)牢牢掌握在政府手中，不僅可以確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，而且能夠有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏，加大以招標(biāo)、拍賣(mài)方式出讓土地的力度和范圍。二是增加了政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。過(guò)去由于土地市場(chǎng)運(yùn)行不夠規(guī)范，大量應(yīng)歸政府的土地收入流失到有關(guān)單位和個(gè)人的手中。建立城市土地儲(chǔ)備制度以后，由于實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購(gòu)和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱形市場(chǎng)和灰色交易，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失。三是優(yōu)化了城市土地利用結(jié)構(gòu)。在企業(yè)自行招商和存量土地分散進(jìn)入市場(chǎng)的情況下，城市土地開(kāi)發(fā)的散、亂、差狀況長(zhǎng)期困擾著城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，舊城改造中也會(huì)造成許多盲點(diǎn)和難點(diǎn)，影響城市形象和面貌。在這里根據(jù)登封市的土地管理和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)分析有三種模式可以借鑒。
　　二、土地經(jīng)營(yíng)和管理的“三個(gè)一”模式
　　1.成本導(dǎo)向型管理模式。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)就是政府試圖降低經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行成本，通過(guò)行政手段降低作為城市生產(chǎn)和生活載體的土地的價(jià)格。這種城市土地經(jīng)營(yíng)方式以降低城市企業(yè)的生產(chǎn)成本和家庭的生活成本為最終目的。降低企業(yè)的生產(chǎn)成本表現(xiàn)在以低地價(jià)吸引企業(yè)和國(guó)有企業(yè)改制中以低地價(jià)轉(zhuǎn)讓企業(yè)的土地資產(chǎn)兩個(gè)方面。降低家庭的生活成本表現(xiàn)在以低地價(jià)提供住房建設(shè)用地，目前我國(guó)主要的成本導(dǎo)向型住房土地經(jīng)營(yíng)形式是經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。這兩種成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)方式最大的差別就是內(nèi)在激勵(lì)不同：地方政府采用低地價(jià)吸引企業(yè)投資的目的是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入的增加，但是這種方式損害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地價(jià)供應(yīng)保障性住房的目的是促進(jìn)社會(huì)公平，但這種方式減少了地方政府的收益，地方政府缺乏積極性，中央政府和地方政府對(duì)這兩種土地經(jīng)營(yíng)方式的不同態(tài)度，決定了成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)的低效率。
　　（1）土地的低價(jià)性。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)中土地的價(jià)格低于正常交易價(jià)格，比如提供經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地免交土地出讓金，還有低地價(jià)招商引資，土地的價(jià)格被人為地降低了。這時(shí)土地價(jià)格不足以彌補(bǔ)土地的開(kāi)發(fā)成本，不僅浪費(fèi)了土地資源而且也擾亂了土地市場(chǎng)。
　�。�2）政府對(duì)土地價(jià)格的直接干預(yù)性。在土地市場(chǎng)化程度比較高時(shí)，一般通過(guò)城市規(guī)劃等行政因素間接影響土地價(jià)格，而成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)中，政府直接利用行政權(quán)力或無(wú)償劃撥土地或低價(jià)出讓土地，這種直接干預(yù)導(dǎo)致了土地收益的流失和尋租行為的產(chǎn)生。
　�。�3）后果的滯后性。在成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)中，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的后果要經(jīng)過(guò)一段時(shí)期才能顯現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)期政府為了追求短期效益利用行政手段降低了土地價(jià)格，所導(dǎo)致的耕地向建設(shè)用地單邊轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，在短期內(nèi)不會(huì)引起社會(huì)的警覺(jué)，因此危害性是極大的。
　　本文重點(diǎn)分析成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營(yíng)方式中以低地價(jià)提供住房建設(shè)用地的主要形式，即以免交土地出讓金的方式提供經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地這種土地經(jīng)營(yíng)方式的效率。經(jīng)濟(jì)適用房是政府以低價(jià)向中低收入家庭提供的保障性住房。這種低價(jià)主要來(lái)源于：政府提供劃撥土地、限定開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)、享受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的許多稅費(fèi)優(yōu)惠。
　　以不繳納土地出讓金的方式取得土地使用權(quán)，降低住房建設(shè)成本，這種補(bǔ)貼方式和政府直接將貨幣補(bǔ)貼給消費(fèi)者相比效率是低下的（見(jiàn)圖1）。
　　X軸（橫軸）為消費(fèi)住房的數(shù)量，Y軸（縱軸）為消費(fèi)住房以外其他商品的數(shù)量，無(wú)差異曲線U1和U2表示消費(fèi)者對(duì)不同商品組合的滿(mǎn)意程度。AB、AB’’、A’B’分別表示消費(fèi)者預(yù)算線。AB與低水平的無(wú)差異曲線U1相切于E點(diǎn)，表示在既定的收入水平和均衡價(jià)格下，購(gòu)買(mǎi)OX1數(shù)量的住房和OY1數(shù)量的其他商品，消費(fèi)者能得到最大滿(mǎn)足。AB’’和無(wú)差異曲線U2相切于G點(diǎn)，A’B’和無(wú)差異曲線U2相切于H點(diǎn)。
　　在政府沒(méi)有制定經(jīng)濟(jì)適用房政策的時(shí)候，消費(fèi)者預(yù)算線是AB，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)住房數(shù)量是OX1。顯然這個(gè)購(gòu)買(mǎi)住房的數(shù)量相當(dāng)?shù)停�很大一部分人的住房需求得不到滿(mǎn)足。因此政府開(kāi)始制定經(jīng)濟(jì)適用房政策，給消費(fèi)者補(bǔ)貼。這個(gè)補(bǔ)貼分為暗補(bǔ)，即無(wú)償劃撥土地，通過(guò)降低地價(jià)來(lái)降低房?jī)r(jià)，達(dá)到消費(fèi)者可以承受的水平；明補(bǔ)，即直接把補(bǔ)貼金發(fā)放給中低收入者，讓他們自行到住房市場(chǎng)中尋找可以承受的住房。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)主要采用第一種方式。當(dāng)政府劃撥土地時(shí)，相當(dāng)于住房?jī)r(jià)格下降，其他商品價(jià)格不變，這時(shí)預(yù)算線繞A點(diǎn)轉(zhuǎn)動(dòng)，變成AB’’。消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)的住房數(shù)量由OX1增加為OX3。這個(gè)變化是由收入效應(yīng)和替代效應(yīng)共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消費(fèi)者的貨幣收入減少，在該收入水平下能維持與原來(lái)相同的效用水平，LN和U1相切于F，對(duì)應(yīng)的X1X2就是替代效應(yīng)，那么剩下的X2X3就是收入效應(yīng)。

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