中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制發(fā)展與建構(gòu)
發(fā)布時(shí)間:2020-08-28 來(lái)源: 疫情防控 點(diǎn)擊： 
摘要
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，有助于保障公眾權(quán)利，改進(jìn)公共服務(wù)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。未來(lái)應(yīng)加快統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法進(jìn)程。應(yīng)進(jìn)一步拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，以開(kāi)放為原則，以不開(kāi)放為例外。健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的程序機(jī)制，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建構(gòu)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，確保數(shù)據(jù)的定期更新，建構(gòu)簡(jiǎn)化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)治理水平。
這是一個(gè)為數(shù)據(jù)所主導(dǎo)的世界。數(shù)據(jù)已成為日常生活的一部分，它有時(shí)不為人所察，有時(shí)又無(wú)處不在。隨著政府治理水平的提高，政府掌握著日漸增多的數(shù)據(jù)。[1]近年來(lái)，許多國(guó)家與國(guó)際組織在積極推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放（open government data），由政府機(jī)關(guān)將所持有的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字化，以不受限于特定軟件的特定格式存儲(chǔ)于固定網(wǎng)址，使公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索并獲得所需數(shù)據(jù)資料。
我國(guó)日漸認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有助于保障透明參與，改進(jìn)公共治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法制建設(shè)依然滯后于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐。政府、企業(yè)、公眾與社會(huì)還未充分認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的意義；政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍還有待拓寬；政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放的門(mén)戶還亟待建構(gòu)；數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一；數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)的可獲得性、可檢索性都還有待提高；還未能為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放提供充分的法治保障。
中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐正處于發(fā)展變化之中，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制也處于形成過(guò)程之中，本文雖會(huì)著墨于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的概念與法理，但更多試圖勾連法律與政策，勾勒出我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的現(xiàn)況，并探討我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制發(fā)展與建構(gòu)的方向，勾勒出法律制度的要點(diǎn)。本文還擬討論如何通過(guò)優(yōu)化數(shù)據(jù)治理，改進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量。
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的界定
（一）何為“政府?dāng)?shù)據(jù)”
“數(shù)據(jù)”與“信息”并非同義的概念。“數(shù)據(jù)”是第一手的原始記錄，既未經(jīng)加工與解讀，又不具有明確意義，而“信息”則是經(jīng)過(guò)連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數(shù)據(jù)。[2]《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第 76 條第 4 款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)“是指通過(guò)網(wǎng)絡(luò)收集、存儲(chǔ)、傳輸、處理和產(chǎn)生的各種電子數(shù)據(jù)。”《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第 2 條將“政府信息”界定為“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”
參照以上立法例的規(guī)定，“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”中提及的“政府?dāng)?shù)據(jù)”，意指行政主體在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。在此強(qiáng)調(diào)開(kāi)放更為原始的政府?dāng)?shù)據(jù)，以利于用戶的數(shù)據(jù)處理和增值服務(wù)。[3]
�。ǘ┖螢�“數(shù)據(jù)開(kāi)放”
需在互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性架構(gòu)下，思忖“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”所提及的“開(kāi)放”。“開(kāi)放”不僅有開(kāi)放政府的意蘊(yùn)，也出現(xiàn)于當(dāng)下的政治討論、法律文本、政策文件、學(xué)術(shù)話語(yǔ)、技術(shù)話語(yǔ)之中。[4]數(shù)據(jù)開(kāi)放中的“開(kāi)放”，在技術(shù)層面體現(xiàn)為，數(shù)據(jù)為可機(jī)讀、非專屬性的電子格式，為任何人獲取和利用。在法律層面則體現(xiàn)為，這些數(shù)據(jù)屬于公共資源，應(yīng)由行政主體以便捷高效的方式，無(wú)償提供給公民、法人和其他組織。[5]
（三）何為“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”
“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”提及的“數(shù)據(jù)開(kāi)放”，是指政府?dāng)?shù)據(jù)可以被任何人自由免費(fèi)地訪問(wèn)、獲取、利用和分享。從行政法理觀之，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)數(shù)據(jù)的利用和再利用，強(qiáng)調(diào)使用信息技術(shù)，主動(dòng)向所有公眾免費(fèi)地、無(wú)需授權(quán)地、無(wú)差別地開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，并應(yīng)提供多種格式，以滿足不同類型用戶的需求。[6]
�。ㄋ模�“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”與“大數(shù)據(jù)”的異同
除了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放概念之外，當(dāng)下還存在“大數(shù)據(jù)”（big data）這樣的熱詞，但這是兩個(gè)相關(guān)但不相同的概念。大數(shù)據(jù)可以來(lái)源于政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，也可能來(lái)自商業(yè)組織針對(duì)日常搜集、整理、分析的數(shù)據(jù)，特別是針對(duì)公眾網(wǎng)絡(luò)上的活動(dòng)形成的數(shù)據(jù)流。例如亞馬遜網(wǎng)站掌握了用戶的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)書(shū)習(xí)慣；Keep 等手機(jī)用健身 APP掌握了用戶的鍛煉習(xí)慣；淘寶網(wǎng)掌握了消費(fèi)者的商業(yè)購(gòu)物習(xí)慣。
我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)“大數(shù)據(jù)”的明確界定。在《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》這部地方性法規(guī)中，將大數(shù)據(jù)界定為“容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，是對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。”[7]商業(yè)組織往往對(duì)已掌握的用戶大數(shù)據(jù)信息予以保密，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則往往是政府有目的公布的數(shù)據(jù)信息，且公布的是政府的原始信息。[8]
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能在于有助于保障公眾權(quán)利，改進(jìn)公共服務(wù)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。
�。ㄒ唬┍Ｕ瞎姍�(quán)利
“表達(dá)自由”指人們通過(guò)一定的方式將自己內(nèi)心的精神作用公諸于外部的精神活動(dòng)的自由。表達(dá)自由不僅是保障公民免于國(guó)家對(duì)表達(dá)思想、意見(jiàn)的限制，它的真正實(shí)現(xiàn)需要數(shù)據(jù)發(fā)布傳達(dá)者和數(shù)據(jù)接收者的相互作用。從
數(shù)據(jù)發(fā)布的角度，表達(dá)自由是發(fā)布數(shù)據(jù)的權(quán)利；從數(shù)據(jù)接收者的角度，則是獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利。當(dāng)大量數(shù)據(jù)掌握和集聚于政府之手時(shí)，如果這些數(shù)據(jù)不能開(kāi)放，不能夠被公民有效的獲取和利用，就無(wú)法讓公民形成自己的思想和意見(jiàn)，也就很難保障公眾的表達(dá)自由。[9]《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第 35 條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”或也可從這一條文解釋出，公眾有獲得政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利（access to data），才能更好地形成自己的思想與意見(jiàn)。
在中國(guó)現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)和政策中，更關(guān)注數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)治理能力、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)生活的影響，而相對(duì)較少關(guān)注公眾權(quán)利的保障。[10]《政府信息公開(kāi)條例》第 1 條也強(qiáng)調(diào)政府信息“對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放符合民主的真諦，它可以讓公眾理解政府正在做什么，公眾通過(guò)分析政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)，可以提高公眾監(jiān)督政府管理、有效表達(dá)公眾意愿的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事。[11]
在我國(guó)現(xiàn)行法律中，并未以成文法化的方式規(guī)定獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利。公眾應(yīng)依法享有獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)是政府依職權(quán)主動(dòng)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，而無(wú)需以公眾請(qǐng)求數(shù)據(jù)開(kāi)放為前提。在未來(lái)中國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法中，宜規(guī)定公眾獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利，并在制度設(shè)計(jì)上保障數(shù)據(jù)的可得性，如規(guī)定數(shù)據(jù)開(kāi)放的格式、數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性、數(shù)據(jù)更新頻率等。
�。ǘ└倪M(jìn)公共服務(wù)
合作治理的重心從科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多中心治理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)多元主體的合作和參與，以更為合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，通過(guò)不同主體來(lái)共享分散的資源、協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。[12]通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，使得公眾獲得高質(zhì)量的知識(shí)和信息，讓公眾得以更有效地參與政策過(guò)程，使得行政決策質(zhì)量得以改進(jìn)，建構(gòu)開(kāi)放型和用戶友好型的政府，進(jìn)而改進(jìn)公共服務(wù)。
國(guó)務(wù)院于 2015 年指出，“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)渠道，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量……促進(jìn)形成公平普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的個(gè)性化、多樣化需求。”[13]中國(guó)通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行公共服務(wù)的方式，有手機(jī)應(yīng)用軟件（APP）的開(kāi)發(fā)，也有公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)。手機(jī) APP 的開(kāi)發(fā)如上海的“市民云”應(yīng)用軟件，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的示例如在山東省青島市的“愛(ài)城市”網(wǎng)站，這是基于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)搭建的公共服務(wù)平臺(tái)，提供了與市民生活相關(guān)的公共服務(wù)、生活服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等一站式的綜合服務(wù)。
美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)于 2012 年頒布了《建構(gòu)二十一世紀(jì)數(shù)字政府》的文件，要求行政部門(mén)向美國(guó)人民提供更好的數(shù)字服務(wù)，要以更低成本提供公共服務(wù)，改進(jìn)用戶體驗(yàn)。目前中國(guó)強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)，著力點(diǎn)在于讓公眾獲得更為全面、完整、準(zhǔn)確、細(xì)致的信息，但在未來(lái)，政府應(yīng)充分挖掘開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值，對(duì)
開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，并努力運(yùn)用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，對(duì)政府公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化公共服務(wù)，提高公共政策質(zhì)量。[14]
�。ㄈ┩苿�(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是促進(jìn)發(fā)展和創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量。[15]例如，空間地理數(shù)據(jù)的開(kāi)放，可用于指導(dǎo)采礦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、航海、交通運(yùn)輸?shù)�；氣象�?shù)據(jù)的開(kāi)放，則可以加工用于指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游業(yè)、災(zāi)難管理、保險(xiǎn)業(yè)預(yù)測(cè)、環(huán)境評(píng)估等。
在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，開(kāi)放的是原始數(shù)據(jù)，不宜提倡由政府來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，因?yàn)樾姓赡芫徛o(wú)效率，無(wú)法迅速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)、公眾和技術(shù)變遷。而商業(yè)組織的組織形式更靈活，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)更敏感，決策機(jī)制更快捷，可以更好、更快且以更低的成本，對(duì)共享開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工、創(chuàng)新和利用，設(shè)計(jì)出更多創(chuàng)新的服務(wù)和產(chǎn)品。[16]進(jìn)而通過(guò)發(fā)展工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)融合，通過(guò)完善數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。[17]
三、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的制度建構(gòu)
在我國(guó)未來(lái)的發(fā)展中，應(yīng)建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律框架，推動(dòng)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的程序機(jī)制，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄒ唬┙�(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律框架
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制最為發(fā)達(dá)的國(guó)家或?yàn)槊绹?guó)。美國(guó) 1966 年通過(guò)了《信息自由法》（Freedom of Information Act），1974 年通過(guò)了《隱私權(quán)法》（Privacy Act），1977 年通過(guò)了《陽(yáng)光下的政府法》（Government in the Sunshine Act）。美國(guó) 2009 年奧巴馬總統(tǒng)頒布了《透明與開(kāi)放政府備忘錄》（Transparency and Open Government Memorandum），提出“努力確保公眾信任，建立透明、公眾參與和協(xié)作的系統(tǒng)。……行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)利用新技術(shù)，將其運(yùn)作和決策上網(wǎng)，并隨時(shí)向公眾提供”。[18]美國(guó)聯(lián)邦政府于 2009 年底頒布了《開(kāi)放政府指令》（Open GovernmentDirective），其內(nèi)容涉及透明、參與和協(xié)作三原則的踐行，涉及政府信息在線公開(kāi)、政府信息質(zhì)量的改進(jìn)、開(kāi)放政府文化的創(chuàng)設(shè)與制度化以及創(chuàng)設(shè)開(kāi)放政府的政策框架。[19]該指令還附有《開(kāi)放政府計(jì)劃》的附件。
我國(guó)目前法律中并無(wú)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的明確規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定了檔案的利用與開(kāi)放，其中第 19 條規(guī)定，“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年”。盡管《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第 3 條規(guī)定，“既確保國(guó)家秘密安全，又便利信息資源合理利用”，但該法立法目的仍為“保守國(guó)家秘密，維護(hù)國(guó)家安全和利益”。[20]
《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（下稱《政府信息公開(kāi)條例》）第 1 條規(guī)定，立法目的之一是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，《政府信息公開(kāi)條例》第 9 條則規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息范圍。但《政府信息公開(kāi)條例》中的政府信息主動(dòng)公開(kāi)，與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的意旨仍不盡相同，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是要求對(duì)底層的、原始的數(shù)據(jù)加以公開(kāi)，《政府信息公開(kāi)條例》中公開(kāi)的政府信息，則是經(jīng)過(guò)加工和分析的信息，而往往并非原始的數(shù)據(jù)。
我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)況可謂是實(shí)踐先行，立法滯后，文件治理，政策推動(dòng)。目前，在中央層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相對(duì)認(rèn)識(shí)最深、著墨最多的規(guī)則，并非任何一部法律或行政法規(guī)，而是 2015 年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要>的通知》，這份綱要要求推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放，加快法規(guī)制度建設(shè)，但其內(nèi)容更多是關(guān)于未來(lái)的愿景，缺少可操作的制度安排，缺少對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。
目前與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放最為相關(guān)的地方立法，當(dāng)屬于 2017 年 4 月頒布的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》。[21]該條例的背景是貴陽(yáng)作為“國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的核心區(qū)，是大數(shù)據(jù)發(fā)展的主陣地”，為回應(yīng)打造創(chuàng)新型城市的要求，回應(yīng)貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的需要，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放依法有序進(jìn)行，針對(duì)頂層設(shè)計(jì)不完善、部門(mén)壁壘、條塊分割、供給與需求脫節(jié)、安全保障不夠等諸多問(wèn)題，制定了該部立法，對(duì)何為政府?dāng)?shù)據(jù)，何為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)、內(nèi)容、格式、程序等，做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，并規(guī)定了相應(yīng)的保障與監(jiān)督措施，可謂開(kāi)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法之先聲。在其他省份，雖有以規(guī)范性文件推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)例，但欠缺成文法化的制度規(guī)定。
在未來(lái)，建議由全國(guó)人大常委會(huì)適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》。在立法條件暫不成熟的情況下，建議先由國(guó)務(wù)院頒布《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例》，通過(guò)立法明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)、原則、范圍、程序，明確數(shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量，規(guī)定政府、企事業(yè)單位、個(gè)人在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)，保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和增值利用權(quán)，[22]對(duì)其間的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、國(guó)家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題予以厘定。
（二）明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍
實(shí)踐中，有些部門(mén)將數(shù)據(jù)視為權(quán)力、利益和資源的來(lái)源，不愿將自己的數(shù)據(jù)和同級(jí)其他部門(mén)共享，更不愿意向公眾開(kāi)放數(shù)據(jù)。[23]目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放到什么地步，哪些數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)應(yīng)予開(kāi)放，對(duì)不同數(shù)據(jù)集下的數(shù)據(jù)應(yīng)如何歸類，更多由相關(guān)政府部門(mén)和政府官員決定，欠缺整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)。為此或應(yīng)做到如下三點(diǎn)。
1.政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)以開(kāi)放為原則，以不開(kāi)放為例外
李克強(qiáng)總理曾于 2016 年指出，“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源 80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)。”[24]《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第 27 條規(guī)定：“實(shí)行公共數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單制度。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放；依法不能向社會(huì)開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。”我國(guó)目前的主要問(wèn)題不是數(shù)據(jù)開(kāi)放冗余，而是數(shù)據(jù)開(kāi)放不足。未來(lái)應(yīng)引入政府?dāng)?shù)據(jù)以開(kāi)放為原則，以不開(kāi)放為例外的理念，最大限度地開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。
秉承 2015 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要>的通知》中的思路，未來(lái)應(yīng)努力推動(dòng)建立政府部門(mén)和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)和年度工作計(jì)劃，信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向社會(huì)開(kāi)放。[25]社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體關(guān)注度、需求度高的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向社會(huì)開(kāi)放。[26]
2.適當(dāng)限定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也并非一味“韓信點(diǎn)兵，多多益善”。如果家庭中物品和垃圾囤積如山，那么我們就很難找到真正需要的物品，或許會(huì)為此付出更多的時(shí)間和金錢(qián)。數(shù)據(jù)囤積的危險(xiǎn)性也不亞于這些物理囤積。因此，在確定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍時(shí)，還應(yīng)秉承“最小披露”（minimal disclosure）的原則，應(yīng)只開(kāi)放與公眾相關(guān)、為公眾切實(shí)所需的數(shù)據(jù)，使得公眾無(wú)需面對(duì)冗余的數(shù)據(jù)。
《政府信息公開(kāi)條例》第 14 條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)。”基于此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不得開(kāi)放涉及國(guó)家秘密的數(shù)據(jù)，應(yīng)結(jié)合《保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定，判斷何為“國(guó)家秘密”。至于是否開(kāi)放、如何開(kāi)放可能涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)，則應(yīng)探研《政府信息公開(kāi)條例》及相應(yīng)商業(yè)秘密立法、民事立法中的規(guī)定，并進(jìn)行逐案分析，在數(shù)據(jù)開(kāi)放所涉及的公共利益和商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之間，進(jìn)行利益衡量。
3.合理編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄
不應(yīng)以已開(kāi)放的數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)的依據(jù)，來(lái)編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄。而應(yīng)先編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄，再開(kāi)放相應(yīng)數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)目錄可包括政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄及開(kāi)放目錄，可在政府網(wǎng)站上主動(dòng)公布政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目錄，以聽(tīng)取公眾對(duì)目錄范圍的意見(jiàn)和建議。[27]因法律法規(guī)修改或行政管理職能發(fā)生變化等涉及目錄調(diào)整的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)目錄作相應(yīng)更新。[28]
�。ㄈ┙∪晟普�?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的程序機(jī)制
首先，建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的保密審查程序，評(píng)判政府?dāng)?shù)據(jù)的敏感程度等級(jí)。可根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的敏感程度，將數(shù)據(jù)分為涉及國(guó)家秘密數(shù)據(jù)、涉及用戶隱私數(shù)據(jù)和非敏感數(shù)據(jù)。對(duì)于涉及國(guó)家秘密的數(shù)據(jù)，原則上不允許開(kāi)放，對(duì)于部分需要開(kāi)放的數(shù)據(jù)，需要進(jìn)行脫密處理，且控制數(shù)據(jù)分析類型；對(duì)于涉及用戶隱私的數(shù)據(jù)，視為內(nèi)部數(shù)據(jù)，在不違反國(guó)家法律法規(guī)的條件下，予以開(kāi)放或脫敏開(kāi)放；對(duì)于非敏感數(shù)據(jù)，則可完全開(kāi)放。[29]
其二，應(yīng)賦予行政相對(duì)人對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的請(qǐng)求權(quán)。公民、法人和其他組織對(duì)于應(yīng)當(dāng)列入開(kāi)放目錄未列入，或者應(yīng)當(dāng)開(kāi)放未開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)，可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)或其他方式提出開(kāi)放需求申請(qǐng)。負(fù)責(zé)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行政主體應(yīng)及時(shí)進(jìn)行答復(fù)，同意的則及時(shí)列入開(kāi)放目錄，或開(kāi)放數(shù)據(jù)，不同意的則需說(shuō)明理由。
其三，在行政體系內(nèi)部，引入對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的績(jī)效考核。在未來(lái)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作納入年度目標(biāo)績(jī)效考核，可以委托第三方對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，也鼓勵(lì)第三方獨(dú)立開(kāi)展對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的評(píng)估。
（四）界定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要求任何人在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)能對(duì)相應(yīng)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行利用和再利用，這要求政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)化，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的“書(shū)同文，車(chē)同軌”，保證數(shù)據(jù)的互聯(lián)、開(kāi)放與共享。
目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源種類繁多，數(shù)據(jù)格式、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和元數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。政府部門(mén)有時(shí)以 word文件、pdf 文件或復(fù)雜的 html 網(wǎng)頁(yè)文件等形式發(fā)布數(shù)據(jù)，這或有其便捷之處，但造成了系統(tǒng)或機(jī)器提取數(shù)據(jù)
的困難，不利于用戶的利用。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)要求數(shù)據(jù)不僅人工可讀，還要為機(jī)器可讀。為此應(yīng)以 CSV、XLS、JSON、XML、Shapefile 等多種可機(jī)讀格式來(lái)發(fā)布數(shù)據(jù)，應(yīng)盡量提供多種開(kāi)放格式的政府?dāng)?shù)據(jù)，而非單一格式的數(shù)據(jù)，以便不同需求的數(shù)據(jù)使用者更為便捷地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用。[30]
目前各部門(mén)上傳數(shù)據(jù)的要求、格式、內(nèi)容不統(tǒng)一；政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站上欠缺全面、完整的元數(shù)據(jù)，即欠缺關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)。[31]未來(lái)應(yīng)制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系，盡快建立政府?dāng)?shù)據(jù)采集質(zhì)量保障和安全管理標(biāo)準(zhǔn)，加快建立政府部門(mén)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系。[32]既要防止一個(gè)術(shù)語(yǔ)、一個(gè)條目指代不同的事項(xiàng)，也要防止不同的術(shù)語(yǔ)、條目來(lái)指代一個(gè)事項(xiàng)。
應(yīng)要求政府?dāng)?shù)據(jù)滿足可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、時(shí)效性和可機(jī)讀等最低標(biāo)準(zhǔn)，以最大程度提升獲取數(shù)據(jù)和再利用數(shù)據(jù)的能力。[33]在建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、移動(dòng)手機(jī)軟件等時(shí)，應(yīng)盡量選擇與開(kāi)放數(shù)據(jù)相近的架構(gòu)。通過(guò)統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，整合各部門(mén)發(fā)布的數(shù)據(jù)資源，削減政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)壁壘，有利于公眾更好地利用開(kāi)放數(shù)據(jù)。[34]
四、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與更好治理
數(shù)據(jù)和信息在治理能力中起著基礎(chǔ)性的作用，政府處于數(shù)據(jù)和信息節(jié)點(diǎn)（modality）的要沖，掌握龐大和完整的信息。[35]為了實(shí)現(xiàn)更好治理的目標(biāo)，有必要建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，改進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量，通過(guò)引入政府、企業(yè)和公眾的合作治理，更好地促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，使得開(kāi)放數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫玫闹R(shí)（actionable knowledge），實(shí)現(xiàn)更好治理的目標(biāo)。
�。ㄒ唬┱�?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建構(gòu)
在美國(guó)，1997 年建立的 Fedstats.gov 網(wǎng)站側(cè)重于政府的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口趨勢(shì)數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；2007 年建立的 USA Spending.gov 網(wǎng)站側(cè)重于公布政府的財(cái)政支出信息；2007 建立的Recovery.gov 網(wǎng)站側(cè)重于公布支持美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的資助款使用信息。在 2009 年《開(kāi)放政府指令》的影響下，美國(guó)推出了 Data.gov 網(wǎng)站，它目前提供了 76 個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)，145,333 個(gè)數(shù)據(jù)組的信息。[36]Data.gov創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)、商務(wù)、氣候、消費(fèi)者、生態(tài)系統(tǒng)、教育、能源、金融、健康、地方政府、制造、海洋、公共安全、科學(xué)研究共 14 個(gè)數(shù)據(jù)群（community），它還提供了針對(duì)不同用戶的數(shù)據(jù)格式和工具。各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)將數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)從后臺(tái)上傳到 Data.gov，通過(guò)這里，公眾可以找到所有聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)。[37]
我國(guó)目前尚無(wú)類似于美國(guó)的國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，在中央層面更多是由各部門(mén)建構(gòu)自己的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，例如教育部建設(shè)的“國(guó)家教育資源公共服務(wù)平臺(tái)”，[38]國(guó)家工商行政管理總局建構(gòu)的“全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”。[39]但對(duì)于建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的中央政府部門(mén)而言，其平臺(tái)也未能整合該部門(mén)所有的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。還存在相當(dāng)多的中央政府部門(mén)，分別按照管理事項(xiàng)逐一建立政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的平臺(tái)或網(wǎng)站，這既不利于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的有效整合和利用，也不利于公眾的訪問(wèn)和查詢。
我國(guó)地方政府多建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一平臺(tái)，如北京市的“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”，[40]上海市的“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，[41]貴州省依托“云上貴州”建設(shè)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。[42]但各地的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一平臺(tái)往往不為公眾所知，訪問(wèn)量和下載量很低，還有相當(dāng)多的數(shù)據(jù)未被納入平臺(tái)之中。以北京市為例，發(fā)改委的價(jià)格數(shù)據(jù)、教委的教育資源數(shù)據(jù)、文化局的文化場(chǎng)館及演出展覽數(shù)據(jù)、食品藥品監(jiān)管局的質(zhì)量公告和食品抽檢信息等等，都散見(jiàn)于各部門(mén)網(wǎng)站，而未在數(shù)據(jù)平臺(tái)中有所體現(xiàn)。這些未被納入數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的數(shù)據(jù)具有較高的增值利用價(jià)值、一定的結(jié)構(gòu)化水平，但分布分散、更新頻繁，這導(dǎo)致在采集發(fā)布、部門(mén)協(xié)調(diào)和后續(xù)的持續(xù)維護(hù)上產(chǎn)生較高成本，也影響了對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的有效利用。[43]
西方學(xué)者提出了“作為平臺(tái)的政府”（government as a platform）的理念，論述了數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)政府治理的意義。[44]在我國(guó)，在 2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中也明確指出，加快政府信息平臺(tái)整合，消除信息孤島，2018 年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，“除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，原則上不再審批有關(guān)部門(mén)、地市級(jí)以下（不含地市級(jí)）政府新建孤立的信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)。”[45]
在中國(guó)，建構(gòu)統(tǒng)一的開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)之難，在于不同部門(mén)的數(shù)據(jù)獲取途徑不同、篩選標(biāo)準(zhǔn)不同、數(shù)據(jù)質(zhì)量不同，也凸顯了部門(mén)協(xié)調(diào)和政府信息共享之難。應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)資源加以整合，建立跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的統(tǒng)一開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，讓行政機(jī)關(guān)的開(kāi)放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)信息與開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)相連接，防止出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、重復(fù)分散的問(wèn)題，為公眾提供一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)獲取及相關(guān)服務(wù)。[46]
（二）確保政府?dāng)?shù)據(jù)的定期更新
確保政府定期更新開(kāi)放數(shù)據(jù)，日漸成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的一部分。澳大利亞的“政府 2.0”工作組建議，在實(shí)踐中應(yīng)盡可能早地、定期地更新公共部門(mén)的信息。[47]目前我國(guó)尚無(wú)法規(guī)和政策來(lái)規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的更新頻率，實(shí)踐中，上海政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)做得較好，在 2016 年 10 月 10 日至 10 月 13 日四天內(nèi)，即更新了包括建筑相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)信息、生活垃圾收集點(diǎn)信息、房屋質(zhì)量檢測(cè)人員信息、水域保潔企業(yè)信息、公園綠地信息等在內(nèi)的二十項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品信息。[48]而北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)于 2016 年 8 月 1 日至 2016 年 10 月 13 日間，僅公布了四項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品信息。[49]在未來(lái)，可考慮在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中設(shè)定自動(dòng)檢查程序，定期督促相關(guān)部門(mén)更新開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。[50]
�。ㄈ┙�(gòu)簡(jiǎn)化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)
美國(guó)學(xué)者桑斯坦（Sunstein）教授曾論及簡(jiǎn)化政府，建構(gòu)用戶友好型的信息披露體系。指出用戶很難接受紛繁復(fù)雜、雜亂無(wú)章的事物，只有化繁就簡(jiǎn)，才能增強(qiáng)用戶的滿意度，因此建議化繁就簡(jiǎn)，按照行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，以簡(jiǎn)化、較低成本的方式，通過(guò)設(shè)定默示的選項(xiàng)，以簡(jiǎn)化、清晰、易于用戶理解的方式來(lái)披露信息，以實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。[51]
就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)的建構(gòu)而言，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出一個(gè)簡(jiǎn)化的、用戶友好型的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，建構(gòu)一個(gè)“可查找的政府”（findable government），強(qiáng)化政府信息資源的治理能力。目前的狀況是，首先，絕大多數(shù)公眾不知道存在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，也就無(wú)法利用數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。第二，數(shù)據(jù)開(kāi)放分類過(guò)于簡(jiǎn)約，目錄層級(jí)項(xiàng)下細(xì)目類型較少，不便通過(guò)目錄“按圖索驥”找到相應(yīng)的數(shù)據(jù)。第三，使用數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)內(nèi)置的搜索引擎，往往搜索不到想要的數(shù)據(jù)。第四，獲取和下載平臺(tái)數(shù)據(jù)時(shí)，往往要以事先的注冊(cè)登錄為前提，影響了公眾獲取平臺(tái)數(shù)據(jù)的積極性和滿意度。[52]
未來(lái)應(yīng)借助政府網(wǎng)站、社交媒體、搜索引擎等，讓更多公眾理解政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的存在，了解政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)容及對(duì)自己的意義，理解如何使用開(kāi)放平臺(tái)，提升公眾的關(guān)注度、參與度和支持度�？山梃b美國(guó)政府信息定位服務(wù)（Government Information Locator Service）的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放資源目錄應(yīng)不斷開(kāi)放、不斷改進(jìn)，并引入“數(shù)據(jù)目錄+服務(wù)目錄”等創(chuàng)新型數(shù)據(jù)服務(wù)形態(tài)。并可按照“領(lǐng)域、行業(yè)、部門(mén)、主題、
服務(wù)”等進(jìn)行數(shù)據(jù)分類，并根據(jù)用戶實(shí)際需求，來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)主題分類，并對(duì)分類進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以提升數(shù)據(jù)檢索、定位、發(fā)現(xiàn)的便捷性與精準(zhǔn)性。
應(yīng)強(qiáng)化商業(yè)搜索引擎和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的合作，考慮將搜索引擎內(nèi)置于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中，以便于更好地檢索數(shù)據(jù)。獲取和下載平臺(tái)數(shù)據(jù)不應(yīng)再以注冊(cè)登錄為前提。應(yīng)逐步引入數(shù)據(jù)可視化工具，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度關(guān)聯(lián)開(kāi)放，更好地滿足社會(huì)各類群體在更多應(yīng)用場(chǎng)景下對(duì)數(shù)據(jù)查詢、調(diào)用、研究和開(kāi)發(fā)的使用需求。
五、結(jié)語(yǔ)
相對(duì)于政府信息公開(kāi)立法所保障的政府信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放更多倚重于行政機(jī)關(guān)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的主動(dòng)開(kāi)放。如果說(shuō)政府信息公開(kāi)源自行政合法性的訴求，那么政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則植根于有效履行行政任務(wù)的需要。[53]政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法的目的在于，回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)量、類型和流動(dòng)性的激增，通過(guò)立法促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放，進(jìn)而提高政府治理和服務(wù)水平，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
應(yīng)平衡政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)系�！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》[54]第 76 條規(guī)定：“個(gè)人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、個(gè)人生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼等。”《中華人民共和國(guó)民法總則》[55]第 111 條規(guī)定，“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”。在中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法律制度的建構(gòu)中，應(yīng)重視對(duì)個(gè)人信息和個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)。在開(kāi)放涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)則，明示政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的、方式和范圍，并經(jīng)權(quán)利人同意。[56]對(duì)于涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)，也可對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理，使得針對(duì)匿名化處理后的數(shù)據(jù)，用“一切合理的方法”，都無(wú)法識(shí)別出數(shù)據(jù)的當(dāng)事人，此時(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)已非個(gè)人隱私信息，即可納入政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍。
本文討論了中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的發(fā)展與建構(gòu)。我國(guó)目前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放尚無(wú)統(tǒng)一完備立法，建議可先由國(guó)務(wù)院頒布《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例》，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制之要?jiǎng)?wù)。應(yīng)進(jìn)一步拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，以開(kāi)放為原則，以不開(kāi)放為例外。應(yīng)制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系，要求數(shù)據(jù)滿足可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、時(shí)效性和可機(jī)讀等最低標(biāo)準(zhǔn)�？赏ㄟ^(guò)建構(gòu)統(tǒng)一的開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，改進(jìn)數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性，確保數(shù)據(jù)的定期更新，建構(gòu)簡(jiǎn)化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)治理水平。
注釋
[1] Barbara L. Cohn, Data Governance: A Quality Imperative in the Era of Big Data, Open Data, and Beyond, 10 ISJLP 811(2015). [2] 參見(jiàn)鄭磊：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)關(guān)系》，載《中國(guó)行政管理》2015 年第11 期。
[3] 參見(jiàn)胡小明：《信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放有什么區(qū)別》，載《中國(guó)信息化》2014 年第 23 期。
[4] Esteve Sanz, Open Governments and Their Cultural Transitions, in Mila Gasco? Herna?ndez(editor), Open Government: Opportunities and Challenges for Public Governance, 3,Springer(2014). [5] 參見(jiàn)鄭磊、熊久陽(yáng)：《中國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)研究：技術(shù)與法律特性》，載《公共行政評(píng)論》2017 年第1 期。
[6] 參見(jiàn)付熙雯、鄭磊：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放國(guó)內(nèi)研究綜述》，載《電子政務(wù)》2013 年第 6 期。
[7] 《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》（2016 年 1 月 15 日貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)）。
[8] 參見(jiàn)[美]喬爾古林：《開(kāi)放數(shù)據(jù)——如何從無(wú)處不在的免費(fèi)數(shù)據(jù)發(fā)掘創(chuàng)意和商機(jī)》，張尚軒 譯，中信出版社 2015 年版，第 9 頁(yè)。
[9] 參見(jiàn)張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002 年第 1 期。
[10] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2015]50 號(hào)）。
[11] Cass R. Sunstein, Government Control of Information, 74 Cali. L. Rev. 891-894 (1986). [12] 參見(jiàn)宋華琳：《政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016 年第 8 期；李玫：《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》，人民出版社 2013 年版，第 111 頁(yè)。
[13] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2015]50 號(hào)）。
[14] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]51 號(hào)）。
[15] 參見(jiàn)鄭磊、高豐：《中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)研究：框架、現(xiàn)狀與建議》，載《電子政務(wù)》2015 年第 7期。
[16] Daniel Lathrop & Laurel Ruma(Editors), Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Press,3 (2009). [17] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]51 號(hào)）。
[18] Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, SUBJECT: Transparency and Open Government,（最后訪問(wèn)時(shí)間：2017 年 7 月 3 日）。
[19] Open Government Directive,（最后訪問(wèn)時(shí)間：2017 年 7 月 3 日）。
[20] 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第 1 條。
[21] 2016 年 1 月 15 日貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)，2016 年 3 月 1 日起施行。
[22] 參見(jiàn)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放頂層設(shè)計(jì)研究》，載《中國(guó)行政管理》2016 年第11 期。
[23] 參見(jiàn)宋華琳：《建構(gòu)政府部門(mén)協(xié)調(diào)的行政法理》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015 年第 2 期。
[24] 李克強(qiáng)：《信息數(shù)據(jù)“深藏閨中”是極大浪費(fèi)》，中國(guó)政府網(wǎng)，（最后訪問(wèn)時(shí)間：2017 年 7 月 9 日）。
[25] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2015]50 號(hào)）。
[26] 參見(jiàn)《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第 20 條的規(guī)定。
[27] 參見(jiàn)肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)制的建立和完善：結(jié)合<政府信息公開(kāi)條例>談起》，載《理論探討》2015 年第 4 期。
[28] 參見(jiàn)《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第 13 條。
[29] 參見(jiàn)貴州省《政府?dāng)?shù)據(jù) 數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南（試行）》，工標(biāo)網(wǎng)，（最后訪問(wèn)時(shí)間：2017 年 7 月 15 日）。
[30] 目前中國(guó)只有佛山市南海區(qū)在發(fā)布數(shù)據(jù)時(shí)提供了多種格式（CSV、XLS、TXT、XML 和 JSON）。參見(jiàn)鄭磊、高豐：《中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)研究：框架、現(xiàn)狀與建議》，載《電子政務(wù)》2015 年第 7 期；肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)制的建立和完善：結(jié)合<政府信息公開(kāi)條例>談起》，載《理論探討》2015 年第 4 期。
[31] 參見(jiàn)陸健英、鄭磊、Sharon S. Dawes：《美國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放：歷史、進(jìn)展與啟示》，載《電子政務(wù)》2013 年第 6 期。
[32] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2015]50 號(hào)）。
[33] 參見(jiàn)晴青、趙榮：《北京市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀研究》，載《情報(bào)雜志》2016 年第 4 期。
[34] 參見(jiàn)鮑靜、張勇進(jìn)、董占廣：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理若干基本問(wèn)題研究》，載《行政論壇》2017 年第 1 期。
[35] 參見(jiàn)高世楫、廖毅敏：《信息化在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用——一個(gè)政府工具的分析框架》，載《中國(guó)發(fā)展觀察》2015 年第 3 期。
[36] s.（最后訪問(wèn)時(shí)間：2017 年 7 月 8 日）。
[37] 參見(jiàn)陸健英、鄭磊、Sharon S.Dawes：《美國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放：歷史、進(jìn)展與啟示》，載《電子政務(wù)》2013 年第 6 期。
[38]
[45] 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2015]50 號(hào)）。
[46] 參見(jiàn)楊瑞仙、毛春蕾、左澤：《國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀比較研究》，載《情報(bào)雜志》2016 年第 5 期。
[47] Government Response to the Report of the Government 2.0 Taskforce,（最后訪問(wèn)時(shí)間：2016 年10 月 14 日）。
[48].（最后訪問(wèn)時(shí)間：2016 年 10 月 14 日）。
[49] （最后訪問(wèn)時(shí)間：2016 年 10 月 14 日）。
[50] 參見(jiàn)鄭磊、高豐：《中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)研究：框架、現(xiàn)狀與建議》，載《電子政務(wù)》2015 年第 7期。
[51] 參見(jiàn)[美]卡斯·桑斯坦：《簡(jiǎn)化》，陳麗芳 譯，中信出版社 2015 年版，前言部分。
[52] 這也是筆者訪問(wèn)北京和上海兩地政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，試圖下載數(shù)據(jù)時(shí)的切身經(jīng)歷。
[53] Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA, 126 Yale.L.J.F.285(2016). [54]2016 年 11 月 7 日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，2017 年 6 月 1 日起施行。
[55]2017 年 3 月 15 日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，2017 年 10 月 1 日起施行。
[56]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第 41 條第 1 款。
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